Prosilec - Ministrstvo za zunanje zadeve

POVZETEK:

Organ je zaradi izjem varstva tajnega podatka in notranjega delovanja delno zavrnil zahtevo prosilke za dostop do poročila o opravljenem notranjem nadzoru na veleposlaništvu. Prosilka je odločbo organa izpodbijala le v določenem delu, glede katerega je IP ugotovil, da se v večjem delu ne nanaša na tista interesna področja države, ki jih je Zakon o tajnih podatkih opredelil kot posebej občutljiva oziroma takega pomena, da jih je ob izpolnjevanju nadaljnjih pogojev, mogoče varovati s stopnjo tajnosti. Ker v tem delu poročila ne gre za tajne podatke, je IP organu naložil umik stopnje tajnosti interno in posredovanje tega dela poročila prosilki.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-193/2017/6
Datum: 20. 11. 2017

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP) izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05, 51/07 - ZUstS-A), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP-2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US in 102/15; v nadaljevanju ZDIJZ) ter prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13; v nadaljevanju ZUP) o pritožbi … (v nadaljevanju prosilka), ki jo zastopa …, z dne 21. 8. 2017 zoper prvo alinejo, drugo alinejo in deseto alinejo (v delu, ki se nanaša na točki 1 in 8) izreka izpodbijane odločbe Ministrstva za zunanje zadeve, Prešernova cesta 25, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ) št. 090-10/2017/3, z dne 4. 8. 2017, v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo 

O D L O Č B O:

1. Pritožbi prosilke z dne 21. 8. 2017 zoper odločbo Ministrstva za zunanje zadeve št. 090-10/2017/3, z dne 4. 8. 2017 se ugodi in se prva alineja, druga alineja in deseta alineja (v delu, ki se nanaša na točki 1 in 8) izreka izpodbijane odločbe odpravijo ter se odloči:

a) organ je dolžan v roku 31 (enaintridesetih) dni od vročitve te odločbe iz naslednjih delov Poročila o nadzoru v Veleposlaništvu Republike Slovenije v Washingtonu, 29. - 31. marec 2017 - Priprave in potek nadzora ter širša obrazložitev ocen in ugotovitev nadzora s predlogi ukrepov, št. ZGI-008/2017 z dne 11. 5. 2017, umakniti stopnjo tajnosti INTERNO:
-    pod točko II. Ugotovitve nadzora: iz celotnega besedila v poglavju z naslovom »A) Vsebinsko delovanje« (na 7. in 8. strani) in iz zadnjega odstavka na 13. strani ter prvega odstavka na 14. strani v poglavju z naslovom »B) Organiziranost dela, medosebni odnosi in druga kadrovska vprašanja«, pod točko »2. Lokalno osebje«, 
-    pod točko III. Predlogi ukrepov: iz celotne 1. točke (na 41. strani) in celotne 8. točke (na 42. strani).

 in 

 b) organ je dolžan v roku 31 (enaintridesetih) dni od vročitve te odločbe prosilki posredovati fotokopijo naslednjih delov Poročila o nadzoru v Veleposlaništvu Republike Slovenije v Washingtonu, 29. - 31. marec 2017 - Priprave in potek nadzora ter širša obrazložitev ocen in ugotovitev nadzora s predlogi ukrepov, št. ZGI-008/2017 z dne 11. 5. 2017
-    pod točko II. Ugotovitve nadzora: celotnega besedila v poglavju z naslovom »A) Vsebinsko delovanje« (na 7. in 8. strani) in zadnjega odstavka na 13. strani ter prvega odstavka na 14. strani v poglavju z naslovom »B) Organiziranost dela, medosebni odnosi in druga kadrovska vprašanja«, pod točko »2. Lokalno osebje«, 
-    pod točko III. Predlogi ukrepov: celotne 1. točke (na 41. strani) in celotne 8. točke (na 42. strani).

2. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

O b r a z l o ž i t e v:

Prosilka je v zahtevi z dne 11. 7. 2017 organ prosila za kopijo končnega poročila o opravljenem notranjem nadzoru na Veleposlaništvu Republike Slovenije v Washingtonu, ki je potekal letos spomladi in pri katerem je šlo za nadzor obdobja, v katerem je prosilka opravljala delo na tem veleposlaništvu. 

Zahtevo prosilke je organ delno zavrnil z odločbo št. 090-10/2017/3, z dne 4. 8. 2017. V obrazložitvi je organ navedel, da se zahteva prosilke nanaša na dokument Poročilo o nadzoru v Veleposlaništvu Republike Slovenije v Washingtonu, 29. - 31. marec 2017 - Priprave in potek nadzora ter širša obrazložitev ocen in ugotovitev nadzora s predlogi ukrepov, št. ZGI-008/2017 z dne 11. 5. 2017 (v nadaljevanju: Poročilo). V nadaljevanju je organ povzel 1. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ in navedel, da je poročilo v določenih delih označeno kot tajni podatek, in sicer v delih, ki vsebujejo ugotovitve nadzora glede vsebinskega delovanja predstavništva na političnem, gospodarskem in drugih vsebinskih področjih delovanja, o varovanju prostorov, sredstev in komunikacijskih poti predstavništev ter o varovanju tajnih podatkov. Razkritje podatkov iz vsebine Poročila nepoklicani osebi bi lahko škodovalo delovanju in izvajanju nalog organa, kot tudi Veleposlaništva RS v Washingtonu (v nadaljevanju: VWA), saj vsebuje ocene, ki se nanašajo na odnose z državo sprejemnico in bi njihovo razkritje lahko škodovalo bilateralnim, gospodarskim in političnim interesom RS. Razkritje bi lahko tudi škodovalo izvajanju nalog organa, poleg tega pa bi lahko otežilo izvedbo učinkovitih ukrepov za zagotovitev varnosti osebja, opreme, dokumentov in nemotenega dela na veleposlaništvu. Nadzor diplomatskih predstavništev in konzulatov RS v tujini je namreč predmet notranje organizacije organa, katerega cilj je izboljšanje delovanja tako organizacijskih enot organa kot tudi diplomatskih predstavništev v tujini, zato bi celotno razkritje njegovih ugotovitev otežilo izvajanje nalog organa in s tem povzročilo motnje pri delovanju organa. Pri odločanju je organ sledil tudi ustaljeni praksi IP ter odločil, kot izhaja iz izreka te odločbe. V nadaljevanju je organ povzel 3. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ in navedel, da Poročilo vsebuje tudi osebne podatke, katerih razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z Zakonom o varstvu osebnih podatkov (ZVOP-1). Organ je pri odločanju o dostopu do osebnih podatkov upošteval tudi izjemo od navedene izjeme od dostopa do informacij javnega značaja, določene v 1. alineji tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Glede dostopa do nekaterih osebnih podatkov lokalno zaposlenega osebja je organ upošteval, da ti delavci sicer niso javni uslužbenci, pač pa se njihovi prejemki izplačujejo izjavnih sredstev, zato je ugodil zahtevi za dostop v delu, ki se nanaša na prejemke lokalno zaposlenih in njihovo višino. Skladno z navedenim in prakso IP je organ zavrnil dostop do osebnih podatkov lokalno zaposlene, ki se nanašajo na razlog odsotnosti z dela. Skladno z navedbami prosilke iz zahteve organ v posredovani dokumentaciji ni prekrival osebnih podatkov prosilke, saj je v tem delu njeno zahtevo štel kot zahtevo za seznanitev z lastnimi osebnimi podatki. V nadaljevanju je organ povzel še 11. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ in navedel, da Poročilo v poglavju H) Konzularno poslovanje, v točkah 5. Vizumsko poslovanje in 6. Hramba, razdeljevanje in upravljanje z vizumskimi nalepkami vsebuje tudi podatke o notranjem delovanju organa, in sicer v delu vsebuje navodila organa za postopanje in odločanje v vizumskih postopkih ter ugotovitve glede delovanja VWA. Podatki o vsebinskem delu predstavništva pri odločanju o vizumskih postopkih, sicer niso označeni kot tajni podatek, kljub tem pa bi razkritje povzročilo motnje pri vsebinskem delovanju organa in predstavništva, saj bi v primeru razkritja načina vodenja, varnostnih varovalk postopka in ugotovljenih pomanjkljivosti bilo odločanje v vizumskih postopkih zaradi tega lahko oteženo. Poročilo je sestavljeno v zvezi z notranjim delovanjem organa in VWA, zato je zaradi opisanih motenj v delovanju oziroma dejavnosti, do katerih bi zaradi razkritja prišlo, organ dostop do teh delov poročila zavrnil, kot izhaja iz izreka te odločbe.

Dne 21. 8. 2017 je prosilka vložila pritožbo zoper odločbo št. 090-10/2017/3, z dne 4. 8. 2017, v kateri IP predlaga, da njeni pritožbi v celoti ugodi in ji omogoči dostop do fotokopije Poročila tudi v delu, ki se nanaša na: 
-    II. Ugotovitve nadzora poglavje A) Vsebinsko delovanje (7. in 8. stran), v poglavju B) Organiziranost dela, medosebni odnosi in druga kadrovska vprašanja, točka 2. Lokalno osebje - zadnji odstavek na 13. in prvi odstavek na 14. strani, 
-    III. Predlogi ukrepov: 1. točka Vsebinsko delovanje (41. stran) in 8. točka (42. stran) ter 
-    Priloga 8 - Dopolnitve in komentarji na osnutek poročila VWA170386 z dne 6. 5. 2017. 
Zahteva prosilke, za dostop do navedenih delov Poročila, je bila z izpodbijano odločbo zavrnjena iz razloga varovanja tajnih podatkov po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ. Odločitev je nepravilna in nezakonita. Organ je prosilko nepravilno zaposlil po civilni oziroma lokalni pogodbi, čeprav je slednja dejansko opravljala delo diplomata. Posledično je prosilka zoper organ vložila tožbo za ugotovitev delovnega razmerja za nedoločen čas. Postopek se vodi pred Delovnim in socialnem sodiščem v Ljubljani, pod opr.št. I Pd 655/2016. V delih Poročila, ki jih zahteva prosilka v predmetni zadevi, je opisano stališče notranjega nadzora organa glede njene zaposlitve. Za potrebe omenjenega delovnega spora prosilka potrebuje vse zahtevane dele Poročila. V nasprotnem primeru bo kršena njena ustavna pravica do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave RS. Omejen dostop do listin tajne narave je sicer mogoče utemeljiti z javnim interesom po varstvu podatkov tajne narave, pri čemer pa s takšnimi omejitvami ne sme biti okrnjeno bistvo navedenih ustavnih pravic, katerih namen je strankam postopka zagotoviti možnost aktivnega sodelovanja v postopku in s tem učinkovitega varstva njihovih pravic pod pogoji, ki jih ne postavljajo v občutno slabši položaj v primerjavi z drugo stranko (tako tudi sodba Višjega delovnega in socialnega sodišča opr.št. Pdp 727/2012, z dne 30. 11. 2012). Ne glede na zgoraj navedeno pa je odločitev organa, da prosilki zavrne dostop do Poročila v vseh zahtevanih delih, nezakonita tudi iz razloga, ker so deli Poročila, ki jih zahteva prosilka, označeni s stopnjo tajnosti v nasprotju z zakonom, ki ureja tajne podatke. Prosilka je povzela 5. člen ZTP in navedla, da se deli Poročila, ki jih zahteva, ne nanašajo na opisana področja, ampak gre za ugotovitve organa na področju zaposlovanja. Z razkritjem tovrstnih ugotovitev nepoklicani osebi, ne bodo nastale nobene škodljive posledice za varnost države ali za njene politične ali gospodarske koristi. Enako je IP odločil tudi v odločbi št. 090-82/2015, z dne 15. 7. 2015 (Poročilo v zvezi z opravljenim nadzorom nad delom Veleposlaništva RS v Parizu). Prosilka je v pritožbi povzela relevantne ugotovitve IP v navedeni odločbi. Prosilka zahteva dostop tudi do Priloge 8 Poročila - Dopolnitve in komentarji na osnutek poročila VWA170386 z dne 6. 5. 2017, in sicer v tistih delih, ki se nanašajo na zahtevane dele Poročila. Dopolnitve in komentarji na zahtevane dele Poročila so namreč ključnega pomena za njegovo pravilno razumevanje.

Organ je ugotovil, da je pritožba pravočasna, dovoljena in da jo je vložila upravičena oseba ter da odločbe ne bo nadomestil z novo, zato jo je, na podlagi 245. člena ZUP, z dopisom št. 090-10/2017/7, z dne 31. 8. 2017 poslal IP. Pojasnil je, da je pritožničine navedbe glede posredovanja prilog Poročila štel kot zahtevo za izdajo dopolnilne odločbe, ki jo je organ po prejemu pritožbe že izdal (dopolnilna odločba št. 090-10/2017/6, z dne 30. 8. 2017).

Zaradi razjasnitve dejanskega stanja je IP z dopisom št. 090-193/2017/2, z dne 19. 9. 2017 organ pozval, da mu posreduje pisno oceno možnih škodljivih posledic, na podlagi katere je bila delom Poročila določena stopnja tajnosti, in dodatna pojasnila. Organ je odgovoril z dopisom št. 090-10/2017/9, z dne 26. 9. 2017. 

Pritožba je utemeljena.

IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oz. prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

 
IP uvodoma pojasnjuje, da je treba v postopku glede dostopa do informacij javnega značaja upoštevati t.i. erga omnes učinek, kar pomeni, da odobritev dostopa ne učinkuje le proti konkretnemu prosilcu, temveč učinkuje proti javnosti na splošno. V postopku po ZDIJZ namreč ni pomembno, kdo je prosilec in s kakšnim namenom zahteva informacije, saj dostop do informacij javnega značaja lahko zahteva prav vsakdo. Če bi torej katera druga oseba od organa zahtevala dostop do istih dokumentov, bi se moral dostop dovoliti (oz. zavrniti) pod enakimi pogoji, kot osebi, ki je v konkretnem primeru prosilka. Zato se IP ni posebej opredeljeval do navedb prosilke, ki se nanašajo na razloge, zaradi katerih je bila vložena obravnavana zahteva in na pravice, ki jih prosilka v zvezi s tem dokumentom zasleduje v postopku pred Delovnim in socialnem sodiščem v Ljubljani, saj za konkreten postopek niso pravno relevantne.

Prosilka je zahtevala fotokopijo Poročila o nadzoru v Veleposlaništvu Republike Slovenije v Washingtonu, 29. - 31. marec 2017 - Priprave in potek nadzora ter širša obrazložitev ocen in ugotovitev nadzora s predlogi ukrepov, št. ZGI-008/2017 z dne 11. 5. 2017 (v nadaljevanju Poročilo). Organ ji je omogočil delni dostop, s pritožbo pa prosilka vztraja, da ji omogoči dostop tudi do naslednjih delov, ki so torej predmet tega pritožbenega postopka:
-    II. Ugotovitve nadzora poglavje A) Vsebinsko delovanje (7. in 8. stran), v poglavju B) Organiziranost dela, medosebni odnosi in druga kadrovska vprašanja, točka 2. Lokalno osebje - zadnji odstavek na 13. in prvi odstavek na 14. strani, 
-    III. Predlogi ukrepov: 1. točka Vsebinsko delovanje (41. stran) in 8. točka (42. stran).
Organ je dostop do navedenih delov obravnavanega dokumenta zavrnil v prvi alineji, drugi alineji in deseti alineji (v delu, ki se nanaša na točki 1 in 8) izreka izpodbijane odločbe. 

Prosilka v pritožbi navaja, da želi dostop tudi do Priloge 8 - Dopolnitve in komentarji na osnutek poročila VWA170386 z dne 6. 5. 2017, o kateri pa organ ni odločil z izpodbijano odločbo, temveč z dopolnilno odločbo št. 090-10/2017/6, z dne 30. 8. 2017, ki jo je izdal po prejemu obravnavane pritožbe. Navedena priloga Poročila zato ni predmet presoje tega pritožbenega postopka. 

Organ je zavrnil dostop do vseh delov Poročila (v nadaljevanju obravnavani deli Poročila), ki so premet obravnavane pritožbe, na podlagi 1. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, zato je IP najprej presojal, ali je v konkretnem primeru podana izjema varstva tajnih podatkov. 

 
Izjema tajnih podatkov 

 
Definicija tajnega podatka je podana v 1. točki 2. člena ZTP, in sicer je tajni podatek dejstvo ali sredstvo z delovnega področja organa, ki se nanaša na javno varnost, obrambo, zunanje zadeve ali obveščevalno in varnostno dejavnost države, ki ga je treba zaradi razlogov, določenih v tem zakonu, zavarovati pred nepoklicanimi osebami, in ki je v skladu s tem zakonom, določeno in označeno za tajno. Podatki se torej določijo kot tajni, ko gre za varstvo temeljnih interesov države in s tem tudi za občutljivo izjemo od javnosti dela oblastnih organov. ZDIJZ tajne podatke določa kot eno od izjem od prostega dostopa do informacij javnega značaja, pri čemer se obstoj tajnega podatka presoja po ZTP, kar pomeni, da morata biti za obstoj tajnega podatka kumulativno izpolnjena materialni in formalni kriterij. 

 
Materialni kriterij se nanaša na samo vsebino podatka in določa, da se podatek lahko določi za tajnega le takrat, če je tako pomemben, da bi z njegovim razkritjem nepoklicani osebi nastale, ali bi očitno lahko nastale škodljive posledice za varnost države ali za njene politične in gospodarske koristi ter se obenem nanaša izključno na naslednja področja: javna varnost, obramba, zunanje zadeve, obveščevalna in varnostna dejavnost državnih organov RS oz. se nanaša na sisteme, naprave, projekte in načrte ali znanstvene, raziskovalne, tehnološke, gospodarske in finančne zadeve, ki so pomembni za omenjene cilje (prim. 5. člen ZTP). Materialni kriterij torej vključuje dva elementa. Prvi je v tem, da bi z razkritjem podatka nastala oz. očitno lahko nastala določena škoda, drugi pa je v povezavi škode s taksativno naštetimi interesnimi področji države. 

 
Oba materialna elementa se zrcalita v formalnem kriteriju tajnega podatka, ki ga sestavljajo trije elementi, ki morajo biti podani kumulativno. Prvi element je, da lahko podatek za tajnega določi le za to pooblaščena oseba. Načeloma je to v skladu z ZTP predstojnik organa oz. osebe na najvišjih delovnih mestih oz. položajih (prim. 10. člen ZTP). S tem je zagotovljeno, da odločitve o tajnosti podatkov sprejemajo osebe, ki imajo dovolj informacij in znanja, da lahko ocenijo pomen morebitnih škodljivih posledic ob razkritju tega podatka. Z ZTP je predpisan tudi način in postopek določanja tajnosti, katerega bistvo je v izdelavi vnaprejšnje pisne ocene možnih škodljivih posledic, ki bi nastale z razkritjem podatka (prim. 11. člen ZTP). Ta pisna ocena predstavlja drugi formalni kriterij. Takšna ocena mora vsebovati določitev objekta varstva. Objekt varstva je interes, ki bi bil z razkritjem ogrožen. Poleg opisanega, mora pisna ocena vsebovati tudi oceno teže in intenzivnosti možnih škodljivih posledic. Pisna ocena se hrani kot priloga dokumenta pri organu, ki je podatku določil stopnjo tajnosti. Prav ta ocena možnih škodljivih posledic omogoča z vidika ZDIJZ naknadno preverjanje oz. ugotavljanje razlogov in okoliščin, ki so narekovali odločitev, da se podatek določi za tajnega. Tretji formalni kriterij pa temelji na pravilni oznaki, saj je lahko tajen samo tisti podatek, ki je ustrezno označen kot tajen (prim. 17. člen ZTP). Tajni podatki so glede na težo škodljivih posledic za varnost države ali za njene politične ali gospodarske koristi ob morebitnem razkritju razvrščeni v 4 stopnje varovanja: strogo tajno, tajno, zaupno in interno (13. člen ZTP). 

 
Ob vpogledu v Poročilo je IP ugotovil, da so vsi obravnavani deli Poročila, označeni s stopnjo tajnosti INTERNO in v zvezi z njim obstaja pisna ocena možnih škodljivih posledic, in sicer ocena št. ZGI-008/2017 z dne 11. 5. 2017, ki jo je podpisal glavni diplomatski nadzornik. Iz tega izhaja, da sta glede obravnavanih delov Poročila, izpolnjena dva elementa, ki sta predpisana za formalni kriterij – v skladu z določbo 17. člena ZTP je dokument vidno označen s stopnjo tajnosti (INTERNO), oceno možnih škodljivih posledic pa je, v skladu z določbo 10. člena ZTP, podpisala za to pooblaščena oseba: glavni diplomatski nadzornik, ki je na podlagi 1. člena Navodila o spremembi Navodila o tajnih podatkih št. 0220-6/2012/1 z dne 24. 7. 2012,  pooblaščen za določanje stopnje tajnost. Nato je IP presojal, ali je izpolnjen tudi tretji element za formalni kriterij, torej ali ocena škodljivih posledic izpolnjuje vse pogoje iz 11. člena ZTP. Nedvomno je izpolnjen pogoj iz prvega odstavka 11. člena ZTP, ki določa, da mora pooblaščena oseba določiti stopnjo tajnosti podatka ob njegovem nastanku oz. ob začetku izvajanja naloge organa, katere rezultat bo tajen podatek. Tako na Poročilu kot tudi na oceni možnih škodljivih posledic, ki je priloga tega poročila, je naveden datum 11. 5. 2017, iz česar izhaja, da je bila stopnja tajnosti Poročila določena ob njegovem nastanku. IP je pri presoji formalnega kriterija - pogoja iz drugega odstavka 11. člena, ki določa, da mora ocena škodljivih posledic vsebovati konkretne navedbe o tem, katere škodljive posledice bi nastale z razkritjem dokumenta (ki še ne zajema vsebine Poročila, temveč zgolj presojo ocene škodljivih posledic), ugotovil, da je izpolnjen tudi ta. V obravnavani oceni so navedena različna vsebinska področja, na katera se ocena nanaša, temu pa sledijo navedbe škodljivih posledic. Navedbe škodljivih posledic se glasijo: »…njihovo razkritje lahko škodovalo bilateralnim gospodarskim in političnim interesom Republike Slovenije«, »…bi otežilo izvedbo učinkovitih ukrepov za zagotovitev varnosti osebja, opreme, dokumentov in nemotenega dela na veleposlaništvu«, »…bi povzročilo motnje pri delovanju MZZ in VWA, saj vsebuje tudi slabosti in pomanjkljivosti, ki jih je v skladu z ukrepi nadzora potrebno odpraviti«. V zadnjem odstavku obravnavane ocene je navedeno: »Nadzor predstavništev RS v tujini je stvar notranje organizacije MZZ in njegov cilj je izboljšanje delovanja tako organizacijskih enot ministrstva v notranji službi kot tudi diplomatskih predstavništev v tujini, zato ni smotrno razkrivanje njegovih ugotovitev, ker bi to otežilo izvajanje nalog MZZ in povzročilo motnje pri delovanju MZZ.«. IP je ocenil, da je pooblaščena oseba dovolj natančno konkretizirana možne škodljive posledice, ki naj bi nastale z razkritjem dokumenta za delovanje ali izvajanje nalog organa. IP je zaključil, da so v konkretnem primeru kumulativno izpolnjeni vsi elementi za opredelitev obstoja formalnega kriterija za klasifikacijo obravnavanih delov Poročila za tajni podatek s stopnjo INTERNO. 

Izpolnjenje materialnega kriterija za določitev tajnega podatka po ZTP je vezano na vsebino podatka, ki je označen kot tajen. V konkretnem primeru je IP obravnavano vsebino Poročila presojal z vidika določbe 5. člena ZTP, torej ali gre za podatek, da bi z njegovim razkritjem nepoklicani osebi nastale, ali bi očitno lahko ter se obenem nanaša izključno na: javno varnost, obrambo, zunanje zadeve, obveščevalno in varnostno dejavnost državnih organov RS; sisteme, naprave, projekte in načrte ali znanstvene, raziskovalne, tehnološke, gospodarske in finančne zadeve, pomembne za javno varnost, obrambo, zunanje zadeve ter obveščevalno in varnostno dejavnost državnih organov Republike Slovenije. 

Iz ocene škodljivih posledic ni mogoče neposredno razbrati, na katerega izmed šestih področij, navedenih v 5. členu ZTP, se obravnavani deli Poročila nanašajo. Navedbo, da bi razkritje podatkov iz Poročila lahko škodovalo »delovanju in izvajanju nalog MZZ RS kot tudi VWA« je mogoče razumeti kot sklicevanje na zunanje zadeve (3. točka 5. člena ZTP). IP enotne definicije »zunanjih zadev« ni zasledil, jo je pa mogoče opredeliti na podlagi določb ZZZ-1, ki se nanašajo na pristojnosti Ministrstva za zunanje zadeve: predstavlja Republiko Slovenijo pri drugih državah in v mednarodnih organizacijah; gre za zadeve, ki se nanašajo na globalne odnose Republike Slovenije z drugimi državami in mednarodnimi organizacijami; usklajuje način uveljavljanja in zaščite gospodarskih interesov Republike Slovenije v tujini z drugimi, za načrtovanje in izvajanje gospodarskega sodelovanja pristojnimi organi in institucijami; usklajuje mednarodno razvojno sodelovanje in humanitarno pomoč; spodbuja medkulturni dialog in izvaja kulturno sodelovanje v zunanjih odnosih; vodi oz. sodeluje pri pogajanjih z drugimi državami in mednarodnimi organizacijami; sodeluje v postopku za sklenitev mednarodnih aktov, vodi njihovo evidenco ter jih hrani; spodbuja in usklajuje sodelovanje s tujino na političnem, gospodarskem, prosvetnem, kulturnem, znanstveno-tehničnem ter na drugih področjih; posveča posebno skrb varovanju interesov Republike Slovenije in njenih državljanov ter pravnih oseb v tujini; skrbi za slovenske manjšine v sosednjih državah in za Slovence po svetu ter spremlja mednarodne politične in gospodarske odnose. Navedene aktivnosti (zunanje zadeve) se izvajajo na ministrstvu in v diplomatsko-konzularnih predstavništvih Republike Slovenije v tujini. 

 
Po pregledu obravnavanih delov Poročila, navedb organa v izpodbijani odločbi in oceni možnih škodljivih posledic in definicije zunanjih zadev, je IP ugotovil, da glede obravnavanih delov Poročila  ne more slediti argumentu organa, da Poročilo v teh delih vsebuje ocene, ki se nanašajo na odnose z državo sprejemnico in bi njihovo razkritje lahko škodovalo bilateralnim, gospodarskim in političnim interesom RS. IP je namreč ugotovil, da je vsebina obravnavanih delov Poročila, ki se sicer deloma nanaša na državo sprejemnico, tako splošna, da ne razkriva konkretnih načinov delovanja VWA, zaradi razkritja katerih bi Republika Slovenija lahko utrpela kakršnekoli škodljive posledice za varnost države ali za njene politične ali gospodarske koristi, ki bi se nanašale na področja, ki so v ZZZ-1 opredeljena kot »zunanje zadeve«. Organ pa tudi ni z ničemer navedel, kakšne konkretne škodljive posledice naj bi nastale na tem področju v primeru razkritja obravnavanih podatkov. V obravnavanih delih Poročila so v okviru vsebinskega delovanja VWA navedena območja, za katera je pristojno VWA (ki so sicer tudi javno objavljena ), poleg tega pa je splošno pojasnjeno delovanje VWA na teh območjih v smislu stikov z različnimi predstavniki, vzpostavljanja politične konzultacije, pospeševanja gospodarskih odnosov, javne diplomacije in kulturnega sodelovanja, izvajanja konzularnih dni na drugih lokacijah, sodelovanja s častnimi konzuli. Nobena izmed teh informacij se ne nanaša na konkretne subjekte in ne vsebuje podatkov o konkretnih aktivnostih WVA oz. dogodkih. Gre le za splošno navajanje nalog, ki jih izvaja VWA, brez kakršnihkoli konkretnih podatkov. Ti podatki se zelo na splošno nanašajo na zunanje zadeve, vendar pa ravno zaradi njihove splošne narave zaradi njihovega razkritja zagotovo ne bi mogle nastati škodljive posledice za varnost države ali za njene politične in gospodarske koristi.  

 
IP je ugotovil, da je Poročilo nastalo na podlagi rednega nadzora v VWA, ki je potekal po predpisanem postopku, določenem v 8. členu ZZZ-1, podrobneje pa postopek določa še Pravilnik o nadzoru v predstavništvih Republike Slovenije v tujini (Uradni list RS, št. 12/11, v nadaljevanju Pravilnik). Organ mora tako v skladu s prvim odstavkom 8. člena ZZZ-1 skrbeti za urejeno, učinkovito in gospodarno delovanje predstavništev v tujini ter zagotavljati ugledu države primerne in v posameznih državah primerljive personalne, materialne in prostorske pogoje za delovanje predstavništev, vključno z rezidencami vodij predstavništev. Za doseganje v prvem odstavku navedenih ciljev je v nadaljevanju 8. člena ZZZ-1 in v Pravilniku natančno predpisan postopek nadzora. Pripravo in potek nadzora v predstavništvu vodi glavni diplomatski nadzornik, posamezne naloge nadzora pa opravijo tudi drugi uslužbenci ministrstva za zunanje zadeve. Glavni diplomatski nadzornik pri opravljanju svojega dela v okviru pristojnosti deluje neodvisno in nepristransko. Če odkrije nepravilnosti, mora o njih obvestiti ministra za zunanje zadeve, ki sprejme ukrepe v skladu z zakonom (četrti odstavek 8. člena ZZZ-1). 12. člen Pravilnika nadalje določa, da mora o nadzoru v predstavništvu glavni diplomatski nadzornik pripraviti poročilo. Poročilo vsebuje opis poteka, vsebino, ugotovitve in ocene o vseh vidikih izvršenega nadzora ter predloge ukrepov. Glavni diplomatski nadzornik je odgovoren, da v poročilo o nadzoru vključi vse ugotovitve, vključno z ugotovljenimi nezakonitostmi, kršitvami predpisov, nepravilnostmi in slabostmi v delovanju predstavništva. Predloge ukrepov namreč glavni diplomatski nadzornik pripravi v skladu z določbami predpisov, splošnih aktov in navodil ministra, ki so podlaga za zakonito, urejeno, gospodarno in učinkovito delovanje predstavništva (drugi odstavek 13. člena Pravilnika). Iz navedenih določb ZZZ-1 in Pravilnika izhaja, da je nadzor obsegal preverjanje in ugotavljanje pravilnega, gospodarnega in zakonitega celotnega poslovanja in delovanje veleposlaništva, ki zajema kadrovska vprašanja, medsebojne odnose zaposlenih, finančno in materialno poslovanje veleposlaništva, organizacijo dela in evidence. Ugotovitev glede poslovanje in delovanja veleposlaništva, kot diplomatsko-konzularnega predstavništva Republike Slovenije v tujini, le zaradi dejstva, da gre za »enoto« v tujini in ker spada pod organ, ki izvaja pristojnosti na področju zunanjih zadev, ni mogoče kar avtomatično oziroma pavšalno uvrstiti v področje zunanjih zadev v smislu varstva tajnih podatkov, kot jih zasleduje 3. točka 5. člena ZTP. IP poudarja, da obravnavani deli Poročila vsebinsko niso nič drugačni, kot so (bila) poročila (revizijska poročila, poročila Računskega sodišča, poročila Komisije za preprečevanje korupcije) o poslovanju in delovanju organov državne uprave in širše javne uprave in so praviloma prosto dostopne informacije javnega značaja. Če bi sledili stališču organa, da gre pri obravnavanih delih Poročila v celoti za vsebino, ki se nanaša na zunanje zadeve, bi to praktično pomenilo, da lahko organ katerikoli dokument, ki ga ustvari v okviru poslovanja, označi kot tajnega, kajti temeljna dejavnost organa so zunanje zadeve, kljub temu, da se obravnavani deli Poročila očitno le na zelo splošen način in le delno dotikajo področja izvajanja zunanje politike, saj iz preostalega dela obravnavane vsebine izhaja, da obravnava tudi pravilnost in zakonitost splošnega kadrovskega poslovanja (npr. zaposlovanje lokalnega osebja ter kdo je zadolžen za urejanje spletne strani in različnih profilov VWA na svetovnem spletu) in način oz. splošna vsebina komunikacije VWA z organom ter način oz. splošna vsebina komunikacije konkretnega diplomata po službeni elektronski pošti. Teh vsebin nikakor ni mogoče opredeliti kot »zunanje zadeve«. Z vidika namena ZDIJZ (2. člen) bi bilo nesprejemljivo, da bi organ, ki sicer res izvaja pristojnosti na področju zunanjih zadev, svoje delovanje in poslovanje nekritično opredeljeval kot zunanje zadeve in ga kot tajnega »skrival« za določbami ZTP. Enako stališče je IP zavzel že v zvezi s poročilom o opravljenem nadzoru nad delom Veleposlaništva RS v Parizu, o dostopu do katerega je odločal z odločbo št. 090-82/2015, z dne 15. 7. 2015, na katero je pravilno opozorila tudi prosilka.

 
Glede na definicijo zunanjih zadev in vsebino obravnavanega dela Poročila so neutemeljene tudi navedbe organa, s katerimi zatrjuje, da bi »razkritje lahko škodovalo bilateralnim, gospodarskim in političnim interesom RS«, ki jih je mogoče razumeti kot, da se organ sklicuje na 6. točko 5. člena ZTP (znanstvene, raziskovalne, tehnološke, gospodarske in finančne zadeve, pomembne za javno varnost, obrambo, zunanje zadeve ter obveščevalno in varnostno dejavnost državnih organov Republike Slovenije). Organ z ničemer ne konkretizira zatrjevanih škodljivih posledic, poleg tega pa je IP ugotovil, da se obravnavani deli Poročila nanašajo na področje gospodarskih zadev tako na splošno, da razkritje teh podatkov nikakor ne bi škodovalo varnosti države ali njenim političnim ali gospodarskim koristim. Kot je pojasnjeno že zgoraj, se obravnavani deli Poročila le na splošno nanašajo na vsebinsko delovanje VWA, med drugim tudi v zvezi s pospeševanjem gospodarskih odnosov. Ker pri tem niso navedeni niti konkretni subjekti niti konkretni dogodki, njihovo razkritje ne bi moglo povzročiti škodljivih posledic za varnost države ali za njene politične, gospodarske ali finančne koristi. 

 
Iz navedb organa, da bi razkritje obravnavanega dokumenta lahko »škodovalo izvajanju nalog organa, poleg tega pa bi lahko otežilo izvedbo učinkovitih ukrepov za zagotovitev varnosti osebja, opreme, dokumentov in nemotenega dela na veleposlaništvu«, je mogoče sklepati, da se je skliceval tudi na področja iz 5. točke 5. člena ZTP. Tudi teh navedb organ z ničemer ni konkretiziral. Po pregledu obravnavanih delov Poročila je IP ugotovil, da se sploh ne nanašajo na sisteme, naprave, projekte in načrte, pomembne za pomembni za javno varnost, obrambo, zunanje zadeve ter obveščevalno in varnostno dejavnost državnih organov Republike Slovenije (5. točka 5. člena ZTP). Obravnavani del Poročila namreč ne vsebuje nobenih podatkov o varnostni opremi, pomanjkljivostih ali lokacijah videonadzora, alarmnem sistemu, geslih varnostnih sistemov, varnostnih blagajnah, ključih in ključavnicah, konkretnih predlogov za odpravo pomanjkljivosti v sistemu varovanja ali o obravnavi in varovanju tajnih podatkov. Razkritje obravnavanih delov Poročila zato ne bi pomenilo varnostnega tveganja za organ in možnosti, da bi kdorkoli ogrozil varnost osebja, opreme, dokumentov ali nemotenega dela na VWA.

Na podlagi določb ZDIJZ in ZTP ter po seznanitvi z obravnavanimi deli Poročila je IP ugotovil, da ni zakonskega razloga, da bi obravnavani deli Poročila morali nositi stopnjo tajnosti, saj ni izpolnjen materialni pogoj za obstoj tajnega podatka, ki ga zahteva ZTP. Upoštevaje vse navedeno je IP zaključil, da v tem delu Poročila ni podana izjema po 1. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. 

Ker iz tretjega odstavka 17. člena ZTP izhaja, da se mora podatek oz. dokument obravnavati kot tajen, če je označen le s stopnjo tajnosti (torej, če je izpolnjen le eden izmed formalnih elementov), je IP organu v 1.a točki izreka te odločbe naložil, da iz obravnavanih delov Poročila umakne stopnjo tajnosti. 

  
Izjema varstva osebnih podatkov 

 
Ker obravnavani deli Poročila vsebujejo osebne podatke, je IP ugotavljal, ali gre pri teh podatkih za izjemo po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Slednja kot izjemo od prosto dostopnih informacij določa osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov in tako napoti na uporabo Zakona o varstvu osebnih podatkov (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo; v nadaljevanju ZVOP-1). Ker razkritje osebnega podatka predstavlja vrsto obdelave osebnih podatkov, je za presojo dopustnosti razkritja treba upoštevati splošne podlage za obdelavo osebnih podatkov, opredeljene v 8. in 9. členu (javni sektor) ZVOP-1. Iz navedenih členov kot splošno pravilo izhaja, da je obdelava osebnih podatkov dopustna, če tako določa zakon ali če je za to podana privolitev posameznika. Že iz določbe 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ pa izhaja, da nima vsak osebni podatek hkrati statusa t.i. varovanega osebnega podatka oziroma povedano drugače, razkritje osebnega podatka je v določenih primerih lahko dopustno, kar velja tudi za razkritje v okviru izvrševanja pravice dostopa do informacij javnega značaja. 

 
IP je po pregledu obravnavanih delov Poročila ugotovil, da vsebuje tri priimke diplomatov. V zvezi z enim izmed teh diplomatov je navedena tudi ocena o načinu njegovega komuniciranja po službeni elektronski pošti in predlagani ukrepi v zvezi s tem. V zvezi s tem so zapisana objektivna dejstva, ki so bila ugotovljena v postopku nadzora nad izvajanjem nalog in pristojnosti veleposlaništva ter predlagani ukrepi za odpravo pomanjkljivosti oz. nepravilnosti. Po oceni IP zato obravnavani deli Poročila nikakor ne posežejo v zasebnost in dostojanstvo omenjenih diplomatov, ravno zaradi dejstva, ker so ti osebni podatki navedeni v obravnavanih delih Poročila z zvezi z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca. V skladu z 34. členom ZZZ-1 so namreč diplomati javni uslužbenci. Zakonsko podlago za njihovo razkritje v postopku po ZDIJZ predstavlja 1. alineja tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Navedeni osebni podatki zato niso varovani osebni podatki.   

Sklepno

IP je po uradni dolžnosti, na podlagi drugega odstavka 247. člena ZUP, izvedel preizkus, ali v konkretnem primeru obstaja katera izmed preostalih možnih izjem iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Po pregledu vsebine obravnavanih delov Poročila je IP ugotovil, da v tem delu poročila ni nobenih drugih izjem od prosto dostopnih informacij. 

IP je po preučitvi celotne zadeve ugotovil, da je bil na prvi stopnji iz ugotovljenih dejstev napravljen napačen sklep glede dejanskega stanja in da je bil napačno uporabljen materialni predpis, na podlagi katerega je bilo odločeno o zadevi (1. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ). Zato je IP, na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP, izpodbijani del odločbe odpravil ter odločil, kot to izhaja iz 1.b točke izreka te odločbe. 

Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, zato je odločil, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe. 

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – ZUT-UPB5 in 14/15 – ZUUJFO) oproščena plačila upravne takse. 

Pouk o pravnem sredstvu: 

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila    : 
Jasna Duralija, univ. dipl. prav., 
svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:
Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,
informacijska pooblaščenka