prosilka - Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano

POVZETEK:

Prosilka je od organa zahtevala načrte integritete od leta 2011 dalje in registre koruptivnih tveganj. Organ je prosilki zahtevane dokumente posredoval, vendar je podatke skoraj v celoti sklicujoč se na določbo 75. člena ZIntPK prekril. Prosilka se je zoper odločbo organa pritožila. IP je organ pozval, naj mu posreduje dokumente v obliki, kot jih je poslal prosilki, in dokumente v originalni obliki, brez prekritih podatkov. IP je ugotovil, da je organ pri svojem odločanju uporabil napačno materialno pravo, s tem, ko se je skliceval na določbo 75. člena ZIntPK, saj določba ne ureja izjeme od pravice dostopa do informacij javnega značaja. Namreč ZIntPK in ZDIJZ nista v razmerju specialnega in generalnega zakona, saj ne urejata iste pravne materije. Dokumenti tako predstavljajo informacije javnega značaja skladno s 1. odstavkom 4. člena ZDIJZ. IP je nato po uradni dolžnosti ugotavljal, ali obstaja kakšna izjema od prostega dostopa informacij, in ugotovil, da dokumenti vsebujejo interne službene kontaktne podatke dveh uslužbenk, ki predstavljajo varovane osebne podatke. Namreč komunikacija preko interne elektronske pošte ali interne telefonske linije ni obvezni sestavni del delovnega razmerja javnih uslužbencev pri organu in skladno s tem ne predstavlja t.i. izjeme od izjem dostopa do informacij javnega značaja, kot jo določa 1. alineja 3. odstavka 6. člena ZDIJZ. V posledici navedenega je IP odločil, da je organ dolžan prosilki posredovati dokumente v originalni obliki (torej neprekrite), saj gre za prosto dostopne informacije javnega značaja, prekriti pa mora kontaktne podatke v izreku navedenih uslužbenk. 
 

ODLOČBA:

Številka: 090-267/2017/4
Datum: 15. 1. 2018

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju: IP) izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06– uradno prečiščeno besedilo, 117/2006 – ZDavP-2, 23/2014-ZDIJZ-C, 50/2014-ZDIJZ-D, 19/15-Odl. US in 102/15-ZDIJZ-E; v nadaljevanju ZDIJZ) in prvega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, 105/2006 – ZUS-1, 126/2007- ZUP-E, 65/2008-ZUP-F, 8/2010-ZUP-G in 82/2013-ZUP-H; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju: prosilka) z dne 27. 10. 2017, zoper odločbo št. 090-28/2017/2 z dne 23. 10. 2017, Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano, Dunajska cesta 22, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: organ), v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1.    Pritožbi prosilke z dne 27. 10. 2017 se delno ugodi in se odločba Ministrstva za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano št. 090-28/2017/2 z dne 23. 10. 2017 delno odpravi ter se odloči: Organ je dolžan prosilki v roku tridesetih (30) dni od vročitve te odločbe posredovati fotokopije sledečih dokumentov:
-    Načrt integritete Ministrstva za kmetijstvo in okolje št. 231-28/2012/1 z dne 18. 10. 2012,
-    Register koruptivnih tveganj in tveganj drugih neetičnih ravnanj Načrta integritete Ministrstva za kmetijstvo in okolje št. 231-28/2012/13, pri čemer organ prekrije interno službeno telefonsko številko in elektronski naslov …, na 3. strani,
-    Načrt integritete organa št. 231-4/2015/20 z dne 22. 4. 2015, pri čemer organ prekrije interno službeno telefonsko številko in elektronski naslov …, na 3. strani.

2.    V delu, v katerem je organ dolžan v skladu s prejšnjo točko tega izreka v posredovanih dokumentih prekriti varovane osebne podatke, se pritožba prosilke zavrne.

3.    V tem postopku posebni stroški niso nastali.

O b r a z l o ž i t e v :

Prosilka je dne 12. 9. 2017 na organ naslovila pisno zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, s katero je zahtevala sledeče dokumente:
-    Načrt integritete, ki ga je organ izdelal leta 2011 (oziroma kasnejši dokument, če je bil prvi izdelan kasneje) skladno z določbami Zakona o integriteti in preprečevanju korupcije (Uradni list RS, št. 69/11 – uradno prečiščeno besedilo; v nadaljevanju ZIntPK) in vse nadaljnje načrte integritete,
-    vse registre koruptivnih tveganj od leta 2011 naprej.

Organ je o zahtevi prosilke odločil z odločbo št. 090-28/2017/2 z dne 23. 10. 2017 (v nadaljevanju izpodbijana odločba). Kot zahtevane informacije javnega značaja je prepoznal sledeče dokumente:
-    Načrt integritete Ministrstva za kmetijstvo in okolje št. 231-28/2012/1 z dne 18. 10. 2012,
-    Register koruptivnih tveganj in tveganj drugih neetičnih ravnanj Načrta integritete Ministrstva za kmetijstvo in okolje št. 231-28/2012/13,
-    Načrt integritete št. 231-4/2015/20 z dne 22. 4. 2015.

Organ je v svoji odločbi ugotovil, da navedeni dokumenti predstavljajo informacije javnega značaja skladno s 4. členom ZDIJZ, vendar zaradi določbe 75. člena ZIntPK je dostop do določenih podatkov zavrnil. Navedeni člen namreč določa, da se smejo podatki, pridobljeni v skladu s tem zakonom ter podatki, določeni v evidencah v tem zakonu, obdelovati le za izvajanje ukrepov in metod za krepitev integritete, za zagotavljanje transparentnosti delovanja javnega sektorja, za preprečevanje korupcije in nasprotja interesov, za nadzor nad premoženjem in sprejemanjem daril in za vodenje registra lobistov. Skladno z navedenim je organ zahtevek prosilke delno zavrnil in odločil, da se na posredovanih dokumentih prekrijejo podatki, ki jih je potrebno izločiti po 75. členu ZIntPK.

Organ tudi pojasnjuje, da ni ugotavljal, ali dokumenti predstavljajo izjemo od dostopa do informacij javnega značaja skladno s 5a. in 6. členom ZDIJZ, saj je predhodno našel podlago za zavrnitev zahteve že v 75. členu ZIntPK. Organ je prosilki na podlagi njene neformalne zahteve poslal dokumente s prekritimi podatki skladno z ZIntPK že pred izdajo izpodbijane odločbe, kar je ugotovil v 3. točki izreka izpodbijane odločbe in zato ji dokumentov ni vnovič posredoval.

Zoper odločbo organa je prosilka dne 23. 10. 2017 vložila pritožbo, v kateri navaja, da ji je organ poslal zahtevane dokumente, vendar s prekritimi bistvenimi podatki. Namreč, organ ji je dejansko posredoval zgolj razpredelnice brez vsebinskih informacij, ki jih je zahtevala. Prosilka trdi, da organ ni ravnal pravilno s tem, ko je zakril podatke skladno s 75. členom ZIntPK, saj določba po njenem mnenju ne daje pravne podlage za takšno ravnanje. Namreč, navedeni člen določa, da naj bi se podatki, pridobljeni v skladu z ZIntPK ter podatki, določeni v evidencah skladno z ZIntPK, smeli obdelovati le za določene namene. To pomeni, da se člen navezuje na dokumente, ki so bili pridobljeni skladno z ZIntPK, konkretni dokumenti pa so bili ustvarjeni skladno z ZIntPK. Organ jih tako ni pridobil, ampak izdelal sam. Prosilka zato zaključuje, da 75. člen ZIntPK v konkretnem primeru ne daje pravne podlage za prekritje podatkov, zato je organ po njenem mnenju ravnal napačno s tem, ko je njeno zahtevo zavrnil.

Organ je z dopisom št. 090-28/2017/4 z dne 10. 11. 2017 IP odstopil pritožbo, kot pravočasno, dovoljeno in vloženo po upravičeni osebi, v reševanje. Ker z odstopom zadeve organ ni priložil dokumentov, ki jih je posredoval prosilki, je IP organ z dopisom št. 090-267/2017/2 z dne 30. 11. 2017 pozval k posredovanju zahtevanih dokumentov, in sicer v originalni obliki brez prekritih podatkov in tudi v obliki, ki jih je poslal prosilki, torej s prekritimi podatki. Organ je IP dokumente posredoval dne 6. 12. 2017. 

Pritožba je utemeljena.

IP najprej pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilka izpodbija. Prvostopenjsko odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon. 

Pojem informacije javnega značaja je opredeljen v 1. odstavku 4. člena ZDIJZ, ki določa, da je informacija javnega značaja informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb. V omenjeni določbi so zapisani trije osnovni kriteriji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja: 
-    informacija izvira iz delovnega področja organa, 
-    organ z njo razpolaga,
-    informacija se nahaja v materializirani obliki.

V obravnavani zadevi ni sporno, da je organ zavezanec po 1. členu ZDIJZ. Prav tako ni sporno, da zahtevane informacije spadajo v delovno področje organa, in da organ z njimi razpolaga v materializirani obliki, oziroma da gre za informacije javnega značaja v smislu 1. odstavka 4. člena ZDIJZ. Predmet pritožbenega postopka je tako presoja, ali so zahtevane informacije javnega značaja prosto dostopne ali pa je morebiti podana katera izmed zakonskih izjem po 5.a členu ali 1. odstavku 6. člena ZDIJZ, zaradi obstoja katere se lahko dostop delno ali v celoti zavrne. 

1. 75. člen ZIntPK ter pravica dostopa do informacij javnega značaja po ZDIJZ

IP je presojal utemeljenost argumentov organa o obstoju izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja skladno s 75. členom ZIntPK. Namreč organ je prosilki posredoval zahtevane dokumente, vendar je prekril vse relevantne podatke sklicujoč se na naveden člen. V posledici tega je organ prosilki posredoval prazne tabele brez vsebinskih podatkov. To pomeni, da je bil prosilki dostop do informacij javnega značaja dejansko zavrnjen. 

IP ugotavlja, da je organ pri svojem odločanju o zahtevi prosilke v delu, v katerem je skladno s 75. členom ZIntPK zavrnil dostop do dokumentov, uporabil napačno materialno pravo. ZIntPK in ZDIJZ namreč nista v razmerju specialnega in generalnega zakona, kjer bi veljalo pravilo »Lex specialis derogat legi generali«, saj ne urejata iste pravne materije. Namreč, ZIntPK ustanavlja in ureja organiziranost Komisije za preprečevanje korupcije ter določa ukrepe in metode za krepitev integritete in transparentnosti ter ukrepe in metode za preprečevanje korupcije in preprečevanje oziroma odpravljanje nasprotja interesov. ZIntPK ureja pravico Komisije za preprečevanje korupcije do pridobivanja in obdelave podatkov, ki ji jih morajo zagotoviti državni organi, organi samoupravnih lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil ter druge pravne osebe javnega in zasebnega prava. Zavezani subjekti po ZIntPK so med drugim dolžni Komisiji za preprečevanje korupcije na njeno obrazloženo zahtevo brezplačno posredovati vse zahtevane podatke (1. odstavek 16. člena ZIntPK), poleg tega ji morajo zavezanci iz 1. odstavka 41. člena ZIntPK prijaviti premoženjsko stanje in morebitne spremembe. ZIntPK tako v glavnem ureja razmerje med Komisijo za preprečevanje korupcije ter subjekti javnega prava in pravnimi osebami zasebnega prava, ki po ZIntPK predstavljajo zavezance. Na drugi strani pa ZDIJZ ureja dostop vsakogar do informacij javnega značaja. Gre za ustavno človekovo pravico, ki temelji na določbi 39. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju Ustava). Skladno s povedanim, ZDIJZ in ZIntPK urejata dve zelo različni pravni materiji ter s tem določata tudi različne pravice, obveznosti in zavezujeta različne subjekte.

Vrhovno sodišče je v smiselno podobni zadevi, v sodbi z opr. št. I Up 731/2005 z dne 4. 10. 2007, zavzelo stališče, da med ZDIJZ in Zakonom o trgu vrednostnih papirjev (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo in 67/07 – ZTFI; v nadaljevanju ZTVP-1) ne obstoji razmerje splošnosti in specialnosti, saj se »vprašanje derogacije kasnejšega oziroma specialnejšega predpisa lahko pojavi zgolj tedaj, kadar dva predpisa urejata isto materijo, kadar torej dva predpisa določata pravila za oblikovanje istega javnopravnega razmerja. To pa v danem primeru ni podano, saj ZTVP-1 ureja obdelavo in posredovanje podatkov v razmerju do drugih pristojnih organov, ki izvršujejo nadzorstvena pooblastila /…/, ZDIJZ pa dostop prosilcev do informacij javnega značaja«. Isto pravilo glede razmerja med različnimi zakonskimi ureditvami velja v konkretnem primeru med ZDIJZ in75. členom ZIntPK, saj ne urejata iste pravne materije.

Poleg tega je prosilka v zahtevi izrecno opredelila, da zahteva dostop do dokumentov na podlagi pravice iz ZDIJZ. Skladno z zahtevo jo je tudi organ formalno kvalificiral kot zahtevo za dostop do informacij javnega značaja in o njej odločil z odločbo na podlagi ZDIJZ. Ne glede na to, pa iz odločitve organa izhaja, da je svojo odločitev sprejel na dveh podlagah – ZDIJZ in ZIntPK. Kakor je obrazloženo zgoraj, je v postopku odločanja o dostopu do informacij javnega značaja materialna podlaga za odločanje ZDIJZ. Sistemsko je sicer mogoča uporaba določb specialnih zakonov, ki bi izrecno urejali posamezne vidike dostopa do informacij javnega značaja (npr. v področnih zakonih uredili izjemo od informacij javnega značaja, kot npr. določa drugi odstavek 23. člena ZIntPK), vendar v konkretnem primeru 75. člen ZIntPK ni taka določba, saj izrecno ne ureja izjeme od pravice dostopa do informacij javnega značaja, temveč ureja drugo materijo. ZDIJZ je na področju dostopa do informacij javnega značaja nedvomno specialnejši zakon (lex specialis) v odnosu do vseh ostalih zakonov (tudi ZIntPK), kar seveda velja tudi glede ureditve omejitev. IP navaja, da lahko zakonodajalec posamezna vprašanja v zvezi z dostopom do informacij javnega značaja v drugem zakonu izrecno uredi vsebinsko drugače kot v ZDIJZ, vendar v takšnem primeru ZDIJZ postane splošni zakon (lex generalis) le v odnosu do materije, ki jo ureja takšna konkretna določba drugega zakona, ki se izrecno nanaša na dostop do informacij javnega značaja. V zadevnem primeru pa določba 75. člena ZIntPK, na katero se sklicuje organ, v ničemer ne ureja materije pravice dostopa do informacij javnega značaja ter ne posega v to materijo. Še več, iz določbe 75. člena ZIntPK celo izrecno izhaja, da se podatki, pridobljeni po tem zakonu, lahko uporabljajo tudi za zagotavljanje transparentnosti delovanja javnega sektorja, čemur s temeljnim namenom sledil tudi ZDIJZ (glej 2. člen). To pomeni, da uporaba 75. člena ZIntPK v konkretnem primeru ni bila pravilna, zato IP stališču organa ni sledil. Ob tem IP še dodaja, da je podobno stališče (glede odnosa med specialnim zakonom, ki ureja varstvo določenih podatkov in ZDIJZ) zavzelo tudi Upravno sodišče RS v sodbi opr. št. I U 1410/2009-9, z dne 23. 9. 2009, v katerem je sodišče odločalo glede dostopa do osebnih podatkov javnih uslužbencev in se postavilo na stališče, da je tožena stranka v postopku pravilno uporabila določbe ZDIJZ in ne ZJU, ker ZJU z določbo, da gre za varovane podatke, ki so lahko dostopni le upravičenim osebam, ne določa izjeme od prosto dostopnih informacij in s tem ne posega v režim izjem po ZDIJZ.

IP je nadalje, po uradni dolžnosti, preveril, ali bi lahko zahtevani dokumenti predstavljali kakšno izjemo od prostega dostopa do informacij javnega značaja skladno s 5.a členom in 1. odstavkom 6. člena ZDIJZ. Namreč, v kolikor obstaja katerakoli izmed navedenih izjem, lahko organ v celoti ali delno zavrne zahtevo prosilke.

2. Izjema glede varstva osebnih podatkov skladno s 3. točko 1. odstavka 6. člena ZDIJZ

ZDIJZ v 3. točki 1. odstavka 6. člena določa, da organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov. ZDIJZ torej glede izjeme varstva osebnih podatkov napoti na Zakon o varstvu osebnih podatkov (Ur. l. RS, št. 94/07;  v nadaljevanju ZVOP-1).

2.1. Osebni podatki

V skladu s 6. členom ZVOP-1 je osebni podatek katerikoli podatek, ki se nanaša na posameznika, ne glede na obliko, v kateri je izražen. Posameznik pa mora biti določena ali določljiva fizična oseba, na katero se nanaša osebni podatek, pri čemer je oseba določljiva, če se jo lahko neposredno ali posredno identificira, predvsem s sklicevanjem na identifikacijsko številko, enega ali več dejavnikov, ki so značilni za njeno fizično, fiziološko, duševno, ekonomsko, kulturno ali družbeno, pri čemer način identifikacije ne povzroča velikih stroškov, nesorazmerno velikega napora ali ne zahteva veliko časa. 

IP je z vpogledom v dokumente ugotovil, da vsi trije dokumenti na 3. strani ter Register koruptivnih tveganj in tveganj drugih neetičnih ravnanj št. 231-28/2012/13 tudi na 15. in 16. strani vsebujejo sledeče podatke:
a)    osebna imena in priimke javnih uslužbencev (predstojnika organa, oseb, ki nastopajo kot skrbniki načrta integritete in oseb, ki nastopajo kot nosilci ukrepov po ZIntPK),
b)    interne službene telefonske številke in službeni elektronski naslovi oseb, ki nastopajo kot skrbniki načrta integritete.

Ob upoštevanju določb ZVOP-1, IP pojasnjuje, da sicer sama navedba imena in priimka, brez česarkoli drugega (npr. navedbe naslova, izobrazbe, rojstnega datuma, enotne matične številke občana ali kateregakoli drugega enoličnega identifikacijskega znaka), še ni nujno osebni podatek, ampak ga za takšnega naredijo šele dodatni podatki, ki se nanašajo na posameznika in iz katerih je mogoče določiti fizično osebo. Smiselno enako izhaja tudi iz odločbe Ustavnega sodišča Republike Slovenije št. U-I-229/03-18 z dne 9. 2. 2006, v kateri je Ustavno sodišče med drugim zapisalo, da zgolj podatek o imenu in priimku še ne zadostuje za identifikacijo posameznika in je zato potreben še dodaten podatek. Izjeme po ZDIJZ tako npr. ne morejo predstavljati podatki o osebi, na podlagi katerih osebe ni mogoče identificirati oziroma jo je mogoče identificirati samo z velikimi stroški, nesorazmerno velikim naporom ali z veliko časa. Merilo za to, kako velika je možnost identifikacije osebe, je treba ocenjevati glede na standard povprečno razumne osebe, pri čemer bi bilo v zadevi dostopa do informacije javnega značaja napačno, če bi bila zmožnost identifikacije osebe zožena le na določen (ozek) krog ljudi. Ker gre v obravnavani zadevi za imena in priimke pri organu zaposlenih javnih uslužbencev, kar pomeni, da je znan podatek o tem, kje je oseba zaposlena oziroma je bila zaposlena, poleg tega pa so ob imenih nekaterih izmed uslužbencev zapisane tudi službene telefonske številke in elektronski naslovi, gre pri navedenih podatkih nedvomno za osebne podatke po 6. členu ZVOP-1, saj je na podlagi teh informacij mogoče posameznike točno določiti. 

2.2. Osebni podatki javnih uslužbencev

ZVOP-1 v 9. členu določa, da se osebni podatki v javnem sektorju, kamor sodi tudi organ, lahko obdelujejo le, če obdelavo osebnih podatkov in osebne podatke, ki se obdelujejo, določa zakon ali če je z zakonom izrecno določeno, da se določeni osebni podatki obdelujejo le na podlagi osebne privolitve posameznika. Posredovanje podatkov prosilki po ZDIJZ predstavlja način obdelave osebnih podatkov, za katerega mora obstajati ustrezna pravna podlaga. IP je zahtevano pravno podlago za obdelavo našel v 1. alineji 3. odstavka 6. člena ZDIJZ, ki določa, da se ne glede na izjeme iz 1. odstavka 6. člena ZDIJZ dostop do zahtevane informacije dovoli, če gre za podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca. IP pojasnjuje, da nimajo vsi osebni podatki hkrati tudi statusa t.i. varovanega osebnega podatka, kar pomeni, da je razkritje osebnih podatkov v določenih primerih dopustno. Namreč oseba, zaposlena v javnem sektorju, ima bistveno zmanjšano pričakovanje zasebnosti zaradi t.i. načela odprtosti delovanja javnih organov. To načelo spodbuja udeležbo državljanov pri izvajanju oblasti s tem, da narekuje javnost delovanja javnega sektorja, zagotavljanje informacij o njihovem delu in omogoča dostopanje do dokumentov. Načelo odprtosti na ta način zasleduje cilj transparentnega delovanja javnega sektorja.

Po določbi 1. člena Zakona o javnih uslužbencih (Uradni list RS, št. 63/07 – uradno prečiščeno besedilo, 65/08, 69/08 – ZTFI-A, 69/08 – ZZavar-E in 40/12 – ZUJF; v nadaljevanju ZJU) je javni uslužbenec posameznik, ki sklene delovno razmerje v javnem sektorju. Javni sektor so v skladu z 2. odstavkom 1. člena ZJU državni organi in uprave samoupravnih lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi, javni zavodi in javni gospodarski zavodi ter druge osebe javnega prava, če so posredni uporabniki državnega proračuna ali proračuna lokalne skupnosti. Organ skladno z navedenimi definicijami spada v javni sektor, predstojnik organa, osebe, ki nastopajo kot skrbniki načrta integritete in osebe, ki nastopajo kot nosilci ukrepov po ZIntPK, pa predstavljajo javne uslužbence, saj gre za v organu zaposlene osebe.

Glede dostopa do osebnih podatkov javnih uslužbencev, ki so vsebovani v zahtevanih dokumentih, IP nadalje pojasnjuje, da v skladu z doktrino pričakovane zasebnosti, ki jo je leta 1997 prevzelo Evropsko sodišče za človekove pravice v primeru Halford v. Združeno kraljestvo (25. 6. 1997, Reports, 1997-III), nato pa še Ustavno sodišče Republike Slovenije v odločbi U-I-25/95 z dne 27. 11. 2007, javni uslužbenec ni upravičen pričakovati zasebnosti glede svojega imena, naziva, položaja, plače, službenega naslova in tistih delov iz uspešne prijave na delovno mesto, ki izkazujejo kvalifikacije osebe, potrebne za določeno delovno mesto. IP na podlagi navedenega ugotavlja, da imena in priimki javnih uslužbencev v konkretnem primeru ne predstavljajo varovanih osebnih podatkov, kar pomeni, da so prosto dostopne informacije javnega značaja. Ti podatki se namreč nanašajo na njihovo profesionalno življenje, za katerega morajo kot javni uslužbenci računati, da bo njihova pravica do zasebnosti toliko okrnjena, kolikor je zakonodajalec presodil, da je nujno zaradi zagotavljanja transparentnosti, krepitve demokratične funkcije in posledično učinkovitejšega delovanja javnega sektorja. Skladno s povedanim, osebna imena in priimki javnih uslužbencev iz strani 3 vseh treh dokumentov ter iz strani 15 in 16 Registra koruptivnih tveganj in tveganj drugih neetičnih ravnanj, predstavljajo, v skladu z 1. alinejo 3. točke 6. člena ZDIJZ, prosto dostopne informacije javnega značaja in prosilki je potrebno omogočiti dostop do teh informacij.

2.2.1. Interne službene telefonske številke in službeni elektronski naslovi javnih uslužbencev

Glede dostopa do podatkov o službenih telefonskih številkah in o elektronskih naslovih je potreben dodaten premislek, ali zahtevani podatki predstavljajo osebne podatke, ki so povezani z delovnim razmerjem javnih uslužbencev, ali ne. 

V zvezi z vprašanjem, katere podatke v zvezi z delovnim razmerjem javnega uslužbenca je dopustno razkriti na podlagi 1. alineje 3. odstavka 6. člena ZDIJZ, IP najprej poudarja, da navedena določba predstavlja izjemo od izjem in jo je treba razlagati ozko in v skladu z namenom, ki ga zasleduje ZDIJZ. To je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja, pri čemer si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delu. Tako je treba razlikovati med  tistimi osebnimi podatki, ki so neposredno povezani z opravljanjem javnopravnih nalog in porabo javnih sredstev javnega uslužbenca in celoto vseh ostalih osebnih podatkov, ki jih organ kot upravljavec vodi o javnem uslužbencu kot zaposlenemu na podlagi 48. člena Zakona o delovnih razmerjih (Uradni list RS, št. 21/13, 78/13 – popr., 47/15 – ZZSDT, 33/16 – PZ-F, 52/16 in 15/17 – odl. US;  v nadaljevanju ZDR-1). Navedeni člen ZDR-1 v 1. odstavku določa, da se osebni podatki delavcev lahko zbirajo, obdelujejo, uporabljajo in dostavljajo tretjim osebam samo, če je to določeno s tem ali drugim zakonom ali če je to potrebno zaradi uresničevanja pravic in obveznosti iz delovnega razmerja ali v zvezi z delovnim razmerjem. Za potrebe uresničevanja delovnega razmerja organ kot delodajalec tako o zaposlenih zbira in obdeluje številne osebne podatke, npr. tudi podatke o invalidnosti, podatke o bolniški odsotnosti, o številu družinskih članov, itd. Upoštevaje 48. člen ZDR-1 organ kot delodajalec obenem nima pravne podlage, da bi o zaposlenih zbiral in obdeloval še kakšne druge osebne podatke razen tistih, ki so »v zvezi z delovnim razmerjem«.

Ne glede na ugotovljeno, da vsi osebni podatki, ki jih o javnih uslužbencih vodi organ, predstavljajo osebne podatke, ki izvirajo iz delovnega razmerja, pa glede na namen ZDIJZ, ni mogoče slediti stališču, da so vsi ti podatki prosto dostopni javnosti. Javni uslužbenci se s tem, ko sklenejo pogodbo o zaposlitvi v javnem sektorju, namreč ne odpovedo v celoti zasebnosti na delovnem mestu. Namen določbe 1. alineje 3. odstavka 6. člena ZDIJZ je v tem, da so prosto dostopni tisti podatki iz delovnega razmerja javnega uslužbenca, ki  vplivajo na izvajanje njegovih javnopravnih nalog, na porabo javnih sredstev, na delo organa kot celote ali kažejo na (ne)pravilnost določenih postopkov pri organu. Tako kaže tudi praksa Evropskega sodišča za človekove pravice, ki je v že omenjenem primeru Halford proti Združenemu kraljestvu uveljavilo t.i. doktrino pričakovane zasebnosti, po kateri je treba tehtati dva elementa: pričakovanje zasebnosti in upravičenost pričakovanja. Sodišče je v navedenem primeru ugotovilo, da telefonski klici iz poslovnih prostorov prima facie predstavljajo del zasebnega življenja in dopisovanja. Temu je nato sledila tudi odločitev v primeru Copland proti Združenem kraljestvu (3. 4. 2007, Appl. No. 62617/00), v katerem je sodišče reklo, da enako velja za elektronsko pošto in informacije, ki izvirajo iz nadzora uporabe interneta. Kot je lahko tožnica v primeru Halford proti Združenem kraljestvu, ki ni bila opozorjena, da bodo njene telefonske klice nadzorovali, glede teh klicev razumno pričakovala zasebnost, je lahko tudi tožnica v primeru Copland proti Združenem kraljestvu pričakovala, da njena uporaba elektronske pošte ne bo nadzorovana, če na to ne bo opozorjena. 

IP nadalje ugotavlja, da predstavljajo interni službeni elektronski naslovi in telefonske številke javnih uslužbencev, poleg osebnih podatkov, tudi prometne podatke. Namreč varovana ni le vsebine komunikacije, temveč tudi podatki, ki so povezani z njo. Gre za temeljno pravico do komunikacijske zasebnosti, določeno v 37. členu Ustave, ki v 1. odstavku zagotavlja tajnost pisem in občil. Vrhovno sodišče je v zvezi s tem sprejelo načelno pravno mnenje (Obča seja z dne 18. in 19. 6. 1996): »Ne glede na to, ali sporne podatke štejemo kot podatke, za katere je zagotovljeno varstvo tajnosti pisem ali drugih občil v širšem pomenu besede, ali kot podatke, s katerimi se posega v človekovo zasebnost, teh podatkov organi za notranje zadeve ne morejo zahtevati od pošte zgolj na podlagi pooblastila iz 2. odst. 148. člena ZKP, temveč le na podlagi odločbe sodišča. Na kratko to pomeni, da predmet varstva 37. člena Ustave ni zgolj vsebina komunikacije, temveč tudi podatki, ki so integralni del komunikacije, kar je predvsem pomembno pri komuniciranju preko računalniških omrežij (npr. elektronska pošta), kjer se tvori vrsta tovrstnih podatkov«. Skladno z navedenim gre pri internih službenih telefonskih številka in elektronskih naslovih za t.i. prometne podatke, kar posledično pripelje do tega, da so ti podatki dvojno zavarovani, in sicer so varovani tako z 37. členom Ustave, ki zagotavlja komunikacijsko zasebnost, kot z 38. členom Ustave, ki zagotavlja varstvo osebnih podatkov. 

IP je že v svoji odločbi št. 090-59/2009 z dne 13. 7. 2009 ugotovil, da imajo organi javne uprave javno objavljeno številko telefonske centrale, preko katere se lahko posredujejo telefonski klici do vseh imetnikov internih telefonskih številk, številko faksa in elektronski naslov glavne pisarne, ki sta namenjena za sprejem in pošiljanje pošte, pomembne za delovanje organa, kakor tudi faks in elektronskih sporočil, naslovljenih na posamezne osebe. Objava internih telefonskih številk javnih uslužbencev, pa bi pomenila prekomeren poseg v zasebnost in komunikacijsko zasebnost posameznih oseb, saj je javnost in odprtost delovanja organa že zagotovljena preko zgoraj navedenih poti. Namen uporabe navedenih komunikacijskih sredstev je namreč predvsem zagotavljanje hitrejšega in lažjega komuniciranja med uslužbenci, medtem ko je javnost delovanja organa zagotovljena z javno objavljenimi naslovi, telefonskimi številkami - centrala, številkami faksov in elektronske pošte. IP zato ugotavlja, da ima vsakdo možnost, da se na organ obrne preko javno dostopne centralne telefonske številke ali elektronskega naslova organa ter zato ne potrebuje internih številk javnih uslužbencev. IP ob tem ugotavlja, da komunikacija preko interne elektronske pošte ali interne telefonske linije ni obvezni sestavni del delovnega razmerja javnih uslužbencev pri organu in skladno s tem ne predstavlja t.i. izjeme od izjem dostopa do informacij javnega značaja, kot jo določa 1. alineja 3. odstavka 6. člena ZDIJZ. To pomeni, da ti podatki v konkretnem primeru predstavljajo varovane osebne podatke. IP nadalje še pojasnjuje, da lahko vsak delodajalec v skladu z ZVOP-1 po lastni odločitvi objavi kontaktne podatke tistih zaposlenih, katerih delo je pomembno zaradi poslovanja s strankami oziroma uporabniki storitev (2. odstavek 106. člena ZVOP-1).

Na podlagi vsega navedenega gre zaključiti, da službene interne telefonske številke in elektronski naslovi oseb, ki nastopajo kot skrbniki načrta integritete, predstavljajo varovane osebne podatke, pri katerih ni izpolnjen pogoj iz  1. alineje 3. odstavka 6. čl. ZDIJZ. Gre torej za varovane osebne podatke, ki po 3. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ predstavljajo izjemo od prosto dostopnih informacij javnega značaja, zato je treba pritožbo prosilke v tem delu zavrniti. 

Skladno z napisanim pa IP nadalje ugotavlja, da je organ sam javno objavil, in sicer na spletni strani organa, kontakte podatke javne uslužbenke Polonce Drofenik – torej njeno interno službeno telefonsko številko in elektronski naslov. To pomeni, da je skladno z 2. odstavkom 106. člena ZVOP-1 organ sam presodil, da gre za informacije javnega značaja, ki so zaradi pomembnosti dela konkretne javne uslužbenke za namene poslovanja s strankami prosto dostopne. 

Službena telefonska številka in elektronski naslov Polonce Drofenik na strani 3 dokumenta Načrt integritete Ministrstva za kmetijstvo in okolje št. 231-28/2012/1 z dne 18. 10. 2012 sta torej prosto dostopni informaciji javnega značaja, kar pomeni, da je prosilki potrebno dostop do teh podatkov omogočiti. Organ pa mora prekriti interni telefonski številki in elektronska naslova javnih uslužbenk iz preostalih dveh dokumentov (… in …), saj gre za varovane osebne podatke.

IP zaključno ugotavlja, da razen izjeme osebnih podatkov presojani dokumenti ne vsebujejo nobene druge izjeme iz 5.a ali 6. člena ZDIJZ in so v preostalem obsegu prosto dostopne informacije javnega značaja.

Posebni stroški v tem postopku niso nastali. 

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J in 32/16) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, temveč je dopustno sprožiti upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se vloži pri navedenem sodišču neposredno pisno ali pa se pošlje po pošti. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:
Neja Domnik, univ. dipl. prav.
raziskovalka pri IP

Informacijski pooblaščenec:
Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,
informacijska pooblaščenka