Prosilec - RTV Slovenija

POVZETEK:

Organ je zavrnil prosilcu dostop do zahtevanega dokumenta zaradi izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ni pa nadalje preverjal, ali obstajajo še druga »pisanja« v zvezi s tem dokumentom, ki so prav tako predmet zahteve, ker je logično sklepal, da gre tudi v morebitnih primerih obstoja teh dokumentov za navedeno izjemo. Prosilec je zoper odločbo vložil pritožbo, o kateri je odločil IP. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da je organ napačno oziroma nepopolno ugotovil dejansko stanje in posledično napačno uporabil materialno pravo. Ker IP ne more preizkusiti odločbe, je prišlo do bistvene kršitve postopka na prvi stopnji, zato je IP odločil, da zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje.

ODLOČBA:

Številka: 090-180/2017/2

Datum: 7. 9. 2017

Informacijski pooblaščenec po namestnici informacijske pooblaščenke mag. Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/137 z dne 28. 6. 2016  (v nadaljevanju: IP) izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05, 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju: ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/14, 19/15 – Odl. US, 102/15 in 32/16; v nadaljevanju: ZDIJZ) ter prvega in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13; v nadaljevanju: ZUP) o pritožbi .. (v nadaljevanju: prosilec), z dne 5. 8. 2017, zoper odločbo Radiotelevizije Slovenije, Kolodvorska ulica 2, 1550 Ljubljana (v nadaljevanju: organ) št. 0901-021/2017/1 z dne 19. 7. 2017, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja naslednjo

ODLOČBO:

1. Pritožbi prosilca z dne 5. 8. 2017 se ugodi in se odločba Radiotelevizije Slovenije št. 0901-021/2017/1 z dne 19. 7. 2017 odpravi ter se zadeva vrne organu v ponovni postopek, ki mora o zahtevi odločiti najpozneje v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.

1. Posebni stroški v postopku reševanja te pritožbe niso nastali.

Obrazložitev:

Prosilec je z zahtevo z dne 13. 7. 2017 zahteval, da mu organ na naveden e-naslov posreduje:

- kopijo dopisa/dokumenta, ki ga je izdal urednik verskega programa na TVS 28. 6. 2017 glede panelne razprave, ki jo je organiziral Programski svet in v tej povezavi s prenovo oddaje Obzorja duha;

- kopije vseh dokumentov in pisanj, ki jih imajo uredništva za verske oddaje na TVS v tej zvezi, od 26. 6. 2017 do vložitve zahteve.

Organ je z odločbo št. 0901-021/2017/1 z dne 19. 7. 2017 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba) zavrnil zahtevo prosilca. Opredelil se je do dokumenta z dne 28. 6. 2017 z naslovom »PRENOVA ODDAJE DUHODNI UTRIP« v elektronski obliki. Ugotovil je, da gre za zapis predlogov, podanih za prenovo oddaj, ki jih je možno izvesti v okviru programsko-poslovnega načrta za leto 2017 in s katerimi je na sestanku 28. 6. 2017 sodelavce uredništva seznanil urednik Uredništva verskih oddaj. Pri predmetnem dokumentu gre torej za zapis razmišljanja o spremembah, ki bi jih uvedli v oddaje oziroma za zapis idej za prenovo obstoječe programske vsebine. Po mnenju organa bi tako odkritje presojanega dokumenta javnosti lahko vplivalo na odločitve uredništva in na to, da ustvarjalci oddaje zaradi vmešavanja javnosti ne bi mogli uspešno realizirati načrtovanih sprememb oddaje, ki je šele v nastajanju, kar je ključnega pomena. Prav tako bi lahko javnost napačno interpretirala namere uredništva, kar bi posledično povzročilo pritisk na avtonomnost ustvarjalcev oddaje. Avtonomnost pri ustvarjanju programskih vsebin je novinarjem, urednikom, avtorjem in uredništvom zagotovljena v 6. in 20. členu Zakona o medijih (Uradni list RS, št. 110/06 – uradno prečiščeno besedilo, 36/08 – ZPOmK-1, 77/10 – ZSFCJA, 90/10 – Odl. US, 87/11 – ZAvMS, 47/12, 47/15 – ZZSDT, 22/16 in 39/16) ter 2. in 5. členu Zakona o Radioteleviziji Slovenija (Uradni list RS, št. 96/05, 109/05 – ZDavP-1B, 105/06 – Odl. US, 26/09 – ZIPRS0809-B in 9/14) kot pogoj za izvrševanje pravice do svobode izražanja, svobodni pretok informacij in odprtost medijev za različna mnenja, prepričanja in raznolike vsebine. Organ ni preverjal, ali obstajajo »pisanja«, ki jih ima uredništvo za verske oddaje na TVS v tej zvezi od 26. 6. 2017 do 13. 7. 2017, saj na podlagi dopisa z dne 28. 6. 2017 logično sklepa, da gre tudi v morebitnih primerih obstoja teh dokumentov za dopisovanja med sodelavci uredništva za verske oddaje, ki imajo lastnosti internega dogovarjanja znotraj organa, usklajevanja interesov in dela. Organ tako ocenjuje, da je glede zahtevanega dokumenta »PRENOVA ODDAJE DUHODNI UTRIP« z dne 28. 6. 2017 in drugih dokumentov, povezanih z njim, v celoti podana izjema po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.

Prosilec je zoper izpodbijano odločbo organa vložil pritožbo z dne 5. 8. 2017 (v nadaljevanju: pritožba). Navaja, da je v 39. členu Ustave Republike Slovenije zapisano, da ima vsak državljan pravico dobiti informacijo javnega značaja in v ZDIJZ je zapisano, da omenjeni zakon ureja postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporaba informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi  lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb (1. člen). Iz tega izhaja, da imamo državljani ustavno in zakonodajno podlago za dostop do vseh informacij oziroma dokumentov, ki so povezani z delovanjem državnih organov in delom javnih uslužbencev. Glede navedbe organa, »da bi razkritje presojanega dokumenta javnosti lahko vplivalo na odločitve uredništva…« meni, da gre za subjektivno sodbo organa, ki pa ne predstavlja gotovosti. Nadalje navaja, da je stališče organa o vmešavanju javnosti v izvedbo organa v nasprotju z ustanovnim dokumentom organa, ki je v službi javnosti. Javnost ima kot financer organa vedno pravico, da je seznanjena z delovanjem in načrti organa, zato je takšno stališče nekorektno, protizakonito in protiustavno. K temu še dodaja, da organ ne navaja opisa konkretnih motenj, do katerih bi lahko prišlo z razkritjem zahtevanega dokumenta. Odločitev organa, da zavrne dostop do zahtevanih dokumentov, predstavlja po njegovem mnenju neposredno kršitev ZDIJZ in njegovih ustavnih pravic, saj ne gre za izjeme iz 6. člena ZDIJZ. Navaja še, da organ ni opravil t. i. škodnega testa.

Organ po prejemu pritožbe izpodbijane odločbe ni nadomestil z novo ter je pritožbo prosilca, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom št. 0901-021/2017/2 z dne 11. 8. 2017, poslal v odločanje IP.

Pritožba je utemeljena.

IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon. IP ugotavlja, da prosilec izpodbija odločbo organa v celoti.

IP uvodoma ugotavlja, da v obravnavanem primeru ni sporno, da je organ zavezanec po 1. členu ZDIJZ.

Nadalje IP ugotavlja, da je organ posredoval IP dokument »PRENOVA ODDAJE« z dne 28. 6. 2017, ki se nanaša na oddajo Duhovni utrip, torej dokument, do katerega se je opredelil organ v izpodbijani odločbi, ni pa organ ugotavljal obstoja in dostopa do drugih dokumentov v zvezi s tem dokumentov, ki pa so prav tako predmet zahteve. Organ namreč že sam navaja, da ni preverjal, ali obstajajo »pisanja«, ki jih ima uredništvo za verske oddaje v tej zvezi od 26. 6. 2017 do 13. 7. 2017, na podlagi dopisa z dne 28. 6. 2017 pa logično sklepa, da gre tudi v morebitnih primerih obstoja teh dokumentov za dopisovanja med sodelavci uredništva za verske oddaje, ki imajo lastnosti internega dogovarjanja znotraj organa, usklajevanja interesov in dela. Organ tako v obravnavanem primeru ni ugotavljal, kateri zahtevani dokumenti v zvezi z dokumentom »PRENOVA ODDAJE« z dne 28. 6. 2017, ki se nanaša na oddajo Duhovni utrip, predstavljajo informacije javnega značaja. Informacija javnega značaja je na podlagi določbe 4. člena ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Za informacijo javnega značaja morajo biti torej izpolnjeni trije osnovni pogoji, in sicer informacija mora izvirati iz delovnega področja organa, organ mora z njo razpolagati in nahajati se mora v materializirani obliki. Če so navedeni pogoji izpolnjeni, je organ pri postopanju in odločanju po ZDIJZ dolžan v nadaljevanju presojati, ali so dokumenti, ki predstavljajo informacije javnega značaja, javno dostopni (v celoti ali delno), in se konkretno opredeliti do vsakega posameznega dokumenta.

Organ je s tem, ko ni ugotovil resničnega dejanskega stanja in v ta namen ni ugotovil vseh dejstev, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo, kršil načelo materialne resnice iz 8. člena ZUP. Tudi iz določb ZUP o postopku pred izdajo odločbe izhaja, da je treba pred izdajo odločbe ugotoviti vsa dejstva in okoliščine, ki so za odločitev pomembne, in strankam omogočiti, da uveljavijo in zavarujejo svoje pravice in pravne koristi (prvi odstavek 138. člena ZUP). Organ je torej dolžan nedvomno ugotoviti dejansko stanje. Za vprašanja postopka s pisno zahtevo, ki niso urejena z ZDIJZ, se namreč subsidiarno uporabljajo določbe ZUP.

Glede na to, da je IP ugotovil, da je organ napačno oziroma nepopolno ugotovil dejansko stanje in posledično napačno uporabil materialno pravo in s tem ni upošteval načel in določb ZUP, posledično IP ne more preizkusiti odločbe, s čimer je prišlo do bistvene kršitve postopka na prvi stopnji (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). IP je tako odločil, da zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje, kar utemeljuje v nadaljevanju.

Vsebina obrazložitve upravne odločbe mora v skladu z 214. členom ZUP vsebovati:

1.     obrazložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih;

2.     ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je to oprto;

3.     razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov;

4.     navedbe določb predpisov, na katere se opira odločba;

5.     razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, in

6.     razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank.

Namen določbe 214. člena ZUP, ki določa, kaj mora obsegati obrazložitev odločbe, je namreč med drugim tudi omogočiti preizkus odločbe v pritožbenem postopku, in kot že navedeno, ker izpodbijana odločba temelji na napačnem oziroma nepopolno ugotovljenem dejanskem stanju in posledično na napačni uporabi materialnega prava, je IP ne more preizkusiti.

Ker je IP kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. IP je ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil sam organ prve stopnje, ki podrobno pozna vsa relevantna dejstva v zvezi z zahtevano dokumentacijo.

V ponovljenem postopku je organ dolžan jasno opredeliti, kateri konkretni dokumenti, ki jih zahteva prosilec, so predmet presoje. Če bo organ ugotovil, da zahtevana dokumentacija vsebuje katero od izjem iz 5.a ali 6. člena ZDIJZ, se mora (po posameznih dokumentih) konkretno opredeliti do tega, katera zakonska izjema od prostega dostopa je podana in jo tudi utemeljiti. V primeru obstoja katere od izjem mora organ presojati tudi, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa v skladu z določbami 7. člena ZDIJZ in 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 24/16) ter natančno in določno opredeliti, v katerem delu se posamezni dokumenti prekrijejo in na podlagi katere konkretne izjeme od prostega dostopa. Na podlagi tako izvedenega ugotovitvenega postopka bo organ lahko določno opredelil izrek odločbe (213. člen ZUP). V izreku odločbe morajo biti posamično navedeni konkretni dokumenti, ki so predmet presoje in niso dostopni, ker predstavljajo izjemo po ZDIJZ, oziroma, v katerem delu se prekrijejo informacije, ki predstavljajo izjemo (npr. v dokumentu št…. se prekrije ime in priimek posameznika in podobno). Takšen izrek omogoča določljivost in izvršljivost, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere je prosilec upravičen. Ker postane pravnomočen oziroma dokončen in izvršljiv le izrek, mora biti ta jasen, razumljiv in določen.

V zvezi z izjemo po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, na katero se sklicuje organ v izpodbijani odločbi, pa IP še navaja, da morata biti pri obstoju te izjeme izpolnjena kumulativno dva pogoja:

• podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa,
• razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa (škodni test).

Pri tej izjemi se varujejo podatki, ki nastajajo ob oblikovanju politike organa. Gre za dokumente za notranjo rabo organa, iz katerih izhaja postopek oziroma način dela organa, kot tudi njegova notranja politika. Namen te izjeme je preprečiti škodo, ki bi nastala v smislu nižanja kakovosti odločanja organa, saj razumno varovanje procesa »notranjega razmišljanja organa« ni nujno v neskladju z načelom odprtosti uprave. Če bi namreč vsi tovrstni dokumenti postali javni, bi to lahko resno ogrozilo kritično, inovativno in učinkovito delo javnega sektorja. Dokumenti oziroma podatki morajo torej prestati še t.i. škodni test oziroma presojo, ali bi razkritje povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa. Ta test spada med teste tehtanja. Dostop do informacije se zavrne le v primeru, če bi bila škoda, ki bi nastala organu zaradi motenj pri delovanju, večja od pravice javnosti, da se seznani z informacijo. Pri tehtanju je potrebna posebna skrbnost, saj se neredko lahko zgodi, da organi tovrstnih informacij ne želijo razkriti, ker bi jih lahko spravile v zadrego, jih osramotile, jim škodovale v političnem smislu ali pa celo razkrile nepravilnosti in nezakonitosti njihovega delovanja. Bistvena funkcija ZDIJZ pa je namreč ravno funkcija nadzora, ki omogoča državljanom nadzor nad delom javne uprave, nadzor nad pravilnostjo dela javnih oblasti in nadzor nad porabo proračunskega denarja, kar preprečuje slabo upravljanje, zlorabo oblasti in korupcijo. Da bi javnost to funkcijo lahko izvajala, ji mora biti omogočen dostop do relevantnih informacij. Ravno zato je potrebno, da se proces »notranjega razmišljanja organa« ne varuje kar avtomatično, ampak je to varstvo treba zagotoviti razumno, v vsakem konkretnem primeru posebej. Besedo »motnje« je treba tolmačiti v smislu, da bi razkritje podatka (dokumenta) pomenilo resno oviro za nadaljnje delo organa, oziroma bi bilo to delo bistveno drugače (po kvaliteti slabše), kot je bilo pred razkritjem, oziroma kakršno bi bilo, če do razkritja dokumenta ne bi prišlo. IP še poudarja, da je pri tej izjemi škodni test zelo strog, saj mora razkritje dokumenta, ne samo ogroziti varovane pravne dobrine, ampak že resno ogroziti proces odločanja institucije, da bi se dostop do dokumentov lahko zavrnil. Tudi Upravno sodišče RS je v Sodbi št. I U 1176/2010-13, z dne 30. 11. 2011 navedlo, da je zakonodajalec v skladu z restriktivnim konceptom uporabe izjem od dostopa do informacije javnega značaja za dokazni standard postavil, da »bi razkritje povzročilo motnje«, kar je dokazni standard »onkraj dvoma«.

Na podlagi vsega navedenega je IP zaključil, da je pritožba utemeljena, ker je obrazložitev izpodbijane odločbe pomanjkljiva, zaradi česar se je ne da preizkusiti. S tem je organ bistveno kršil pravila postopka (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP), zato je IP pritožbi prosilca ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo odpravil, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe, ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovni postopek. Organ mora o zadevi odločiti najpozneje v tridesetih (30) dneh od prejema te odločbe, pri čemer mora upoštevati napotke IP, ki so podani v tej odločbi.

V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški. Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J in 32/16) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.

Postopek vodila:

Nataša Siter, univ.dipl.prav.,

svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec:

mag. Kristina Kotnik Šumah, univ. dipl. prav.,

namestnica informacijske pooblaščenke