Prosilec - Ministrstvo za okolje in prostor

POVZETEK:

Prosilka je od organa zahtevala posredovanje uradnega opomina, ki ga je zaradi neizpolnjevanja obveznosti iz Direktive 2002/49/ES, Evropska Komisija poslala Republiki Sloveniji. Zahtevo prosilke je organ zavrnil s sklicevanjem na 2. alinejo drugega odstavka 4. člena Uredbe 1049/2001. V predmetni zadevi je IP na podlagi 5. člena Uredbe 1049/2001 Evropsko Komisijo zaprosil za mnenje o dostopnosti zahtevanega dokumenta. Slednja je sporočila, da zahtevi prosilke ni mogoče v celoti slediti, saj razkritje celotnega dokumenta onemogoča izjema iz 3. alineje drugega odstavka 4 člena Uredbe 1049/2001 (varstvo namena inšpekcij, preiskav in revizij), da pa nima zadržkov za posredovanje priloge k uradnemu opominu. Ker mora IP v obravnavani zadevi uporabljati neposredno evropsko pravo, hkrati pa je vezan tudi na pridobljeno stališče Komisije, je odločil, da je treba prosilki zavrniti dostop do »uradnega opomina - kršitev št. 2016/2098 z dne 30. 9. 2016«, da pa ji je treba omogočiti dostop do priloge tega dokumenta.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-202/2017/5
Datum: 17. 10. 2017

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP) izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05, 51/07 - ZUstS-A), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP-2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US in 102/15; v nadaljevanju ZDIJZ) ter prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13; v nadaljevanju ZUP) o pritožbi ……  (v nadaljevanju prosilka), z dne 15. 8. 2017 zoper odločbo Ministrstva za okolje in prostor, Dunajska cesta 48, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 090-100/2017/3 z dne 19. 7. 2017, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo 

O D L O Č B O:

1.    Pritožbi prosilke z dne 15. 8. 2017 se delno ugodi in se odločba Ministrstva za okolje in prostor, št. 090-100/2017/3 z dne 19. 7. 2017 delno odpravi ter se odloči, da mora organ prosilki v roku enaintridesetih (31) dni od vročitve te odločbe posredovati fotokopijo »Priloge« k uradnemu opominu – kršitev št. 2016/2098, 13 strani.

2.    V preostalem delu se pritožba zavrne.

3.    V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

O b r a z l o ž i t e v:

Prosilka je dne 12. 6. 2017 na organ naslovila dopis, v katerem je postavila 13 vprašanj. Organ ji je odgovoril z dokumentom, št. 354-198/2017 z dne 27. 6. 2017 ter navedel, da bo na naslednja vprašanja:
- ali je ministrstvo skladno z določili drugega odstavka 8. člena uredbe v rokih poročalo Komisiji Evropske unije o strateških kartah in operativnih programih varstva pred hrupom? Če da, prosimo za kopijo poročil (vprašanje št. 8);
- ali je ministrstvo Komisijo Evropske unije obvestilo, da Operativni programi varstva pred hrupom še niso sprejeti? Če da, prosimo za vse do sedaj posredovana obvestila (vprašanje št. 9);
- ali je Komisija Evropske unije obveščena, da Republika Slovenije v pravni red ni implementirala določil, ki se nanašajo na sodelovanje javnosti pri pripravi Operativnega programa varstva pred hrupom? Če da, kakšen je odziv Komisije, če je odgovor negativen, kdaj in kako boste o tem obvestili Komisijo (vprašanje št. 10);
- ali je Komisija Evropske unije ministrstvu v zvezi z obveznostmi iz Direktive oziroma ne sprejemom Operativnega programa varstva pred hrupom posredovala kakršnakoli obvestila, zahteve ali informacije? Če da, prosimo za kopije dopisov, če je odgovor negativen, kdaj boste Komisijo obvestili o tem (vprašanje št. 11)
- na ministrstvo naslavljam zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, ki se nanaša na vsa poročila, ki jih je ministrstvo posredovalo Komisiji Evropske unije v zvezi z implementacijo določil Direktive 2002/49/ES in vsa poročila ministrstva Komisiji Evropske unije o strateških kartah in operativnih programih varstva pred hrupom, ki se nanašajo na določilo prvega odstavka 8. člena Odredbe in morebitna druga poročila (vprašanje št. 13),
odgovoril v okviru postopka dostopa do informacij javnega značaja. 

Ker organ o zahtevi prosilke ni odločil v roku 20 delovnih dni od prejema njene zahteve, je prosilka dne 12. 7. 2017 vložila pritožbo zaradi molka organa. 

V predmetni zadevi je nato organ izdal določbo, št. 090-100/2017/3 z dne 19. 7. 2017, s katero je zahtevi prosilke delno ugodil. Organ v obrazložitvi navaja, da je ob podpori strokovnih služb ugotovil, da je Evropski komisiji že poročal o izdelanih strateških kartah hrupa, ki so na voljo na spletišču Eionet, Central Data Repository. Prav tako je ugotovil, da v zvezi obveščanjem komisije obstajajo še trije dokumenti, ki se posredujejo prosilki. Ne more pa organ prosilki posredovati uradnega opomina, ki ga je Evropska Komisija izdala Republiki Sloveniji zaradi neizpolnitve obveznosti iz Direktive 2002/49/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 25. junija 2002 o ocenjevanju in upravljanju okoljskega hrupa. K takšnemu ravnanju naj bi ga zavezoval drugi odstavek 4. člena Uredbe ES 1049/2011 z dne 30. maja 2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije (v nadaljevanju Uredba 1049/2001).

Dne 15. 8. 2017 je prosilka pri IP vložila pritožbo zoper zgoraj navedeno odločbo, v kateri je povzela navedbe organa ter hkrati navedla, da bi organ lahko zavrnil dostop do dokumentarnega gradiva le v primeru, če bi Evropska Komisija proti Sloveniji že sprožila sodni postopek. V konkretnem primeru gre šele za formalni postopek in ne sodni postopek, kot to napačno trdi organ. Prosilka meni, da je odločitev organa napačna ter da bi moral njeni zahtevi v celoti ugoditi. Iz navedenega razloga zahteva, da upravni organ odloči o njeni zahtevi in ji omogoči dostop do uradnega opomina, tj. »kršitev št. 2016/2098 z dne 30. 6. 2016«. 

V skladu z 239. členom ZUP je IP pritožbo posredoval organu. Ta jo je z dopisom z dne 14. 9. 2017 kot dovoljeno in pravočasno, vloženo s strani upravičene osebe, na podlagi 245. člena ZUP, odstopil v obravnavo IP.

Ker je predmet zahteve prosilke uradni opomin Komisije, ki je sicer v posesti organa, izvira pa iz pristojnosti Komisije, je IP na podlagi prvega odstavka 5. člena Uredbe št. 1049/2001 za mnenje zaprosil Komisijo, ki mu je dne 13. 10. 2017, po elektronski pošti, odgovorila z dopisom št. ENV.E.1/MDL/sv(2017) 5654451.

Pritožba je delno utemeljena.

IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oz. prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

IP uvodoma pojasnjuje, da od dne 1. 5. 2004 dalje pravo EU v celoti velja tudi na področju Republike Slovenije, zato evropski sistem o dostopu do informacij javnega značaja neposredno vpliva na izvrševanje pravic in obveznosti tako za upravičence, kot tudi za zavezane organe. Temeljni predpis o dostopu do informacij javnega značaja v evropskem pravu predstavlja v celoti zavezujoča in v vseh državah članicah neposredno uporabljiva Uredba 1049/2001. Na njeni podlagi imajo pravico do dostopa vsi državljani EU, kot tudi vse fizične in pravne osebe z bivališčem ali registriranim sedežem v eni izmed držav članic EU. Pravila Uredbe 1049/2001 se uporabljajo glede vseh dokumentov, ki jih imajo Evropski parlament, Svet ali Komisija, kar pomeni, da so ali sestavljene s strani institucije ali pa jih ta prejme in so v njeni posesti. Vendar pa dostop do dokumentov ni absoluten. Uredba pozna štiri temeljne skupine izjem, in sicer absolutne izjeme, relativne izjeme, izjeme glede dokumentov tretjih oseb in izjeme, ki zadevajo občutljive dokumente.

Uredba 1049/2001 torej ureja izključno dostop do dokumentov v posesti evropskih institucij in načeloma ne posega v slovensko ureditev pravice dostopa do informacij javnega značaja. Dokumente evropskih institucij, ki jih te pošljejo Republiki Sloveniji kot državi članici, bi torej bilo mogoče zahtevati od samih organov EU, kot tudi od slovenskih organov po pravilih ZDIJZ. Vendar pa mora vsaka država članica, in torej tudi Republika Slovenija, spoštovati načelo lojalnega sodelovanja z evropskimi institucijami in torej ne ovirati primarne uporabe Uredbe 1049/2001 in pravila glede varnosti evropskih institucij (točka 15 preambule uredbe). Načelo oziroma doktrina lojalne razlage evropskega prava pomeni, da morajo države članice svoje nacionalno pravo interpretirati v luči in v duhu prava EU, oziroma tako, da s svojimi notranjimi predpisi ne bodo preprečevale uresničevanja evropskih predpisov. Opisano načelo, v teoriji poznano tudi kot Interpretatio Europea, Republiko Slovenijo torej zavezuje, da po eni strani ne sme ovirati svobodnega dostopa do dokumentov, do katerih imajo subjekti pravico na podlagi uredbe (s svojo morebiti preveč restriktivno zakonodajo) ter po drugi strani s »preveč« liberalno zakonodajo ne sme izničiti omejitev in še zlasti izjem, ki jih postavlja Uredba 1049/2001. Zato 5. člen Uredbe organom v državah članicah izrecno nalaga dolžnost posvetovanja s pristojno evropsko institucijo, kadar upravičenci v svojih državah zahtevajo dokumente, katerih avtor je evropska institucija. Organ vsake države članice, ki bi moral po svojih nacionalnih predpisih (npr. po ZDIJZ) dokument razkriti, a mu to prepovedujejo evropski predpisi ali izrecna odločitev evropske institucije, se mora torej sklicevati neposredno na evropsko pravo, ki je slovenskemu nadrejeno. 

Kot že zapisano, je IP v skladu s 5. členom Uredbe 1049/2001 na Komisijo  naslovil prošnjo za mnenje o dostopnosti do dokumenta »uradni opomin – kršitev št. 2016/2098«. V dopisu je med drugim IP izpostavil tudi, da se zahtevani podatki nanašajo na izvajanje Direktive 2002/49/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 25. junija 2002 o ocenjevanju in upravljanju okoljskega hrupa v Sloveniji, ki določa skupne pristope kako preprečiti, se izogniti oz. zmanjšati škodljive učinke zaradi izpostavljenosti okoljskemu hrupu. Čisto za konec je IP še opozoril na tretji odstavek 6. člena ZDIJZ, ki določa, da se ne glede na morebitni obstoj izjem od prostega dostopa, dostop do informacij dovoli, kadar gre za nekatere okoljske informacije. Prav tako je IP opozoril na določbe Konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah (Aarhuška konvencija), čigar vodilo je dostopnost in javnost okoljskih podatkov.

IP je dne 13. 10. 2017 prejel odgovor Komisije, v katerem je ta navedla, da zahtevi prosilke ni mogoče v celoti slediti, saj razkritje celotnega dokumenta onemogoča izjema iz 3. alineje drugega odstavka 4 člena Uredbe 1049/2001 (varstvo namena inšpekcij, preiskav in revizij). V nadaljevanju komisija pojasni, da se zahtevani dokument nanaša na odprt postopek za ugotavljanje kršitve prava EU in je zadeva trenutno v fazi obrazloženega mnenja (C(2017)6590). Obrazloženo mnenje je Komisija sprejela in poslala Republiki Sloveniji dne 5. oktobra 2017 (sporočilo za javnost je na voljo na naslednji spletni strani: http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-17-3494_en.htm). Po mnenju Komisije bi razkritje zahtevanega dokumenta lahko škodilo potekajočemu postopku za ugotavljanje kršitev, saj bi lahko ogrozilo razmerje medsebojnega zaupanja med organi države članice in Komisijo, ki mora slednjim omogočiti, da zadevo rešijo oz. da se uskladijo z zahtevami direktive brez predložitve Sodišču EU. Iz tega razloga se za presojani dokument uporablja navedena izjema. Komisija poudarja, da je takšno stališče že večkrat potrdila tudi sodna praksa Sodišča, nazadnje v zadevi T-727/15 z dne 23. januarja 2017 (točka 46.).

Nadalje Komisija pojasnjuje, da izjeme iz drugega in tretjega odstavka 4. člena Uredbe 1049/2001 zavezujejo organe evropskih institucij, razen kadar je podan prevladujoč javni interes za razkritje dokumentov. Komisija v konkretni zadevi ocenjuje, da interes, da se vsebina zahtevanega dokumenta javno objavi, ki je utemeljen na tem, da dokument vsebuje okoljske informacije, ne prevlada nad škodo, ki bi jo popolno razkritje tega dokumenta povzročilo interesom, ki jih varuje navedena izjema. Sodišče je v zgoraj navedeni zadevi T-727/15 razsodilo, da v skladu s sodno prakso splošni premisleki o varstvu okolja in zdravja ljudi ne morejo zagotoviti primerne podlage za ugotovitev, da je v tem primeru načelo preglednosti še posebej pereče in mora prevladati nad razlogi, ki upravičujejo zavrnitev razkritja zadevnih dokumentov (točka 53.).

Čisto za konec pa Komisija se dodaja, da nima zadržkov glede posredovanja Priloge k uradnemu opominu. Meni namreč, da razkritje tega dokumenta ne bi pomenilo nastanka škode navedenemu postopku, zato naj se prosilki omogoči dostop do tega dokumenta. Priloga vsebuje preglednico z osmimi stolpci in se razteza na 13 straneh.

Ker mora IP v predmetni zadevi uporabljati neposredno evropsko pravo, torej Uredbo 1049/2001, hkrati pa je vezan tudi na zgoraj navedeno pridobljeno stališče Komisije, je odločil, da je treba prosilki zavrniti dostop do »uradnega opomina - kršitev št. 2016/2098 z dne 30. 9. 2016«, da pa ji je treba omogočiti dostop do priloge tega dokumenta, ki vsebuje 13 strani (preglednica z osmimi stolpci). 

IP zaključuje, da je organ na prvi stopnji napačno uporabil materialno pravo, zato je pritožbi prosilke delno ugodil ter na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP odločbo organa delno odpravil in sam rešil zadevo tako, kot izhaja iz izreka odločbe. 

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/2010-UPB5, s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse. 

Posebni stroški v tem postopku niso nastali.

Pouk o pravnem sredstvu: 

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila    :
Mevlida Deljanin, univ. dipl. prav.

Informacijski pooblaščenec:
Mojca Prelesnik, univ.dipl.prav.
Informacijska pooblaščenka