Prosilec - Upravno sodišče RS
+ -Številka: 090-175/2017
Kategorije: Ali gre za zlorabo pravice
POVZETEK:
Organ je zahtevo zavrnil, ker so prosilci zlorabili pravico dostopa do informacij javnega značaja. IP je ugotovil, da je v konkretnem primeru mogoče objektivno predvideti, da bi vsebinska obravnava zahteve prosilcev, glede na naravo vsebovanih informacij (kompleksni in vsebinsko raznoliki dokumenti, katerih vsebino je treba presojati posamično in upoštevaje pravice tretjih oseb, na katere se nanašajo), ki terja temeljitost, do te mere ovirala delo organa, da nalog s svojega primarnega delovnega področja, tj. sojenje, ne bi mogel več izvajati tako, da bi ustrezno zavaroval pravice strank v sodnih postopkih. Prosilci so s takšno zahtevo prekoračili pravno mejo pravice dostopa do informacij javnega značaja, s čimer so izvršili ravnanje, ki predstavlja zlorabo pravice, zato je odločitev organa, da se zahteva zavrne na podlagi petega odstavka 5. člena ZDIJZ, pravilna. IP je poudaril, da je kriterije, ki opredeljujejo zlorabo pravice, treba razlagati ozko in v vsakem primeru posebej.
ODLOČBA:
Številka: 090-175/2017/4
Datum: 8. 11. 2017
Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP) izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05, 51/07 - ZUstS-A), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP-2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US in 102/15; v nadaljevanju ZDIJZ) ter prvega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13; v nadaljevanju ZUP) o pritožbah …, (v nadaljevanju skupina prosilcev) z dne 3. 8. 2017, in … (v nadaljevanju prosilec), z dne 5. 8. 2017 zoper odločbo Upravnega sodišča RS, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ) št. Su 124/2017-37, z dne 21. 7. 2017, v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožba skupine prosilcev z dne 3. 8. 2017 in pritožba prosilca z dne 5. 8. 2017 zoper odločbo Upravnega sodišča RS št. Su 124/2017-37, z dne 21. 7. 2017 se zavrneta.
2. V tem postopku posebni stroški niso nastali.
O b r a z l o ž i t e v:
Skupina prosilcev je dne 7. 2. 2017 na organ naslovila zahtevo, v kateri so ga prosili, da na svetovnem spletu objavi:
1. tožbo, odgovor na tožbo, vse pripravljalne vloge in ostale vloge strank ter sklepe, sodbe in ostale odločbe sodišča v vseh zadevah, zaključenih v letu 2016 pri organu, oddelku v Mariboru, kjer sta bili obe stranki državna organa ali osebi javnega prava;
2. tožbo, odgovor na tožbo, vse pripravljalne vloge in ostale vloge strank ter sklepe, sodbe in ostale odločbe sodišča v vseh zadevah, zaključenih v letu 2016 pri organu, oddelku v Mariboru;
3. tožbo, odgovor na tožbo, vse pripravljalne vloge in ostale vloge strank ter sklepe, sodbe in ostale odločbe sodišča v vseh dokončanih in nedokončanih zadevah, začetih v letu 2016 pri organu, oddelku v Mariboru;
4. v bodoče in nemudoma tudi vse nove tožbe, odgovore na tožbe, vse pripravljalne vloge in ostale vloge strank ter sklepe, sodbe in ostale odločbe sodišča, v vseh zadevah, začetih v letu 2016 ali kasneje pri organu, oddelku v Mariboru.
Navedli so, da gre za vlogo po ZDIJZ. Tožbe in ostale vloge strank pred organom so javne po ZDIJZ (sodba I U 1521/2011, z dne 22. 11. 2012, pred tem podobno I U 2287, z dne 9. 5. 2012). Listine in uradna pisanja državnih organov so javna. Z informacijami se želijo prosilci seznaniti tako, da jih organ v pdf obliki skenirane objavi na spletu, pri čemer se sklicujejo na 6. točko prvega odstavka 10. člena ZDIJZ in navajajo, da zahtevo vlaga pet prosilcev. Z informacijami se želijo seznaniti tudi tako, da jim jih organ posreduje skenirane v pdf obliki na elektronski naslov. Ker je prosilcev pet, menijo, da jim mora organ dostop do zahtevanih informacij omogočiti brezplačno, pri čemer se sklicujejo na drugi odstavek 10. člena ZDIJZ. Prosilci menijo, da je njihova vloga stvarno utemeljena v funkciji javnosti, transparentnosti, vladavini prava in demokratičnosti pri ravnanju javnih oblasti. Objava vlog bo povečala transparentnost dela državnih organov, ki so stranke pred sodiščem, povečala transparentnost postopkov in dela sodišča, pripomogla k enotni sodni praksi, bila podlaga za mnoge študije, analize, raziskave, dolgoročno pa izboljšala kvaliteto dela državnih organov in sodišč. Transparentnost postopkov je še posebno pomembna pri organu, kjer so javne obravnave izjemno redke in javnost pri mnogih sporih sploh ne more vedeti, da obstajajo. Prosilci se z dostopom do informacij javnega značaja ukvarjajo že več let, ob tem pa se trudijo za večjo transparentnost dela javnih oblasti na vseh ravneh sistema in pri vsakovrstnih ravnanjih, to področje tudi raziskujejo in o njem pišejo v znanstvenih, strokovnih in drugih publikacijah. Objava vseh vlog pri sodišču in sodnih spisov je v tujini že dlje časa običajna oblastna praksa, pravica do dostopa do informacij pa je ustavna in tudi evropska človekova pravica.
Dne 9. 2. 2017 je organ prejel še zahtevo prosilca, ki je prosil za iste informacije kot skupina prosilcev. Z informacijami se želi seznaniti na isti način kot skupina prosilcev. Četudi bodoči dokumenti še ne pomenijo informacije javnega značaja, saj jih organ v času prejema zahteve še nima, ima javnost pravico do teh podatkov po ustavi in EKČP.
Organ je postopka z navedenima zahtevama s sklepom št. Su 124/2017-11, z dne 14. 3. 2017 združil v en postopek in o zahtevah odločil z odločbo št. Su 124/2017-11, z dne 14. 3. 2017. V delu zahteve, ki se nanaša na sodne odločbe o glavni stvari, izdane s strani zunanjega oddelka organa v Mariboru v letu 2016, je organ prosilce napotil na spletno stran www.sodnapraksa.si (I. točka izreka odločbe). V ostalem je organ zahtevo zavrnil (II. točka izreka odločbe). Prosilci so zoper II. točko izreka navedene odločbe vložili pritožbo. IP je o pritožbi odločil z odločbo št. 090-68/2017/3, z dne 6. 6. 2017, s katero je odločbo organa odpravil v delu, ki se nanaša na II. točko izreka, in zadevo vrnil v ponoven postopek s podrobnimi napotki. Organ je v ponovljenem postopku zahtevo prosilcev zavrnil z odločbo št. Su 124/2017-37, z dne 21. 7. 2017. Organ vztraja pri svojem stališču, da bi ugoditev zahtevi prosilcev neposredno vplivala na neizvedbo oziroma nepravočasno izvedbo sodnih postopkov, ki se vodijo pri organu. Tega zaključka, kot je obrazloženo v nadaljevanju, ne utemeljuje zgolj z obsegom zahteve, ampak tudi z drugimi dejanskimi in pravnimi okoliščinami. Organ je naprej pridobil podatke iz U vpisnika glede števila zadev, na katere se predmetna zahteva nanaša. Iz vpisnika izhaja, da je bilo pri zunanjem oddelku organa v Mariboru v letu 2016 vloženih 508 tožb, rešenih pa je bilo 399 zadev, od tega je 180 zadev prejetih in rešenih v letu 2016. V to število so zajete tudi zadeve iz 1. točke zahteve prosilcev, torej zadeve, v katerih sta obe stranki postopka državna organa ali osebi javnega prava. V letu 2017 je bilo do 7. 2. 2017 (datum vložitve predmetne zahteve) prejetih 65 zadev. Skupno se torej zahteva nanaša na 792 zadev, od katerih je približno polovica še odprtih. Prosilci glede na vsebino vloge pravzaprav zahtevajo vpogled v 792 sodnih spisov ter preslikavo vlog strank in sodnih odločb, ki jih je izdalo sodišče. Pravico do vpogleda v sodne spise pa urejajo Sodni red (74. člen) in področni procesni predpisi, v konkretnem primeru je to Zakon o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP), ki se v upravnem sporu primerno uporablja na podlagi prvega odstavka 22. člena Zakona o upravnem sporu (ZUS-1). Glede na posebno naravo gradiva v sodnih spisih, zaradi česar procesni zakoni urejajo pravico do pregleda in prepisa dokumentov, organ meni, da ni v skladu z Ustavo takšna razlaga ZDIJZ, po kateri je mogoče tudi na njegovi podlagi, ne glede na specialno ureditev v procesnih predpisih, pridobiti dokumente iz sodnih spisov. Enake pomisleke je v odločbi št. U-I-16/10 z dne 20. 10. 2011 izrazilo tudi Ustavno sodišče. Organ je v svoji praksi že zavzel stališče, da gre v razmerju med ZDIJZ in 150. členom ZPP za razmerje specialnejšega predpisa do splošnejšega. Medtem ko ZDIJZ ureja režim dostopa do informacij javnega značaja na splošno, ureja 150. člen ZPP dostop do informacij s točno določenega področja, to je sodnih (pravdnih) spisov. Zato je treba zahtevo prosilcev obravnavati ob upoštevanju področnih predpisov (pri čemer iz odločb IP izhaja drugačno stališče), predvsem drugega odstavka 150. člena ZPP, po katerem se osebam, ki niso stranke postopka, dovoli pregled in prepis posameznega spisa le, če izkažejo opravičeno korist. Zgolj sklicevanje na vladavino prava in transparentnost delovanja sodnega sistema za ugotovitev obstoja opravičene koristi ne zadostuje. Ker torej prosilci z vlaganjem zahteve po določbah ZDIJZ poskušajo zaobiti procesno zakonodajo, ki specialno ureja pridobivanje podatkov iz sodnih spisov, organ meni, da gre za zlorabo pravice do prostega dostopa do informacij javnega značaja. Ne glede na zgornje stališče je organ po navodilih drugostopenjskega organa pregledal vsako deseto zadevo s seznama v letu 2016 pripadlih zadev. Gre za 50 zadev, pri katerih je pet članov sodnega osebja s 7. stopnjo izobrazbe (strokovni sodelavci) pregledalo spise, iz njih izločilo dokumente, ki jih prosilci zahtevajo in te dokumente pregledalo v smislu izjem od prostega dostopa do informacij javnega značaja iz 5a. in 6. člena ZDIJ). Glede na to, da iz same vrste zadeve ni mogoče zaključiti, ali vloge vsebujejo tudi informacije, ki po zakonu niso prosto dostopne, je bilo treba natančno pregledati in prebrati vse vloge ter sodne odločbe, ki se nahajajo v spisu in še niso javno objavljene. Ni namreč mogoče vnaprej za določeno vrsto zadev zaključiti, da so v celoti dostopne oziroma da v celoti predstavljajo izjemo po določbah ZDIJZ. Ravno nasprotno, potreben je pregled vsakega posameznega sodnega spisa, tudi če se na koncu ugotovi, da ni podana nobena zakonska izjema od prostega dostopa. V zvezi z obsegom predmetne zahteve je organ prosilce 17. 2. 2017 pozval h konkretizaciji oziroma individualizaciji zadeve, npr. z navedbo strank, posameznih področij ipd., vendar prosilci svoje zahteve niso spremenili oziroma konkretizirali. Nadalje je organ prosilce na podlagi 146. člena ZUP z dopisom z dne 5. 7. 2017 seznanil s konkretnim številom strani dokumentacije, ki jo zahtevajo, in predvidenimi stroški. Na poziv sodišča so prosilci odgovorili dne 10. 7. 2017 in pojasnili, da ne zahtevajo prilog k vlogam, glede objavljenih sodnih odločb pa so bili že napoteni na spletno stran sodne prakse. V nadaljevanju so jim bili zato posredovani zgolj podatki o številu strani in stroških, ki se nanašajo na tako zoženo zahtevo. Strokovni sodelavci so ob pregledu 50 spisov našteli 657 strani dokumentov oziroma 13,14 strani na posamezen spis. Ker se zahteva nanaša na 792 spisov, to skupaj znese 10.407 strani. Stroški za pripravo dokumentacije, torej fotokopiranje in pretvorba v elektronsko obliko, bi v skladu s 17. členom Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja znašali 1.456,98 EUR. Ob tem organ poudarja, da število fotokopij ni problematično samo po sebi, ampak je dolgotrajen celoten postopek identifikacije dokumentov, na katere se zahteva nanaša ter njihova obdelava v skladu z ZDIJZ. Slednji ne predvideva, da bi prosilec od organa lahko zahteval objavo določenih informacij javnega značaja, v drugem odstavku 5. člena pa taksativno našteva oblike, med katerimi lahko prosilec izbira, in sicer vpogled, prepis, fotokopija in elektronski zapis. Glede na navedeno je organ štel, da mora listine sodnega spisa najprej fotokopirati, nato dokumentacijo pregledati v smislu izjem od prostega nastopa ter jo na koncu pretvoriti v elektronsko obliko in dokumente v .pdf obliki shraniti na CD ali USB ključek, saj pošiljanje po elektronski pošti zaradi omejitve velikosti priponk ne pride v poštev. Glede samega postopka priprave dokumentacije je treba upoštevati, da se spisi nahajajo na zunanjem oddelku sodišča v Mariboru, ki zaposluje zgolj tri osebe s 5. stopnjo izobrazbe in dve članici sodnega osebja s 7. stopnjo izobrazbe. Ker tako majhen oddelek obdelave zahtevanih dokumentov sam ne bi zmogel, je treba spise prepeljati na sedež v Ljubljano, kar pri količini 792 spisov predstavlja ogromen časovni vložek. V času priprave dokumentacije bi bilo posledično delo sodnic v Mariboru praktično onemogočeno, saj brez sodnih spisov ne morejo izvajati sodne funkcije. Ker morajo sodniki zadeve reševati po vrstnem redu pripada (glej 13.a člen Zakona o sodiščih), bi zastoj pri reševanju zadev iz leta 2016 pomenil kršitev pravice strank do sojenja brez nepotrebnega odlašanja. Poleg navedenega je treba spise razdeliti med sodno osebje, vsi hkrati pa ne morejo kopirati in skenirati dokumentov, ker sodišče nima tolikšnega števila kopirnih strojev oziroma multifunkcijskih naprav. Organ je na podlagi opravljenega pregleda 50 sodnih spisov in merjenja časa posamezne faze priprave dokumentacije izračunal, da priprava ene strani dokumentacije traja dobro minuto. V ta čas je zajeto zgolj efektivno delo, v smislu fotokopiranja, anonimizacije in skeniranja dokumentov. Ni pa v to število zajet čas prevoza in razdelitve spisov med sodno osebje, čas za identifikacijo posameznih vlog (ali se zahteva sploh nanaša nanje), pregled objavljene sodne prakse (da se izločijo vse objavljene sodne odločbe) ter shranjevanje datotek na elektronske nosilce. Na sedežu organa v Ljubljani je zaposlenih 11 članov sodnega osebja s 7. stopnjo izobrazbe in 9 strojepisk - sodnih zapisnikaric. Dela glede na njegov obseg ni mogoče razdeliti med vse navedene osebe, saj bi sicer redno delo sodišča povsem zastalo. Kolikor pa bi delo opravljali zgolj nekateri zaposleni, bi za to porabili več mesecev, pri čemer bi ostalo sodno osebje kljub temu moralo prevzeti dodatno delo oziroma bi bil obseg rednega dela zmanjšan. Obdobje 50 delovnih dni, ki jih za posredovanje informacij javnega značaja predvideva ZDIJZ, tako nikakor ne zadostuje za to, da bi sodišče prosilcem omogočilo dostop do vseh zahtevanih dokumentov. Na zgoraj opisan način je organ opravil posamičen preizkus, na podlagi katerega zaključuje, da priprava vseh zahtevanih informacij pomeni nerazumno količino dela, kar bi nedvomno vplivalo na čas reševanja upravnih sporov. Prvič že iz razloga, ker sodnice do spisov zaradi priprave dokumentacije sploh ne bi imele dostopa. Glede na povečan pripad zadev na sodišče takšna dodatna obremenitev pomeni povsem realno grožnjo za delo organa. Organ namreč izkazuje za tretjino več pripadlih zadev kot v enakem obdobju lani, zato v pripravo dokumentacije ne more vključiti celotnega sodnega osebja. Sodne zapisnikarice poleg priprave izvirnikov in odpravljanja sodnih odločb pripravljajo tudi prepise zapisnikov glavnih obravnav in opravljajo druga dela za sodnika. Strokovni sodelavci pa na podlagi odredbe sodnika med drugim pripravljajo osnutke sodnih odločb in opravljajo naloge predhodnega preizkusa tožbe, kar je podlaga za kasnejše meritorno odločanje. Tako imenovani triažni sistem bi torej sodišče začasno moralo praktično ukiniti. Navedeno je povsem neizvedljivo, saj gre za eno glavnih usmeritev sodstva, s katerim sodišča pomembno skrajšujejo povprečni čas reševanja zadev. Sodišče zato s trenutno kadrovsko zasedenostjo niti z morebitno reorganizacijo dela ne zmore pripraviti zahtevane dokumentacije na način in v obsegu, kot to zahtevajo prosilci oziroma bi takšno delo povzročilo čezmerno raven motenj pri delu organa. V primeru nepopolne anonimizacije bi namreč organ kršil različne določbe Zakona o varstvu osebnih podatkov ter Zakona o davčnem postopku glede davčne tajnosti ipd. Za takšne kršitve pa lahko organ tudi odškodninsko odgovarja. V zvezi s pravicami strank sodnih postopkov organ dodatno izpostavlja, da stranke s predmetno zahtevo niso seznanjene, niti jih glede na obseg zahteve o tem ni mogoče individualno obvestiti. S posredovanjem sodnih odločb in vlog strank so nedvomno prizadete osebe, na katere se zadeve nanašajo, zato bi v primeru ugoditve predmetni zahtevi organ moral poskrbeti za to, da bi bile vse te osebe udeležene v postopku, da bi se pred izdajo odločbe lahko izjasnile o tem, ali naj se vloge in sodne odločbe, izdane v njihovem postopku, pokažejo prosilcem. Podobno stališče je v zvezi z dostopom do sodnih dokumentov Sodišča EU v nedokončanih zadevah zavzel tudi generalni pravobranilec sodišča. To še toliko bolj velja za konkreten primer, ko prosilci izrecno navajajo, da bodo dokumente objavili na svetovnem spletu. V konkretnem primeru torej pravic strank sodnega postopka organ ne more ustrezno zavarovati, saj se zahteva nanaša na 792 spisov. Seznanjanje takšnega števila oseb s postopkom bi pomenilo enormno dodatno delo za organ, ki ni zajeto v številkah, navedenih v prejšnjih točkah obrazložitve. Posredovanje informacij javnega značaja je nedvomno del upravnih nalog organa kot zavezanca po ZDIJZ. Iz zakona in Ustave (39. člen) izhaja pravica prosilcev do seznanitve z informacijami javnega značaja. Vendar je po drugi strani sodišče dolžno zagotavljati sojenje v razumnem roku (23. člen Ustave ). V primeru kolizije obeh pravic je treba z uporabo načela sorazmernosti ugotoviti, katera izmed njiju ima v konkretnem primeru prednost. Predvsem je pri tehtanju obeh pravic treba izhajati iz predpostavke, da je pravico do dostopa do informacij javnega značaja treba izvrševati brez poseganja v sodne postopke. V odprtih postopkih je treba zagotoviti spoštovanje načela enakosti orožij in pravilnega delovanja pravosodja. Tega po mnenju organa zgolj z uporabo izjem iz 6. člena ZDIJZ v konkretnem primeru ni mogoče doseči, saj bi posamična ocena vsake vloge iz 792 sodnih spisov pomenila nerazumno količino dela. Glede na to, da so sodbe organa javno objavljene in se v tem obsegu nadzorna funkcija že izvaja, na drugi strani pa bi bilo zaradi zastoja pri sojenju prizadetih več sto strank sodnih postopkov pred organom, organ zaključuje, da ravnanje prosilcev predstavlja oviro za izpolnjevanje primarne dolžnosti organa, to je sojenja. Navedeno je mogoče preseči le z zavrnitvijo zahteve. Koristi, ki jih prinaša nemoten potek sodnih postopkov in s katerimi se zagotavlja varstvo pravic strank v teh postopkih, namreč odtehtajo težo posega v pravico prosilcev do dostopa do informacij javnega značaja. Glede na vse navedeno je organ zahtevo prosilcev zavrnil na podlagi petega odstavka 5. člena ZDIJZ. Upoštevaje vse okoliščine zadeve, torej obseg zahteve, kadrovske in tehnične zmožnosti sodišča, pravice tretjih oseb in predvsem zaobid procesne zakonodaje, je namreč mogoče zaključiti, da zahteva pomeni zlorabo pravice do dostopa do informacij javnega značaja. Prosilci svojih sicer legitimnih ciljev, s katerimi želijo doseči odprtost sojenja in zagotoviti demokratični nadzor nad delom sodišč, ne morejo uresničevati na račun pravic strank sodnih postopkov.
Organ je zoper odločbo št. Su 124/2017-37, z dne 21. 7. 2017, dne 3. 8. 2017 prejel pritožbo skupine prosilcev in dne 5. 8. 2017 še pritožbo prosilca. Vsebina obeh pritožb je enaka. Prosilci so navedli, da organ sam ugotavlja, da je polovica od 792 spisov rešenih, a zavrača dostop do vseh spisov iz razlogov, ki se nanašajo le na del teh spisov. Četudi bi obdelava še nezaključene polovice spisov res onemogočila sodnikom, da o njih odločajo, "saj brez sodnih spisov sodniki ne morejo izvajati sodne funkcije", bi organ moral odobriti zahtevo prosilcev v delu, v katerem gre za zaključene spise. Še več, organ priznava, da je mogoča obdelava spisov, razen tistih, ki so "v sklepni fazi reševanja pri sodniku", teh pa je še precej manj kot polovica. Če v delu organ ne more omogočiti dostopa, ga v preostalem delu mora. Prosilci smo zato prosili razkritje dokumentov v štirih sklopih: v prvem sklopu dokončane zadeve, kjer je nadzor javnosti najbolj potreben (obe stranki sta državna organa); v drugem sklopu vse ostale dokončane zadeve; v tretjem sklopu nedokončane zadeve; v četrtem sklopu bodoče zadeve. Organ ni sledil pravilu, da mora v primeru, ko se zadržek nanaša na en del, omogočiti dostop v ostalih delih. Stališče organa, da zaradi tega, ker so nekateri spisi še odprti, ne more omogočiti dostopa do vseh, ne vzdrži in bo treba odločbo odpraviti kot nezakonito. Ne vzdržijo tudi argumenti glede obremenitve, ki bi jo organ doživel z izpolnitvijo zahteve. Organ neobrazloženo trdi, da bi fotokopiranje, pregled in skeniranje trajalo eno minuto na stran. Prosilci ne verjamejo, da je sodišče tako počasno. Količino 10.000 dokumentov ostali organi in podjetja skenirajo v enem dnevu. Prosilci so preverili pri podjetju Mikrografija, ki je potrdilo, da za druge državne organe pogosto opravljajo tovrstne storitve. 10.000 dokumentov fotokopirajo ali skenirajo v enem dnevu in to tudi, če so dokumenti speti s sponkami. Storitev lahko opravijo v prostorih sodišča ali pa jih iz prostorov sodišča odnesejo v svoje prostore in še isti dan vrnejo, lahko pa prepustijo uslužbencu sodišča, da v prostorih sodišča izvede skeniranje ali fotokopiranje ob sodelovanju delavca podjetja. To dokazuje tudi ponudba podjetja Mikrografija, po kateri "lahko zajamete tudi več kot 10.000 dokumentov dnevno, saj hitrost nekaterih dosega tudi 250 strani na minuto." V podjetju so potrdili tudi, da se 10.000 strani lahko shrani na en USB ključ, da bodo dokumenti shranjeni v datoteke po posameznih spisih in se bodo imena datotek ujemala z imeni spisov, da se vsi ti dokumenti lahko shranijo na enem samem USB ključku ali pa se pošljejo v elektronski pošti s cloud prilogo, na primer z Google Drive ali Dropbox prilogo. Ker je dokumente mogoče fotokopirati in skenirati v enem dnevu in to v Mariboru, ni nobene potrebe po transportu vseh spisov v Ljubljano. Če je majhen del spisov pri sodnikih, to ne more biti razlog za neobdelavo vseh spisov. Organ bi lahko najprej obdelal vse razen dokumentov, ki so pri sodnikih, nekaj dni kasneje pa še preostale spise, ko sodniki odločanje v njih zaključijo. Organ vsega tega ni pretehtal v odločbi, saj ni iskal rešitve v korist prosilcev, ampak le razloge za zavrnitev prošnje. Organ se nepravilno sklicuje na določbe ZPP, ki ureja pravdni postopek in ne upravni spor. Da so tožbe postopkov pred organ javne, je odločil v svoji praksi prav organ. Drugačna stališča istega organa sedaj v odločbi potrjujejo stališče enega največjih svetovnih avtoritet raziskav sodniškega obnašanja Cornella Claytona, ki je dve leti preživel v Ljubljani, da se slovenski sodnik v postopku pogosto ne zna pošteno postaviti med posameznika in državo, saj sebe čuti kot del sistema in del države, s tem da čuti potrebo, da državo ščiti, prošnje posameznikov pa vidi kot napad na državo. Nesmiseln je tudi argument organa, da bi bilo treba seznanjati stranke s predmetno zadevo zaradi varstva njihovih pravic. V zadevah s prve alineje sta obe stranki državna organa, zato je tu seznanjanje nepotrebno. V ostalih zadevah bodo dokumenti anonimizirani, zato je tudi tu seznanjanje nepotrebno. Organ se sklicuje na odločbo sodišča EU, ki pa je zgrešeno, saj so tam bili predmet zadeve neanonimizirani dokumenti. Razkritje zahtevanih dokumentov je koristno in potrebno. Predmetna zadeva sodi v jedro večkrat javno pravoslovno utemeljenega – prepričanja prosilcev, da je v funkciji zaščite ustavnosti, vladavine prava ter avtoritete in ugleda sodne veje oblasti koristna in potrebna večja transparentnost dela sodišč. Še posebej je koristna in potrebna večja transparentnost dela organa, saj to sodišče javnih obravnav (razen izjemno redkih izjem) nima in pri tem sodišču država ne le sodi, ampak je pogosto tudi stranka. Neredko je država celo istočasno na obeh straneh spora in hkrati tista, ki sodi. Organ pa ob tem ali kljub temu nikjer ne objavlja svojih odločitev, ki jih sprejme v času trajanja postopka, kot so številni sklepi o raznih zatrjevanjih strank, pa na primer sklepi o sojenju v razumnem roku, sklepi o predlaganih začasnih odredbah, sklepi o predlogih za prednostno reševanje zadev, itd. Na teh področjih je praksa organa povsem neznana, nejavna in torej netransparentna. Da bi javnosti omogočili vpogled v delo in odločitve organa kot celoto, da bi se s tem povečala transparentnost materialno-pravnih in procesnih ravnanj državnih organov, ki so stranke pred organom, da bi se povečala transparentnost postopkov in dela organa, da bi to pripomoglo k enotni sodni praksi (ki je koncept ustavne demokracije, vladavine prava in ustavna človekova pravica), da bi raziskovalci dobili podlago za študije, analize in raziskave, da bi se dolgoročno izboljšala kvaliteta dela državnih organov in sodišč na splošno, so prosilci na organ naslovili zahtevo po objavi vsebine določenih zadev pri organu. Želeli so tudi, da organ sproti tehnično beleži - skenira vloge strank in svoje odločitve in s tem morda uvede sprotno objavo vseh svojih sklepov in sodb že na dan njihove izdaje (tako objavljajo sklepe in sodbe že na dan izdaje mnoga sodišča, od sosednjih držav na primer Hrvaška; organ na spletu objavi sodbe, a šele nekaj mesecev po njihovi izdaji, sklepov, ki so prav tako pomembni, pa sploh ne objavlja), da torej uvede e-poslovanje, ki ga predpisi dopuščajo in katerega ostali subjekti javnega in zasebnega sektorja že dve desetletji uporabljajo. Da pa bi lahko uresničili to idejo, ki jo je nenazadnje mogoče razumeti tudi kot predlagani pravosodni projekt, nedvomno in očitno izjemno koristen za Slovenijo in njeno pravosodje, so prosilci organ prosili, da jim posreduje na elektronski naslov anonimizirane kopije dokumentov, ki jih v funkciji uresničevanja zgoraj pojasnjenega in stvarno utemeljenega cilja potrebujejo in za katere smatrajo, da bi že tako in že sami po sebi, v luči ustave in v funkciji vladavine prava, morali biti objavljeni. Ker gre za informacije, ki so v interesu širokega kroga Ijudi in ker ZDIJZ to omogoča, so prosilci sodišče pozvali, da objavi informacije brezplačno na spletu. Namen določbe o brezplačni objavi je, da država brezplačno objavi informacije, ki zanimajo veliko Ijudi. Ne samo zato, ker bi točno določeni Ijudje za to imeli točno določeni in konkretizirani interes, ampak tudi zato, ker je to treba storiti v smislu smotra, cilje in duha koncepta informacij javnega značaja in z njim neposredno povezanih ustavnih načel, konceptov in pravic. Informacije, ki so jih prosilci želeli pridobiti od organa, s tem pa sprožiti začetek nove sodne politike in prakse pri zagotavljanju transparentnosti, so prav takšne informacije. Takšne informacije poleg prosilcev želijo še mnogi drugi. Če bi objava teh podatkov organ slučajno preobremenila, ali če ne bi bil sposoben objaviti informacij sam, so prosilci organ pozvali, da jih o tem obvesti in bodo dokumente objavili sami. Prosilci predlagajo, da IP odpravi izpodbijano odločbo in naloži organu, da jim posreduje zahtevane informacije ali vrne zadevo v ponovno odločanje organu prve stopnje, organ pa naj pri ponovnem odločanju upošteva stališča IP.
Organ je ugotovil, da sta pritožbi pravočasni, dovoljeni in da so ju vložile upravičene osebe, ter da odločbe ne bo nadomestil z novo, zato ju je, na podlagi 245. člena ZUP, z dopisom št. Su 124/2017-43, z dne 8. 8. 2017, poslal IP.
Pritožba skupine prosilcev ni utemeljena.
Pritožba prosilca ni utemeljena.
1. Meje preizkusa pritožbe s strani pritožbenega organa
IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožniki oz. prosilci izpodbijajo. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
IP ugotavlja, da prosilci izpodbijajo odločbo št. Su 124/2017-37, z dne 21. 7. 2017, s katero je organ zavrnil del zahtevo prosilcev na podlagi petega odstavka 5. člena ZDIJZ. Sporno vprašanje je torej, ali so prosilci zlorabili pravico dostopa do informacij javnega značaja.
2. Zloraba pravice dostopa do informacij javnega značaja
Definicija zlorabe pravice v ZDIJZ
Organ lahko v skladu s petim odstavkom 5. člena ZDIJZ prosilcu izjemoma zavrne dostop do zahtevane informacije, če prosilec z eno ali več funkcionalno povezanimi zahtevami očitno zlorabi pravico dostopa do informacij javnega značaja po tem zakonu oziroma je očitno, da so zahteva ali zahteve šikanoznega značaja.
Iz uvodne obrazložitve Predloga zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o dostopu do informacij javnega značaja – ZDIJZ-C (v nadaljevanju: Predlog zakona), katerega besedilo je določila Vlada Republike Slovenije na 27. redni seji 3. 10. 2013, izhaja, da predlagatelj utemeljuje določbo petega odstavka 5. člena ZDIJZ s primeri iz prakse. Konkretno navaja, da se v praksi pojavljajo tudi primeri, ko prosilec prekorači namene pravice dostopa do informacij javnega značaja z izvršitvijo ravnanja, ki predstavlja zlorabo pravice, pri tem pa se sklicuje na odločbo IP št. 090-117/2012/3 z dne 29. 6. 2012. IP je v navedeni odločbi ugotovil, da namen prosilca ni bil le dostopati do informacij zaradi izvrševanja demokratične in nadzorne funkcije pravice dostopa do informacij javnega značaja, temveč nasprotno – prosilec je s svojim načinom vlaganja zahtev organ prekomerno zasipal z delom in hkrati posegel v njegovo dostojanstvo. Iz Predloga zakona tudi jasno izhaja, da je treba kriterije, ki opredeljujejo zlorabo pravice, razlagati ozko in v vsakem primeru posebej. Pri nadaljnji obrazložitvi predloga določbe predlagatelj navaja tudi nekatere »elemente, ki lahko (skupaj) kažejo na zlorabo pravice kot npr. pogostost vlaganja zahtev, obsežnost zahtev, nesorazmerna obremenitev organa, prosilec ne sledi lastnim upravičenim interesom, nagajivost, šikaniranje ipd.«. Predlagatelj zakona v tem delu ponovno navaja, da je treba kriterije, ki opredeljujejo zlorabo pravice, razlagati ozko in v vsakem primeru posebej ter da je predlagana določba utemeljena z vidika določb tretjega odstavka 15. člena Ustave, ustavnosodne presoje (npr. Sklep Ustavnega sodišča št. U-I-413/98) in sodne prakse Vrhovnega sodišča (npr. sodba št. II Ips 247/94). Po mnenju Zakonodajno-pravne službe Državnega zbora k Predlogu zakona z dne 30. 12. 2013 se lahko zlorabi pravica, če se izvršuje v nasprotju z namenom, zaradi katerega je bila priznana, namen pravice dostopa pa je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov.
Namen ZDIJZ je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice fizičnih in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja, in za uresničitev tega namena si morajo organi prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delovanju (2. člen ZDIJZ). Delovanje in odločanje javnih oblasti je tako oprto tudi na posameznike, ki lahko pridobivajo vse javne informacije o delu javnih oblasti in sodelujejo pri sprejemanju njenih odločitev. Načelo odprtosti predstavlja javnost delovanja javnih oblasti, zagotavljanje informacij o delu javnih oblasti in pravico dostopa do dokumentov ali v tem drugem delu tudi transparentnost delovanja javnih oblasti. Za obravnavani primer je, izhajajoč iz načela odprtosti in transparentnosti, pomembno omeniti predvsem dve funkciji pravice do informacij javnega značaja – demokratično in nadzorno funkcijo. Demokratična funkcija služi večji udeležbi državljanov v politiki in izhaja iz teorij participativne in deliberativne demokracije, ki poudarjajo, da odprtost delovanja javne oblasti ne more biti omejena le na različne oblike parlamentarnega odločanja, temveč mora vključevati tudi različne oblike neposrednega sodelovanja državljanov pri sprejemanju predpisov in političnih odločitev (več v Komentarju Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, Senko Pličanič et al., Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti, Ljubljana, 2005, str. 72). Funkcija nadzora pa omogoča državljanom nadzor nad delom javne uprave, nadzor nad pravilnostjo dela javnih oblasti ter nadzor nad porabo proračunskega denarja, kar preprečuje slabo upravljanje, zlorabo oblasti in korupcijo. Ta pravica omogoča splošni nadzor javnosti nad delom javne uprave v širšem pomenu, kamor sodi tudi organ, in s tem pospešuje zavedanje odgovornosti vseh, ki upravljajo z javnim denarjem in izvajajo pooblastila, ki jim jih je podelila država. Javnost lahko le s pomočjo načel, ki jih pozna pravo dostopa do javnih informacij, preverja pravilnost odločitev organov ter spoštovanje pravnih in drugih pravil. Zato je delo oblastnih organov bolj učinkovito (razlog nadzora in učinkovitejšega delovanja), obenem pa se zaradi komunikacije in tesnejšega razmerja med javnim sektorjem in posameznikom krepi tudi zaupanje vanje. Temeljno načelo ZDIJZ torej usmerja proces odločanja javnih oblasti k odpiranju za vse, z namenom, da lahko vsi tvorno sodelujejo pri sprejemanju odločitev in da lahko pridobivajo vse javne informacije o delu javnih organov. ZDIJZ tako v prvem in drugem odstavku 5. člena vsakomur omogoča prost dostop do informacij javnega značaja, ne glede na pravni interes, izjemoma pa se lahko pravica dostopa do informacij javnega značaja odreče zaradi zlorabe te pravice, kot to določa peti odstavek 5. člena ZDIJZ.
IP poudarja, da je presoja obstoja zlorabe pravice institut, ki ga je treba uporabljati z veliko mero previdnosti in le tam, kjer je to nujno potrebno. Kriterije, ki opredeljujejo zlorabo pravice, je treba razlagati ozko in v vsakem primeru posebej. Utemeljitev obstoja zlorabe pravice mora vselej ostati skrajno sredstvo v postopkih odločanja o zahtevah za posredovanje informacij javnega značaja in se sme uporabiti le v primeru, če od organa objektivno ni mogoče pričakovati, da bo o dostopu do vseh zahtevanih informacij javnega značaja odločal po postopku, ki ga določa ZDIJZ.
Zloraba pravice v pravni teoriji
Kot izhaja iz pravne teorije, nastane zloraba pravice tedaj, ko subjekt prestopi meje pravno zavarovanega upravičenja tako, da s tem ogroža oziroma posega v pravico drugega. Če hočemo določiti meje pravice tistemu, ki jo je prekoračil, moramo izhajati iz pojma pravice in njene vsebinske opredelitve. Pravna norma pogosto ne more dati določnega in jasnega odgovora na vprašanje, kakšen naj bo obseg pravice v konkretnem primeru. Odgovor nam da šele ustvarjalna interpretacija prava. Razlagalec mora upoštevati vse pravno pomembne okoliščine, ki so zvezane s konkretnim primerom v procesu uporabe prava (Marijan Pavčnik, Zloraba pravice, Časopisni zavod Uradni list SR Slovenije, Ljubljana 1986).
Po pravni teoriji (Marijan Pavčnik, Zloraba pravice, Časopisni zavod Uradni list SR Slovenije, Ljubljana 1986, in Teorija prava – Prispevek k razumevanja prava, 4. pregledana in dopolnjena izdaja, GV Založba, Ljubljana 2013) so za dejanski stan zlorabe pravice značilne tri prvine, in sicer:
- temeljna predpostavka je, da nosilec pravice izhaja iz pravno dopustnega abstraktnega upravičenja, ki ga konkretizira in materializira tako, da njegovo ravnanje presega meje upravičenja;
- druga predpostavka je, da je nastal konflikt dveh pravic, ki se med seboj ne izključujeta; do konflikta pride zato, ker si stojita nasproti dve pravici in je ena izmed njiju izvrševana tako, da bodisi delno bodisi v celoti onemogoča aktivirati in uresničevati drugo.
- v konfliktu dveh ali več pravic pa je najbolj težavno opredeliti tretjo prvino, kdaj in zakaj je bila določena pravica zlorabljena (prepoved – merilo zlorabe pravice).
Dr. Andrej Berden v članku Zloraba pravice (Pravna praksa, št. 26/00) navaja, da gre za uporabo oziroma izvrševanje pravice, če dejanje presojamo samo formalno, z vidika samo tistih pravnih norm, ki pravico neposredno določajo – in za zlorabo te formalne pravice oziroma dejansko za protipravno ravnanje, če ga presojamo v luči načela morale in javnega interesa, ki jih je pravo sprejelo kot svoje vrhovno vodilo, oziroma v luči samega načela zlorabe pravic. Pod tem pojmom torej ne moremo razumeti samo zavestne, namerne zlorabe, ampak ga moramo jemati objektivno. Zlorabo pravice je potrebno označiti kot nedopustno ravnanje, ki nima značaja klasičnega deliktnega dejanskega stanu. Avtor članka ugotavlja, da je konflikt pravic treba razlagati široko, ni pa vsak poseg v pravico drugega tudi zloraba pravice. Pravi in resnični obseg pravice lahko odkrijemo le, če ugotavljamo njen ekonomski in socialni cilj in primerjamo njen značaj z vrednostnim značajem interesa, ki ga z njenim izvrševanjem prizadenemo. Kot navaja, je zloraba izvrševanje pravice v nasprotju z njenim ekonomskim in socialnim namenom. Vsaka pravica je z njenega socialnega vidika relativna. Prizna se torej spremenljivost vsebine in s tem relativnost pravic. Sodnik določi konkretno vsebino, upoštevajoč generalna načela pravnega reda in zakonsko vsebino pravice v enem od pravnih postopkov. Glede na konkretne okoliščine določi meje in obseg njihovega izvrševanja. Avtor navedenega članka nadaljuje, da ni nujno, da predstavlja zlorabo pravice vedno le posamezno upravičenje, ki iz nje izvira in ki je v nasprotju s kakšnimi »močnejšimi« interesi, temveč lahko predstavlja zlorabo tudi način njenega izvrševanja. Ni dovolj, da je izvrševalec pravice (njen upravičenec) sposoben in da ima pravica pravno veljaven temelj, temveč mora biti njeno izvrševanje v skladu s temeljnimi pravili pravnega reda in pravne politike, ki izhajajo večinoma iz same narave stvari in interesne pogojenosti prava. Način izvrševanja pomeni zlorabo pravice takrat, ko za izvrševanje obstaja več možnosti, upravičenec pa pravico izvršuje na način, ki škoduje drugemu ali pa mu »otežuje njegov položaj«.
Zloraba pravice dostopa do informacij javnega značaja v obravnavanem primeru
Iz vsega navedenega izhaja, da se institut zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja po petem odstavku 5. člena ZDIJZ presoja v vsakem posameznem primeru posebej, izhajajoč iz splošnega načela ZDIJZ, da so informacije javnega značaja dostopne vsakomur in da si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delovanju (2. člen ZDIJZ). Ob tem pa je treba upoštevati, da pravica dostopa do informacij javnega značaja ni priznana izključno v interesu prosilca, temveč tudi v interesu družbe, ki je v tem, da se v čim večji meri omogoči izvrševanje demokratične funkcije in funkcije nadzora obravnavane pravice, vendar nikakor ne na način, ki prekomerno ovira in na nedopusten način posega v delo organa oz. povedano drugače, ki od organa terja nerazumno količino dela. Pri tem se je treba postaviti na stališče (ki izhaja tudi iz zgoraj omenjenega članka z naslovom Zloraba pravice), da ima v primeru kolizije med pravico prosilca in interesom družbe, prevlado slednji. IP je v nadaljevanju presojal, ali je organ v ponovljenem postopku popolno ugotovil pravno pomembne okoliščine, ki so potrebne za presojo, ali so prosilci pravico izvrševali na način, ki prekomerno ovira celotno delo organa.
V obravnavanem primeru je predmet presoje odnos med pravico prosilca dostopati do informacij javnega značaja ter dolžnostjo in pravico organa, da opravlja svoje delo samostojno v okviru in na podlagi Ustave in zakonov ter posledično pravicami tretjih oseb, ki so udeležene v drugih postopkih, ki jih vodi organ. Katera dejstva so za to presojo pravno upoštevna, je treba ugotoviti tako, da z vsebino, glede na konkretne okoliščine, zapolnimo pomensko odprte pravne pojme iz petega odstavka 5. člena ZDIJZ, na podlagi katerih je mogoče utemeljiti obstoj zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja. Pri tem je treba izhajati iz kriterijev, ki so se v zvezi z opredelitvijo zlorabe pravice razvili v pravni teoriji in praksi ter se lahko uporabijo tudi v zvezi s pravico dostopa do informacij javnega značaja, npr.:
- ponavljajoče se vloge za isto zadevo (izločitev vseh sodnikov Ustavnega sodišča) s pavšalnimi navedbami (Sklep Ustavnega sodišča št. Up-3427/07-34 in U-I-287/07, z dne 6. 11. 2008);
- zloraba pravice do pritožbe je med drugim podana tedaj, ko je pritožba očitno nedovoljena in neutemeljena, vsak razumen posameznik pa šteje njeno vložitev kot brez vseh možnosti za uspeh; z očitno nedovoljenimi in neutemeljenimi vlogami se tako ovira izpolnjevanje temeljnih nalog Ustavnega sodišča kot najvišjega organa sodne oblasti za varstvo ustavnosti in zakonitosti ter človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Sklep Ustavnega sodišča št. Up-448/12-11, z dne 21. 6. 2012);
- vlaganje vlog, katerih vsebina je izražanje številnih negativnih vrednostnih sodb in žalitev, provokacija in s tem navidezno uveljavljanje pravic (Sklep Ustavnega sodišča št. Up-3093/08-5 in U-I-315/08-4, z dne 12. 2. 2009);
- zaporedno vlaganje nedovoljenih pravnih sredstev - vlog brez postulacijske sposobnosti (torej brez opravljenega pravniškega izpita oziroma brez zastopnika z opravljenim pravniškim državnim izpitom), ki vodijo k obravnavanju in pojasnjevanju istih procesnih vprašanj (Sklep Vrhovnega sodišča št. I Up 76/2014, z dne 24. 2. 2014);
- vztrajanje pri izterjavi bagatelnega zneska, torej ob dejanskem obstoju terjatve v višini enega centa, ko upnik vztraja pri izvršbi za bagatelni znesek le zato, da bi dosegel povračilo nepotrebnih stroškov, ki so mu nastali zaradi zastopanja po odvetniku (plačila sodnih taks je bil oproščen, dolžnik pa povrnitve stroškov ni zahteval), saj razumnih razlogov za vztrajanje ne navaja, to pa je zloraba procesne pravice (Sklep Višjega sodišča v Ljubljani, Izvršilni oddelek, št. II Ip 1002/2009, z dne 13. 5. 2009);
- z načinom vlaganja zahtev se organ prekomerno zasipa z delom, kar predstavlja oviro za njegovo učinkovito delo ne samo na področju dostopa do informacij javnega značaja, temveč na vseh njegovih delovnih področjih, z več deset vloženimi zahtevami za dostop do izrazito obsežne količine dokumentov in več kot 300 elektronskimi sporočili, poslanimi odgovorni osebi za dostop do informacij javnega značaja, v obdobju enega leta, kar predstavlja izjemno število vlog, večinoma z žaljivo vsebino, posredovanje tudi drugim državnim organom,… (sodba Upravnega sodišča št. III U 240/2012, z dne 7. 11. 2013).
Po mnenju IP lahko glede na citirano sodno prakso, pravno teorijo in relevantno določbo ZDIJZ kriterije razdelimo na subjektivne (šikanoznost) in objektivne (ostali kriteriji, kot npr. ponavljajoče se, zaporedne, nedovoljene, neutemeljene, nerazumne zahteve, zahteve za dostop do izjemno obsežne dokumentacije v povezavi s posledicami, ki bi nastale zaradi upravnega bremena, …). IP poudarja, da te kriterije navaja zgolj primeroma, da ni potrebno, da so izpolnjeni kumulativno, in da jih je treba upoštevati in presojati glede na okoliščine vsakega posamičnega primera.
Zahteva prosilcev po oceni IP ni žaljiva in nespoštljiva, prav tako ne vsebuje negativnih vrednostnih sodb, provokacij oziroma ni šikanozna. Tega prav tako ne zatrjuje organ. V obravnavanem primeru nedvomno ne gre za ponavljajoče se ali zaporedne zahteve, saj je več prosilcev vložilo eno samo zahtevo. Ta zahteva v večjem delu ni očitno nedovoljena in neutemeljena v smislu, da bi jo vsak razumen posameznik štel kot brez vseh možnosti za uspeh. Nesporno je namreč, da so prosilci dovolj konkretno navedli zahtevane dokumente, in da se njihova zahteva nanaša na dokumente, ki izvirajo iz delovnega področja organa, organ pa z njimi (vsaj v večinskem delu) razpolaga v materializirani obliki. Prosilci torej zahtevajo informacije javnega značaja, kot so opredeljene v 4. členu ZDIJZ, poleg tega pa iz njihovih navedb izhaja, da z zahtevo zasledujejo povsem stvarno utemeljen cilj nadzora nad delom organa. Le v četrtem sklopu zahteve, s katero prosilci zahtevajo, da organ objavi »v bodoče in nemudoma tudi vse nove tožbe, odgovore na tožbe, vse pripravljalne vloge in ostale vloge strank ter sklepe, sodbe in ostale odločbe sodišča, v vseh zadevah, začetih v letu 2016 ali kasneje pri organu, oddelku v Mariboru«, je zahteva očitno nedovoljena in neutemeljena. Glede na opredelitev »informacije javnega značaja« po ZDIJZ se namreč lahko zagotovi prost dostop zgolj do informacij, ki dejansko že obstajajo. Prosilci zahtevajo bodoče dokumente in zato v tem delu zahteve ni izpolnjen eden izmed treh elementov, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko sploh govorimo o informaciji javnega značaja. Drugače je v primeru ponovne uporabe informacij javnega značaja, pri kateri lahko prosilec pod določenimi pogoji zahteva tudi dostop do še neobstoječih informacij javnega značaja, vendar iz zahteve prosilcev ne izhaja, da bi šlo za tovrstno vlogo. Prosilci ne navajajo nobenih nerazumnih razlogov za vztrajanje pri zahtevi. Prosilci namreč zatrjujejo, da bi se z ugoditvijo njihovi zahtevi povečala transparentnost materialno-pravnih in procesnih ravnanj državnih organov, ki so stranke pred sodiščem, da bi se povečala transparentnost postopkov in dela organa, da bi to pripomoglo k enotni sodni praksi (ki je koncept ustavne demokracije, vladavine prava in ustavna človekova pravica), da bi raziskovalci dobili podlago za študije, analize in raziskave, da bi se dolgoročno izboljšala kvaliteta dela državnih organov in sodišč na splošno. Iz citiranega namena prosilcev, upoštevaje vsebino informacij, ki jih slednji zahtevajo, izhaja, da ima obravnavana zahteva tudi razumno osnovo, saj imajo zahtevane informacije dejansko vrednost za prosilce in tudi širšo javnost, kot pravilno zatrjujejo prosilci. Glede na zgoraj opisan namen ZDIJZ ima takšna vloga praviloma vse možnosti za uspeh.
Ker ni mogoče zanikati, da prosilci v konkretnem primeru zahtevajo dostop do velikega obsega dokumentacije, je treba v konkretnem primeru presojati, ali bi posredovanje zahtevanih informacij vplivalo na dolžnost in pravico organa, da opravlja svoje delo samostojno v okviru in na podlagi Ustave in zakonov ter posledično na pravice tretjih oseb, ki so udeležene v drugih postopkih, ki jih vodi organ. Organ, na katerem je dokazno breme, je po oceni IP v ponovljenem postopku popolno izkazal dejstva, na podlagi katerih je mogoče utemeljiti, da bi vsebinska obravnava predmetne zahteve prekomerno obremenila delo organa in zaradi tega organ ne bi mogel ustrezno zavarovati pravic strank v drugih postopkih, ki jih vodi. V obrazložitvi izpodbijane odločbe je organ dovolj konkretno pojasnil, kakšen bi bil postopek vsebinskega odločanja o zahtevi prosilcev in kako bi to vplivalo na izvajanje primarne naloge organa, tj. sojenja, ter na kakšen način bi bilo zaradi tega nesorazmerno poseženo v pravice tretjih oseb.
Primarno se je organ natančno opredelil glede količine zahtevane dokumentacije, nato pa je presojal nadaljnje kriterije, ki se nanašajo na dejansko obremenitev organa, ki bi bila posledica vsebinske obravnave zahteve. V zvezi s tem IP opozarja, da iz upravno sodne prakse, iz zadeve, ki se je nanašala na dostop do 18 587 dokumentov, izhaja, da razlog za zavrnitev dostopa do informacije javnega značaja ne more biti »enormno število dokumentov, ki bi jih bilo potrebno prosilcu izročiti oziroma mu omogočiti vpogled, kar bi lahko pripeljalo do resne motnje v poslovanju organa…«. Nadalje iz novejše upravno sodne prakse izhaja, da večje število zahtevanih dokumentov, »ki utegne organu povzročiti določene neprijetnosti, samo po sebi (ob odsotnosti drugih okoliščin, ki kažejo na zlorabo) tudi ne more predstavljati razloga za zavrnitev zahtevanega dostopa.« Iz navedene upravno sodne prakse po mnenju IP izhaja, da je za utemeljitev obstoja zlorabe pravice treba zadostiti dokaznemu standardu »onkraj dvoma«, ne pa zgolj dokaznemu standardu »verjetnost«. Poleg tega ni dovolj, da gre zgolj za neprijetnosti, ampak mora biti delo organa resno ohromljeno zaradi upravnega bremena, ki bi bilo posledica obravnave zahteve po ZDIJZ. To v praksi pomeni, da mora biti izkazana stvarna, resnična grožnja za celotno delo organa. V nadaljevanju je IP presojal, ali je organ, ki nosi dokazno breme, ugotavljal vsa dejstva, ki so potrebna pri presoji, ali takšna grožnja v konkretnem primeru obstaja.
Organ je na podlagi podatkov iz vpisnika ugotovil, da se zahteva nanaša na 792 sodnih spisov. Nato je pregledal vsako 10. izmed obravnavanih zadev, o čemer je IP priložil zapiske, iz katerih izhaja, da je organ za vsako pregledano zadevo ugotavljal in zabeležil: število dokumentov in prilog, število strani v zadevi, čas, ki je potreben za pregled in anonimizacijo ter podatke, ki bi jih bilo treba prekriti zaradi obstoja izjem od prostega dostopa. Na podlagi tako pridobljenih podatkov je s pomočjo povprečnih vrednosti organ izračunal število vseh zahtevanih strani, ki znese 10 407 strani. Potem, ko je dovolj natančno ugotovil obseg zahtevanih dokumentov, je organ preučil še, kakšno delo bi bilo dejansko potrebno za zagotovitev dostopa do teh dokumentov. Da je takšna presoja potrebna, smiselno izhaja tudi iz sodbe Sodišča Evropskih skupnosti v zadevi T-2/03, Verein fűr Konsumenteninformation proti Evropska komisija, v kateri je sodišče navedlo, da količina dela, potrebna za preučitev prošnje, ni odvisna samo od števila dokumentov, navedenih v prošnji, ali njihovega obsega, ampak tudi od njihove narave. Zato potreba, da se opravi konkreten in posamičen preizkus zelo velikega števila dokumentov, ne pove ničesar o količini dela, potrebni za obravnavo prošnje za dostop, ker je navedena količina dela odvisna tudi od zahtevane temeljitosti tega preizkusa.
IP se strinja z ugotovitvijo organa, da v konkretnem primeru nista problematična niti število strani samo po sebi niti sam postopek pretvarjanja iz fizične v elektronsko obliko (kar obširno izpostavljajo prosilci), ampak dolgotrajnost celotnega postopka identifikacije dokumentov, na katere se zahteva nanaša in njihova obdelava (zlasti izvedba delnega dostopa) v skladu z ZDIJZ. Zahtevani dokumenti namreč niso oblikovani kot tipski obrazci, na katerih bi bilo mogoče izvesti delni dostop po nekem ključu, torej za vse dokumente na enak način. Gre namreč za kompleksna, večinoma pravna, pisanja, katerih vsebina se razlikuje, zaradi česar je treba presojati vsebino vsakega dokumenta posebej. Skrbnost pri pregledu dokumentov je nujno potrebna, ker vsebujejo tudi podatke, ki so izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja, in zaradi nenatančnega pregleda ter posledično nepravilno izvedenega delnega dostopa lahko pride do neupravičenega razkrivanja podatkov, ki niso javno dostopni (npr. varovani osebni podatki, davčne tajnosti, poslovne skrivnosti, itd.). To bi lahko pripeljalo do posega v pravice tretjih oseb in do odškodninske odgovornosti organa. Pri tem IP pripominja, da npr. za anonimizacijo osebnih podatkov pogosto ni dovolj, da se prekrijejo le imena in priimki, ampak je treba v dokumentu prekriti tudi vse ostale podatke (npr. opis dejanskega stanja), na podlagi katerih je posameznik določen ali določljiv. Smiselno enako velja tudi za ostale podatke, ki so opredeljeni kot izjema od prostega dostopa do informacij javnega značaja. Izvedba delnega dostopa v konkretnem primeru zagotovo ni in ne more potekati avtomatizirano, izvajati pa jo mora oseba, ki je seznanjena z vsebino konkretne zadeve in ima tudi ustrezno znanje, da lahko presodi, kakšne narave so podatki, ki jih vsebuje dokument. Posledica individualnosti večine izmed zahtevanih dokumentov pa je tudi ta, da je treba pregledati vsebino prav vsakega dokumenta, ne glede na to, ali se morebiti na koncu izkaže, da ne vsebuje podatkov, ki so izvzeti iz prostega dostopa. Na zahtevnost priprave takšnih dokumentov za elektronsko objavo kaže tudi dejstvo, ki ga je organ izpostavil že v odločbi št. Su 124/2017-11, z dne 14. 3. 2017, in sicer Vrhovno sodišče že vodi projekt elektronskega sodnega spisa oz. projekt digitalizacije sodne prakse, zaradi kompleksnosti izvedbe le-tega pa je za objavo podatkov na podlagi omenjenega projekta določen rok devet mesecev po uveljavitvi Sodnega reda.
Prosilci glede količine dela, ki bi nastala organu zaradi identifikacije dokumentov in zlasti zaradi izvedbe delnega dostopa, niti ne navajajo nobenih argumentov. Po drugi strani pa je organ v zvezi s tem izvedel konkreten preizkus, iz katerega izhajajo prepričljivi podatki. Organ je zajel različne vrste dokumentov, tj. takšne, s pripravo katerih bi imel veliko dela (npr. ker je podanih veliko različnih izjem od prostega dostopa), kakor tudi tiste, s pripravo katerih bi imel zelo malo dela (npr. dokumente, v katerih izvedba delnega dostopa ni mogoča in bi dostop moral zavrniti v celoti zaradi morebitnega obstoja izjem od prostega dostopa do informacij javnega značaja (npr. davčna tajnost), kar bi pomenilo, da teh dokumentov niti ne sme posredovati prosilcem in posledično z njimi ne bi imel dela v smislu delnega dostopa). Organ je po mnenju IP na ta način zagotovil reprezentativnost vzorca, s čimer so pridobljeni rezultati enaki, kot če bi organ pregledal vse presojane dokumente. Organ je na podlagi rezultatov opravljenega preizkusa ugotovil, da je povprečno potrebna 1 minuta efektivnega dela za 1 stran zahtevane dokumentacije. IP meni, da povprečen čas 1 minute efektivnega dela za pripravo 1 strani nikakor ni pretiran, saj je, kot že rečeno, glede na naravo obravnavanih dokumentov potreben temeljit pregled vsebine vsakega dokumenta posebej. Vsekakor pa je temu treba dodati še čas, ki je težje vnaprej določljiv, nanaša pa se na ostale potrebne dejavnosti, ki v preizkusu, ki ga je izvedel organ, niso bile upoštevane (čas, ki je potreben za prevoz na sedež organa, za razdelitev spisov med sodno osebje, za identifikacijo vlog in pregled že objavljenih sodnih odločb, ki niso predmet zahteve in za shranjevanje na CD). Tudi navedbe organa glede obveznosti vključitve stranskih udeležencev so popolnoma utemeljene, medtem ko so navedbe prosilcev v zvezi s tem le pavšalne. Organ mora skladno s 44. členom ZUP ves čas med postopkom po uradni dolžnosti skrbeti za to, da so v postopku udeleženi vsi, na katerih pravice in pravne koristi bi lahko vplivala odločba. Opustitev te dolžnosti predstavlja celo bistveno kršitev pravil postopka po 2. točki drugega odstavka. 237. člena ZUP. Tudi to procesno dejanje je praviloma povezano z dodatnim delom in posledično daljšim časom odločanja. Organ mora stranske udeležence najprej identificirati (na podlagi vsebine zadeve) in nato individualno obvestiti ter pozvati, da se izjavijo, ali vstopajo v postopek in navedejo razloge za to. V praksi se lahko pojavi problem, da v zadevi ni naslova stranskega udeleženca, zato mora organ te podatke predhodno še pridobiti (npr. s poizvedbo v Centralnem registru prebivalstva). Navedba prosilcev, da v primeru, ko sta obe stranki državna organa, seznanjanje stranskih udeležencev ni potrebno, ni utemeljena. Tudi v takšnih primerih se namreč lahko pojavljajo podatki, ki se nanašajo na tretje osebe (npr. če prvostopenjski organ toži drugostopenjskega v zadevi, ki je povezana s pravicami tretjih oseb), zato je organ dolžan poskrbeti, da se tudi te udeležijo postopka po ZDIJZ, ki lahko vodi do razkritja teh podatkov. Na podlagi vsega navedenega IP pritrjuje organu, da bi tudi vključitev stranskih udeležencev, ki se nahajajo v 792 spisih, za organ pomenila enormno količino dodatnega dela.
Izmed vseh dejanj, ki so kot nujna in potrebna predstavljena zgoraj, bi najverjetneje sama pretvorba iz fizične v elektronsko obliko (po tem, ko bi že bil izdelan delni dostop v fizični obliki) pomenila še najmanjši delež v celotnem obsegu dela, ki bi bilo potrebno za pripravo vse zahtevane dokumentacije. Kljub temu IP pojasnjuje, da izvedba tega dela delovnega procesa s pomočjo zunanjega izvajalca, v postopku, ki teče na podlagi zahteve po ZDIJZ, ne pride v poštev. Namen zakonodajalca je namreč bil, da organ upošteva izbiro oblike, v kateri želi prosilec pridobiti zahtevano informacijo, le v okviru tehnoloških zmogljivosti za pretvorbo, s katerimi razpolaga. To izhaja iz drugega odstavka 14. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 24/16). Organu zato ni mogoče naložiti, da bi pretvorbo iz fizične v elektronsko obliko naročil pri zunanjem izvajalcu.
Organ je na podlagi rezultatov preizkusa konkretno pojasnil, koliko oseb, ki bi lahko sodelovale pri pripravi zahtevane dokumentacije, ima zaposlenih in kakšne bi bile posledice takšnega sodelovanja za redno delo sodišča. IP teh podatkov v izogib nepotrebnemu ponavljanju ne navaja izrecno, poudarja pa, da se strinja z ugotovitvijo organa, da tudi z začasno reorganizacijo dela obstoječe kadrovske zasedbe ne bi mogel pripraviti zahtevane dokumentacije v obdobju 50 delovnih dni, ki jih za posredovanje informacij javnega značaja predvideva ZDIJZ. Če bi delo opravljali le nekateri zaposleni, bi za to porabili več mesecev, pri čemer bi ostalo sodno osebje kljub temu moralo prevzeti dodatno delo. Organ namreč izkazuje za tretjino več pripadlih zadev kot v enakem obdobju lani, torej je delovna obremenitev sodnega osebja že v osnovi večja od pretekle. Poleg tega pa mora organ delovati na podlagi t.i. triažnega sistema (v postopek dela sodišča so hkrati vključeni sodniki, sodne zapisnikarice in strokovni sodelavci), ki je ena od glavnih usmeritev sodstva, s katerim sodišča pomembno skrajšujejo povprečni čas reševanja zadev. Če bi se npr. z zahtevo prosilcev ukvarjali vsi strokovni sodelavci hkrati, bi bil triažni sistem praktično ukinjen. Dela, ki ga terja zahteva prosilcev, glede na njegov obseg, pa nikakor ni mogoče razdeliti med vse zaposlene, ker bi redno delo sodišča v tem primeru povsem zastalo. Na podlagi navedb organa v izpodbijani odločbi je po oceni IP mogoče objektivno predvideti, da bi vsebinska obravnava zahteve prosilcev, glede na naravo vsebovanih informacij, ki terja temeljitost, do te mere ovirala delo organa, da svojih nalog v sodnih postopkih ne bi mogel več izvajati tako, da bi ustrezno zavaroval pravice strank v teh postopkih. Grožnja, da bo delo organa resno ohromljeno zaradi upravnega bremena, ki bi bilo posledica obravnave zahteve po ZDIJZ, je torej v konkretnem primeru resnična.
Iz sodbe Upravnega sodišča RS št. U 92/2006-8, z dne 4. 10. 2007 izhaja, da je posredovanje informacij javnega značaja ena izmed zakonsko določenih nalog organa, zato je organ dolžan zagotoviti ustrezna sredstva in kader, ki bi takšne zahteve reševal. Vendar pa ima tudi ta dolžnost svoje meje. To izhaja iz določb ZUP, ki se uporablja v zadevah dostopa do informacij javnega značaja subsidiarno. Eden temeljnih ciljev splošnega upravnega postopka je zavarovati šibkejšo stranko, to je tistega, ki v tem postopku uveljavlja svojo pravico ali varuje svojo pravno korist oziroma se mu nalaga določena obveznost. Iz 7. člena ZUP (varstvo pravic strank in varstvo javnih koristi) tako izhaja, da je organ dolžan svoje delo organizirati na način, ki omogoča vsem strankam, da čim lažje zavarujejo in uveljavijo svoje pravice, pri čemer lahko izvaja ukrepe in sprejema odločitve, s katerimi zagotovi, da stranke ne uveljavljajo svojih pravic v škodo pravic drugih in ne v nasprotju z javno koristjo, določeno z zakonom ali z drugim predpisom. Načelo varstva pravic strank in javnih koristi iz 7. člena, služi interesu družbe, da se zagotovi nemoten potek upravnih postopkov in nasploh dela organov. Da bi se ta cilj dosegel, so tudi pravice strank na eni strani in dolžnosti organov na drugi strani omejene. Tako 11. člen ZUP določa, da morajo stranke pred organom govoriti resnico in pošteno uporabljati pravice (procesne pravice), ki so jim priznane s tem in drugimi zakoni, ki urejajo upravni postopek. Glede na to, da iz zgornjih ugotovitev IP izhaja, da so prosilci organu naložili tolikšno količino dela, ki bi zelo resno ohromila celotno delovanje organa, je mogoče zaključiti, da je zahtevo za posredovanje informacij javnega značaja v obravnavanem primeru mogoče opisati kot ravnanje, ki ne predstavlja poštene uporabe pravic.
Iz 7. člena ZUP in drugega odstavka 2. člena ZDIJZ glede na vse navedeno izhaja dolžnost organa, da v primeru, če ugotovi, da bi ugoditev zahtevi prosilca povzročila prekomerno oviranje njegovega dela oziroma bi resno ohromila njegovo delovanje, preden zahtevo zavrne na podlagi petega odstavka 5. člena ZDIJZ, preuči vse druge možnosti in v svoji odločbi podrobno pojasni razloge, zaradi katerih tudi te možnosti vključujejo nerazumno količino dela. V zvezi s tem je zakonodajalec predvidel, da bodo v praksi vložene tudi zahteve za dostop do obsežne dokumentacije, zato je za izjemne primere, kadar organ potrebuje več časa za posredovanje zahtevane informacije zaradi obsežnosti zahtevanega dokumenta, v 24. členu ZDIJZ predvidena možnost, da organ podaljša rok za odločitev o zahtevi za največ 30 delovnih dni, ne pa tudi možnost, da organ zahtevo prosilca iz tega razloga zavrne. Organ ima tako za posredovanje informacije lahko na voljo 50 delovnih dni. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe je razvidno, da je organ preučil to možnost, vendar je ugotovil, da na ta način ne bi zmanjšal teže upravnega bremena, ki bi mu nastalo s posredovanjem zahtevanih dokumentov prosilcem, do te mere, da njegovo delovanje ne bi bilo resno ohromljeno. V sklopu preučitve milejših možnosti, ki jih ima organ, preden zavrne zahtevo na podlagi petega odstavka 5. člena ZDIJZ, sodi tudi dolžnost organa, da prosilcu ponudi pomoč pri oblikovanju zahteve na način, da ta ne predstavlja več razloga za zavrnitev. Iz izpodbijane odločbe izhaja, da je organ to storil s tem, ko je prosilcem v dopisu št. Su 124/2017-4, z dne 17. 2. 2017 pojasnil, kaj bi posredovanje zahtevane količine podatkov pomenilo za sodišče in jih pozval h konkretizaciji oziroma individualizaciji zahteve, npr. z navedbo strank, posameznih področij ipd. Prosilci zahteve niso zožili. Organ je nato na prosilce naslovil še tri dopise, s katerimi jih je obvestil o obsegu zahtevane dokumentacije in stroških, ki bodo nastali zaradi posredovanja le-te (dopisi št. Su 124/2017-28, z dne 5. 7. 2017, št. Su 124/2017-30, z dne 10. 7. 2017 in št. Su 124/2017-34, z dne 18. 7. 2017). Prosilci so v dopisu z dne 12. 7. 2017 sicer zožili zahtevo in navedli, da ne zahtevajo prilog, vendar bi priprava zahtevane dokumentacije kljub temu pomenila upravno obremenitev s posledicami, kot so opisane zgoraj (predstavljeni rezultati preizkusa organa se namreč nanaša na že zoženo zahtevo). Prosilci sicer v pritožbi navajajo, da so zahtevo oblikovali po različnih sklopih in bi jim organ zato lahko omogočil dostop le do posameznih sklopov. Takšna navedba ne zdrži resne pravne presoje, saj je organ prosilce v postopku pred izdajo izpodbijane odločbe obveščal o obsežnosti zahteve in jih posredno pozival tudi k zožitvi zahteve, vendar so prosilci vztrajali pri celotni zahtevi. Organ je torej moral odločiti o vseh sklopih, ki so jih prosilci navedli v zahtevi. Četudi bi organ o posameznih sklopih odločal sukcesivno, to z vidika količine potrebnega dela ne bi spremenilo odločitve glede upravne obremenitve, ki bi bila posledica tega odločanja. Za vsak sklop (razen četrtega, ki se nanaša na neobstoječe dokumente), bi moral organ odločati po enakem, zgoraj predstavljenem, postopku, in sicer ne glede na to, ali so zadeve še odprte ali že zaključene oz. ne glede na to, kdo so stranke v obravnavanih zadevah. Razdelitev odločitve na več delnih odločb zato ne bi vodila do drugačnega zaključka organa.
IP še pripominja, da je sama ideja prosilcev, ki jo imenujejo tudi kot predlagani pravosodni projekt, ki bi pripomogel k večji transparentnosti dela sodišč, vsekakor v prid transparentnosti, vendar zahteva na podlagi ZDIJZ ni ustrezna pot za uresničitev projekta, kot so si ga zamislili prosilci, saj jim ZDIJZ za to ne daje pravne podlage. . ZDIJZ v 17. členu namreč taksativno določa načine, ki jih prosilec lahko izbere, ko vlaga zahtevo po ZDIJZ (vpogled, prepis, fotokopija, elektronski zapis), vendar med temi ni navedena »objava« kot način seznanitve z zahtevano informacijo. Tudi v tem smislu so prosilci prestopili mejo pravno zavarovanega upravičenja. Kot je pojasnjeno že zgoraj, Vrhovno sodišče že vodi podoben projekt in dolgoročno je mogoče pričakovati višjo raven proaktivne transparentnosti tudi na tem področju.
Načelo sorazmernosti
Organ je na koncu izpodbijane odločbe tehtal še med interesi, ki upravičujejo posredovanje zahtevanih dokumentov javnosti in tistimi, ki temu nasprotujejo. Organ je torej presojal, ali je odvzem pravice iz drugega odstavka 39. člena Ustave RS, v skladu z načelom sorazmernosti.
Kot izhaja iz prakse Ustavnega sodišča RS, je omejitev ustavnih pravic dopustna, če je podan ustavno dopusten cilj (varstvo pravic drugih ali tudi javne koristi – kadar je varstvo javne koristi ustavno dopusten cilj bodisi neposredno bodisi posredno – da se prek nje varujejo pravice drugih). Poleg tega morajo biti izpolnjeni trije pogoji:
1. poseg mora biti nujen – to pomeni, da cilja ni mogoče doseči z blažjim posegom v ustavno pravico ali celo brez njega (drugi možni ukrepi z istim ciljem ga ne morejo nadomestiti),
2. poseg mora biti primeren za dosego zasledovanega cilja - v tem smislu, da je ta cilj s posegom dejansko mogoče doseči;
3. teža posledic ocenjevanega posega v prizadeto človekovo pravico je proporcionalna vrednosti zasledovanega cilja oziroma koristim, ki bodo zaradi posega nastale (načelo sorazmernosti v ožjem pomenu) - pri ocenjevanju nujnosti posega je treba tehtati pomembnost posega v ustavno pravico s pomembnostjo ustavno dopustnega cilja, ki želi zavarovati ali zagotoviti druge ustavno varovane dobrine, in odmeriti upravičenost nujnega posega sorazmerno s težo posledic.
Glede zadnjega elementa, to je sorazmernosti v ožjem smislu, je torej treba po stališču Ustavnega sodišča RS pri ocenjevanju nujnosti posega tehtati tudi pomembnost s posegom prizadete pravice v primerjavi s pomembnostjo pravice, ki se s tem posegom želi zavarovati. Izhodišče pri tem je, da mora biti teža posega v varovano pravico v sorazmerju s pomenom druge varovane pravice (oziroma javne koristi), zaradi katere se posega v prvo. V primeru, če gre varovani pravici, ki je razlog poseganja, zaradi njenega pomena absolutna prednost, je po stališču Ustavnega sodišča RS lahko dopusten tudi zelo močan poseg v prvo pravico. Le če poseg prestane vse tri vidike t.i. strogega testa sorazmernosti, je ustavno dopusten.
Kot izhaja iz navedb organa, bi zaradi uresničevanja pravice iz drugega odstavka 39. člena Ustave RS v konkretnem primeru prišlo do posega v pravico do sodnega varstva iz 23. člena Ustave RS, na podlagi katerega je organ dolžan zagotavljati sojenje v razumnem roku. Iz testa tehtanja, ki ga je izvedel organ, izhaja, da bi posamična ocena vsakega dokumenta iz 729 obravnavanih sodnih spisov pomenila nerazumno količino dela, kar organ utemeljuje z razlogi, ki jim IP pritrjuje. Zaradi zastoja, ki bi zaradi te količine dela nastal pri sojenju, bi bilo prizadetih več sto strank sodnih postopkov pred organom, kar pomeni, da ravnanje prosilcev predstavlja oviro za izpolnjevanje primarne dolžnosti organa, tj. sojenje. To oviro je mogoče preseči le z zavrnitvijo zahteve, saj tega posega v pravico prosilcev ni mogoče nadomestiti z drugimi možnimi ukrepi. S podaljšanjem roka za posredovanje informacij javnega značaja (v skladu s 24. členom ZDIJZ), ki bi bilo potrebno predvsem zaradi izjemne kompleksnosti zahtevanih dokumentov, kot je pojasnjeno že zgoraj, namreč učinka ravnanja prosilcev ne bi bilo mogoče omiliti. Prav tako, glede na to, da prosilci ne kažejo nobenega namena, da bi zahtevan obseg dokumentacije dodatno omejili, tudi dodatna komunikacija med prosilci in organom s ciljem zoženja zahtev, po oceni IP ne bi imela pozitivne prognoze. Če se zahteva prosilcev zavrne, ker gre za zlorabo pravice, potem je na ta način mogoče zagotoviti legitimen cilj, ki je v tem, da primarno delo organa lahko nemoteno poteka naprej, s čimer je organu omogočeno, da zagotovi sojenje v razumnem roku. IP zato ocenjuje, da je v konkretnem primeru zavrnitev zahteve prosilcev iz razloga, da gre za zlorabo pravice, nujen in primeren ukrep za dosego ustavno varovanih ciljev.
Pri presoji sorazmernosti v ožjem smislu je IP na eni strani tehtal koristi, ki jih prinaša nemoten potek sodnih postopkov, ter na drugi strani težo posega v pravico prosilca, da dostopa do informacij javnega značaja. Organ je dolžan na podlagi 23. člena Ustave RS skrbeti za to, da zagotovi sojenje v razumnem roku, kar med drugim pomeni tudi, da mora storiti vse, da zagotovi varstvo pravic strank v teh postopkih. Pri tehtanju sorazmernosti posega v pravico dostopa do informacij javnega značaja (katere posledica je zavrnitev zahteve prosilcev), do katerega pride zaradi izvrševanja dolžnosti organa in pravic tretjih oseb, ki so stranke v sodnih postopkih pri organu, je v konkretnem primeru treba dati prednost slednjim. Prosilci kljub takšni odločitvi lahko svojo pravico vsaj delno ponovno uveljavljajo, če npr. obseg svojih zahtev znatno skrčijo, zahtevajo le tiste dokumente, ki jih nujno potrebuje za dosego ciljev, ali se seznanijo le z dokumenti, ki so objavljeni na spletni strani http://www.sodnapraksa.si/. IP ne dvomi, da bo organ prosilcem pripravljen nuditi pomoč z zagotavljanjem informacij, na podlagi katerih bodo prosilci svoje zahteve po dokumentih lahko omejili. Prosilci imajo torej še druge možnosti za izvrševanje pravice, medtem ko stranke sodnih postopkov teh nimajo, saj upravni spor poteka le pred organom, sodni zaostanki pa imajo lahko za stranke tudi nepopravljive posledice. Prosilci tudi zmotno menijo, da lahko od organa zahtevajo neomejen obseg dokumentacije, saj namen ZDIJZ nikakor ni v tem, da se prosilci seznanijo z vso dokumentacijo, s katero razpolaga organ, temveč se pravica dostopa do informacij javnega značaja nanaša le na takšen obseg dokumentov in zahtev, ki še dopušča tekoče delo organa na drugih delovnih področjih, ki sodijo v pristojnost organa. Kot izhaja iz zgornje argumentacije, zahteva prosilcev v konkretnem primeru zagotovo presega to mejo. IP na tem mestu poudarja, da je treba mejo, ki določa, kaj pomeni prekomerna preobremenitev oziroma oviranje dela organa, določati v vsakem posameznem primeru posebej in z veliko mero previdnosti. Glede na navedeno je IP po presoji sorazmernosti v ožjem smislu ugotovil, da koristi, ki jih prinaša nemoten potek sodnih postopkov, ki tečejo pri organu in s katerimi se zagotavlja varstvo pravic strank v teh postopkih, odtehta težo posega v pravico prosilcev do dostopa do informacij javnega značaja. Odvzem pravice prosilcev v konkretnem primeru torej prestane vse tri vidike t.i. strogega testa sorazmernosti, kar pomeni, da je ustavno dopusten.
3. Sklepno
Po preučitvi celotne zadeve je IP zaključil, da je organ v ponovljenem postopku popolno ugotovil dejstva, ki so pomembna za presojo obstoja zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja. Iz vseh ugotovljenih dejstev izhaja, da so prosilci v konkretnem primeru prestopili mejo pravno zavarovanega upravičenja tako, da bi izvršitev le-tega ogrozila oziroma posegla v pravice drugih. Takšno ravnanje prosilca je treba opredeliti kot očitno zlorabo pravice, zato je IP zaključil, da je odločitev prvostopenjskega organa pravilna in da organ prosilcem ni dolžan posredovati zahtevanih dokumentov. IP se zato ni spuščal v presojo, ali posamezni zahtevani dokumenti predstavljajo prosto dostopne informacije javnega značaja. IP še pojasnjuje, da se ni posebej opredeljeval glede razmerja med ZDIJZ in ZPP z vidika dostopa do informacij, glede vključevanja stranskih udeležencev v postopek in glede zahteve prosilcev, da organ zahtevane dokumente javno objavi, ker glede na ugotovljeno dejansko stanje niso pravno relevantne za odločitev v konkretnem primeru.
Upoštevaje vse navedeno je IP zaključil, da je bil postopek pred izpodbijano odločbo pravilen, da je odločba pravilna in na zakonu utemeljena, pritožbi prosilcev pa neutemeljeni zato ju je zavrnil na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP.
Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, zato je odločil, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.
Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – ZUT-UPB5 in 14/15 – ZUUJFO) oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila :
Jasna Duralija, univ. dipl. prav.,
svetovalka IP
Informacijski pooblaščenec:
Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,
informacijska pooblaščenka