Prosilec - Komunala Slovenska Bistrica

POVZETEK:

Prosilec je od organa zahteval posredovanje dokumentacije v zvezi zaposlitvijo točno določene osebe. Organ je njegovo zahtevo zavrnil z utemeljitvijo, da zaposleni pri organu (javno podjetje) niso javni uslužbenci ter da so njihovi osebni podatki varovani podatki. IP je v pritožbenem postopku sledil navedbam organa ter hkrati poudaril, da bi že samo morebitno dejstvo obstoja zahtevanih dokumentov, nepooblaščeni osebi dalo informacijo o tem, da je določena oseba zaposlena pri organu, kar pa so varovani osebni podatki.  Iz navedenega razloga je pritožbo prosilca zavrnil.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-197/2017/8
Datum:  23. 10. 2017

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP) izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ) ter prvega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZUP) o pritožbi ……. (v nadaljevanju prosilec) z dne 15. 8. 2017 zoper odločbo Komunale Slovenska Bistrica, Ulica Pohorskega bataljona 12, 2310 Slovenska Bistrica (v nadaljevanju organ), št. 816/2017 z dne 10. 8. 2017, v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo 

O D L O Č B O:

1.    Pritožba prosilca z dne 15. 8. 2017 zoper odločbo Komunale Slovenska Bistrica, št. 816/2017 z dne 10. 8. 2017, se zavrne.

2.    V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

O b r a z l o ž i t e v:

Prosilec je z zahtevo z dne 18. 7. 2017 organ zaprosil, da mu v obliki fotokopij posreduje dokumentacijo, ki se nanaša na zaposlitev in opravljanje dela poimensko navedene osebe (…….), in sicer:
-    od kdaj do kdaj je bila navedena oseba pri organu zaposlena preko javnih del in dela opravljala v Občini Oplotnica;
-    od kdaj do kdaj je bila navedena oseba pri organu zaposlena za določen čas ter opravljala dela v Občini Oplotnica;
-    pogodbo o zaposlitvi za določen čas;
-    dogovor oz. pogodbo o opravljanju del v Občini Oplotnica med občino in organom v času redne zaposlitve;
-    dokumentacijo in pojasnila, iz katerih izhaja, kako je Občina Oplotnica v času redne zaposlitve dotične osebe pri organu in opravljanju del na območju Občine Oplotnica, poravnala nastale stroške v zvezi s tem in v kolikšni višini.

Zahtevo prosilca je organ zavrnil z odločbo, št. 816/2017 z dne 10. 8. 2017, svojo odločitev pa oprl na 3. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki določa, da organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov. Prosilec je namreč, kot že zgoraj navedeno, zahteval podatke in dokumente v zvezi z zaposlitvijo poimensko navedene osebe. Nadalje je organ pojasnil, da ne gre za podatke, ki izvirajo iz delovnega razmerja javnega uslužbenca, saj zaposleni pri organu niso javni uslužbenci v skladu z določili Zakona o javnih uslužbencih (Uradni list RS, št. 63/2007 – uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZJU).

IP je dne 23. 8. 2017 prejel pritožbo prosilca zoper odločbo, št. 816/2017 z dne 10. 8. 2017, v kateri je navedel, da njegov namen ni bil razkriti osebne podatke delavca, temveč razkriti dogovore med Komunalo Slovenska Bistrica d.o.o. ter Občino Oplotnica, kot soustanoviteljem navedenega podjetja. Prosilec še dodaja, da zaposleni pri organu morda res niso javni uslužbenci, vendar gre v konkretnem primeru za nepregledno porabo javnih proračunskih sredstev. 

Ker je bila pritožba prosilca poslana neposredno IP kot pritožbenemu organu, jo je ta v skladu z drugim odstavkom 239. člena ZUP poslal organu, ki svoje odločitve po opravljenem preizkusu pritožbe ni spremenil, zato jo je, na podlagi 245. člena ZUP, odstopil IP v pristojno reševanje. Odstop pritožbe je IP prejel dne 11. 9. 2017, pri čemer je IP ob pregledu prejete dokumentacije ugotovil, da ne razpolaga z vsemi informacijami, ki jih potrebuje pri odločanju o pritožbi, zato je organ pozval k posredovanju manjkajočih dokumentov in dodatnih pojasnil. Navedeno je IP od organa prejel dne 20. 9. 2017, dne 27. 9. 2017 ter dne 19. 10. 2017.

Pritožba ni utemeljena.

IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oz. prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

V zvezi z navedbo prosilca, da je njegov namen razkriti dogovore med organom ter Občino Oplotnica, IP pojasnjuje, da v postopku po ZDIJZ ni pomembno, za kakšen namen prosilec zahtevane informacije potrebuje, saj je dostop do prosto dostopnih informacij javnega značaja omogočen vsakomur. V postopku po ZDIJZ se namreč morebitni pravni interes oz. namen prosilca za dostop do zahtevane informacije ne zahteva, niti upošteva.

Ker se zahteva prosilca nanaša na domnevno zaposleno osebo pri organu, se bo IP primarno opredelil do položaja zaposlenih v organu, tj. javnemu podjetju. 

Organ so ustanovile Občina Slovenska Bistrica, Občina Makole,Občina Poljčane, Občina Oplotnica, Občina Rače, Občina Kidričevo, Občina Slovenske Konjice ter Občina Zreče z Odlokom o ustanovitvi javnega podjetja Komunala Slovenska Bistrica, podjetje za komunalne in druge storitve, d.o.o.  (Uradni list RS, št. 2/2017; v nadaljevanju odlok), iz katerega izhaja, da je organ ustanovljen kot javno podjetje, in sicer kot gospodarska družba z omejeno odgovornostjo. Kot lokalne javne službe organ po odloku opravlja naslednje dejavnosti (prvi odstavek 10. člena): oskrba s pitno vodo, odvajanje in čiščenje komunalne in padavinske odpadne vode, zbiranje komunalnih odpadkov, obdelava določenih vrst komunalnih odpadkov, odlaganje ostankov predelave ali odstranjevanja komunalnih odpadkov, urejanje in čiščenje javnih površin, vzdrževanje občinskih javnih cest, upravljanje s pokopališči, urejanje in vzdrževanje pokopališč in pogrebne storitve. Javno podjetje lahko opravlja na območju občin ustanoviteljic tudi druge javne službe, če to posamezne občine določijo s svojimi odloki o gospodarskih javnih službah in če s tem soglaša svet ustanoviteljic (tretji odstavek 10. člena). Poleg navedenega pa sme javno podjetje opravljati tudi tržne dejavnosti (šesti odstavek 10. člena).

Poleg odloka, na podlagi katerega je ustanovljen, se za organ, kot javno podjetje, uporabljajo tudi določbe Zakona o gospodarskih javnih službah (Uradni list RS, št. 32/1993 s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZGJS), ki javno podjetje ureja v 25. členu, kjer določa, da javno podjetje ustanovi vlada oziroma lokalna skupnost kot podjetje v lasti republike ali lokalne skupnosti. Nadalje 28. člen ZGJS pravi, da  se za vsa vprašanja, ki se nanašajo na položaj javnega podjetja, uporabljajo predpisi, ki urejajo položaj podjetij oziroma gospodarskih družb, če s tem ali drugim zakonom niso urejena drugače.

Iz vsega navedenega izhaja, da je organ v konkretnem primeru kot izvajalec javne službe in nosilec javnega pooblastila zavezanec po 1. členu ZDIJZ, kar pomeni, da zanj v skladu z 2. členom ZDIJZ v celoti velja načelo transparentnega delovanja. Povedano drugače, organ je po ZDIJZ prosilcem dolžan posredovati tiste informacije, ki so nastale v zvezi z izvajanjem javnopravnih dejavnosti organa. Po ZDIJZ je namreč  informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, tista informacija, ki je nastala v zvezi z izvajanjem javnopravnih nalog oziroma v zvezi z dejavnostjo organa. Organ mora informacijo javnega značaja izdelati pri svojem delu in v postopkih, za katere je pristojen v skladu s splošnimi predpisi. Če je prvi pogoj izpolnjen, se lahko informacija javnega značaja nanaša na kakršnokoli vsebino na vseh področjih delovanja zavezanega subjekta ter je lahko povezana z njegovo politiko, aktivnostjo in odločitvami, ki spadajo v delokrog oziroma sfero odgovornosti posameznega organa (prim. doktorska disertacija dr. Urške Prepeluh, Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana, september 2004, str. 149).

Kot že zgoraj navedeno, je prosilec v konkretnem primeru zahteval dostop dokumentacije, ki se nanaša na zaposlitev in opravljanje dela točno določene (poimensko navedene) osebe, pri čemer je prosilec zahtevo postavil v obliki vprašanj. V skladu z načelom varstva pravic strank (7. člen ZUP) je treba v primeru, ko prosilec zaradi napačnega razumevanju sistema dostopa do informacij javnega značaja organu postavlja vprašanja, vendar iz preostale vsebine njegove vloge izhaja, da želi pridobiti informacije javnega značaja, rešiti ključno vprašanje, ali organ razpolaga z dokumenti, iz katerih bi bil razviden odgovor na zastavljeno vprašanje. V konkretnem primeru je namreč prosilec na začetku zahteve navedel, da prosi za vso dokumentacijo v zvezi z določeno tematiko, nato pa v nadaljevanju postavljal vprašanja, zato je IP presodil, da je treba rešiti vprašanje obstoja informacij javnega značaja.

Organ je v izpodbijani odločbi navedel, da v konkretnem primeru ne gre za informacije, ki jih kot informacije javnega značaja določa ZDIJZ, pri čemer se je v nadaljevanju skliceval na izjemo po tretji točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

IP je sledil obrazložitvi organa, da gre v obravnavanem primeru za varovane osebne podatke. Posamezniki, zaposleni v javnih podjetjih, torej tudi pri organu, v skladu s tretjim odstavkom 1. člena Zakona o javnih uslužbencih (Uradni list RS, št. 63/2007 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZJU) niso javni uslužbenci. Citirani člen namreč določa, da javna podjetja, gospodarske družbe, v katerih ima večinski delež oziroma prevladujoč vpliv država ali lokalna skupnost, niso del javnega sektorja po tem zakonu. Podobno določilo vsebuje tudi Zakon o sistemu plač v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 108/09 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZSPJS), ki v prvi točki 2. člena določa, kaj sestavlja javni sektor po tem zakonu in obenem izrecno navaja, da javna podjetja in gospodarske družbe, v katerih ima večinski delež oziroma prevladujoč vpliv država ali lokalna skupnost, niso del javnega sektorja po tem zakonu. Navedeno pomeni, da se, upoštevaje 28. člen ZGJS, ki pravi, da  se za vsa vprašanja, ki se nanašajo na položaj javnega podjetja, uporabljajo predpisi, ki urejajo položaj podjetij oziroma gospodarskih družb, če s tem ali drugim zakonom niso urejena drugače, uporabljajo predpisi, ki veljajo za delovna razmerja v zasebnem sektorju, to je Zakon o delovnih razmerjih in kolektivne pogodbe. Povedano drugače, zakonodajalec zaposlenih v javnih podjetjih ni uvrstil v specialen režim, ki velja za uslužbenska razmerja v javnem sektorju. Za urejanje vprašanj iz delovnih razmerij pri organu se tako v celoti uporabljajo predpisi, ki veljajo za urejanje delovnih razmerij v zasebnem sektorju. Za zaposlene v javnih podjetjih se tako tudi ne uporablja določba 38. člena ZSPJS, ki določa, da so plače v javnem sektorju javne. Upoštevajoč zgoraj navedeno, IP ugotavlja, da zaposleni pri organu niso javni uslužbenci in tudi ne javni funkcionarji, zato informacije, vezane na delovno razmerje zaposlenega, niso javne. IP je tako v tem delu sledil argumentu organa, da zaposleni pri organi niso javni uslužbenci in zato podvrženi sistemu dostopa do informacij javnega značaja.

Kot že zgoraj navedeno, je v konkretnem primeru prosilec zahteval dokumente, ki se nanašajo na določeno fizično osebo, za katero ni določena javnost njenih podatkov na podlagi zakona. Upoštevaje navedeno je treba dostop zavrniti iz razloga izjeme varstva osebnih podatkov po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Ta določa, da organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov. Osebni podatek je v skladu z definicijo 1. točke 6. člena Zakona o varstvu osebnih podatkov (Uradni list RS, št. 94/07-UPB1; v nadaljevanju: ZVOP-1) katerikoli podatek, ki se nanaša na posameznika, ne glede na obliko, v kateri je izražen, pri čemer je posameznik določena ali določljiva fizična oseba, na katero se nanaša osebni podatek; fizična oseba je določljiva, če se jo lahko neposredno ali posredno identificira, predvsem s sklicevanjem na identifikacijsko številko ali na enega ali več dejavnikov, ki so značilni za njeno fizično, fiziološko, duševno, ekonomsko, kulturno ali družbeno identiteto, pri čemer način identifikacije ne povzroča velikih stroškov, nesorazmerno velikega napora ali ne zahteva veliko časa (2. točka 6. člena ZVOP-1). Obdelava osebnih podatkov v skladu s 3. točko 6. člena ZVOP-1 pomeni kakršnokoli delovanje ali niz delovanj, ki se izvaja v zvezi z osebnimi podatki, ki so avtomatizirano obdelani ali ki so pri ročni obdelavi del zbirke osebnih podatkov ali so namenjeni vključitvi v zbirko osebnih podatkov, zlasti zbiranje, pridobivanje, vpis, urejanje, shranjevanje, prilagajanje ali spreminjanje, priklicanje, vpogled, uporaba, razkritje s prenosom, sporočanje, širjenje ali drugo dajanje na razpolago, razvrstitev ali povezovanje, blokiranje, anonimiziranje, izbris ali uničenje; obdelava je lahko ročna ali avtomatizirana (sredstva obdelave). V skladu z določbo prvega odstavka 9. člena ZVOP-1 se osebni podatki v javnem sektorju lahko obdelujejo, če obdelavo osebnih podatkov in osebne podatke, ki se obdelujejo, določa zakon. Z zakonom se lahko določi, da se določeni osebni podatki obdelujejo le na podlagi osebne privolitve posameznika. Osebni podatki se v skladu z določbo 16. člena ZVOP-1 lahko zbirajo le za določene in zakonite namene ter se ne smejo nadalje obdelovati tako, da bi bila njihova obdelava v neskladju s temi nameni, če zakon ne določa drugače, določba 5. točke prvega odstavka 91. člena ZVOP-1 pa določa, da se z globo kaznuje za prekršek pravna oseba, če zbrane osebne podatke nadalje obdeluje v nasprotju s 16. členom ZVOP-1.

V skladu z definicijo obdelave osebnih podatkov iz 3. točke 6. člena ZVOP-1 razkritje in dajanje osebnih podatkov na razpolago izrecno pomeni obdelavo osebnih podatkov, ZDIJZ sam po sebi pa ne daje organom pravne podlage, da razkrivajo oziroma dajejo na razpolago osebne podatke posameznikov, s katerimi razpolagajo zaradi izvrševanja svojih zakonitih pristojnosti (glej na primer odločbo IP št. 090-118/2011/4, z dne 22. 7. 2011, in smiselno Sodbo upravnega sodišča RS, št. I U 1588-2012-20 z dne 19. 2. 2014). Razkritje osebnih podatkov v postopku dostopa do informacij javnega značaja je dopustno v primeru, ko gre za osebne podatke, ki hkrati pomenijo tudi podatke o porabi javnih sredstev (2. alineja tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ); pod določenimi pogoji pa je varovane osebne podatke v skladu s 7. členom ZDIJZ mogoče izločiti iz dokumentov in prosilca seznaniti s preostalimi deli dokumentov (t. i. institut delnega dostopa).

V konkretnem primeru prosilec zahteva dokumentacijo, ki se nanaša na zaposlitev in opravljanje dela določene oziroma določljive fizične osebe, in sicer:
- od kdaj do kdaj je bila navedena oseba pri organu zaposlena preko javnih del in dela opravljala v Občini Oplotnica;
- od kdaj do kdaj je bila navedena oseba pri organu zaposlena za določen čas ter opravljala dela v Občini Oplotnica;
- pogodbo o zaposlitvi za določen čas;
- dogovor oz. pogodbo o opravljanju del v Občini Oplotnica med občino in organom v času redne zaposlitve;
- dokumentacijo in pojasnila, iz katerih izhaja kako je Občina Oplotnica v času redne zaposlitve dotične osebe pri organu in opravljanju del na območju Občine Oplotnica, poravnala nastale stroške v zvezi s tem in v kolikšni višini.

 V predmetnem primeru bi organ (glede na vsebino zahteve, ki se nanaša na določeno osebo) z razkritjem informacij posredoval varovane osebne podatke morebitnega zaposlenega pri organu, ki pa so v konkretnem primeru varovani osebni podatki, za katere ne obstaja posebna zakonska podlaga za razkritje v postopku po ZDIJZ v smislu 9. člena ZVOP-1. Že samo morebitno dejstvo obstoja zahtevanih dokumentov bi nepooblaščeni osebi dalo informacijo o tem, da je določena oseba zaposlena pri organu, kar pa so varovani osebni podatki. Povedano drugače, prosilec je npr. med drugim zahteval tudi posredovanje dogovora oz. pogodbe o opravljanju del v Občini Oplotnica med občino in organom v času redne zaposlitve določene osebe. S posredovanje omenjenega dogovora bi organ hkrati tudi potrdil, da je določena oseba zaposlena pri organu, saj je njegova zahteva oblikovana na tak način. Slednje pa bi pomenilo neupravičeno razkritje varovanih osebnih podatkov.

Glede na to, da je prosilec zahteval informacije v zvezi z določeno oziroma določljivo fizično osebo, je IP ugotovil, da ne bi bilo mogoče brez škode za zaupnost varovanih osebnih podatkov izvesti delnega dostopa v smislu 7. člena ZDIJZ. Kot navedeno zgoraj, bi že samo morebitno dejstvo obstoja dokumenta kazalo na to, da je določen posameznik zaposlen pri organu, kar predstavlja njegove varovane osebne podatke. Posredovanje kateregakoli dela zahtevane dokumentacije v konkretnem primeru torej zaradi varstva osebnih podatkov ni dopustno. Takšno stališče je zavzelo tudi Upravno sodišče RS v sodbi I U 1588/2012-20 z dne 19. 2. 2014.  

IP je v konkretnem primeru ugotovil, da je bil izrek v odločbi prve stopnje zakonit, zato je pritožbo prosilca, skladno s prvim odstavkom 248. člena ZUP, kot neutemeljeno zavrnil. 
Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Ur. l. RS, št. 106/2010-UPB5) oproščena plačila upravne takse. 

Posebni stroški v tem postopku niso nastali.

Pouk o pravnem sredstvu: 

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila    :
Mevlida Deljanin, univ. dipl. prav.
asistentka svetovalca

Informacijski pooblaščenec:
Mojca Prelesnik, univ.dipl.prav.
Informacijska pooblaščenka