Prosilec - Komisija za preprečevanje korupcije

POVZETEK:

V obravnavani zadevi je prosilec zahteval seznam vseh evidentiranih/spisovnih zadev KPK, poveznih z bankami oziroma bančnim sistemom in vse popisne liste posameznih zadev/spisov iz stalne, tekoče in evidenčne zbirke predmetnih (t. im. bančnih) zadev, podatke o uporabi in uporabnikih podatkov iz evidenčne zbirke stalne in tekoče zbirke zadev ter kopije zunanjih in notranjih strani vseh ovojnih listov vsake posamezne zadeve oziroma spisa. Z dopolnitvijo vloge pa je prosilec zahtevo razširil na vse informacije javnega značaja, iz vseh zadev, katerih predmet je tudi NLB d.d., v celoti. Organ je odločil, da se prosilcu v celoti posredujejo kopije prve in zadnje strani ovojev spisov, ki jih je organ "identificiral" kot predmet zahteve. V obliki delnega dostopa pa je organ ugodil zahtevi za dostop do popisnih listov zadev.  V pritožbenem postopku je IP sledil pritožbi prosilca, da organ ni odločil o zahtevi v celoti. IP je odločil, da omenjena kršitev predstavlja razlog, zaradi katerega je treba zadevo vrniti organu prve stopnje v ponovno odločanje. Glede na navedeno se IP v tem postopku ni posebej opredeljeval do pritožbenih navedb glede zatrjevanih izjem od prostega dostopa, temveč je v tem delu dal organu napotek za odločanje.  
 

ODLOČBA:

Številka: 090-217/2017/2
Datum: 20. 10. 2017

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), 3. in 4. odst. 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZDIJZ), 3. odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi z dne 28. 8. 2017, (v nadaljevanju prosilec), zoper odločbo z dne 18. 8. 2017, št. 0900-23/2017-4, Republike Slovenije, Komisije za preprečevanje korupcije, Dunajska cesta 56, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), v zadevi dostopa do informacij javnega značaja naslednjo

O D L O Č B O:

1.    Pritožbi prosilca z dne 28. 8. 2017 se ugodi in se odločba Republike Slovenije, Komisije za preprečevanje korupcije z dne 18. 8. 2017, št. 0900-23/2017-4, v drugi točki izreka odpravi ter se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ prve stopnje mora o zahtevi prosilca odločiti brez odlašanja, najpozneje pa v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.

2.    V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

O b r a z l o ž i t e v:

Prosilec je dne 17. 7. 2017 na organ naslovil zahtevo, da mu organ na podlagi ZDIJZ posreduje seznam vseh evidentiranih/spisovnih zadev KPK, poveznih z bankami oziroma bančnim sistemom in vse popisne liste posameznih zadev/spisov iz stalne, tekoče in evidenčne zbirke predmetnih (t. im. bančnih) zadev, podatke o uporabi in uporabnikih podatkov iz evidenčne zbirke stalne in tekoče zbirke zadev ter kopije zunanjih in notranjih strani vseh ovojnih listov vsake posamezne zadeve oziroma spisa. Prosilec je zahteval, da se mu zahtevane informacije javnega značaja posredujejo na elektronski naslov v elektronski obliki. 

Dne 19. 7. 2017 je organ prosilca pozval k dopolnitvi zahteve v smislu konkretizacije zahteve. Organ je namreč kot »bančne« obravnaval zadeve, ki se nanašajo na odobravanje ugodnih kreditov posameznim vidnim predstavnikom oblasti, prenose slabih terjatev na DUTB, podeljevanje kreditov pravnim osebam, ne nazadnje pa ključno besedo »banka« lahko vsebujejo tudi zadeve, ki jih je organ obravnaval v okviru drugih institutov ZlntPK, in je pri obravnavi zadev pridobival podatke od bank, vendar se nujno ne nanašajo na vsebino, ki je predmet zahteve prosilca.

Prosilec je vlogo dopolnil dne 20. 7. 2017. Navedel je, da zaradi načina evidentiranja in obdelave podatkov v zbirkah dokumentarnega gradiva organa, ne more uporabiti drugačnega poimenovanja, zaradi tveganja zoženja pojma poimenovanja z besedno zvezo »zadeve KPK z bankami in bančnim sistemom«, ki ne bi zajel tudi predmetnih informacij javnega značaja iz zahteve po dostopu. V tej zvezi je prosilec pojasnil, da zadeve, ki se nanašajo na DUTB, niso predmet njegovega zahtevka. Prosilec je dodal, da poleg vseh že zaprošenih evidenčnih in spisovnih informacij javnega značaja, ki so vsebinsko ali spisovno povezane z zadevami v zbirkah dokumentarnega gradiva KPK, in se nanašajo na poslovanje NLB ter drugih bank, ki jih je komisija kot zavezance v obdobju oktober 2010 do konca septembra leta 2014 evidentirala oziroma obravnavala v povezavi z domnevno nepravilnim bančnim poslovanjem oziroma kreditnimi posli, zahteva, da mu organ posreduje vse informacije javnega značaja, iz vseh zadev, katerih predmet je tudi NLB d.d., v celoti. 

O zahtevi prosilca je organ izdal odločbo z dne 18. 8. 2017, št. 0900-23/2017-4, s katero je v prvi točki izreka odločil, da se zahtevi ugodi v celoti, in sicer v delu, ki se nanaša na posredovanje kopije prve in zadnje strani ovojev spisov št. 242-672/2011, 242-1005/2010, 0311-36/2010, 06210-421/2012 in 06210-421/2012, kopije popisnega lista spisa št. 242-1005/2010, ugotovitve o konkretnem primeru (št. 0311-36/2010-139), zjasnitev na osnutek ugotovitev komisije o konkretnem primeru (0311-36/2010-130), zjasnitev na osnutek ugotovitev komisije o konkretnem primeru (0311-36/2010-131) ter dokumenta z naslovom Banke in druge družbe v državni lasti in Ocena stanja v slovenskem bančnem sistemu z vidika sistemske korupcije. V drugi točki izreka izpodbijane odločbe je organ zahtevi prosilca delno ugodil, in sicer v delu, ki se nanaša na posredovanje popisnih listov, tako, da se na popisnem listu spisa št. 242-672/2011 prikrijejo podatki o psevdonimu zaščitenega prijavitelja, imena in priimki oseb, ki jih je organ vabil na razgovor ter imena, priimki oz. psevdonimi oseb, ki so organu posredovali podatke, na popisnem listu spisa št. 0311-36/2010 se prekrijejo imena in priimki oseb, ki jih je organ vabil na razgovor, na popisnih listih spisov št. 06210-421/2012 in 06210- 421/2012 pa se prekrije psevdonim zaščitenega prijavitelja. Organ je odločil, da posebni stroški v postopku niso nastali.

V obrazložitvi odločbe je organ primarno povzel zahtevo prosilca z dne 19. 7. 2017 in 20. 7. 2017 ter navedel, da je na podlagi vpogleda v zbirko dokumentarnega gradiva kot zahtevane identificiral naslednje spise oz. dokumente:
- Spis št. 242-672/2011: ovoj spisa, popisni list;
- Spis št. 242-1005/2010: ovoj spisa, popisni list;
- Spis št. 0311-36/2010: ovoj spisa, popisni lis, ugotovitve o konkretnem primeru (0311-36/2010-139), zjasnitev na osnutek ugotovitev komisije o konkretnem primeru (0311-36/2010- 130), zjasnitev na osnutek ugotovitev komisije o konkretnem primeru (0311-36/2010- 131);
- Spis št. 06210-421/2012: ovoj spisa, popisni list;
- Spis št. 06210-421/2012: ovoj spisa, popisni list;
- Dokument: Banke in druge družbe v državni lasti;
- Dokument: Ocena stanja v slovenskem bančnem sistemu z vidika sistemske korupcije.

Organ je navedel, da gre pri zahtevanih dokumentih za zadeve, v katerih je postopek pred komisijo zaključen, zato ne pride v poštev določba drugega odstavka 23. člena ZlntPK, ki za nezaključene zadeve izključuje uporabo določb ZDIJZ. Skladno s 4. členom ZDIJZ gre za informacije javnega značaja, saj gre za informacije, ki izvirajo iz delovnega področja organa, nahajajo pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Pri pregledu dokumentacije je bilo ugotovljeno, da posamezni dokumenti vsebujejo podatke, ki jih je komisija dolžna varovati na podlagi določb ZlntPK o zaščiti prijaviteljev. Gre za podatke o prijaviteljih, ki skladno z drugim odstavkom 23. člena ZlntPK tudi po zaključku postopka niso informacija javnega značaja. ZDIJZ v svojem 5. členu določa načelo prostega dostopa do informacij javnega značaja, 5.a člen pa določa izjeme v zvezi s postopki in varovanje tajnosti vira. Prvi odstavek tako določa, da organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije ali njeno ponovno uporabo, če se zahteva nanaša na podatek, glede katerega je dostop v skladu z zakonom prepovedan ali omejen tudi strankam, udeležencem ali oškodovancem v sodnem upravnem ali z zakonom določenem nadzornem postopku. Osmi odstavek 23. člena ZlntPK določa, da lahko samo sodišče odloči, da se razkrijejo podatki in identiteta oseb iz četrtega odstavka tega člena, če je to nujno potrebno za zavarovanje javnega interesa ali pravic drugih. Na podlagi navedenega je organ odločil, da je treba v popisnih listih prikriti podatke o prijaviteljih (ime, priimek ter psevdonim oseb, ki so komisiji posredovale prijave in druge podatke). Nadalje je organ odločil, da se zahtevi delno ugodi in se prosilcu posredujejo popisne liste zadev tako, da se prekrijejo naslednji podatki: na popisnem listu spisa št. 242-672/2011 se prekrije psevdonim zaščitenega prijavitelja, imena in priimke oseb, ki jih je komisija vabila na razgovor ter imena, priimke oziroma psevdonime oseb, ki so komisiji posredovale podatke. Popisni list spisa št. 242-1005/2010 se posreduje v celoti. Na popisnem listu spisa št. 0311-36/2010 se prekrijejo imena in priimki oseb, ki jih je komisija vabila na razgovor. Na popisnem listu spisa št. 06210-421/2012 se prekrije psevdonim zaščitenega prijavitelja. Na popisnem listu spisa št. 06210-421/2012 se prekrije psevdonim zaščitenega prijavitelja. V zvezi z vsemi zgoraj navedenimi spisi je organ ugodil delu prosilčeve zahteve, kjer zahteva, da se mu posredujejo kopije prednje in zadnje strani ovojnega lista. Dokumenta z naslovom Banke in druge družbe v državni lasti in Ocena stanja v slovenskem bančnem sistemu z vidika sistemske korupcije sta kot izvlečka iz Letnega poročila oz. Ocene stanja, objavljena na spletnih straneh komisije in se posredujeta v celoti. Dokumenti Ugotovitve o konkretnem primeru (št. 0311-36/2010-139), zjasnitev na osnutek ugotovitev komisije o konkretnem primeru (št. 0311-36/2010-130) in zjasnitev na osnutek ugotovitev komisije o konkretnem primeru (št. 0311-36/2010-131) se prosilcu posredujejo v celoti. Skladno z zahtevo prosilca je organ odločil, da se zgoraj navedeni dokumenti prosilcu pošljejo po elektronski pošti. Posebni stroški niso nastali. 

Zoper navedeno odločbo je prosilec dne 29. 8. 2017 pri organu vložil pritožbo, v kateri je navedel, da je organ nepravilno in neupravičeno (delno) zavrnil dostop oz. skladno z ZDIJZ sploh ni odločil o vseh zahtevanih informacijah, kar dejansko pomeni molk organa in zavrnitev preostalih zahtevanih informacij v celoti. Ob tem je prosilec poudaril, da je iz izreka in obrazložitve izpodbijane odločbe razvidno, da organ ni odločil o vseh zahtevanih informacijah, saj je že iz obrazložitve odločbe, kjer organ navaja oziroma povzema zahtevane informacije, očitno, da je organ razpolagal z zahtevo in vedel, da se zahteva nanaša na vse dokumente oziroma informacije javnega značaja v vseh spisih, ki so povezani s poslovanjem in kreditnimi posli bank, v celoti. Kljub temu je organ odločil samo o zahtevanih ovojih posameznih spisov (prednja in hrbtna stran), ter zahtevanih popisnih listih posameznih spisov, ne pa tudi o vseh ostalih dokumentih oziroma v dopolnitvi zahteve z dne 20.7. 2017, zahtevanih informacijah, kjer je jasno in nedvoumno navedeno/zahtevano, da poleg vseh že zaprošenih informacij z dne 17.7.2017 (ovoji spisov in popisni listi spisov), organ v e-obliki posreduje »v celoti«, tudi vse ostale informacije javnega značaja, oziroma dokumente iz vseh zadev/spisov organa, ki so kakorkoli povezani z bančnim poslovanjem in bančnimi krediti. Organ sodeč po vsebini izreka in obrazložitve prerekane odločbe o zahtevi po vseh ostalih informacijah sploh ni odločal, kar je že samo po sebi v nasprotju z zakonsko obveznostjo organa kot zavezanca po ZDIJZ. S tem je organ onemogočil oziroma bistveno omejil učinkovito uporabo pravnega sredstva zoper prerekano odločitev, ki je v tem delu (zahtevane informacije, ki niso, spisovne številke, ovojni in popisni listi spisov), dejansko molk organa in prekršek. Razlogov za ne odločitev o vseh ostalih zahtevanih informacijah v t.i. bančnih zadevah, ki niso izključno vezane na poslovanje DUTB, organ ne omenja niti ne obrazloži, čeprav iz 4. odstavka obrazložitve odločbe organa izhaja, da je organ dopolnitev zahteve prosilca z dne 20.7.2017 povzel v celoti, iz česar je očitno, da je organ zahtevo po teh informacijah prejel, obravnaval, vendar o tej zahtevi molči in formalno izražene odločitve sploh ne sprejme, kar je nezakonito in kot takšno nedopustno ravnanje organa. Prosilec je v nadaljevanju obširno pojasnil osebne okoliščine oziroma razloge za vloženo zahtevo, nato pa navedel, da je v tem kontekstu molk organa pomenljiv tudi zato, ker organ v svoji odločbi ne odloča in sploh ne omenja npr. zadeve, če se prav spomni, s spisovno št. 242-999/2010, za katero glede na osebno vedenje meni, da vsebuje podatke in dokumente v povezavi z bančnimi zadevami in poslovanjem ter kreditiranjem v NLB.d.d. Kolikor se spomni razlogov in konteksta obravnave pridobljenega predmetnega dokumenta - odredbe BS, obstaja verjetnost, da so zahtevane informacije javnega značaja tudi v zadevi z zgoraj navedeno spisovno številko 242-999/2010, ki je po njegovem mnenju, v nasprotju z zakonom in zahtevo po ZDIJZ, med drugimi zelo verjetno predmet nezakonitega molka organa. Prosilec zato pričakuje, da pritožbeni organ v okviru pritožbenega postopka preveri in ugotovi obstoj zahtevanih informacij v materializirani obliki ter naloži organu, da mu jih kot zahtevane informacije posreduje v e-obliki. Zahtevane informacije kot zadeve/spisi o bančnem poslovanju in kreditiranju so po atributih tega poimenovanja zahtevanih informacij, (i) naziv pravne osebe - banke, (ii) dokumenti o poslovanju/poslih banke, (zavezancih za poročanje o premoženjskem stanju po ZintPK -kreditojemalcih v bankah (iv) kreditni posli oziroma vsi posli in postopki bank, ki so bili predmet zadev KPK kar npr. DUTB ni, že zgolj po evidenčnih podatkih posamezne zadeve/spisa določljive do take mere, da je njihova identifikacija oziroma obstoj enostavno ugotovljiv. Še posebej slednje velja za kvalificirani državni organ za preprečevanje korupcije in krepitev integritete, ki kljub svojemu poslanstvu in upravičeno pričakovanemu zglednemu spoštovanju in uresničevanju predpisov ter poslovanju sploh ni odločal in ni odločil o vseh zahtevanih informacijah v spisovnih zadevah, katerih obstoj (zadev/spisov) sicer ugotovi, a za tem, o posameznih zahtevanih informacijah/dokumentih molči in ne odloči. Nadalje je prosilec navedel, da je organ v drugi točki izreka izpodbijane odločbe nepopolno navedel samo štiri od petih v prvi točki izreka navedenih spisovnih zadev, kar pa je hkrati tudi v nasprotju z dejansko posredovanimi zahtevanimi informacijami. Namreč v drugi točki izreka odločbe organ ni navedel ovoja spisa in popisnega lista zadeve s spisovno številko 242-10052010, ki pa mu je bil v obliki delnega dostopa posredovan. Morda gre le za pomotoma izpuščeno navedbo posredovane informacije v 2. točki izreka odločbe, a v celoti gledano je teh pomanjkljivosti, pomot in nepravilnosti, v pričujočem postopku in prerekani odločbi organa toliko, da enostavno ne more sprejeti vseh teh nepravilnosti kot pomoto, zato je dvom o korektnem postopanju in verodostojnem ugotavljanju ter presoji obstoja zahtevanih informacij v zbirkah podatkov organa toliko bolj upravičen in utemeljen. Tudi obrazložitev razlogov za delno zavrnitev dostopa do zahtevanih informacij v, kot zgoraj navedeno, sicer nepravilnemu oziroma nepopolnemu izreku 2. točke odločbe, je po mnenju prosilca nepravilna in nezadostna do te mere, da onemogoča oziroma nedopustno omejuje učinkovito uporabo pravnega sredstva. Kot zakonski temelj oziroma razlog za delno zavrnitev dostopa je organ navedel razloge iz 5.a ali 6 člena ZDIJZ, kar samo po sebi ni nepravilno, ampak najprej neodločilno, ker ugotovi, da so vse zahtevane informacije v že zaključenih zadevah, navaja določila 23. člena ZintPK, ki izvzemajo uporabo določil ZDIJZ v primeru, če se od organa zahtevane informacije nanašajo na nezaključene postopke zaradi suma korupcije po ZintPK. Za tem pa delno zavrnitev dostopa do zahtevanih informacij organ utemelji s sklicevanjem na določbo drugega odstavka 23. člena ZintPK, ki določa, da podatki o zaščitenem prijavitelju korupcije tudi po zaključku postopka niso informacija javnega značaja. Gre torej za absolutno izjemo, ki pa je kot takšna določena zgolj in samo zaradi zaščite in varovanja podatkov o prijavitelju korupcije, ne pa tudi varovanja postopka organa zaradi suma korupcije. Postopek je namreč po tej določbi kot izjema dostopa do informacij javnega značaja varovan samo dokler ni zaključen, medtem ko so podatki prijavitelja varovani od začetka do konca postopka in tudi po zaključku postopka. Zakonsko dopusten odstop od zaščite podatkov prijavitelja oziroma razkritje podatkov o prijavitelju je izvedljiv le na način in pod pogoji iz 8. odstavka ZintPK, kar pa je v zvezi z zahtevo irelevantno, saj se zahteva sploh ne nanaša na informacije oziroma podatke o prijaviteljih korupcije. Organ je dostop, kot izhaja iz obrazložitve, delno zavrnil tudi s prekritjem psevdonimov prijaviteljev in imen ter priimkov oseb, ki so bile vabljene na razgovor. Iz obrazložitve ni razvidno, zakaj so prikriti tudi psevdonimi, ker je njihova funkcija prav to, da se zaščiti podatke o identiteti oziroma o prijavitelju, v nobenem delu obrazložitve pa organ ne utemelji oziroma sploh ne obrazloži zakaj oziroma, da so skladno z razlogi iz zakona prekriti podatki o imenih in priimkih drugih oseb. Prosilec meni, da pavšalna navedba organa, da se podatki o psevdonimu zaščitenega prijavitelja prekrijejo, ni zadostna, še posebej z vidika namena in funkcije uporabe psevdonimov za zaščitene prijavitelje. Prav zaradi slednjega, namreč namena uporabe psevdonima za zaščitene prijavitelje, je odločitev organa o delni zavrnitvi neustrezna in nesklepčna. Enako velja za obrazložitev oziroma utemeljitev zavrnitve dostopa do imen in priimkov drugih oseb, ki niso prijavitelji. Gre namreč za pavšalno navedbo zavrnitvenega razloga, ki ne omogoča preizkusa pravilnosti odločitve in s tem uporabe učinkovitega pravnega sredstva. Dejstvo je, da imena in priimki javnih funkcionarjev, uradnikov na položaju pa tudi članov organov poslovodenja in nadzora v subjektih javnega sektorja, kot jih opredeljuje ZintPK, niso nujno varovani osebni podatki, oziroma upravičenost pričakovanja varovanja imena in priimka ter položaja/funkcije teh javnih oseb ni nujno utemeljeno pričakovana oziroma ne gre nujno za varovane osebne podatke. Ker iz obrazložitve organa ni mogoče razbrati, ali gre za javne osebe in kaj je upravičeni razlog varovanja imen in priimkov oziroma, da gre za zakoniti razlog zavrnitve dostopa, ki upoštevajoč tudi javni interes, ki relativizira razloge za izjeme dostopa, iz prvega odstavka 6. člena ZDUZ, v obravnavnih zahtevanih informacijah ni prevladujoč. Organ mora po zakonu obstoj razloga, ki opravičuje izjemo dostopa do informacij javnega značaja, presojati za vsako informacijo, dokument oziroma podatek posebej in ni dovolj, da pavšalno navede abstrakten zakonski razlog in na taki pavšalni podlagi, brez presoje konkretnih posameznih zahtevanih podatkov/informacij, ne ugotavlja oziroma ugotovi zakonski obstoj razloga za delno ali popolno zavrnitev zahteve.

Organ je pritožbo prosilca kot pravočasno, dovoljeno in vloženo po upravičeni osebi, dne 2. 10. 2017, z dopisom št. 0900-23/2017-7 z dne 28. 9. 2017, s prilogami, odstopil v reševanje IP. 

Pritožba je utemeljena.

IP pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

V obravnavanem primeru ni dvoma, da je organ zavezanec za dostop do informacij javnega značaja in da zahtevane informacije sodijo v delovno področje organa, saj je prosilec zahtevo vezal na informacije iz postopkov, ki jih je vodil organ in so povezane z bankami oziroma z bančnim sistemom. Sporno pa je vprašanje, ali oziroma v kakšnem obsegu zahtevani dokumenti predstavljajo informacijo javnega značaja, zlasti z vidika presoje, katere informacije so predmet zahteve, obstoja kriterija »materializirane oblike«, torej da organ z zahtevanimi informacijami razpolaga ter, ali je podana katera od izjem iz 5. a člena in 1. odstavka 6. člena ZDIJZ. 

IP se je primarno opredelil do vprašanja, katere informacije so predmet zahteve in ugotavlja, da so utemeljene pritožbene navedbe prosilca, da organ ni odločil o njegovi zahtevi v celoti. IP ugotavlja, da je bil prosilec v svoji zahtevi z dne 17. 7. 2017 in dopolnitvi z dne 20. 7. 2017 povsem jasen, saj je izrecno navedel, da zahteva vse dokumente oziroma informacije javnega značaja v vseh spisih, ki so povezani s poslovanjem in kreditnimi posli bank, v celoti, med tem ko je organ odločil izključno o dostopu do ovojev posameznih spisov (prednja in hrbtna stran) ter popisnih listih posameznih spisov. Prosilec sicer ni navajal številke spisov in drugih identifikatorjev zadev, saj tega od prosilca niti ni mogoče pričakovati, bil pa je povsem določen pri vsebinski opredelitvi, še zlasti po dopolnitvi zahteve, v kateri je pojasnil, da ga zadeve v zvezi z DUTB ne zanimajo in da zahteva dokumente iz vseh zadev/spisov organa, ki so kakorkoli povezani z bančnim poslovanjem in bančnimi krediti. Kot izhaja iz obrazložitve izpodbijane odločbe, je organ prosilca pozval na dopolnitev zahteve z vidika določljivosti informacij, ki so predmet zahteve, vendar pa je po prejemu dopolnitve organ sprejel odločitev in zahtevane informacije »identificiral«. To pomeni, da je organ štel vlogo prosilca za popolno in sposobno vsebinske obravnave. Od organa se tudi povsem utemeljeno pričakuje, da svoje zadeve pozna. Prosilec je v tej zvezi sicer v pritožbi vzpostavil dvom, ali je organ dejansko zajel vse informacije oziroma vse spisovne zadeve, s katerimi razpolaga in ustrezajo njegovi zahtevi. Ključno pa je dejstvo, da se organ kljub »identificiranju zadev« in povzemanju prosilca, da zahteva vse dokumente iz zadev, ni opredelil do vseh zahtevanih informacij iz posamičnih zadev. Z vpogledom v popisne liste zadev, o katerih je organ odločil v izpodbijani odločbi, IP namreč ugotavlja, da zadeve vsebujejo večje število dokumentov, in sicer: spis št. 242-672/2011 vsebuje 288 dokumentov, spis št. 242-1005/2010 vsebuje 161 dokumentov, spis št. 0300-36/2010 vsebuje 148 dokumentov, spis št. 06210-421/2012 vsebuje 16 dokumentov, do katerih se organ ni opredelil, kljub temu, da so bili predmet zahteve. Ker že omenjena kršitev predstavlja razlog, da je treba zadevo vrniti organu prve stopnje v ponovno odločanje, se IP v tem postopku ni posebej opredeljeval do pritožbenih navedb glede zatrjevanih izjem od prostega dostopa, temveč je v tem delu dal organu napotek za odločanje, kot sledi.  

Glede na navedeno IP ugotavlja, da je organ napačno oziroma nepopolno ugotovil dejansko stanje in posledično napačno uporabil materialno pravo. S tem ni upošteval načel in določb ZUP, zaradi česar IP izpodbijane odločbe ne more preizkusiti, s čimer je prišlo do bistvene kršitve postopka na prvi stopnji (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). IP je tako odločil, da zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje, kar utemeljuje v nadaljevanju.

Vsebina obrazložitve upravne odločbe mora v skladu z 214. členom ZUP vsebovati:
1. obrazložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih;
2. ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je to oprto;
3. razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov;
4. navedbe določb predpisov, na katere se opira odločba;
5. razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, in
6. razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank.

 
Namen določbe 214. člena ZUP, ki določa, kaj mora obsegati obrazložitev odločbe, je namreč med drugim tudi omogočiti preizkus odločbe v pritožbenem postopku, in kot že navedeno, ker izpodbijana odločba temelji na napačnem oziroma nepopolno ugotovljenem dejanskem stanju in posledično na napačni uporabi materialnega prava, je IP ne more preizkusiti.

 
Ker je IP kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. IP je ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil sam organ prve stopnje, ki podrobno pozna vsa relevantna dejstva v zvezi z zahtevano dokumentacijo.

V ponovljenem postopku je organ dolžan jasno opredeliti, kateri konkretni dokumenti, ki jih zahteva prosilec, so predmet presoje. Pri tem mora pojasniti, na kakšen način oziroma po kakšnih kriterijih je »identificiral« spise oziroma zadeve iz zbirke dokumentarnega gradiva, ki ustrezajo zahtevi prosilca, glede na pritožbene navedbe, da organ ni zajel vseh zadev oziroma da je prosilcu posredoval zadevo, o kateri organ ni odločal z izpodbijano odločbo. Nadalje se mora organ opredeliti tudi do vsakega od dokumentov posebej, iz posamezne zadeve. Če bo organ ugotovil, da zahtevana dokumentacija vsebuje katero od izjem iz 5.a ali 6. člena ZDIJZ, se mora (po posameznih dokumentih) konkretno opredeliti do tega, katera zakonska izjema od prostega dostopa je podana in jo tudi utemeljiti. V primeru obstoja katere od izjem mora organ presojati tudi, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa v skladu z določbami 7. člena ZDIJZ in 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 24/16) ter natančno in določno opredeliti, v katerem delu se posamezni dokumenti prekrijejo in na podlagi katere konkretne izjeme od prostega dostopa. Na podlagi tako izvedenega ugotovitvenega postopka bo organ lahko določno opredelil izrek odločbe (213. člen ZUP). V izreku odločbe morajo biti posamično navedeni konkretni dokumenti, ki so predmet presoje in so dostopni oziroma niso dostopni, ker predstavljajo izjemo po ZDIJZ, ter jasno navesti, v katerem delu se prekrijejo informacije, ki predstavljajo izjemo (npr. v dokumentu št…. se prekrije ime in priimek posameznika in podobno). Takšen izrek omogoča določljivost in izvršljivost, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere je prosilec upravičen. Ker postane pravnomočen oziroma dokončen in izvršljiv le izrek, mora biti ta jasen, razumljiv in določen.

V zvezi z izjemo iz prvega in tretjega odstavka 5.a člena ZDIJZ, na katero se sklicuje organ v izpodbijani odločbi, IP poudarja, da gre za izjemo, s katero se v prvem odstavku varujejo informacije oziroma podatki do katerih niso upravičeni niti stranke, oškodovanci ali udeleženci sodnega, upravnega ali z zakonom določenega nadzornega postopa. V tretjem odstavku istega člena pa je zakonodajalec izrecno uredil varovanje tajnosti vira na način, da je omogočil organom zavrnitev dostopa do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, glede katerega zakon določa varovanje tajnosti vira. Z navedeno izjemo se torej ne varujejo sami postopki, temveč konkretni podatki iz teh postopkov, ki ustrezajo opredelitvi izjeme. Povedano drugače, predmet varstva izjeme iz tretjega odstavka 5.a člena ZDIJZ je izključno podatek o prijavitelju, kar pomeni, da mora organ pri sklicevanju na navedeno izjemo izkazati, da je predmet presoje podatek o viru prijave oz. prijavitelju. 

IP nadalje opozarja tudi na izjemo varstva osebnih podatkov, ki od organov terja presojo, ali gre v konkretnem primeru za osebne podatke, za katere ne obstaja zakonska podlaga za njihovo razkritje. Razkritje, sporočanje, širjenje osebnih podatkov ali drugo dajanje na razpolago pomeni obdelavo osebnih podatkov (glej 3. točko prvega odstavka 6. člena ZVOP-1). 9. člen ZVOP-1 določa, da se osebni podatki v javnem sektorju (kamor sodi organ) lahko obdelujejo le, če obdelavo osebnih podatkov in osebne podatke, ki se obdelujejo, določa zakon. Z zakonom se lahko določi, da se osebni podatki obdelujejo le na podlagi osebne privolitve posameznika. ZVOP-1 kot splošen predpis na sistemski ravni ureja varstvo osebnih podatkov, vendar dopušča, da se varstvo osebnih podatkov ureja za posamezna pravna področja tudi s področnimi zakoni. V tej zvezi ZDIJZ v tretjem odstavku 6. člena dopušča razkritje osebnih podatkov, če so osebni podatki povezani z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca ali s porabo javnih sredstev. Glede na navedeno mora organ v ponovljenem postopku izrecno navesti, kateri osebni podatki so na zahtevanih informacijah in razloge za njihovo razkritje oziroma za zavrnitev prostega dostopa. 

Na podlagi vsega navedenega IP zaključuje, da je pritožba utemeljena, ker je organ na prvi stopnji nepopolno ugotovil dejansko stanje, zato se odločbe ne da preizkusiti, s čimer je bila storjena bistvena kršitev pravil postopka (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). IP je zato pritožbi prosilca ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo v drugi točki izreka odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ mora o zahtevi prosilca odločiti najpozneje v roku 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.

V tem postopku posebni stroški niso nastali. Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Ur.l. RS, št. 42/2007 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami - ZUT-UPB3) oproščena plačila upravne takse. 

Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba niti upravni spor. 

Postopek vodila:
Alenka Žaucer, univ. dipl. prav.
svetovalka informacijske pooblaščenke

Informacijski pooblaščenec:
Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,
informacijska pooblaščenka