Odvetnik Zvonko Irt - RTV Slovenija
+ -Številka: 090-196/2017
Kategorije: Ali dokument obstaja, Dokument v izdelavi, Notranje delovanje organa
POVZETEK:
Prosilec je zahteval posredovanje kopije seznama posnetkov (fonogramov) RTV Ljubljana (torej pred letom 1990, ko se je RTV Ljubljana preimenovala v RTV Slovenija). Organ je zahtevo zavrnil, saj naj bi bil zahtevani seznam v izdelavi. Digitalna baza podatkov o arhivskih vsebinah organa je v fazi preverjanja, prečiščevanja in vpisovanja v strukturirano obliko, ki bo verodostojna oz. točna in bo omogočila ustvariti digitalni katalog arhivskih vsebin. Poleg tega izvoz celotnega seznama fonogramov iz arhivskega sistema organa ni možen. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da je izvod seznama možen po delih in da ni podana nobena od izjem od prostega dostopa iz 5.a ali prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.
ODLOČBA:
Številka: 090-196/2017/6
Datum: 5. 10. 2017
Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP), na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZDIJZ), in prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 – UPB, 105/06 – ZUS-1, 126/07 – ZUP-E, 65/08 – ZUP-F; 8/10 – ZUP-G in 82/13 – ZUP-H, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi Odvetnika Zvonka Irta, Hladnikova ulica 2, 8000 Novo mesto (v nadaljevanju prosilec) z dne 29. 8. 2017, zoper RTV Slovenija, Kolodvorska ulica 2, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: organ) št. 0901-022/2017/1 z dne 11. 8. 2017, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, izdaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožbi prosilca z dne 29. 8. 2017 se ugodi in se odločba RTV Slovenija št. 0901-022/2017/1 z dne 11. 8. 2017 odpravi ter se odloči: Organ mora prosilcu v roku enaintridesetih (31) dni od vročitve te odločbe v elektronski obliki iz aplikacije MediARC posredovati izpis kataloga digitaliziranih fonogramov RTV Ljubljana, za obdobje do 24. 4. 1990.
2. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
O b r a z l o ž i t e v:
Prosilec je dne 14. 7. 2017 od organa zahteval posredovanje kopije seznama posnetkov (fonogramov) RTV Ljubljana (torej pred letom 1990, ko se je RTV Ljubljana preimenovala v RTV Slovenija). Če gre za podatke v elektronski obliki, ki jih ni treba pretvarjati v elektronski zapis, prosi, da se mu posredujejo na CD oz. DVD, odvisno od obsega podatkov, sicer (če podatki niso dostopni v elektronskem zapisu) pa naj se posredujejo kopije dokumentacije. Če gre za več kot 10.000 strani dokumentacije, prosilec prosi, da mu organ posreduje za začetek kopijo prvih 10.000 strani dokumentacije in ga (s stroškovnega vidika) obvesti o obsegu celotne dokumentacije (številu strani).
Organ je dne 11. 8. 2017 izdal odločbo št. 0901-022/2017/1, s katero je zahtevo prosilca v celoti zavrnil. V izpodbijani odločbi je organ navedel, da je v službi Mediateka, katere naloga je arhiviranje vsebin v digitalni obliki, preveril, ali zahtevani podatki obstajajo. Vodja Mediateke je pojasnil, da digitalnega kataloga arhivskih gradiv organa, ki bi bil primeren za posredovanje javnosti, organ v tem trenutku še nima. Hkrati z digitalizacijo arhivskih posnetkov poteka zajem različnih podatkov o teh vsebinah, ki jih nato dokumentalisti v strukturirani obliki vnašajo v arhivski sistem. Izvoz celotnega seznama fonogramov (oz. do 10.000 strani) iz arhivskega sistema Mediateke RTV Slovenija ni možen, ker aplikacija izpisa tako velikega obsega podatkov iz podatkovne baze ne dopušča. Vodja je pojasnil, da po naročilu zunanjih naročnikov sicer izvažajo tovrstne sezname, vendar so omejeni na določenega izvajalca ali avtorja, kar zmanjša obseg samega izpisa na tehnično sprejemljivost velikost. Digitalna baza podatkov o arhivskih vsebinah organa je v fazi preverjanja, prečiščevanja in vpisovanja v strukturirano obliko, ki bo verodostojna oz. točna in bo omogočila ustvariti digitalni katalog arhivskih vsebin. Na podlagi navedenega je organ ugotovil, da digitalni katalog arhivskih vsebin, ki bi omogočal izvoz seznama posnetkov (fonogramov) RTV Ljubljana, še ne obstaja. Sistem Mediateke ne omogoča zahtevanega obsega izpisa podatkov iz podatkovne baze. Precej podatkov še ni preverjenih in strukturiranih na način, da v javnosti ne bi povzročali zmede in škode v smislu napačnega razumevanja. Neprečiščen in neurejen seznam, ki je v fazi izdelave, bi lahko povzročil precejšnje nezadovoljstvo in nerazumevanje med ustvarjalci, ki so sodelovali pri produkciji teh vsebin. Kataloga arhivskih vsebin organa nedvomno ni podpisala ali kako drugače zaključila uradna oseba organa, ki je v skladu z veljavnimi predpisi pooblaščena za odločanje. Priprava seznama, ki bi ga organ lahko posredoval prosilcu, bi zahtevala še veliko dodatnega dela, zato organ na podlagi zgoraj navedenih ugotovitev ocenjuje, da je podana izjema iz 9. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Prav tako je podana izjema iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Že digitalizirani podatki o fonogramih RTV Ljubljana sestavljajo bodoči del zbirke arhivskega gradiva organa. Prosilec je zahteval seznam fonogramov, ki nosijo datum pred letom 1990, brez opredelitve kategorij podatkov. Razkritje nepopolnih, neurejenih in nepreverjenih podatkov bi v javnosti lahko povzročilo škodo v smislu napačnega razumevanja vsebine podatkov o vsebini. Odzivi javnosti bi lahko povzročili motnje pri delovanju službe Mediateka, ki je v fazi ustvarjanja digitalizirane baze podatkov arhivskega gradiva. Ker je prosilec zahteval, da se mu v primeru, da podatki niso dostopni v elektronski obliki, posredujejo kopije dokumentacije, je v tej zvezi vodja Mediateke pojasnil, da seznam posnetkov RTV Ljubljana ne obstaja in tudi nikoli ni obstajal. Organ na podlagi ugotovljenega dejanskega stanja ugotavlja, da zahtevane informacije (fizične kopije zahtevanega seznama) ne obstajajo v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence, ali drugega dokumentarnega gradiva, zato jih prosilcu ne more posredovati in mora zahtevo tudi v tem delu v celoti zavrniti.
Prosilec se je zoper navedeno odločbo pritožil dne 29. 8. 2017 in navedel, da je zahteval seznam fonogramov in ne fonogramov samih. Poleg tega mu zadostuje predložitev seznama fonogramov, s katerim organ razpolaga v tem trenutku, in ne zahteva morebitnega novega seznama, ki bo šele nastal hkrati oz. ob izvedbi digitalizacije posnetkov. Prosilec si ne more predstavljati, da organ ne razpolaga prav z nobenim seznamom fonogramov v kakršnikoli obliki (fizični ali digitalni), saj bi to pomenilo, da organ sploh nima evidence glede tega, proizvajalec katerih fonogramov je, katere fonograme ima v arhivu in katere lahko ponudi na voljo javnosti. Za arhiv oz. bazo takšnega obsega, ki po navedbah organa obsega preko milijon posnetkov, se zdi popolnoma nepredstavljivo, da organ ne bi razpolagal z nikakršnim popisom oz. seznamom fonogramov, ki jih hrani in iz katerega bi bilo mogoče na kakršenkoli način razbrati, kateri fonogrami izhajajo iz obdobja pred letom 1990. Prosilec domneva, da mora obstajati vsaj seznam prav vseh takšnih fonogramov, poleg katerih je navedena letnica, četudi posnetki niso urejeni kronološko, temveč po avtorjih. Odsotnost evidence fonogramov bi po mnenju pritožnika dejansko paralizirala delo arhiva, saj ni jasno, na kakšen način bi sploh bilo mogoče dostopati do arhivskega gradiva, če evidenca ne bi obstajala. Poleg tega organ na podlagi določb Zakona o Radiotelevizija Slovenija opravlja javno službo arhiviranja gradiva in je že torej na podlagi zakona dolžan skrbeti za ažurnost in dostopnost ter dajanje na voljo gradiva širši javnosti in zagotoviti, da arhiv nemoteno deluje. Brez obstoja določenega seznama fonogramov in drugega arhivskega gradiva to seveda ne bi bilo mogoče, zato so navedbe organa popolnoma nelogične in nimajo podlage v dejstvih, ki so znana javnosti, ter tudi ne v navedbah organa, da razpolaga z bazo podatkov, v kateri je več kot milijon posnetkov. Prosilec zato meni, da je v izdelavi sicer digitalizacija posnetkov, vendar pa zagotovo že obstaja seznam teh posnetkov. Za prosilca organu ni treba ustvariti novega dokumenta, obrazložiti posamezne informacije, izdelati analize, komentarjev ali mnenja k posameznim informacijam, ampak zadošča, da mu da organ na razpolago »surove« oz. neobdelane podatke. Organ bi torej prosilcu moral posredovati dokumente, iz katerih lahko prosilec sam ugotovi, najde ali razbere informacije, dostop do katerih zahteva. Kadar že sedanji obseg in kakovost informacij, s katerimi razpolaga zaprošeni organ, omogočata prosilcu, da iz njih razbere relevantne informacije, bi mu jih moral organ brez odlašanja posredovati. Ob tem sta tako IP kot sodna praksa že zavzela enotno stališče, da dejstvo, da je možna napačna interpretacija informacije, ne more biti razlog za zavrnitev zahteve. Če zahtevana informacija obstaja, se mora posredovati, kakšna je njena uporabna vrednost, pa je stvar interpretacije, ki z vidika ZDIJZ ni relevantna. Hkrati pa je nenavadno in samo sebi v nasprotju sklicevanje organa na izjemo iz 9. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ob hkratnem zatrjevanju, da se informacije ne da pridobiti oziroma izvoziti. Poleg tega organ ne obrazloži, zakaj se podatkov ne da posredovati na drug način, iz katerega bi še vedno bilo mogoče razbrati informacije, ki jih zahteva prosilec (npr. da bi se poslali seznami po avtorjih oz. ustvarjalcih, iz katerih bi bilo razvidno, kdaj so bila določena dela ustvarjena). Prosilec pa je nasprotoval tudi navedbam organa o tem, da sta glede zahtevanih informacij podani izjemi iz 9. in 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. V nobenem primeru organ namreč ni pojasnil vseh elementov vsake od izjem, temveč se je do obstoja teh izjem opredelil zelo pavšalno.
Organ je pritožbo prosilca dne 8. 8. 2017, na podlagi 245. člena ZUP, kot pravočasno, dovoljeno in vloženo s strani upravičene osebe, odstopil v reševanje IP.
Dne 21. 8. 2017 in 14. 9. 2017 je IP od organa prejel dodatna pojasnila in dokumentacijo.
Zaradi dodatnih pojasnil je IP pri organu dne 20. 9. 2017 opravil ogled in camera.
Dne 26. 9. 2017 je IP od organa pridobil dodatna pojasnila.
Pritožba ni utemeljena.
IP je pritožbo prosilca kot pravočasno, dovoljeno in vloženo po upravičeni osebi vzel v obravnavo. Kot organ druge stopnje je skladno z 247. členom ZUP izpodbijano odločbo organa preizkusil v delu, v katerem jo prosilec izpodbija, in v mejah njegovih pritožbenih navedb. Po uradni dolžnosti je preizkusil, ali ni v postopku na prvi stopnji prišlo do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon.
V obravnavani zadevi ni sporno, da je organ zavezanec po 1. členu ZDIJZ in da zahtevane informacije spadajo v njegovo delovno področje. Nedvomno organ z zahtevano informacijo tudi razpolaga, saj je IP vanjo vpogledal na ogledu in camera dne 20. 9. 2017. Pri tem je organ v izpodbijani odločbi sicer navedel, da izvoz celotnega seznama fonogramov (oz. do 10.000 strani) iz arhivskega sistema Mediateke RTV Slovenija ni možen, ker aplikacija izpisa tako velikega obsega podatkov iz podatkovne baze ne dopušča. Vendar pa je prosilec v pritožbi opozoril na dejstvo, da organ ni obrazložil, ali se podatke lahko posreduje po delih (npr. da bi se poslali seznami po avtorjih oz. ustvarjalcih, iz katerih bi bilo razvidno, kdaj so bila določena dela ustvarjena).
IP je zato na ogledu in camera dne 20. 9. 2017 vpogledal v možnosti izpisa baze fonogramov po posameznih delih. Na ogledu je organ opravil najprej prikaz poizkusa izpisa podatkov iz aplikacije MediArc za vse glasbene fonograme iz produkcije in koprodukcije organa, ustvarjene pred letom 1990. Aplikacija izpisa ni omogočila zaradi prevelikega števila znakov. Organ je nato na predlog IP opravil prikaz poizkusa izpisa podatkov za vse glasbene fonograme po desetletnih oz. petletnih obdobjih. Izkazalo se je, da je na tak način mogoče izpisati podatke za vse glasbene fonograme, ustvarjene pred letom 1990. Prikaz je bil opravljen le za glasbene fonograme, ki ne vključujejo govornih fonogramov in efektov. Ne glede na to, pa je iz prikaza, opravljenega pri organu, bilo razvidno, da je priprava izpisa tudi drugih fonogramov (govornih fonogramov in efektov), ustvarjenih pred letom 1990 tehnično izvedljiva, vendar v več korakih oz. obdobjih.
Organ je sicer navajal, da je seznam, s katerim razpolaga in iz katerega se izpisi pripravljajo, nepopoln in nedokončan. Vendar pa IP v zvezi s tem pojasnjuje, da je predmet zahteve po ZDIJZ lahko vsak dokument, ki predstavlja informacijo javnega značaja, ne glede na to, ali gre za dokument, v katerem so zapisana resnična oziroma prečiščena ali napačna oziroma neprečiščena dejstva. Edino merilo za presojanje razlogov za zavrnitev dostopa do takšnega dokumenta je lahko obstoj morebitnih zakonsko opredeljenih izjem glede prostega dostopa do informacij javnega značaja. Pri tem prosilec v konkretnem primeru ni zahteval popolnega in dokončanega seznama, temveč tistega, s katerim organ razpolaga, zaradi česar je predmet zahteve seznam, s kakršnim organ razpolaga, četudi je nedokončan. Glede na navedeno, IP ugotavlja, da organ razpolaga z zahtevanim dokumentom v materializirani obliki in so tako izpolnjene vse predpostavke za obstoj informacije javnega značaja.
V izpodbijani odločbi in pritožbenem postopku je organ glede zahtevanega dokumenta zatrjeval obstoj izjem od prostega dostopa iz 9. in 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. IP je zato v nadaljevanju ugotavljal, ali so izpolnjeni pogoji za obstoj navedenih izjem in je torej treba dostop prosilcu zavrniti.
Določba 9. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ organu omogoča, da prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se ta nanaša na podatek iz dokumenta, ki je v postopku izdelave, in je še predmet posvetovanja v organu, njegovo razkritje pa bi povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine. Za obstoj navedene izjeme morajo torej biti kumulativno izpolnjeni trije pogoji:
- dokument mora biti še v postopku izdelave pri organu,
- dokument mora biti še predmet posvetovanja v organu,
- specifični škodni test (razkritje dokumenta bi povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine).
Podrobnejši kriterij za določitev dokumentov, ki so še v postopku izdelave, je določen v prvem odstavku 4. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 24/16; v nadaljevanju UPIJZ). Ta določa, da se za podatke iz dokumenta, ki je v postopku izdelave in ga vodi organ, štejejo podatki, ki se nahajajo v dokumentu, ki ga še ni podpisala in odposlala ali kako drugače zaključila uradna oseba organa, ki je z veljavnimi predpisi pooblaščena za odločanje.
IP ugotavlja, da sta izpolnjena pogoja iz prve in druge alineje za obstoj izjeme iz 9. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, saj je zahtevani seznam dejansko še v postopku izdelave pri organu in je tudi še predmet posvetovanja v organu. Kot že obrazloženo zgoraj, je namreč seznam, ki ga zahteva prosilec, še nepopoln in nedokončan, saj je popis in ustvarjanje elektronskega kataloga digitaliziranih vsebin še v teku. Popis in ustvarjanje elektronskega kataloga digitaliziranih vsebin se je pričel šele vzporedno s projektom digitalizacije vsebin. Pred tem dejansko seznam oz. popis vsebin ni obstajal. Vsak fonogram, ustvarjen pred letom 1990, je popisan na posameznem kartončku, ti pa se ohranjajo hkrati s fizičnimi nosilci fonogramov v arhivu. Sistematična obdelava podatkov iz kartončkov se je pričela šele s projektom digitalizacije fonogramov. Organ je do današnjega dne uspel urediti podatke o približno 35.000 fonogramih, ustvarjenih pred letom 1990. V navedene podatke organ vključuje glasbene fonograme in govorne fonograme (radijske oddaje in igre). Po grobi oceni in ob primerjavi podatkov iz aplikacije, ki jo za vpoglede v arhiv uporablja organ, je to manj kot polovica vseh fonogramov, ustvarjenih pred letom 1990. Glede na to, je torej urejenih podatkov za manj kot polovico fonogramov, ustvarjenih pred letom 1990. Pri tem je v tej podatkovni bazi niso zajeti fonogrami, pri katerih letnica nastanka ni zapisana ali celo ni znana. IP je tako sledil argumentom organa, da je zahtevani seznam še nepopoln in nedokončan, njegova izdelava je še v teku, organ pa ga dopolnjuje s podatki po njihovi preverbi.
Kljub temu, da sta izpolnjena dva kriterija za uporabo navedene izjeme, pa IP ugotavlja, da organ v postopku ni izkazal, da bi in kako bi razkritje dokumenta povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine. Organ je v izpodbijani odločbi le na kratko navedel, da bi neprečiščen in neurejen seznam, ki je v fazi izdelave, lahko povzročil precejšnje nezadovoljstvo in nerazumevanje med ustvarjalci, ki so sodelovali pri produkciji teh vsebin. V dodatnih pojasnilih je organ dodal še, da bi razkritje zahtevanega seznama lahko povzročilo napačno razumevanje, če bi se podatki uporabili za primerjavo posredovanih podatkov o predvajanih fonogramih pri kolektivnih organizacijah, ki zastopajo avtorsko in sorodne pravice. Organ posreduje podatke kolektivnim organizacijam iz različnih poslovnih sistemov za predvajanje programa, ki vsak zase potrebuje svojo podatkovno zbirko fonogramov, ki se dnevno uporabljajo za predvajanje. Če bi zainteresirana javnost ugotovila, da se podatki ne ujemajo, bi to nedvomno povzročilo zmedo in napačno razumevanje podatkov. Javnost ni seznanjena z dejstvi, da organ hrani več virov podatkov (uredništva v Ljubljani, Kopru in Mariboru), da se sistemi podatkov med seboj ne povezujejo v enotno bazo in da arhiv Mediateke vsebuje podatke ,ki so lahko različni od podatkov iz list predvajanja programov, ki so namenjene kolektivnim organizacijam. Šele ko bodo vsi podatki iz poslovnih sistemov za predvajanje povezani, urejeni in usklajeni s podatki v Mediateki, bo organ lahko posredoval sezname arhivskega gradiva, ki v javnosti ne bodo sprožali napačnega razumevanja.
V zvezi z navedbami organa IP poudarja, da zgolj dejstvo, da dokument ne kaže natančnih podatkov o posameznih fonogramih (npr. o imetništvu avtorskih in sorodnih pravic), samo po sebi še ne more opravičevati napačnega razumevanja v primeru razkritja dokumenta. Kot pravilno navaja prosilec, bi nevarnost napačnega razumevanja netočnih podatkov iz zahtevanih dokumentov organ lahko preprečil tako, da bi zahtevani dokument označil z opozorilom, da ne gre za popoln in prečiščen seznam fonogramov, ki zato ni zanesljiv. V opozorilu bi organ pojasnil tudi, da ne jamči ne odškodninsko ne kakorkoli drugače glede vsebine posredovanih dokumentov, ter da se vsebina le-teh lahko še spremeni oz. se zagotovo bo spremenila. Takšna vrsta opozorila izhaja smiselno iz šestega odstavka 7. člena UPIJZ, na podlagi katerega morajo organi skupaj z objavo predlogov predpisov, programov, strategij in drugih podobnih dokumentov obvezno navesti opozorilo, da gre za predloge, glede katerih organ ne jamči odškodninsko ali kako drugače. Iz navedenega člena UPIJZ izhaja tudi, da informacija javnega značaja ni le končno besedilo dokumenta, pač pa tudi vse predhodne verzije dokumenta. Navedeno stališče IP je potrdilo tudi Upravno sodišče RS v sodbi št. I U 1096/2012-11 z dne 27. 2. 2013, na katero se v pritožbi sklicuje prosilec. Sodišče je v navedeni sodbi izrecno navedlo, da je »[s]kladno z določili ZDIJZ bistveno le-to, ali zavezanec z dokumentacijo razpolaga ter v primeru, če razpolaga, ati je podana katera od izjem. Sodišče se tudi ne strinja s tožbeno navedbo, da ni podlage v zakonu za stališče, češ da je informacija javnega značaja vsak dokument, tudi dokumenti o napačnih dejstvih. Iz načina, kako je v ZDIJZ opredeljena izjema iz 9. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, je nedvoumno razvidno, da so tudi osnutki dokumentov informacije javnega značaja, le da pod pogojem, da njihovo razkritje ne bi povzročilo napačnega razumevanja njihove vsebine. Četudi ZDIJZ ne omenja možnosti opozoril, da gre le za delovno besedilo oziroma osnutek nekega dokumenta, pa je povsem jasno, da če bo zavezanec prosilcu pokazal dokument, ki je v postopku izdelave, da je samo po sebi razumljivo, da bo prosilca tudi opozoril na to, da gre za dokument v takem svojstvu, torej da gre za dokument, ki še ni izdelan. Če pa bi razkritje neuradne evidence povzročilo napačno razumevanje njene vsebine kljub opozorilu, da ne gre za uradne podatke, pa to ne more biti v škodo tožeče stranke, temveč vsakokratnega morebitnega prosilca, ki ne bi bil pozoren na takšno opozorilo.«.
Na tem mestu je treba še poudariti, da navedbe organa, ki se nanašajo na morebitne neprijetnosti, ki bi jih lahko imel organ, če bi se nanj obrnili posamezniki – ustvarjalci, ki so pri izdelavi fonogramov sodelovali, v obravnavanem primeru niso pravno relevantne. Poleg tega takšnega ravnanja posameznikov ni mogoče šteti kot breme organa, temveč ravno nasprotno – s takšnim ravnanjem bi posamezniki organ opozorili na morebitne nepravilnosti, kar bi pripomoglo, da bi bil zahtevani seznam hitreje prečiščen in dokončan.
IP je upoštevaje vse navedeno ugotovil, da ne obstajajo razumni razlogi, na podlagi katerih bi bilo mogoče slediti navedbam organa v delu, da bi razkritje zahtevanega seznama, ki ni prečiščen in popoln, že samo po sebi povzročilo napačno razumevanje vsebine dokumenta v javnosti. Razkritje takšnega dokumenta bi namreč lahko pokazalo le to, da organ trenutno še nima ustrezno vodenih evidenc. Zato IP ne more pritrditi navedbam organa, da so glede zahtevanega dokumenta izpolnjeni pogoji za zavrnitev dostopa na podlagi 9. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.
IP je v nadaljevanju presojal utemeljenost argumentov organa o obstoju izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Navedena izjema organu omogoča, da prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se ta nanaša na podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem organa in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa. Za obstoj navedene izjeme morata biti torej kumulativno izpolnjena dva pogoja:
- podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oz. dejavnostjo organa,
- razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa (specifični škodni test).
Obravnavano izjemo pozna večina primerjalno pravnih ureditev, v katerih zakoni varujejo »notranji proces razmišljanja organa«. Varujejo se podatki, ki nastajajo ob oblikovanju politike organa. Gre za dokumente za notranjo rabo organa, iz katerih izhaja postopek oz. način dela organa, kot tudi njegova notranja politika. To je v pravni teoriji znano kot proces, ki varuje notranje razmišljanje organa, s čimer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki pa bi bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost. Namen te izjeme je preprečiti škodo, ki bi nastala pri kakovosti odločanja organa, saj razumno varovanje procesa »notranjega razmišljanja organ« ni nujno v neskladju z načelom odprtosti uprave. Če bi namreč vsi tovrstni dokumenti postali javni, bi to lahko resno ogrozilo kritično, inovativno in učinkovito delo javnega sektorja.
Namen varstva notranjega delovanja organov ni v tem, da bi javnosti preprečevali dostop do golih dejstev oz. podatkov o delu organov, temveč varovanje procesa notranjega razmišljanja in oblikovanja mnenj. S to izjemo se torej ne zavarujejo podatki o dejstvih temveč podatki o mnenjih znotraj organa. Objava podatkov o dejstvih namreč ne vpliva na uradnikovo svobodo »kreativnega« razmišljanja znotraj organa, medtem ko objava podatka o mnenju lahko zaviralno vpliva na proces razmišljanja uradnikov. Primerjalno-pravno so kot takšna izjema priznana tudi občutljiva notranja navodila in načrti.
IP je najprej presojal obstoj prvega kriterija izjeme in ugotovil, da zahtevani dokument ne vsebuje prav nobenega podatka o občutljivem notranjem razmišljanju oz. oblikovanju mnenj znotraj organa. Gre namreč za seznam fonogramov, s katerimi organ razpolaga in jih je dolžan voditi v arhivu na podlagi določb 6. člena Zakona o radioteleviziji Slovenije (Ur. l. RS, št. št. 96/05, 109/05 – ZDavP-1B, 105/06 – odl. US, 26/09 – ZIPRS0809-B in 9/14, v nadaljevanju ZRTVS-1). V skladu z določbami 6. člena ZRTVS-1 je namreč RTV Slovenija dolžna trajno ohranjati svoje arhivsko gradivo tako, da avdiovizualne zapise na filmskih in drugih nosilcih, ki bi zaradi procesov staranja lahko razpadli, oziroma drugače bistveno poslabšali kvaliteto zapisa, ustrezno zaščiti oziroma prenese na tehnološko trajnejše nosilce besede, zvoka in slike oziroma besede in zvoka. Posnetki iz arhivov so za nekomercialne namene ob plačilu sorazmernih stroškov njihovega razmnoževanja oziroma posredovanja dostopni javnosti. Posnetki iz arhivov so za komercialne namene ob plačilu sorazmernih stroškov njihovega razmnoževanja oziroma posredovanja dostopni javnosti skladno z zakonom, ki ureja avtorske pravice, ter ob plačilu sorazmernih stroškov razmnoževanja in posredovanja ter tarife, ki jo določi Nadzorni svet RTV Slovenija. Organ je zahtevani seznam začel ustvarjati hkrati z digitalizacijo fonogramov, namen pa je bil sicer sprva morda res namenjen notranjemu delovanju organa, tako da je bil pripravljen in prilagojen za predvajanje programov. Vendar pa je s projektom digitalizacije arhivskega gradiva in zakonsko določenega prostega dostopa do digitaliziranega gradiva namen sistematičnega popisa digitaliziranih fonogramov bil nedvomno tudi lažje iskanje in pregled nad fonogrami, s katerimi razpolaga organ. Namen seznama fonogramov v arhivu je torej tudi lažje omogočanje dostopanja javnosti do digitaliziranih fonogramov. Zahtevani dokumenti torej ne vsebuje informacij, ki se nanašajo na interno komunikacijo organa, prav tako pa iz njega ni mogoče razbrati načina notranjega razmišljanja organa oz. mnenj posameznih javnih uslužbencev, zaposlenih pri organu. V skladu z navedenim je IP ugotovil, da glede zahtevanega dokumenta ni izpolnjen niti prvi kriterij izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.
Kljub temu, da že zaradi neizpolnjevanja prvega kriterija ni mogoče govoriti o obstoju izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, IP ugotavlja, da organ ni izkazal niti izpolnjenosti drugega kriterija, torej da bi razkritje zahtevanega dokumenta povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa. V izpodbijani odločbi je organ navedel, da bi razkritje nepopolnih, neurejenih in nepreverjenih podatkov v javnosti lahko povzročilo motnje pri delovanju službe Mediateka, ki je v fazi ustvarjanja digitalizirane baze podatkov arhivskega gradiva. V dodatnih pojasnilih z dne 26. 9. 2017 je organ navedel še, da je služba, ki izvaja digitalizacijo in popis (Mediateka), organizirana tako, da zaposleni vsebine na fizičnih nosilcih pretvorijo v digitalno obliko in popišejo meta podatke, informatiki pa poskrbijo za informacijski sistem digitalnega gradiva. Služba je primarno namenjena potrebam programov javnega medija. Če bi nepopolne informacije o fonogramih, ki so še v fazi prečiščevanja in dopolnjevanja, prišle v javnost, bi verjetni množični odziv javnosti lahko Mediateki povzročil motnje v njeni primarni dejavnosti. Služba Mediateka ni organizirana kot javna arhivska služba in trenutno nima sodelavcev, ki bi bili zadolženi za komunikacijo z zunanjo javnostjo – sprejemanje klicev in posredovanje gradiv in informacij. Glede na to, da bi izpis nepopolnih podatkov o fonogramih v javnosti lahko povzročil širši odziv, organ v Mediateki zaradi pomanjkanja kadrovskih in finančnih sredstev ne bi mogel zagotoviti takšnih pogojev za delo, da ne bi prihajalo do motenj pri izvajanju osnovnih nalog Mediateke (nadaljnje digitalizacije gradiva z urejanjem podatkovnih baz ter hkrati izvajanja nalog za potrebe radijskih in televizijskih programov). IP v tem delu ni sledil navedbam organa. Kot že navedeno zgoraj, bi organ napačno razumevanje podatkov o fonogramih lahko preprečil tako, da bi zahtevani dokument označil z opozorilom o nezanesljivosti podatkov in pojasnilom, da ne prevzema odgovornosti zanje. Prav tako ni prepričljiv argument, da bi bilo zaradi pritožb javnosti nad nepravilnostjo podatkov ovirano delo Mediateke. Kot že navaja organ, je namreč primarna dejavnost Mediateke ravno digitalizacija fonogramov in popis ter prečiščevanje popisa fonogramov. Opozarjanje posameznikov na napake v tem popisu bi zaposlenim v Mediateku lahko celo koristilo, saj bi jim pomagalo pri odkrivanju napak in prečiščevanju seznama. IP tako ugotavlja, da razkritje zahtevanih informacij organu ne more povzročiti kakršnekoli pravno relevantne škode, kaj šele, da bi bilo delovanje organa zaradi razkritja ohromljeno. Posledično tudi drugi kriterij za obstoj izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja ni izpolnjen, kar pomeni, da izjema po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ glede zahtevanega seznama ni podana.
IP ob preizkusu po uradni dolžnosti obstoja drugih (nezatrjevanih) izjem po 5.a in prvem odstavku 6. člena ZDIJZ ni ugotovil upoštevnosti katere izmed njih.
Izhajajoč iz vsega navedenega je IP odločil, da je treba pritožbi prosilca ugoditi. IP je, na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP, odločbo organa odpravil in sam rešil zadevo. Organ je dolžan prosilki v roku 31 (enaintridesetih) dni od prejema te odločbe omogočiti dostop do zahtevanih informacij javnega značaja, kot to izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.
Posebni stroški v tem postopku niso nastali. Ta odločba je v skladu s 30. tč. 28. čl. Zakona o upravnih taksah (Ur. l. RS, št. 42/2007 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila:
Maja Lubarda, univ. dipl. prav.
svetovalka IP
Informacijski pooblaščenec:
Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,
informacijska pooblaščenka