Prosilec - Ministrstvo za zunanje zadeve

POVZETEK:

Organ je, sklicujoč se na izjemo varstva tajnih podatkov, zavrnil zahtevo prosilke za dostop do depeše in do dela poročila o nadzoru na veleposlaništvu (poročilo), zahtevo za dostop do osnutka tega poročila pa je zavrnil, ker gre za dokument v izdelavi. IP je ugotovil, da se del poročila ne nanaša na tista interesna področja države, ki jih je Zakon o tajnih podatkih (ZTP) opredelil kot takega pomena, da jih je ob izpolnjevanju nadaljnjih pogojev mogoče varovati s stopnjo tajnosti. IP je zato organu v tem delu naložil umik stopnje tajnosti interno in posredovanje tega dela poročila prosilki. Glede osnutka poročila je IP ugotovil, da je dokument, ki je v postopku izdelave, je predmet posvetovanja v organu, njegovo razkritje pa bi povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine, kar pomeni, da je zatrjevana izjema podana. Zahtevana depeša vsebuje osebne izpovedi avtorice, ki vsebujejo njena osebna mnenja zlasti glede ugotovitev nadzora, ki se nanašajo nanjo. Takšni podatki so varovani osebni podatki, ker niso neposredno povezani s podatki iz delovnega razmerja javnih uslužbencev ali s podatki v zvezi z opravljanjem javne funkcije.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-194/2017/4
Datum: 30. 11. 2017

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP) izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05, 51/07 - ZUstS-A), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP-2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US in 102/15; v nadaljevanju ZDIJZ) ter prvega odstavka 248. člena in prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13; v nadaljevanju ZUP) o pritožbi … (v nadaljevanju prosilka), ki jo zastopa .., z dne 24. 8. 2017 zoper odločbo Ministrstva za zunanje zadeve, Prešernova cesta 25, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ) št. 0902-1/2017/3, z dne 10. 8. 2017, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo 

O D L O Č B O:

1. Pritožbi prosilke z dne 24. 8. 2017 zoper odločbo Ministrstva za zunanje zadeve št. 0902-1/2017/3, z dne 10. 8. 2017 se delno ugodi in se 3. in 4. alineja 2. točke izreka izpodbijane odločbe odpravita ter se odloči:

a) organ je dolžan v roku 31 (enaintridesetih) dni od vročitve te odločbe iz naslednjih delov Poročila o izrednem delnem nadzoru v Veleposlaništvu RS v Washingtonu, št. ZGI-018/2017, z dne 26. 7. 2017,  umakniti stopnjo tajnosti INTERNO:
-    iz besedila prvega odstavka v podpoglavju »iii. Tajni podatek« na strani 13/23 od besedila »Kot tajen je bil v Osnutku in Poročilu označen naslednji podatek, relevanten za obravnavano zadevo:« naprej, 
-    iz besedila tretje povedi tretjega odstavka podpoglavja »v. Razkritje drugih podatkov notranje narave (pošiljka DHL)« na strani 17/23, razen dela, ki se glasi »Na tovornem listu so z ročno pisavo zapisane alineje, ki predstavljajo vsebino prejete pošiljke«.

in 

b) organ je dolžan v roku 31 (enaintridesetih) dni od vročitve te odločbe prosilki posredovati fotokopijo naslednjih delov Poročila o izrednem delnem nadzoru v Veleposlaništvu RS v Washingtonu, št ZGI-018/2017, z dne 26. 7. 2017:
-    besedilo prvega odstavka v podpoglavju »iii. Tajni podatek« na strani 13/23 od besedila »Kot tajen je bil v Osnutku in Poročilu označen naslednji podatek, relevanten za obravnavano zadevo:« naprej, 
-    besedilo tretje povedi tretjega odstavka podpoglavja »v. Razkritje drugih podatkov notranje narave (pošiljka DHL)« na strani 17/23, razen dela, ki se glasi »Na tovornem listu so z ročno pisavo zapisane alineje, ki predstavljajo vsebino prejete pošiljke«.

2. V preostalem delu (tj. glede 1. in 3. točke izreka izpodbijane odločbe ter 1., 2., 5., 6., 7. in 8. alineje 2. točke izreka izpodbijane odločbe) se pritožba prosilke z dne 24. 8. 2017 zavrne.

3. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

O b r a z l o ž i t e v:

Prosilka je v zahtevi z dne 4. 8. 2017, v kateri se sklicuje na svoje zahteve v depešah VWA170645 in VWA170662, organ prosila za kopijo: 
-    osnutka poročila o izrednem nadzoru na VWA (vsebovano v depeši ZGI170038);
-    pripomb prosilke na osnutek poročila (vsebovano v depeši VWA170645);
-    končnega poročila o izrednem delnem nadzoru na VWA (vsebovano v depeši ZGI170040).

Zahtevo prosilke je organ delno zavrnil z odločbo št. 0902-1/2017/3, z dne 10. 8. 2017. V obrazložitvi je organ navedel, da se zahteva prosilke nanaša na:
- Osnutek Poročila o izrednem delnem nadzoru v Veleposlaništvu RS v Washingtonu, št ZGI-016/2017, z dne 19. 7. 2017 (v nadaljevanju osnutek Poročila);
- Poročilo o izrednem delnem nadzoru v Veleposlaništvu RS v Washingtonu, št ZGI-018/2017, z dne 26. 7. 2017 (v nadaljevanju Poročilo);
- depešo VWA170645. 
Organ v posredovani dokumentaciji ni prekrival osebnih podatkov prosilke, saj je v tem delu njeno zahtevo štel kot zahtevo za seznanitev z lastnimi osebnimi podatki. Dne 10. 8. 2017 je organ prosilki poleg izpodbijane odločbe posredoval tudi Poročilo z delno prekritimi podatki. Ostalih dveh dokumentov organ prosilki ni posredoval. Povzel je 1. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ in pojasnil, da je Poročilo v določenih delih označeno kot tajni podatek, in sicer v delih, katerih razkritje bi lahko škodovalo delovanju in izvajanju nalog tako organa kot Veleposlaništva RS v Washingtonu (v nadaljevanju VWA), saj obravnava tudi vprašanja, ki se nanašajo na varnostno problematiko, obravnavo tajnih podatkov, organizacijo dela in podobno, katerih razkritje bi lahko škodovalo izvajanju nalog organa, saj bi otežilo izvedbo učinkovitih ukrepov za zagotovitev varnosti osebja, opreme, dokumentov in nemotenega dela na VWA. Poleg tega je nadzor diplomatskih predstavništev in konzulatov RS v tujini predmet notranje organizacije MZZ, katerega cilj je izboljšanje delovanja tako organizacijskih enot ministrstva kot tudi diplomatskih predstavništev v tujini, zato bi celotno razkritje njegovih ugotovitev otežilo izvajanje nalog MZZ in s tem povzročilo motnje pri delovanju organa. Depeša VWA170645 je bila s strani podpisnika veleposlanika … dne 21. 7. 2017 v celoti označena s stopnjo tajnosti interno na podlagi ocene škodljivih posledic, da odgovarja na dokument, ki vsebuje podatke določene s stopnjo interno in jih komentira. Poleg tega se odgovori in komentarji, ki jih vsebuje, nanašajo na dokument, ki je bil v obliki osnutka še v postopku izdelave in predmet posvetovanja v organu, kot je pojasnjeno v nadaljevanju, zato bi tudi v primeru, če dokument ne bi bil označen s stopnjo tajnosti interno, predstavljal izjemo na podlagi 9. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Osnutek je dokument, ki je bil v postopku izdelave ter je bil še predmet posvetovanja v organu, kar izhaja tako iz njegovega naslova kot iz vsebine ter iz dejstva, da je bil kot osnutek v celoti ali posameznih delih posredovan VWA oz. relevantnim diplomatom oz. osebju, da je lahko nanj dalo svoje pripombe. Slednje so vsebovane v zgoraj navedeni depeši VWA170645, kot izhaja iz ocene škodljivih posledic. Celotni osnutek poročila je namreč v pregled in pripombe prejela prosilka, ki je javna uslužbenka na VWA in je izpolnjevala pogoje po ZTP za dostop do celotnega dokumenta. Razkritje osnutka Poročila bi zato povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine, saj se ta v določenih delih tudi zaradi prejetih pripomb razlikuje od vsebine zgoraj navedenega končnega poročila z dne 26. 7. 2017. Poleg tega so določeni deli dokumenta označeni s stopnjo tajnosti interno, vendar iz že prej navedenih razlogov kot celota predstavlja izjemo po 9. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

Dne 24. 8. 2017 je prosilka vložila pritožbo zoper odločbo št. 0902-1/2017/3, z dne 10. 8. 2017, v kateri IP predlaga, da njeni pritožbi v celoti ugodi, odpravi izpodbijano odločbo in sam reši zadevo tako, da v celoti ugodi zahtevi za dostop do informacij javnega značaja. Prosilka je zaposlena pri organu, in sicer opravlja delo diplomata na Veleposlaništvu RS v Washingtonu. Dokumenti, ki jih zahteva v predmetnem postopku, se nanašajo na postopek izrednega delnega nadzora v VWA, ki je bil opravljen v obdobju od 15. 6. 2017 do 26. 7. 2017. V okviru omenjenega nadzora je bilo prosilki očitano, da je tretji nepooblaščeni osebi razkrila tajni podatek. Slednje za prosilko predstavlja izredno hudo obtožbo, ki lahko povzroči prenehanje delovnega razmerja. Prosilka namreč opravlja delo na delovnem mestu, za katerega se zahteva dovoljenje za dostop do tajnih podatkov stopnje TAJNO (razvidno iz priložene sistemizacije). V kolikor ji bo v okviru rednega ali morebitnega vmesnega varnostnega preverjanja zavrnjena izdaja dovoljenja za dostop do tajnih podatkov ustrezne stopnje tajnosti, svojega dela ne more več opravljati. Upoštevaje 27. člen ZTP se lahko izdaja dovoljenja za dostop do tajnih podatkov v okviru varnostnega preverjanja med drugim zavrne v primeru drugih ugotovitev varnostnega preverjanja, ki vzbujajo utemeljene dvome v posameznikovo verodostojnost, zanesljivost in lojalnost za varno obravnavanje tajnih podatkov. Kot že navedeno, je bilo prosilki v Poročilu brez dokazov očitano, da je razkrila tajni podatek, kar upoštevaje zgoraj opisano zakonsko določbo 27. člena ZTP, lahko predstavlja razlog za zavrnitev izdaje dovoljenja za dostop do tajnih podatkov in s tem posledično prenehanje delovnega razmerja pri MZZ, saj je pogoj za delo na vseh diplomatskih delovnih mestih dovoljenje za dostop do tajnih podatkov vsaj stopnje ZAUPNO. Zahtevano Poročilo vsebuje obtožbo, zaradi katere lahko prosilki preneha delovno razmerje, vendar pa postopek, v katerem je bilo izdano, prosilki ne omogoča pravice do pravnega sredstva oziroma ne dopušča možnosti, da bi pravilnost in utemeljenost izdanega Poročila preverila neodvisna instanca, organizirana znotraj delodajalca. Dejstvo, da je organ kot delodajalec prosilke slednjo povsem enostransko in kot sam ugotavlja brez dokazov obtožil razkritja tajnega podatka, predstavlja prepovedano nadlegovanje na delovnem mestu (7. člen Zakona o delovnih razmerjih, v nadaljevanju: ZDR-1) ter hkrati tudi kaznivo dejanje žaljive obdolžitve po 160. členu Kazenskega zakonika (v nadaljevanju: KZ-1). Izdaja tajnih podatkov namreč predstavlja kaznivo dejanje po 260. členu KZ-1, kar dejansko pomeni, da je organ s predmetnim Poročilom prosilko obdolžil storitve kaznivega dejanja. Prosilka bo zoper organ kot njenega delodajalca za varovanje svojih pravic posledično sprožila ustrezne postopke pred pristojnim sodiščem, vendar v ta namen potrebuje dostop do vseh zahtevanih dokumentov, ki izkazujejo neupravičeno obtožbo, tj. kopijo osnutka Poročila in kopijo celotnega Poročila ter kopijo depeše VWA170645. Razkritje celotnega Poročila ter depeše VWA170645, v kateri so vsebovane pripombe prosilke na Osnutek poročila, je organ z izpodbijano odločbo zavrnil iz razloga varovanja tajnih podatkov po 1. točki 6. člena ZDIJZ. Navedena zavrnitev je nezakonita. Prosilka zahtevane dokumente potrebuje za zagotovitev učinkovitega sodnega varstva (23. člen Ustave RS) oziroma za zagotovitev pravice do pravnega sredstva (25. člen Ustave RS). Prosilki mora biti omogočeno enako varstvo pravic (22. člen Ustave RS). Omejen dostop do listin tajne narave je sicer mogoče utemeljiti z javnim interesom po varstvu podatkov tajne narave, pri čemer pa s takšnimi omejitvami ne sme biti okrnjeno bistvo navedenih ustavnih pravic, katerih namen je strankam postopka zagotoviti možnost aktivnega sodelovanja v postopku in s tem učinkovitega varstva njihovih pravic pod pogoji, ki jih ne postavljajo v občutno slabši položaj v primerjavi z drugo stranko (tako tudi sodba Višjega delovnega in socialnega sodišča opr.št. Pdp 727/2012 z dne 30. 11. 2012). Prosilka je bila z vsebino dokumentov seznanjena, je celo avtor depeše VWA170645, vendar pa ne more uveljavljati učinkovitega pravnega varstva, brez da se vpogled v celotno dokumentacijo zagotovi tudi njeni pooblaščenki. Sama tega ne more narediti, saj bi potem dejansko razkrila podatke, označene s stopnjo tajnosti tretji osebi. Ne glede na zgoraj navedeno prosilka dodaja, da so dokumenti v predmetni zadevi označeni s stopnjo tajnosti v nasprotju z zakonom, ki ureja tajne podatke. Osnutek Poročila in Poročilo se nanašata na izvedbo izrednega nadzora na VWA, ki je bilo opravljeno iz razloga, da naj bi nekdo na VWA razkril tajni podatek iz Poročila o rednem nadzoru v Veleposlaništvu RS v Washingtonu z dne 11. 5. 2017. Vsebina tajnega podatka, ki naj bi bil razkrit, se je nanašala na delovno razmerje javne uslužbenke …, in sicer je šlo za ugotovitev nadzora, da je bila njena zaposlitev po civilni oziroma lokalni pogodbi nepravilna (razvidno iz 1. odstavka na 14. strani Poročila z dne 26. 7. 2017). Skladno s 6. členom ZTP podatek, ki mu je bila tajnost določena zato, da bi se prikrilo strojeno kaznivo dejanje, prekoračitev ali zloraba pooblastil, ali prikrilo kakšno drugo nezakonito dejanje ali ravnanje, ni tajen. Upoštevaje opisano zakonsko določbo podatek, ki naj bi se razkril (tj. ugotovitev o nepravilnosti zaposlitve …) sploh ni tajni podatek in posledično ne morejo biti kot tajni označeni tudi podatki, ki izvirajo iz postopka nadzora o ugotovitvi domnevnega razkritja tega podatka (tj. dokumenti, ki jih prosilka zahteva v predmetni zadevi). IP je glede tovrstnih podatkov z odločbo št. 090-82/2015, z dne 15. 7. 2015, in sicer proti istemu organu, že odločil, da ti že po samem zakonu ne morejo biti varovani kot tajni podatki: »Pogosto se namreč dogaja, da se državni organi sklicujejo na varstvo javne ali državne varnosti oziroma obrambe države ali njenih mednarodnih odnosov, kadar javnosti ne želijo posredovati informacij, ki bi razkrile zlorabe, nepravilnosti ali celo nezakonitosti v teh organih. Razločevati moramo torej med dejanskim interesom države, ki je legitimno varovani cilj izjeme dostopa do informacij javnega značaja ter med tisto navidezno varnostjo države, katere cilj je zgolj ohranitev določenih oseb na oblasti, ki bi lahko pomešale svoje osebne interese z interesi države (več doktorska disertacija dr. Urške Prepeluh, Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana, september 2004, str. 179). Po pregledu Poročila je IP ugotovil, da je nadzor ugotovil, da imajo določena ravnanja veleposlaništva in/ali njenih zaposlenih lahko znake kaznivega dejanja zlorabe uradnega položaja, poneverbe, goljufije, oškodovanja javnih sredstev ali zatajitve. Navedeno kaže na dejstvo, da ti podatki že po zakonu ne morejo biti varovani kot tajni podatki.« Organ je z izpodbijano odločbo prav tako zavrnil zahtevo prosilke za dostop do kopije osnutka Poročila in do kopije depeše VWA170645, in sicer iz razloga po 9. točki 6. člena ZDIJZ. Prosilka je povzela 9. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ in navedla, da je v predmetni zadevi prosilka na osnutek Poročila podala svoje pripombe, vsebovane v depeši VWA170645. Organ je večino njenih pripomb zavrnil kot neutemeljenih, vendar iz samega Poročila ni razvidno, katere pripombe so bile upoštevane in katere zavrnjene. Slednje je bistvenega pomena za pravilno razumevanje samega Poročila, tako da sklicevanje na določbo 9. točke 6. člena ZDIJZ v tem primeru ne pride v poštev. Prosilka zahtevane dokumente potrebuje za zagotovitev varstva njenih pravic pred pristojnim sodiščem, s slednjim pa bo uspela le v primeru, da bo razpolagala z vsemi dokumenti, ki se nanašajo na opravljeni nadzor. Prosilka mora izkazati, da je na osnutek Poročila podala konkretne pripombe ter prav tako izkazati, v čem in zakaj te pripombe niso bile upoštevane, kar pa ji bo omogočeno le s predložitvijo zahtevanih dokumentov.

Organ je ugotovil, da je pritožba pravočasna, dovoljena in da jo je vložila upravičena oseba ter da odločbe ne bo nadomestil z novo, zato jo je, na podlagi 245. člena ZUP, z dopisom št. 0902-1/2017/7, z dne 1. 9. 2017 poslal IP. V zvezi s pritožbenimi navedbami je organ pojasnil, da zoper prosilko ne vodi nobenega postopka, povezanega z ugotovitvami izrednega delnega nadzora, ki bi terjali, da pritožnica pridobi dokumentacijo na podlagi pravnega interesa. Če bi prosilka ali organ kakršenkoli tak postopek pričela, se bo dostop do celotne dokumentacije izvedel po pravilih, ki veljajo za konkreten postopek. Prosilka pa je bila seznanjena z vso zahtevano dokumentacijo v okviru opravljanja svojih delovnih nalog.

Zaradi razjasnitve dejanskega stanja je IP z dopisom št. 090-194/2017/2, z dne 19. 9. 2017 organ pozval, da mu posreduje pisne ocene možnih škodljivih posledic, na podlagi katerih je bila obravnavanim dokumentom določena stopnja tajnosti, in dodatna pojasnila. Organ je odgovoril z dopisom št. 0902-1/2017/7, z dne 25. 9. 2017. Organ je pojasnil, da osnutek poročila o nadzoru v VWA (ZGI 170038 oz. ZGI 016/2017) izpolnjuje merila iz 4. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja, saj navedenega dokumenta oz. osnutka poročila še ni podpisal oz. zaključil glavni diplomatski nadzornik, da bi ta postal končno poročilo. Nadzornik med drugim skladno s 5. alinejo tretjega odstavka 8. člena Zakona o zunanjih zadevah (ZZZ-1) poroča ministru. Skladno z drugim odstavkom 11. člena Pravilnika o nadzorih v predstavništvih Republike Slovenije v tujini na osnutek poročila o ugotovitvah nadzora vodja predstavništva glavnemu diplomatskemu nadzorniku sporoči svoje morebitne pripombe in predloge, ki jih glavni diplomatski nadzornik vključi v končno poročilo s svojo oceno. Nadzor predstavlja notranji mehanizem kontrole v ministrstvu, katerega nameni so določeni v prvem odstavku 8. člena ZZZ-1. Do oblikovanja končnega poročila skladno s prej omenjenim pravilnikom ima dokument položaj osnutka in ker ima vodja predstavništva možnost podajanja pripomb in predlogov, slednji še ni zaključen. Le vodja predstavništva, slednje je notranja organizacijska enota organa, ima možnost nanj podati svoje pripombe. Osnutek tako ni zaključen ali podpisan, ampak ga glavni diplomatski nadzornik po zaščitenem komunikacijskem sistemu organa pošlje vodji predstavništva, da poda morebitne pripombe in predloge. To izhaja tudi iz dejstva, da osnutka poročila nadzornik ne podpiše, končno poročilo pa vsebuje njegov podpis ter podpis ministra (oba dokumenta je organ že poslal v sklopu posredovane dokumentacije v zvezi s pritožbo). Hkrati organ meni, da bi z razkritjem osnutka poročila o nadzoru v VWA prišlo do napačnega razumevanja njegove vsebine, zlasti glede navedb v osnutku v povezavi z javno uslužbenko, ki je prosilka. Slednja je preko pripomb vodje predstavništva poslala svoje pripombe, nadzor pa jih je v postopku oblikovanja končnega poročila o nadzoru tudi ustrezno upošteval ali odgovoril nanje. Za celovitejše in uravnoteženo razumevanje ugotovitev stanja kot izhaja iz Poročila, upoštevaje tudi nekatere pripombe javne uslužbenke, ki je prosilka, je tako zlasti dodal pojasnilo o poteku njenega zaslišanja na str. 15 in 16. Prav tako je izpustil določene navedbe, ki so bile bolj obremenjujoče za to javno uslužbenko, nadzor pa je upoštevaje njene pripombe, nato črtal določene navedbe, kot npr. na str. 21 končnega poročila (na str. 20 osnutka je v odstavku, označenem z interno dodaten stavek, za tem odstavkom pa še en stavek, ki je bil prav tako črtan). Z razkritjem osnutka poročila o nadzoru bi tako lahko prišlo do napačnega razumevanja vsebine končnega poročila, predvsem obremenilnih ugotovitev nadzora glede javne uslužbenke …, ki jih je bilo več v osnutku v primerjavi s končno in podpisano verzijo poročila. Navedeno ne bi pripomoglo k zagotovitvi namenov nadzora iz prvega odstavka 8. člena ZZZ-1, kar je cilj organa, pač pa bi zgolj prikazalo prva sklepanja nadzora kot izhajajo iz osnutka, slednji pa je bil v končni različici poročila ustrezno dopolnjen na podlagi ocene prejetih pripomb in predlogov VWA.

Pritožba je delno utemeljena.

IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oz. prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

IP uvodoma pojasnjuje, da je treba v postopku glede dostopa do informacij javnega značaja upoštevati t.i. erga omnes učinek, kar pomeni, da odobritev dostopa ne učinkuje le proti konkretnemu prosilcu, temveč učinkuje proti javnosti na splošno. V postopku po ZDIJZ namreč ni pomembno, kdo je prosilec in s kakšnim namenom zahteva informacije, saj dostop do informacij javnega značaja lahko zahteva prav vsakdo. Če bi torej katera druga oseba od organa zahtevala dostop do istih dokumentov, bi se moral dostop dovoliti (oz. zavrniti) pod enakimi pogoji, kot osebi, ki je v konkretnem primeru prosilka. Zato se IP ni posebej opredeljeval do navedb prosilke, ki se nanašajo na razloge, zaradi katerih je bila vložena obravnavana zahteva in na pravice, ki jih namerava prosilka v zvezi s tem dokumentom zasledovati v postopku pred sodiščem, saj za konkreten postopek niso pravno relevantne.

Prosilka je zahtevala fotokopije naslednjih dokumentov:
- osnutek Poročila o izrednem delnem nadzoru v Veleposlaništvu RS v Washingtonu, št ZGI-016/2017, z dne 19. 7. 2017 (v nadaljevanju osnutek Poročila), do katerega ji je organ zavrnil dostop v celoti na podlagi 9. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ;
- Poročilo o izrednem delnem nadzoru v Veleposlaništvu RS v Washingtonu, št ZGI-018/2017, z dne 26. 7. 2017 (v nadaljevanju Poročilo), do katerega ji je organ delno zavrnil dostop na podlagi 1. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ;
- depešo VWA170645, do katere ji je organ zavrnil dostop v celoti na podlagi 1. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. 

Ker prosilka vztraja pri pridobitvi zahtevanih dokumentov v celoti, je IP v nadaljevanju presojal vsak dokument posebej.

1.    Osnutek Poročila o izrednem delnem nadzoru v Veleposlaništvu RS v Washingtonu, št. ZGI-016/2017, z dne 19. 7. 2017

Ker se je organ v izpodbijani odločbi skliceval na izjemo, da osnutek Poročila, še ni zaključen in je še predmet posvetovanja, prosilec pa je v pritožbi temu oporekal, je IP v nadaljevanju presojal to izjemo. 

9. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ določa, da lahko organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek iz dokumenta, ki je v postopku izdelave in je še predmet posvetovanja v organu, njegovo razkritje pa bi povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine. Takšna opredelitev ima tri elemente, ki morajo biti podani kumulativno: 
1. dokument mora biti še v postopku izdelave, 
2. dokument mora biti še predmet posvetovanja v organu, 
3. specifični škodni test (razkritje dokumenta bi povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine). 

Podrobnejši kriteriji za opredelitev te izjeme so navedeni v Uredbi o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS št. 24/16; v nadaljevanju Uredba), ki v prvem odstavku 4. člena določa, da se za podatke iz dokumenta, ki je v postopku izdelave in je še predmet posvetovanja v organu, štejejo podatki v dokumentu, ki ga še ni podpisala in odposlala ali kako drugače zaključila uradna oseba organa, ki je v skladu z veljavnimi predpisi pooblaščena za odločanje. 

Po vpogledu v osnutek Poročila je IP ugotovil, da ga ni podpisal nihče. Zato je najprej ugotavljal, v kateri fazi izdelave Poročila dokument podpiše in odpošlje oz. kako drugače zaključil uradna oseba organa, ki je v skladu z veljavnimi predpisi pooblaščena za odločanje. Osnutek Poročila in tudi Poročilo, katerega vsebina bo presojana v nadaljevanju obrazložitve te odločbe, sta nastala na podlagi izrednega nadzora v VWA, ki je potekal po predpisanem postopku, določenem v 8. členu ZZZ-1, podrobneje pa postopek določa še Pravilnik o nadzoru v predstavništvih Republike Slovenije v tujini (Uradni list RS, št. 12/11, v nadaljevanju Pravilnik). Organ mora tako v skladu s prvim odstavkom 8. člena ZZZ-1 skrbeti za urejeno, učinkovito in gospodarno delovanje predstavništev v tujini ter zagotavljati ugledu države primerne in v posameznih državah primerljive personalne, materialne in prostorske pogoje za delovanje predstavništev, vključno z rezidencami vodij predstavništev. Za doseganje v prvem odstavku navedenih ciljev je v nadaljevanju 8. člena ZZZ-1 in v Pravilniku natančno predpisan postopek nadzora. Pripravo in potek nadzora v predstavništvu vodi glavni diplomatski nadzornik, posamezne naloge nadzora pa opravijo tudi drugi uslužbenci ministrstva za zunanje zadeve. Glavni diplomatski nadzornik pri opravljanju svojega dela v okviru pristojnosti deluje neodvisno in nepristransko. Če odkrije nepravilnosti, mora o njih obvestiti ministra za zunanje zadeve, ki sprejme ukrepe v skladu z zakonom (četrti odstavek 8. člena ZZZ-1). 

Skladno z 11. členom Pravilnika glavni diplomatski nadzornik po končanem nadzoru v predstavništvu vodjo predstavništva seznani s poglavitnimi ugotovitvami nadzora, vključno s predlogi ukrepov in priporočil za njihovo odpravo ter ga pozove k takojšnji odpravi slabosti ali nepravilnosti in k doslednemu izvajanju predpisov, splošnih aktov in navodil ministra. Na osnutek poročila o ugotovitvah nadzora vodja predstavništva glavnemu diplomatskemu nadzorniku sporoči svoje morebitne pripombe in predloge, ki jih glavni diplomatski nadzornik vključi v končno poročilo s svojo oceno. Kot je pojasnil organ v dopisu št. 0902-1/2017/7, z dne 25. 9. 2017, osnutek Poročila ni zaključen ali podpisan, ampak ga glavni diplomatski nadzornik po zaščitenem komunikacijskem sistemu organa pošlje vodji predstavništva, da poda morebitne pripombe in predloge.

12. člen Pravilnika nadalje določa, da mora o nadzoru v predstavništvu glavni diplomatski nadzornik pripraviti poročilo. Poročilo vsebuje opis poteka, vsebino, ugotovitve in ocene o vseh vidikih izvršenega nadzora ter predloge ukrepov. Glavni diplomatski nadzornik je odgovoren, da v poročilo o nadzoru vključi vse ugotovitve, vključno z ugotovljenimi nezakonitostmi, kršitvami predpisov, nepravilnostmi in slabostmi v delovanju predstavništva. Predloge ukrepov namreč glavni diplomatski nadzornik pripravi v skladu z določbami predpisov, splošnih aktov in navodil ministra, ki so podlaga za zakonito, urejeno, gospodarno in učinkovito delovanje predstavništva (drugi odstavek 13. člena Pravilnika). Skladno s 14. členom Pravilnika glavni diplomatski nadzornik poročilo o izvršenem nadzoru s predlogi ukrepov v predstavništvu predloži ministru. Ukrepe s podpisom sprejme minister. Kot izhaja iz navedenih določb in pojasnil organa v dopisu št. 0902-1/2017/7, z dne 25. 9. 2017, je postopek izdelave poročila zaključen, ko ga podpišeta glavni diplomatski nadzornik in minister. Ker navedeni uradni osebi organa osnutka Poročila nista podpisali, niti osnutek Poročila ni bil poslan izven organa, temveč zgolj notranjim organizacijskim enotam organa, je IP ugotovil, da gre za dokument, ki je pri organu v postopku izdelave, saj ni izpolnjen pogoj iz prvega odstavka 7. člena Uredbe. Zahtevanega dokumenta namreč ni podpisala in odposlala ali kako drugače zaključila uradna oseba organa, ki je z veljavnimi predpisi pooblaščena za odločanje. IP ne vidi razlogov, zaradi katerih bi podvomil v pravilnost takšnega zaključka, tudi zato, ker iz končnega Poročila, ki pa ni dokument v izdelavi, izhaja, da sta ga na koncu podpisala glavni diplomatski nadzornik in minister.

Glede drugega kriterija, ki mora biti izpolnjen za obstoj izjeme po 9. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, to je, da je dokument še predmet posvetovanja v organu, je IP ugotovil, da je tudi ta pogoj v konkretnem primeru izpolnjen. Organ je tako v izpodbijani odločbi, kot v dopisu št. 0902-1/2017/7, z dne 25. 9. 2017, poudaril, da je bil osnutek Poročila v celoti ali posameznih delih posredovan VWA oz. relevantnim diplomatom oz. osebju, da je lahko nanj dalo svoje pripombe. Dejstvo, da so bile na osnutek Poročila podane pripombe izhaja tudi iz depeše VWA170645, s katero je prosilka preko vodje veleposlaništva poslala svoje pripombe, nadzor pa jih je v postopku oblikovanja končnega Poročila tudi ustrezno upošteval ali odgovoril nanje. V dopisu št. 0902-1/2017/7, z dne 25. 9. 2017 je organ tudi konkretno pojasnil, kateri deli osnutka Poročila so bili na podlagi pripomb spremenjeni v končnem Poročilu. Poleg tega pa že iz zgoraj omenjenega 11. člena Pravilnika izhaja, da glede osnutka poročila o ugotovitvah nadzora vodja predstavništva glavnemu diplomatskemu nadzorniku sporoči svoje morebitne pripombe in predloge, ki jih glavni diplomatski nadzornik vključi v končno poročilo s svojo oceno. Navedeno kaže na to, da je že minister izdajatelj Pravilnika, predvidel postopek nadzora na ta način, da je osnutek Poročila predmet posvetovanja v organu, preden uradna oseba pripravi končno Poročilo. Iz vsega navedenega očitno izhaja, da so bili podatki v osnutku Poročila še predmet posvetovanja v organu oz. da vsebinsko še niso zaključeni. IP je zato ugotovil, da je osnutek Poročila dokument, ki je bil v postopku nadzora še predmet posvetovanja v organu.

V nadaljevanju je IP presojal še izpolnjevanje tretjega kriterija za obstoj izjeme iz 9. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, to je, ali bi razkritje osnutka Poročila povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine. Z vpogledom v spletni slovar slovenskega knjižnega jezika je IP ugotovil, da beseda »osnutek« ustreza naslednjemu pomenu: »sestavek, navadno pismeni, ki še ni dokončno izoblikovan«. Pojem osnutka je torej vezan na dejstvo, da se njegova vsebina razlikuje od končnega dokumenta. IP je zato pri opredelitvi napačnega razumevanja vsebine osnutka Poročila sledil navedbam organa v dopisu št. 0902-1/2017/7, z dne 25. 9. 2017, ki zatrjuje, da je za celovitejše in uravnoteženo razumevanje ugotovitev stanja kot izhaja iz Poročila, dodal pojasnilo o poteku zaslišanja javne uslužbenke, izpustil določene navedbe, ki so bile bolj obremenjujoče za to javno uslužbenko in upoštevaje njene pripombe črtal določene navedbe. IP se strinja z ugotovitvijo organa, da bi z razkritjem osnutka Poročila lahko prišlo do napačnega razumevanja vsebine končnega Poročila, predvsem obremenilnih ugotovitev nadzora glede javne uslužbenke, ki jih je bilo več v osnutku v primerjavi s končno in podpisano verzijo Poročila. Podatki v osnutku so torej nepopolni oz. neusklajeni z osebami, na katere se nanašajo, in zato (lahko) tudi napačni. Napačni podatki, ki se jih v javnosti predstavlja kot podatke iz uradnega dokumenta, ki ga je izdelal organ, pa brez dvoma lahko povzročijo napačno razumevanje, če se javnost nanje zanese. Pri tem je IP sledil tudi stališču Upravnega sodišča RS v sodbi pod opr. št. I U 392/2009-11, z dne 10. 6. 2010, da se za obstoj izjeme po 9. točki prvega odstavka 6. čl. ZDIJZ ne zahteva obstoj oz. izkaz nastanka škode, »ampak je z vidika tega določila bistveno, ali bi razkritje povzročilo napačno razumevanje«. Upoštevaje vse navedeno je po mnenju IP izpolnjen tudi tretji kriterij za opredelitev izjeme iz 9. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. S tem je obstoj zatrjevane izjeme utemeljen in posledično odločitev organa v 1. točki izreka izpodbijane odločbe pravilna.

IP je še ugotovil, da glede osnutka Poročila ni možno uporabiti instituta delnega dostopa v skladu s 7. čl. ZDIJZ, ker je celoten presojani dokument še v fazi osnutka.

Ker za zavrnitev zahteve po ZDIJZ zadošča obstoj ene izmed izjem od prostega dostopa, IP ni presojal, ali osnutek Poročila predstavlja tudi izjemo po 1. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki jo je organ v zvezi s tem dokumentom zatrjeval v izpodbijani odločbi.

2.    Poročilo o izrednem delnem nadzoru v Veleposlaništvu RS v Washingtonu, št. ZGI-018/2017, z dne 26. 7. 2017 

Organ je zavrnil dostop do nekaterih delov Poročila, ki jih je navedel v 2. točki izreka izpodbijane odločbe (v nadaljevanju obravnavani deli Poročila), in sicer s sklicevanjem na izjemo po 1. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki določa, da organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je na podlagi zakona, ki ureja tajne podatke, opredeljen kot tajen. IP je v nadaljevanju presojal, ali je zatrjevana izjema podana.

Definicija tajnega podatka je podana v 1. točki 2. člena ZTP, in sicer je tajni podatek dejstvo ali sredstvo z delovnega področja organa, ki se nanaša na javno varnost, obrambo, zunanje zadeve ali obveščevalno in varnostno dejavnost države, ki ga je treba zaradi razlogov, določenih v tem zakonu, zavarovati pred nepoklicanimi osebami, in ki je v skladu s tem zakonom, določeno in označeno za tajno. Podatki se torej določijo kot tajni, ko gre za varstvo temeljnih interesov države in s tem tudi za občutljivo izjemo od javnosti dela oblastnih organov. ZDIJZ tajne podatke določa kot eno od izjem od prostega dostopa do informacij javnega značaja, pri čemer se obstoj tajnega podatka presoja po ZTP, kar pomeni, da morata biti za obstoj tajnega podatka kumulativno izpolnjena materialni in formalni kriterij. 

Materialni kriterij se nanaša na samo vsebino podatka in določa, da se podatek lahko določi za tajnega le takrat, če je tako pomemben, da bi z njegovim razkritjem nepoklicani osebi nastale, ali bi očitno lahko nastale škodljive posledice za varnost države ali za njene politične in gospodarske koristi ter se obenem nanaša izključno na naslednja področja: javna varnost, obramba, zunanje zadeve, obveščevalna in varnostna dejavnost državnih organov RS oz. se nanaša na sisteme, naprave, projekte in načrte ali znanstvene, raziskovalne, tehnološke, gospodarske in finančne zadeve, ki so pomembni za omenjene cilje (prim. 5. člen ZTP). Materialni kriterij torej vključuje dva elementa. Prvi je v tem, da bi z razkritjem podatka nastala oz. očitno lahko nastala določena škoda, drugi pa je v povezavi škode s taksativno naštetimi interesnimi področji države. 

Oba materialna elementa se zrcalita v formalnem kriteriju tajnega podatka, ki ga sestavljajo trije elementi, ki morajo biti podani kumulativno. Prvi element je, da lahko podatek za tajnega določi le za to pooblaščena oseba. Načeloma je to v skladu z ZTP predstojnik organa oz. osebe na najvišjih delovnih mestih oz. položajih (prim. 10. člen ZTP). S tem je zagotovljeno, da odločitve o tajnosti podatkov sprejemajo osebe, ki imajo dovolj informacij in znanja, da lahko ocenijo pomen morebitnih škodljivih posledic ob razkritju tega podatka. Z ZTP je predpisan tudi način in postopek določanja tajnosti, katerega bistvo je v izdelavi vnaprejšnje pisne ocene možnih škodljivih posledic, ki bi nastale z razkritjem podatka (prim. 11. člen ZTP). Ta pisna ocena predstavlja drugi formalni kriterij. Takšna ocena mora vsebovati določitev objekta varstva. Objekt varstva je interes, ki bi bil z razkritjem ogrožen. Poleg opisanega, mora pisna ocena vsebovati tudi oceno teže in intenzivnosti možnih škodljivih posledic. Pisna ocena se hrani kot priloga dokumenta pri organu, ki je podatku določil stopnjo tajnosti. Prav ta ocena možnih škodljivih posledic omogoča z vidika ZDIJZ naknadno preverjanje oz. ugotavljanje razlogov in okoliščin, ki so narekovali odločitev, da se podatek določi za tajnega. Tretji formalni kriterij pa temelji na pravilni oznaki, saj je lahko tajen samo tisti podatek, ki je ustrezno označen kot tajen (prim. 17. člen ZTP). Tajni podatki so glede na težo škodljivih posledic za varnost države ali za njene politične ali gospodarske koristi ob morebitnem razkritju razvrščeni v 4 stopnje varovanja: strogo tajno, tajno, zaupno in interno (13. člen ZTP). 
Ob vpogledu v Poročilo je IP ugotovil, da so vsi obravnavani deli Poročila označeni s stopnjo tajnosti INTERNO in v zvezi z njim obstaja pisna ocena možnih škodljivih posledic, in sicer je to ocena za depešo št. ZGI170040, ki po pojasnilu organa v dopisu št. 0902-1/2017/7, z dne 25. 9. 2017 vsebuje Poročilo. Navedeno oceno možnih škodljivih posledic je podpisal glavni diplomatski nadzornik. Iz tega izhaja, da sta glede obravnavanih delov Poročila izpolnjena dva elementa, ki sta predpisana za formalni kriterij – v skladu z določbo 17. člena ZTP je dokument vidno označen s stopnjo tajnosti (INTERNO), oceno možnih škodljivih posledic pa je, v skladu z določbo 10. člena ZTP, podpisala za to pooblaščena oseba: glavni diplomatski nadzornik, ki je na podlagi 1. člena Navodila o spremembi Navodila o tajnih podatkih št. 0220-6/2012/1 z dne 24. 7. 2012,  pooblaščen za določanje stopnje tajnost. Nato je IP presojal, ali je izpolnjen tudi tretji element za formalni kriterij, torej ali ocena škodljivih posledic izpolnjuje vse pogoje iz 11. člena ZTP. Nedvomno je izpolnjen pogoj iz prvega odstavka 11. člena ZTP, ki določa, da mora pooblaščena oseba določiti stopnjo tajnosti podatka ob njegovem nastanku oz. ob začetku izvajanja naloge organa, katere rezultat bo tajen podatek. Iz dejstva, da je tajnost Poročila določena v povezavi z depešo, s katero je organ navedeni dokument kot končan poslal svoji organizacijski enoti, izhaja, da je bila stopnja tajnosti Poročila določena ob njegovem nastanku. IP je pri presoji formalnega kriterija - pogoja iz drugega odstavka 11. člena, ki določa, da mora ocena škodljivih posledic vsebovati konkretne navedbe o tem, katere škodljive posledice bi nastale z razkritjem dokumenta (ki še ne zajema vsebine Poročila, temveč zgolj presojo ocene škodljivih posledic), ugotovil, da je izpolnjen tudi ta. V obravnavani oceni so navedena različna vsebinska področja, na katera se ocena nanaša, temu pa sledijo navedbe škodljivih posledic. Navedbe škodljivih posledic se glasijo: »…bi lahko škodovalo delovanju in izvajanju nalog MZZ RS kot tudi VWA, saj poročilo obravnava tudi vprašanja, ki se nanašajo na varnostno problematiko, obravnavo tajnih podatkov, organizacijo dela in podobno..« in »…bi otežilo izvedbo učinkovitih ukrepov za zagotovitev varnosti osebja, opreme, dokumentov in nemotenega dela na veleposlaništvu«. V zadnjem odstavku obravnavane ocene je navedeno: »Nadzor predstavništev RS v tujini je stvar notranje organizacije MZZ in njegov cilj je izboljšanje delovanja tako organizacijskih enot ministrstva v notranji službi kot tudi diplomatskih predstavništev v tujini, zato ni smotrno razkrivanje njegovih ugotovitev, ker bi to otežilo izvajanje nalog MZZ in povzročilo motnje pri delovanju MZZ.«. IP je ocenil, da je pooblaščena oseba dovolj natančno konkretizirana možne škodljive posledice, ki naj bi nastale z razkritjem dokumenta za delovanje ali izvajanje nalog organa. IP je zaključil, da so v konkretnem primeru kumulativno izpolnjeni vsi elementi za opredelitev obstoja formalnega kriterija za klasifikacijo obravnavanih delov Poročila za tajni podatek s stopnjo INTERNO. 

Izpolnjenje materialnega kriterija za določitev tajnega podatka po ZTP je vezano na vsebino podatka, ki je označen kot tajen. V konkretnem primeru je IP obravnavano vsebino Poročila presojal z vidika določbe 5. člena ZTP, torej ali gre za podatek, da bi z njegovim razkritjem nepoklicani osebi nastale, ali bi očitno lahko ter se obenem nanaša izključno na: javno varnost, obrambo, zunanje zadeve, obveščevalno in varnostno dejavnost državnih organov RS; sisteme, naprave, projekte in načrte ali znanstvene, raziskovalne, tehnološke, gospodarske in finančne zadeve, pomembne za javno varnost, obrambo, zunanje zadeve ter obveščevalno in varnostno dejavnost državnih organov Republike Slovenije. 

Iz ocene možnih škodljivih posledic ni mogoče neposredno razbrati, na katerega izmed šestih področij, navedenih v 5. členu ZTP, se obravnavani deli Poročila nanašajo. Navedbe škodljivih posledic v obravnavani oceni »…bi otežilo izvedbo učinkovitih ukrepov za zagotovitev varnosti osebja, opreme, dokumentov in nemotenega dela na veleposlaništvu« je mogoče razumeti kot sklicevanje na področja iz 5. točke 5. člena ZTP. Vendar pa organ teh navedb ni z ničemer konkretiziral. IP je ugotovil, da se določeni deli Poročila, natančneje: 
1.    besedilo na straneh 10/23 in 11/23 od besedila »…je bilo potrebno podatke o ravnanju z osnutkom in končnim poročilom na VWA.« do stavka »Za evidentiranje tajnih podatkov…«
2.    besedilo na straneh 12/23 in 13/23 od besedila »… v delu zagotavljanja ustrezne dokumentacijske varnosti ugotavlja:« do konca besedila v podpoglanju »ii. Ravnanje s poročilom«
3.    besedilo drugega odstavka na strani 18/23 med besedilom »…ki je prispela prevzela ….« in besedilom »Kot primer je VWA…«
4.    besedilo tretjega odstavka na strani 18/23 , razen besedila »Oblak je na zaslišanju dne 13. 7. 2017 8zpovedala, da sprejem DHL pošiljke poteka tako, da jo sprejme in podpiše prejem kurirju,« 
5.    besedilo četrtega odstavka na strani 18/23, ki se nadaljuje na stran 19/23 med besedilom »…ostalo je šlo v tajništvo, vključno s tovornim listom.« in besedilom  »Enako je potekalo…« ter zadnji stavek za besedilom »…drugi niso bili v stiku s to DHL pošiljko.«
nanašajo na sisteme, naprave, projekte in načrte, pomembne za zunanje zadeve (5. točka 5. člena ZTP). Navedene informacije razkrivajo kronologijo ravnanja s konkretnim osnutkom in končnim poročilom o rednem nadzoru na VWA, ki vsebujeta tajne podatke, ugotovitve nadzora v zvezi s tem ravnanjem, protokol ob prejemu pošte in ugotovitve nadzora glede vodenja predpisanih evidenc za tajne podatke. IP je ocenil, da gre za informacije, razkritje katerih bi pomenilo varnostno tveganje za organ in možnosti, da bi kdorkoli ogrozil varnost pri organu do mere, ko bi bil organ (VWA) lahko v svojem delovanju ohromljen. Razkritje teh informacij bi lahko ogrozilo zagotovitev varnosti osebja, opreme in dokumentov, ki se nanašajo na zunanje zadeve, kar posledično pomeni ne samo oteženo, ovirano ali celo onemogočeno izvajanje nalog organa, temveč bi razkritje teh podatkov povzročilo škodljive posledice za varnost države ali za njene politične ali gospodarske koristi. IP je zato zaključil, da sta v zvezi s temi informacijami kumulativno izpolnjena oba pogoja, ki ju za obstoj izjeme po 1. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ določa ZTP. Iz navedenega sledi sklep, da je organ utemeljeno in pravilno označil s stopnjo tajnosti interno dele Poročila, o katerih je odločil v 1., 2., 5., 6. 7. in 8. alineji 2. točke izreka izpodbijane odločbe, kar pomeni, da je v tem delu podana izjema po 1. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. V zvezi s podatki v teh delih Poročila ni mogoča izvedba delnega dostopa na podlagi 7. člena ZDIJZ, ker bi z razkritjem kateregakoli dela teh podatkov ogrozili njihovo zaupnost.

IP je v nadaljevanju presojal, ali je organ utemeljeno in pravilno označil s stopnjo tajnosti interno tudi dele Poročila, o katerih je odločil v 3. in 4. alineji 2. točke izreka izpodbijane odločbe, ki se po mnenju IP ne nanašajo na področja iz 5. točke 5. člena ZTP. Zato je IP preveril, ali se navedena dela Poročila morda nanašata na zunanje zadeve (3. točka 5. člena ZTP), saj je navedbo organa, da bi razkritje podatkov iz Poročila lahko škodovalo »delovanju in izvajanju nalog MZZ RS kot tudi VWA« mogoče razumeti kot sklicevanje na enotne zunanje zadeve (3. točka 5. člena ZTP). IP enotne definicije »zunanjih zadev« ni zasledil, jo je pa mogoče opredeliti na podlagi določb ZZZ-1, ki se nanašajo na pristojnosti Ministrstva za zunanje zadeve: predstavlja Republiko Slovenijo pri drugih državah in v mednarodnih organizacijah; gre za zadeve, ki se nanašajo na globalne odnose Republike Slovenije z drugimi državami in mednarodnimi organizacijami; usklajuje način uveljavljanja in zaščite gospodarskih interesov Republike Slovenije v tujini z drugimi, za načrtovanje in izvajanje gospodarskega sodelovanja pristojnimi organi in institucijami; usklajuje mednarodno razvojno sodelovanje in humanitarno pomoč; spodbuja medkulturni dialog in izvaja kulturno sodelovanje v zunanjih odnosih; vodi oz. sodeluje pri pogajanjih z drugimi državami in mednarodnimi organizacijami; sodeluje v postopku za sklenitev mednarodnih aktov, vodi njihovo evidenco ter jih hrani; spodbuja in usklajuje sodelovanje s tujino na političnem, gospodarskem, prosvetnem, kulturnem, znanstveno-tehničnem ter na drugih področjih; posveča posebno skrb varovanju interesov Republike Slovenije in njenih državljanov ter pravnih oseb v tujini; skrbi za slovenske manjšine v sosednjih državah in za Slovence po svetu ter spremlja mednarodne politične in gospodarske odnose. Navedene aktivnosti (zunanje zadeve) se izvajajo na ministrstvu in v diplomatsko-konzularnih predstavništvih Republike Slovenije v tujini. 

Po pregledu obravnavanih delov Poročila, navedb organa v izpodbijani odločbi in oceni možnih škodljivih posledic ter definicije zunanjih zadev, je IP ugotovil, da glede obravnavanih delov Poročila ne more zaključiti, da gre za področja iz 3. točka 5. člena ZTP. IP je namreč ugotovil, da je vsebina obravnavanih delov Poročila, ki se nanaša na z ročno pisavo zapisane alineje, ki predstavljajo vsebino prejete pošiljke (4. alineja 2. točke izreka izpodbijane odločbe), tako splošna, da ne razkriva niti konkretne vsebine pošiljk, niti pošiljateljev ali prejemnikov, zato razkritje te vsebine ne bi povzročilo nobenih škodljivih posledic za varnost države ali za njene politične ali gospodarske koristi, ki bi se nanašale na področja, ki so v ZZZ-1 opredeljena kot »zunanje zadeve«. Gre le za splošno navajanje vsebin pošiljk, ki so prispele v okviru konkretnega tovornega lista. Organ pa tudi ni z ničemer navedel, kakšne konkretne škodljive posledice naj bi nastale na tem področju v primeru razkritja obravnavanih podatkov. Nadalje je IP ugotovil, da vsebina obravnavanih delov Poročila, ki se nanaša na zaposlovanje lokalnega osebja (3. alineja 2. točke izreka izpodbijane odločbe), obravnava pravilnost in zakonitost splošnega kadrovskega poslovanja. Takšne vsebine nikakor ni mogoče opredeliti kot »zunanje zadeve«. Zato je treba zaključiti, da tudi razkritje te vsebine ne bi povzročilo nobenih škodljivih posledic za varnost države ali za njene politične ali gospodarske koristi, ki bi se nanašale na področja, ki so v ZZZ-1 opredeljena kot »zunanje zadeve«. Z vidika namena ZDIJZ (2. člen) bi bilo nesprejemljivo, da bi organ, ki sicer res izvaja pristojnosti na področju zunanjih zadev, svoje delovanje in poslovanje nekritično opredeljeval kot zunanje zadeve in ga kot tajnega »skrival« za določbami ZTP. Enako stališče je IP zavzel že v zvezi s poročilom o opravljenem nadzoru nad delom Veleposlaništva RS v Parizu, o dostopu do katerega je odločal z odločbo št. 090-82/2015, z dne 15. 7. 2015, na katero je pravilno opozorila tudi prosilka.

Ugotovitev glede poslovanje in delovanja veleposlaništva, kot diplomatsko-konzularnega predstavništva Republike Slovenije v tujini, le zaradi dejstva, da gre za »enoto« v tujini in ker spada pod organ, ki izvaja pristojnosti na področju zunanjih zadev, namreč ni mogoče kar avtomatično oziroma pavšalno uvrstiti v področje zunanjih zadev v smislu varstva tajnih podatkov, kot jih zasleduje 3. točka 5. člena ZTP. IP poudarja, da obravnavana dela Poročila vsebinsko nista nič drugačna, kot so (bila) poročila (revizijska poročila, poročila Računskega sodišča, poročila Komisije za preprečevanje korupcije) o poslovanju in delovanju organov državne uprave in širše javne uprave in so praviloma prosto dostopne informacije javnega značaja. Če bi sledili stališču organa, da gre pri obravnavanih delih Poročila v celoti za vsebino, ki se nanaša na zunanje zadeve, bi to praktično pomenilo, da lahko organ katerikoli dokument, ki ga ustvari v okviru poslovanja, označi kot tajnega, kajti temeljna dejavnost organa so zunanje zadeve. To pa bi bilo, kot je pojasnjeno že zgoraj, nesprejemljivo.

Na podlagi določb ZDIJZ in ZTP ter po seznanitvi z obravnavanimi deli Poročila je IP ugotovil, da ni zakonskega razloga, da bi dela Poročila, o katerih je organ odločil v 3. in 4. alineji 2. točke izreka izpodbijane odločbe, morala nositi stopnjo tajnosti, saj ni izpolnjen materialni pogoj za obstoj tajnega podatka, ki ga zahteva ZTP. Upoštevaje vse navedeno je IP zaključil, da v tem delu Poročila ni podana izjema po 1. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. 

Ker iz tretjega odstavka 17. člena ZTP izhaja, da se mora podatek oz. dokument obravnavati kot tajen, če je označen le s stopnjo tajnosti (torej, če je izpolnjen le eden izmed formalnih elementov), je IP organu v 1.a točki izreka te odločbe naložil, da iz obravnavanih delov Poročila umakne stopnjo tajnosti. 

Ker obravnavani del Poročila, ki ga je organ, skladno z drugo alinejo 1.b točke izreka te odločbe, dolžan razkriti, vsebuje osebni podatek, je IP ugotavljal, ali gre pri tem za izjemo po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Slednja kot izjemo od prosto dostopnih informacij določa osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov in tako napoti na uporabo Zakona o varstvu osebnih podatkov (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo; v nadaljevanju ZVOP-1). Ker razkritje osebnega podatka predstavlja vrsto obdelave osebnih podatkov, je za presojo dopustnosti razkritja treba upoštevati splošne podlage za obdelavo osebnih podatkov, opredeljene v 8. in 9. členu (javni sektor) ZVOP-1. Iz navedenih členov kot splošno pravilo izhaja, da je obdelava osebnih podatkov dopustna, če tako določa zakon ali če je za to podana privolitev posameznika. Že iz določbe 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ pa izhaja, da nima vsak osebni podatek hkrati statusa t.i. varovanega osebnega podatka oziroma povedano drugače, razkritje osebnega podatka je v določenih primerih lahko dopustno, kar velja tudi za razkritje v okviru izvrševanja pravice dostopa do informacij javnega značaja. 

IP je po pregledu obravnavanega dela Poročila ugotovil, da vsebuje priimek diplomata. Ta osebni podatek je naveden z zvezi z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca. V skladu z 34. členom ZZZ-1 so namreč diplomati javni uslužbenci. Zakonsko podlago za njihovo razkritje v postopku po ZDIJZ predstavlja 1. alineja tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Navedeni osebni podatek zato ni varovan osebni podatek.

Na koncu te točke se IP opredeljuje še glede navedb prosilke, ki se nanašajo na določbo 6. člena ZTP, ki določa, da podatek, ki mu je bila tajnost določena zato, da bi se prekrilo strojeno kaznivo dejanje, prekoračitev ali zloraba pooblastil, ali prikrilo kakšno drugo nezakonito dejanje ali ravnanje, ni tajen. Pogosto se namreč dogaja, da se državni organi sklicujejo na varstvo javne ali državne varnosti oziroma obrambe države ali njenih mednarodnih odnosov, kadar javnosti ne želijo posredovati informacij, ki bi razkrile zlorabe, nepravilnosti ali celo nezakonitosti v teh organih. Razločevati moramo torej med dejanskim interesom države, ki je legitimno varovani cilj izjeme dostopa do informacij javnega značaja ter med tisto navidezno varnostjo države, katere cilj je zgolj ohranitev določenih oseb na oblasti, ki bi lahko pomešale svoje osebne interese z interesi države (več doktorska disertacija dr. Urške Prepeluh, Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana, september 2004, str. 179). Po pregledu Poročila je IP ugotovil, da je nadzor sicer tudi v delu dokumenta, ki je glede na zgornje ugotovitve tajni podatek, ugotovil nekatere nepravilnosti (str. 12/23 in 13/23), ki se nanašajo na postopek zagotavljanja dokumentacijske varnosti, vendar pri tem ne gre za ravnanja veleposlaništva in/ali njenih zaposlenih, ki bi imeli znake npr. kaznivega dejanja zlorabe uradnega položaja, poneverbe, goljufije, oškodovanja javnih sredstev ali zatajitve. IP tudi ni seznanjen, da bi v zvezi z obravnavanimi ugotovitvami nadzora obstajala kakšna pravnomočna sodba. IP zato ocenjuje, da v tem delu ne gre za takšno vrsto nezakonitosti, na katere se nanaša določba 6. člena ZTP, zato jih ni dopustno razkriti na tej pravni podlagi. 

3.    Depeša VWA170645

IP je pregledal vsebino Depeše VWA170645 in ugotovil, da vsebuje veliko koncentracijo podatkov, ki jih je treba opredeliti kot osebne podatke. Zato je najprej presojal, ali ta dokument predstavlja izjemo po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, katere vsebina je pojasnjena že v prejšnji točki. 

Celotna vsebina Depeše VWA170645 je varovan osebni podatek, ker gre za izrazito osebne izpovedi avtorice, ki vsebujejo njena osebna mnenja oz. stališča glede ugotovitev nadzora, zlasti v delu, ki se nanaša nanjo. Pri tem avtorica Depeše VWA170645 navaja predvsem vrednostne sodbe oz. njeno osebno videnje določene problematike v zvezi z dogajanji, ki so bila predmet nadzora in v zvezi z delovanjem organa. Vse navedeno izhaja izključno iz mnenja avtorice oziroma dogodkov, ki jih je avtorica doživela v zvezi z obravnavano problematiko. Za razkritje takšnih osebnih podatkov po ZDIJZ ne obstaja zakonska podlaga, zato je IP zaključil, da podatki v Depeši VWA170645 predstavljajo izjemo po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

Ker so v vsebini Depeše VWA170645 izražena predvsem osebna stališča avtorice, te vsebine ni mogoče subsumirati pod določilo tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, saj takšnih podatkov ni mogoče objektivno in neposredno povezati s podatki iz delovnega razmerja javnih uslužbencev ali s podatki v zvezi z opravljanjem javne funkcije. Posledično je IP ugotovil, da glede presojane vsebine ni podana izjema od izjem iz tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, zato razkritje vsebine Depeše VWA170645 ni dopustno.

IP je ugotovil, da prosilki ni mogoče omogočiti delnega dostopa (7. člen ZDIJZ) do Depeše VWA170645, ker gre za tolikšno vsebnost in koncentracijo varovanih osebnih podatkov, da delnega dostopa ni mogoče izvesti na način, da se izločijo le varovani osebni podatki, poleg tega pa bi Depeša VWA170645 ob uporabi instituta delnega dostopa popolnoma izgubila svojo vrednost in smiselnost (razkrili bi lahko npr. zgolj imena javnih uslužbencev ter določbe zakonov in pravilnika, ki jih navaja avtorica, oboje brez konteksta, v katerem se pojavljajo), saj ne bi imeli več svoje vsebine, in bi bili zato brez posebne vrednosti za prosilce oz. javnost.

Ker je v celoti podana izjema varstva osebnih podatkov, in ker za zavrnitev zahteve oziroma pritožbe po ZDIJZ zadošča obstoj ene izmed izjem od prostega dostopa, IP ni presojal, ali Depeša VWA170645 predstavlja tudi izjemo po 1. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki jo je organ v zvezi s tem dokumentom zatrjeval v izpodbijani odločbi.

Glede na to, da je prosilka avtorica Depeše VWA170645 IP poudarja, da stoji na stališču, ki izhaja iz že zgoraj omenjenega načela prostega dostopa po 5. členu ZDIJZ, ki določa, da je treba glede dostopa do informacij javnega značaja upoštevati učinek erga omnes. Osebnih ali stvarnih okoliščin, ki so na strani prosilca, se zato pri presoji dopustnosti dostopa do informacij javnega značaja ne sme upoštevati, ker bi bila s tem povzročena različna obravnava prosilcev. Navedeno stališče potrjuje tudi obsežna sodna praksa (npr. sodbe Upravnega sodišča, št. I U 1391/2013 z dne 11. 12. 2013, št. II U 187/2011 z dne 8. 11. 2011, št. II U 456/2016-13 z dne 23. 8. 2017). Iz navedenega izhaja, da bi bilo nedopustno, če bi se Depeša VWA170645 v postopku po ZDIJZ posredovala prosilki zgolj zato, ker je avtorica, hkrati pa bi bil isti dokument nedostopen preostalim prosilcem, ki niso avtorji depeše. Pravica dostopa do informacij javnega značaja se torej presoja z vidika, do katerih informacij je upravičena splošna javnost in ne posebni upravičenci po posameznih področnih zakonih. Če želi prosilka obravnavano depešo prejeti kot avtorica, mora zanjo zaprositi na podlagi področnih zakonov, organ pa mora o takšni zahtevi odločiti po postopku, ki ni del postopka po ZDIJZ.

4.    Sklepno

IP je po preučitvi celotne zadeve ugotovil, da je bil na prvi stopnji iz ugotovljenih dejstev napravljen napačen sklep glede dejanskega stanja in da je bil napačno uporabljen materialni predpis, na podlagi katerega je bilo odločeno o zadevi (1. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ). Zato je IP, na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP, del izpodbijane odločbe odpravil ter odločil, kot to izhaja iz 1.b točke izreka te odločbe. 

Glede preostalega dela pa je IP zaključil, da je pritožba prosilke neutemeljena, zato jo je IP na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP kot neutemeljeno zavrnil in potrdil odločitev organa v izpodbijani odločbi, kot to izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, zato je odločil, kot izhaja iz 3. točke izreka te odločbe. 

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – ZUT-UPB5 in 14/15 – ZUUJFO) oproščena plačila upravne takse. 

Pouk o pravnem sredstvu: 

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila    :
Jasna Duralija, univ. dipl. prav.,
svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:
Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,
informacijska pooblaščenka