prosilka - Inšpektorat RS za šolstvo in šport

POVZETEK:

Prosilka je zahtevala inšpekcijske prijave zoper OŠ Zalog. IP je ugotovil, da iz zahtevanih prijav izhajajo opisi konkretnih okoliščin v zvezi s starši, delavci šole in učenci. Glede na to je IP presodil, da so podatki, ki kažejo na identiteto prijaviteljev in varovani osebni podatki v prijavah tako prepleteni, da jih ni mogoče izločiti brez nevarnosti za razkritje varovanih informacij. Delni dostop po 7. členu ZDIJZ torej ni mogoč.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-231/2017/2
Datum: 30 10. 2017

Informacijski pooblaščenec po namestnici informacijske pooblaščenke Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/137 z dne 28. 6. 2016 (v nadaljevanju: IP) izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06– uradno prečiščeno besedilo, 117/2006 – ZDavP-2, 23/2014-ZDIJZ-C, 50/2014-ZDIJZ-D, 19/15-Odl. US in 102/15-ZDIJZ-E; v nadaljevanju ZDIJZ) in prvega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, 105/2006 – ZUS-1, 126/2007- ZUP-E, 65/2008-ZUP-F, 8/2010-ZUP-G in 82/2013-ZUP-H; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi … z dne 13. 10. 2017 (v nadaljevanju: prosilka), zoper odločbo št. 090-010-2017-2 z dne 2. 10. 2017, Inšpektorata RS za šolstvo in šport, Linhartova 7a, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: organ), v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1.    Pritožbo prosilke z dne 13. 10. 2017 zoper odločbo Inšpektorata RS za šolstvo in šport, št. 090-010-2017-2 z dne 2. 10. 2017, se zavrne. 

2.    V tem postopku posebni stroški niso nastali. 

O b r a z l o ž i t e v :

Prosilka je pri organu dne 15. 9. 2017 zahtevala dostop do vseh prijav (anonimnih in z znanim prijaviteljem), ki jih je organ prejel v zvezi z OŠ Zalog, Cerutova 7, Ljubljana v letu 2016 in 2017.

Organ je z izpodbijano odločbo prosilki zavrnil dostop zaradi varstva vira prijave na podlagi izjeme po 3. odst. 5.a člena ZDIJZ, ker tajnost vira določa 16. člen Zakona o inšpekcijskem nadzoru (Uradni list RS, št. 43/07 – uradno prečiščeno besedilo in 40/14; v nadaljevanju ZIN). Organ tudi navaja, da prijava ni del inšpekcijskega postopka, saj prijava predstavlja zgolj pobudo za uvedbo inšpekcijskega postopka, ki se vselej lahko uvede le po uradni dolžnosti. Ker torej prijava ne pomeni začetka inšpekcijskega postopka, je po mnenju organa tudi ni mogoče šteti za informacijo javnega značaja (sodba Upravnega sodišča RS III U 370/2011).

Prosilka je zoper odločbo vložila pritožbo z dne 13. 10. 2017, v kateri utemeljuje, da je organ neupravičeno zavrnil dostop do zahtevanih inšpekcijskih prijav, ker se iz anonimnih prijav ne da ugotoviti identitete prijavitelja. Dalje utemeljuje, da lahko organ iz ne-anonimnih prijav izloči varovane podatke, ki kažejo na posameznika in na ta način omogoči seznanitev s preostalo vsebino inšpekcijskih prijav.  

Pritožbo prosilke je organ kot pravočasno, dovoljeno in vloženo s strani upravičene osebe, na podlagi 245. člena ZUP, dne 17. 10. 2017, odstopil IP v reševanje. 

Pritožba ni utemeljena.

IP najprej pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločitev v delu, v katerem jo prosilka izpodbija. Prvostopenjsko odločitev preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

1.    Informacija javnega značaja (4. člen ZDIJZ)

Predmet zahteve v konkretnem primeru so inšpekcijske prijave, ki so pri organu dokumentirane pod številkami: 20102-225-2016, 20102-333/2016, 20102-345/2016, 20102-378/2016, 20102-45/2017, 20102-118/2017, 20102-135/2017, 20102-157/2017, 20102-257/2017/1; Navedeni dokumenti nedvomno predstavljajo informacije javnega značaja, ki jih opredeljuje 4. člen ZDIJZ, po katerem je informacija javnega značaja tista informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva (v nadaljnjem besedilu: dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. 

Organ je v obrazložitvi navedel, da inšpekcijske prijave niso informacije javnega značaja, pri čemer se je skliceval na sodbo upravnega sodišča III U 370/2011. V navedeni zadevi je sodišče zavrnilo tožbo inšpekcijskega zavezanca zoper sklep inšpekcijskega organa, s katerim je zavezancu zavrnil seznanitev z inšpekcijsko prijavo prek vpogleda v inšpekcijski spis na podlagi 82. člena ZUP. IP poudarja, da v navedeni sodbi primarno ne gre za postopek v zvezi z dostopom do informacij javnega značaja, ampak za vpogled stranke (inšpekcijskega zavezanca) v inšpekcijski spis. V postopku na katerega se sklicuje organ, se tako sploh ni odločalo o dostopu do informacij javnega značaja. 

IP poudarja, da je pojem informacije javnega značaja v ZDIJZ definiran širše, kot dokumenti spisa po 82. členu ZUP, zato lahko na podlagi ZDIJZ prosilci zahtevajo več dokumentov, kot pa stranke upravnega postopka na podlagi 82. člena ZUP. Po 4. členu ZDIJZ med informacije javnega značaja sodijo vse informacije, s katerimi organ razpolaga in ki sodijo v njegovo delovno področje. ZIN v poglavju, ki ureja postopek pri opravljanju nalog inšpekcijskega nadzora v prvem odstavku 24. člena določa, da mora inšpektor obravnavati prijave, pritožbe, sporočila in druge vloge v zadevah iz svoje pristojnosti in vlagatelje na njihovo zahtevo obvestiti o svojih ukrepih najkasneje po opravljenem nadzoru in sprejetem zadnjem ukrepu oziroma ustavitvi postopka. Po drugem odstavku 24. člena mora inšpektor ne glede na določbe zakona o splošnem upravnem postopku obravnavati tudi anonimne prijave. Glede na široko definicijo informacije javnega značaja po 4. členu ZDIJZ in glede na to, da ZIN izrecno zahteva od organa da prijave »obravnava« (torej z njimi nekaj stori oziroma dela), po mnenju IP ni nobenega dvoma, da inšpekcijska prijava predstavlja informacijo, ki izvira iz delovnega področja organa, ki hkrati tudi obstaja in organ z njo razpolaga, zato so izpolnjene vse tri predpostavke pojma informacije javnega značaja iz 4. člena ZDIJZ. 
Ker v konkretnem primeru inšpekcijske prijave nedvomno izpolnjujejo vse elemente pojma informacije javnega značaja, je IP v nadaljevanju presojal, ali je organ pravilno zavrnil dostop na podlagi izjeme po tretjem odstavku 5.a člena ZDIJZ.

2.    Varovanje tajnosti vira prijave (3. odst. 5.a čl. ZDIJZ)

Tretji odstavek 5.a člena ZDIJZ določa, da organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije ali njeno ponovno uporabo, če se zahteva nanaša na podatek, glede katerega zakon določa varovanje tajnosti vira. V skladu z določbo drugega odstavka 16. člena ZIN, v skladu s katerim je dolžan ravnati tudi organ, je inšpektor dolžan varovati tajnost vira prijave in vira drugih informacij, na podlagi katerih opravlja inšpekcijski nadzor. 

Treba pa je poudariti, da se drugi odstavek 16. člena ZIN nanaša izključno na vir prijave oziroma drugih informacij, medtem ko vsebina prijave oziroma informacij s to določbo ni zajeta. Vir je subjekt, ki je dal določene podatke ali obvestila. Z drugim odstavkom 16. člena ZIN je varovana identiteta tega vira, medtem, ko podatki ali obvestila, ki jih je ta vir dal, skladno s prvim odstavkom 16. člena ZIN uživajo varstvo pred razkritjem le, če so opredeljeni kot poslovna skrivnost ali druga tajnost. Bistvo varovanja vira prijave po ZDIJZ je namreč varstvo tistega, ki prijavo poda. Vsak posameznik ima zakoniti interes oziroma pravico, da v primeru zaznave kršitve z določenim ravnanjem oziroma opustitvijo drugega posameznika (ki je lahko tako fizična kot tudi pravna oseba) to naznani pristojnim organom. Gre za širši družbeni interes, ki prevlada nad interesom domnevnih storilcev prekrškov. Pobude prijaviteljev, fizičnih ali pravnih oseb, so torej v javnem interesu. Takšne prijavitelje, ki s prijavo zasledujejo cilj spoštovanja predpisov in v tem smislu vzpostavitve zakonitega stanja, je zato treba zaščititi. Varovanje vira prijave je tudi dolžnost organa, ki izhaja iz 16. člena ZIN. Na ta način je prijavitelj varovan pred možnimi raznovrstnimi pritiski, zlasti tistih, ki so posledično nadzorovani s strani inšpektorjev. Zakonodajalec je na ta način z varovanjem prijaviteljev vzpostavil širši (javni) nadzor nad spoštovanjem in izvajanjem zakonov in organu omogočil še bolj učinkovito delovanje. Prijavitelji, torej tisti, ki bi zaznali kršitve, bi se namreč, zaradi morebitnih pritiskov kršiteljev, bali o tem obveščati pristojne organe, ki že po naravi stvari ne morejo imeti takšnega nadzora, kot ga imajo lahko skupaj s širšo javnostjo. Posledično bi bilo več nezakonitih stanj (kršitev), kar je zagotovo v nasprotju z interesom družbe – tj. javnim interesom. 

Glede na navedeno torej tajnost vira prijave ne obsega tudi vsebine prijave, temveč zgolj varstvo identitete prijavitelja. Za zagotovitev ustreznega ravnotežja med pravico dostopa do informacij javnega značaja in varstvom identitete prijavitelja, pa je v luči zgornjih utemeljitev treba onemogočiti dostop tudi do tistih podatkov, ki zgolj posredno nakazujejo na identiteto prijavitelja (tako tudi Upravno sodišče v zadevi II U 456/2016-13, z dne 23.08.2017). Glede na navedeno je treba v konkretnem primeru tudi na podlagi navedb prijaviteljev presoditi, ali so posamezniki na podlagi teh navedb določeni oziroma določljivi. IP ugotavlja, da iz vsebin prijav izhaja veliko opisov okoliščin v zvezi s konkretnimi dogodki in konkretnimi učenci, ki tudi brez neposrednih identifikatorjev (kot npr. ime, priimek, naslov prijavitelja ali druge osebe) kažejo na prijavitelje. Pri tem IP poudarja, da ni pomembno, ali je prijavitelj podpisan z imenom in priimkom oziroma gre za anonimno prijavo (iz zahtevanih prijav na primer izhaja »zaskrbljeni starši«), kadar je iz navedb v prijavi mogoče identificirati prijavitelja. Treba je ponovno poudariti, da je varstvo identitete prijavitelja v javnem interesu, zato je treba izločiti tudi podatke, ki zgolj posredno identificirajo prijavitelja. Glede na navedeno je treba zaključiti, da iz prijav izhaja takšna koncentracija podatkov, ki kažejo na prijavitelje, da teh podatkov ni mogoče izločiti iz dokumentov brez nevarnosti za razkritje prijavitelja. 

3.    Varstvo osebnih podatkov (3. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ)

Kljub temu, da je IP ugotovil, da je treba v konkretnem primeru zavrniti dostop na podlagi izjeme po tretjem odstavku 5.a člena ZDIJZ, pa IP dodatno utemeljuje, da iz zahtevanih prijav izhajajo poleg okoliščin v zvezi s posameznimi prijavitelji tudi okoliščine v zvezi s posameznimi učenci OŠ Zalog, ki predstavljajo njihove varovane osebne podatke. Varstvo osebnih podatkov je po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ samostojni razlog za zavrnitev dostopa do informacij javnega značaja, kadar to ni skladno s pravili varstva osebnih podatkov na podlagi Zakona o varstvu osebnih podatkov (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo; v nadaljevanju ZVOP-1). Posredovanje informacij na podlagi ZDIJZ pomeni obdelavo osebnih podatkov, ki pa je lahko dopustna le kadar za to obstaja zakonska podlaga (prvi odstavek 9. člena ZVOP-1). V primeru podatkov o učencih in prijaviteljih takšne zakonske podlage za razkritje ni, zato je treba tudi iz tega razloga zavrniti dostop do zahtevanih prijav v delu, kjer podatki kažejo na posameznike. 

4.    Delni dostop (7. člen ZDIJZ)

Na podlagi 7. člena ZDIJZ, če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 5.a ali 6. člena tega zakona in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njihovo zaupnost, pooblaščena oseba organa izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino oziroma mu omogoči ponovno uporabo preostalega dela dokumenta.

Glede na zgornjo utemeljitev IP zaključuje, da iz zahtevanih prijav ni mogoče izločiti podatkov o prijaviteljih in varovanih osebnih podatkov brez nevarnosti za njihovo nezakonito razkritje. Iz prijav izhajajo opisi konkretnih okoliščin v zvezi s posameznimi učenci in prijavitelji, na podlagi katerih je mogoče te posameznike identificirati. Ne glede na to, da na nekaterih prijavah prijavitelji niso podpisani z imeni in priimki, je po mnenju IP nanje mogoče sklepati iz opisov zatrjevanih kršitev.

IP je ugotovil, da je bila odločba organa prve stopnje pravilna, na zakonu utemeljena, postopek pred izdajo odločbe pa je bil pravilen, zato je IP pritožbo, na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP, zavrnil. 

Posebni stroški v tem postopku niso nastali. Ta odločba je v skladu s 30. tč. 28. čl. Zakona o upravnih taksah (Ur. l. RS, št. 42/2007 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Informacijski pooblaščenec:
mag. Kristina Kotnik Šumah, univ. dipl. prav.
namestnica pooblaščenke