Pravno informacijski center - Ministrstvo za okolje in prostor

POVZETEK:

Prosilec je od organa zahteval informacije v zvezi z izpolnjevanjem obveznosti, ki jih Republiki Sloveniji nalagata evropski direktivi 2001/42/ES in 2011/92/EU. Po elektronski poti je želel prejeti opomin Komisije v konkretni zadevi ter odgovor Republike Slovenije v fazi Pilota (februar 2016). Organ je zahtevo prosilca zavrnil s sklicevanjem na določbe Uredbe 1049/2001. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da zahtevane informacije ne vsebujejo podatkov, ki bi bili varovani s katerokoli izjemo od prostega dostopa do informacij javnega značaja in pritožbi prosilca delno ugodil.

ODLOČBA:

Številka: 090-203/2017/7
Datum: 10. 10. 2017

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP) izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ) ter prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/2006 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZUP) o pritožbi Pravno-informacijskega centra nevladnih organizacij – PIC, Metelkova 6, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju prosilec) z dne 1. 6. 2017, zoper odločbo Ministrstva za okolje in prostor, Dunajska cesta 48, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 090-231/2016/2 z dne 6. 2. 2017, v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo 

DELNO ODLOČBO :

1.    Pritožbi prosilca z dne 1. 6. 2017 zoper odločbo Ministrstva za okolje in prostor, št. 090-231/2016/2 z dne 6. 2. 2017, se delno ugodi in se izpodbijana odločba delno odpravi, in sicer v delu, ki se nanaša na odgovor Republike Slovenije Evropski komisiji v zvezi z izvajanjem direktive 2002/49/ES o ocenjevanju in upravljanju okoljskega hrupa ter se odloči: Organ mora prosilcu v roku 31 dni od vročitve te odločbe po elektronski poti posredovati dokument št. 542-18/2015/13 z dne 28. 1. 2016.

2.    V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

O b r a z l o ž i t e v:

Prosilec je dne 21. 12. 2016 na organ naslovil zahtevek za pridobitev informacij javnega značaja v zvezi z izpolnjevanjem obveznosti, ki jih Republiki Sloveniji nalagata evropski direktivi 2001/42/ES in 2011/92/EU. Prosilec je želel po elektronski poti prejeti opomin Komisije v konkretni zadevi ter odgovor Republike Slovenije v fazi Pilota (februar 2016).  

Zahtevo prosilca je organ zavrnil z odločbo, št. 090-231/2016/2 z dne 6. 2. 2017 (vročena dne 18. 5. 2017), s sklicevanjem na določbo 4. člena Uredbe ES 1049/2011 z dne 30. maja 2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije (v nadaljevanju Uredba 1049/2001). Organ je pojasnil, da se zahtevane informacije nanašajo na postopek, ki je še vedno v teku pred Komisijo in jih je zato potrebno varovati. 

Dne 1. 6. 2017 je prosilec vložil pritožbo zoper odločitev organa ter navedel, da je organ kršil določbe 23. in 24. člena ZDIJZ ter napačno uporabil materialno pravo (sklicevanje na Uredbo ES). Prav tako se organ ni opredelil do dejstva, da so zahtevane informacije, informacije s področja varstva okolja. Interes po razkritju teh podatkov je močnejši kot drugi morebitni interesi, ki bi izhajali iz izjem drugega odstavka 4. člena Uredbe ES. Prosilec opozori, da bi bil organ zahtevane informacije dolžan posredovati že na podlagi Konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah (v nadaljevanju Aarhuška konvencija), ki državo zavezuje k razkrivanju okoljskih informacij. Čisto za konec pa prosilec še dodaja, da je zavrnitev dostopa do zahtevanih informacij neutemeljena, saj naj bi organ v preteklosti ob enakih pravnih podlagah že posredoval tovrstne informacije.

Organ je po preizkusu procesnih predpostavk in odločitvi, da izpodbijane odločbe ne bo spremenil, na podlagi 245. člena ZUP, pritožbo prosilca odstopil v pristojno reševanje IP. Odstop pritožbe je IP prejel dne 14. 9. 2017. Ob pregledu prejete dokumentacije je IP ugotovil, da ne razpolaga z vsemi informacijami, ki jih potrebuje pri odločanju o pritožbi, zato je organ pozval k posredovanju manjkajočih dokumentov in dodatnih pojasnil. Navedeno je IP prejel dne 27. 9. 2017.

Pritožba je utemeljena.

IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP izpodbijano odločbo organa preizkusil v delu, v katerem jo prosilec izpodbija in v mejah njegovih pritožbenih navedb. Po uradni dolžnosti je preizkusil ali ni v postopku na prvi stopnji prišlo do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon.

 
IP se je v konkretnem primeru odločil za izdajo delne odločbe na podlagi 219. člena ZUP. Pristojni organ lahko v primerih, kadar se lahko o kakšni zadevi odloča po delih oziroma po posameznih zahtevkih, pa so posamezni deli oziroma zahtevki primerni za odločitev, izda odločbo samo o teh delih oziroma zahtevkih (delna odločba). Delna odločba velja glede pravnih sredstev in glede izvršbe za samostojno odločbo. ZUP delno odločbo predvideva za primere, ko je del postopka ali posamezen zahtevek stranke ločljiv od ostalih in hkrati že primeren za odločitev, medtem ko ostali deli ali zahtevki še niso primerni za odločitev. Če so zahtevki med seboj tako povezani, da ni možna njihova ločitev, delne odločbe organ ne sme izdati. Primernost (ali t.i. »zrelost«) za odločitev pomeni, da je popolnoma ugotovljeno relevantno dejansko stanje. Ker bi s čakanjem na ugotavljanje in dokazovanje dejstev v zvezi z drugimi zahtevki stranki preložili trenutek uveljavitve njene pravice ali izpolnjevanja obveznosti (pravica ali obveznost bi postali izvršljivi kasneje), se v takih primerih izda delna odločba. To je v interesu strank, ki s tem prej dosežejo dokončnost izreka in njegovo izvršljivost. Delni odločbi sledi dopolnilna odločba, lahko pa je v posamezni zadevi izdanih več delnih in končna dopolnilna odločba, pri čemer so vsaka zase samostojne glede nastopa pravnih učinkov.

Kot že zgoraj navedeno, sta bila predmet prosilčeve zahteve opomin Komisije ter odgovor Republike Slovenije v fazi Pilota (februar 2016). Ker je IP na podlagi prvega odstavka 5. člena Uredbe 1049/2001 Komisijo zaprosil za mnenje o dostopnosti do dokumenta »uradni opomin« - kršitev št. 2016/2098«, in odgovor še čaka, je IP, upoštevajoč načelo ekonomičnosti postopka, o preostalem delu zahteve prosilca, tj. o odgovoru Republike Slovenije v fazi Pilota (februar 2016) odločil s to delno odločbo.

Zavrnitev dostopa do odgovora Republike Slovenije v fazi Pilota (februar 2016, organ v odločbi napačno navaja leto 2011) je organ utemeljil z dejstvom, da gre za predhodni postopek (neformalna poizvedovalna zadeva), ki ga Komisija nadaljuje z uradnim opominom. Vsebina odgovora je povezana s kršitvijo, zato organ meni, da bi razkritje le-tega ogrozilo nemoten potek postopka. Iz odgovora Republike Slovenije naj bi bilo namreč po njegovem mnenju mogoče razbrati očitke ter mnenje Komisije v predmetni zadevi.

V konkretnem primeru je torej sporen obstoj izjeme od prosto dostopnih informacij. Organ se je v odločbi skliceval na drugi odstavek 4. člena Uredbe 1049/2011. Po mnenju organa gre za dokumente iz predsodnega postopka in jih je potrebno med trajanjem postopka varovati.

Kot izhaja iz uradne spletne strani Evropske komisije (http://ec.europa.eu/internal_market/scoreboard/performance_by_governance_tool/eu_pilot/index_en.htm)  predstavlja EU Pilot neformalno sodelovanje med Komisijo in državami članicami v obliki strukturiranega dialoga zaradi odpravljanja ovir pri implementaciji evropske zakonodaje. V shemo EU Pilot države članice vstopijo prostovoljno, s ciljem zmanjšati oziroma preprečiti formalne postopke pred Komisijo. Skladno z navedenim EU Pilot torej ni uradni postopek, ki bi bil npr. objavljen v uradnem listu Evropske Unije ali določen v pogodbah EU, temveč zgolj neformalna oblika sodelovanja med državo članico ter Komisijo.

IP ugotavlja, da izjema po drugem odstavku 4. člena Uredbe 1049/2001 izrecno varuje le sodne postopke in ker navedene izjeme v skladu s splošno sprejeto restriktivno razlago izjem (kadar gre za omejevanje človekove pravice) ni dopustno širiti izven meja pomena, določenega z jezikovno razlago, izjema po 2. točki drugega odstavka 4. člena Uredbe 1049/2001 za dokumente iz EU Pilot postopka  v konkretnem primeru ni uporabljiva. Enako velja tudi za izjemo varstva sodnih postopkov po 8. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, na podlagi katere organ zavrne dostop do podatka, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi pravdnega, nepravdnega ali drugega sodnega postopka, in bi njegovo razkritje škodovalo njegovi izvedbi. 

Podlago za zavrnitev dokumenta, izdelanega v okviru EU Pilota, tako ne predstavlja niti citirani člen Uredbe 1049/2001, niti citirani člen ZDIJZ . Gre namreč za neformalni postopek med državo članico in Komisijo in ne za sodni postopek. Navedeno je priznal tudi organ sam, ko je v izpodbijani odločbi zapisal, da je EU Pilot predhodni postopek, neformalna poizvedovalna zadeva. 

Prav tako IP ne more slediti argumentu organa, da bi razkritje odgovora Republike Slovenije v fazi EU Pilota, ogrozilo nemoten potek postopka. IP pojasnjuje, da mora biti utemeljitev glede nastanka škode, tako po Uredbi 1049/2001, kot tudi po slovenskem ZDIJZ, v vseh primerih izkazana konkretno in ne zgolj hipotetično, dokazno breme pa je na zavezancu, ki škodo zatrjuje. Organ v konkretnem primeru z ničemer ni izkazal, da bi lahko razkritje povzročilo konkretno škodo za izvedbo kateregakoli sodnega postopka ali dejavnosti organa. 

Čisto za konec pa IP pojasnjuje, da se je organ pri svoji odločitvi napačno skliceval na člene Uredbe 1049/2001. Na podlagi ureditve dostopa do dokumentov, ki jo ureja omenjena uredba, torej nikakor ne gre sklepati, da bi bilo treba v primeru, ko organ v Republiki Sloveniji prejme zahtevo za dostop do dokumentov v zvezi z institucijami EU, uporabiti določila Uredbe št. 1049/2001. Na podlagi Uredbe 1049/2001 lahko odločajo le institucije EU, kadar prejmejo zahtevo za dostop do dokumentacije, s katero razpolagajo. Že sama Uredba 1049/2001 (16. recital) določa, da uredba ne posega v obstoječe pravice držav članic, sodnih organov ali preiskovalnih teles do dostopa do dokumentov. Glede razmerja do odločanja nacionalnih organov v zvezi z dostopom do informacij javnega značaja torej uredba določa načelno neposeganje v uresničevanje pravice dostopa do dokumentov, ki jih zagotavljajo države članice. Glede na vse zgoraj navedeno bi moral torej organ v konkretnem primeru uporabiti določila ZDIJZ, pri čemer pa tudi pravilna uporaba predpisa IP v predmetni zadevi ne bi vodila k drugačni odločitvi.  

Po pregledu vsebine zahtevanega dokumenta je IP presodil, da ta ne vsebuje informacij, ki predstavljajo izjeme od prosto dostopnih informacij javnega značaja. Po vsebini se zahtevani dokument nanaša na usklajevanje med Komisijo in pristojnim ministrstvom (organom) glede izvajanje Direktive 2002/49/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 25. junija 2002 o ocenjevanju in upravljanju okoljskega hrupa, ki pa ne vsebuje podatkov, ki bi bili varovani s katerokoli izjemo od prostega dostopa do informacij javnega značaja. Kadar za zahtevano informacijo ne velja nobena izjema, pa je treba ravnati v skladu z načelom prostega dostopa, kot ga določa 5. člen ZDIJZ in dokument razkriti javnosti. IP ob tem še pripominja, da so pravilne navedbe prosilca, da gre v obravnavani zadevi tudi za okoljske informacije, ki so po ZDIJZ absolutno javno dostopne. Povedano drugače, tudi v primeru obstoja morebitnih zakonskih izjem bi bilo dostop do zahtevanega dokumenta treba dovoliti, na podlagi druge alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. 

Na podlagi vsega navedenega je IP pritožbi prosilca v tem postopku delno ugodil in po prvem odstavku 252. člena ZUP izpodbijano odločbo delno odpravil ter odločil, kot izhaja iz izreka te odločbe.

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/2010-UPB5) oproščena plačila upravne takse. Posebni stroški v tem postopku niso nastali.

Pouk o pravnem sredstvu: 
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila    :
Mevlida Deljanin, univ. dipl. prav.

Informacijski pooblaščenec:
Mojca Prelesnik, univ.dipl.prav.
Informacijska pooblaščenka