Prosilec - Komunala Tržič

POVZETEK:

Prosilec je od organa zahteval podatek o odjemnem mestu poslovnega subjekta in izpis vseh računov, ki jih je organ izstavil temu poslovnemu subjektu. Organ je zahtevo za izpis vseh računov zavrnil, ker je ocenil, da gre pri izvajanju storitev za navedeni poslovni subjekt za opravljanje tržne dejavnosti in zato ne gre za informacije javnega značaja. Prosilec se je na odločbo pritožil in navedel, da izbrani koncesionar storitve javne službe ravnanja z odpadki kot javne dobrine zagotavlja vsakomur pod enakimi pogoji in cenami za enake vrste in količine odpadkov in ne storitve ne izvaja kot tržno dejavnost. V pritožbenem postopku je IP ugotovil, da izpodbijana odločba ni ustrezno obrazložena, da bi se jo dalo preizkusiti ter, da  je organ napravil napačen zaključek, da zahtevani dokumenti ne sodijo v delovno področje, ki ga pokriva kot izvajalec javne službe. Ker je IP ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, je na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo delno odpravil in zadevo vrnil v ponovno odločanje prvostopenjskemu organu.

ODLOČBA:

Številka: 090-173/2017/2

Datum: 5. 9. 2017

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljnjem besedilu IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/05, 51/07 – ZUstS-A, v nadaljnjem besedilu ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – UPB, 117/06 – ZDavP-2, 23/14, 50/14, 19/15 – odločba US in 102/15; v nadaljnjem besedilu ZDIJZ) ter tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13; v nadaljnjem besedilu ZUP), o pritožbi … (v nadaljnjem besedilu prosilec) z dne 25. 7. 2017, zoper odločbo KOMUNALE TRŽIČ, d.o.o., Pristava, Mlaka 6, 4290 Tržič (v nadaljnjem besedilu organ), št. 1/2017-IJZ z dne 7. 7. 2017, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja naslednjo

O D L O Č B O:

1. Pritožbi prosilca z dne 25. 7. 2017 se ugodi in se 2. točko izreka odločbe KOMUNALE TRŽIČ, d.o.o., št. 1/2017-IJZ z dne 7. 7. 2017, odpravi ter se v tem delu zadevo vrne organu prve stopnje v ponovni postopek. Organ mora o zadevi odločiti najpozneje v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.

1. V postopku reševanja te pritožbe posebni stroški niso nastali.

O b r a z l o ž i t e v:

Prosilec je 13. 6. 2017 na podlagi ZDIJZ od organa zahteval:

• informacijo o odjemnem mestu poslovnega subjekta Dentalna medicina …, ki ima ordinacijo v stavbi …,
• izpis vseh računov (z vrednostmi po posameznih postavkah: oskrba s pitno vodo, komunalne odpadne vode, odpadki), ki jih je organ izstavil navedenemu poslovnemu subjektu (od ustanovitve do danes) ter izpis vseh plačil teh računov od omenjenega poslovnega subjekta.

Vse zahtevane informacije je želel pridobiti v obliki fotokopij.

Organ je z odločbo, št. 1/2017-IJZ z dne 7. 7. 2017, v 1. alineji zahteve prosilcu ugodil, 2. alinejo zahteve pa zavrnil, ker je ocenil, da gre pri izvajanju storitev za navedeni poslovni subjekt za opravljanje tržnih dejavnosti, kar pa ne sodi med informacije javnega značaja, skladno z ZDIJZ.

IP je 25. 7. 2017 prejel pritožbo zoper navedeno odločbo organa, ker je prosilec menil, da je v konkretnem primeru sklicevanje organa na »opravljanje tržnih dejavnosti« v nasprotju z ZDIJZ. V Odloku o ravnanju s komunalnimi odpadki v občini Tržič je namreč določeno, da je povzročitelj komunalnih odpadkov oseba, katere delovanje ali dejavnost povzroča nastajanje odpadkov in je kot uporabnik storitev javne službe skladno s tem odlokom dolžan biti vključen v sistem obveznega ravnanja s komunalnimi odpadki (9. točka 3. člena). Isti odlok med drugim določa tudi, da Občina Tržič zagotavlja izvajanje gospodarskih javnih služb ravnanja z odpadki na celotnem območju občine v obsegu in pod pogoji, določenimi s tem odlokom, in da izbrani koncesionar storitve javne službe ravnanja z odpadki kot javne dobrine zagotavlja vsakomur pod enakimi pogoji in cenami za enake vrste in količine odpadkov in ne kot tržno dejavnost.

Ker je bila pritožba poslana neposredno IP, jo je ta, na podlagi drugega odstavka 239. člena ZUP, odstopil organu z dopisom, št. 092-66/2017/2 z dne 26. 7. 2017. Organ odločbe po prejemu pritožbe ni nadomestil z novo, zato jo je na podlagi 245. člena ZUP z dopisom, št. 2/2017-IJZ z dne 7. 8. 2017, odstopil v reševanje IP kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe.

Pritožba je utemeljena.

IP je pritožbo prosilca kot pravočasno, dovoljeno in vloženo po upravičeni osebi vzel v obravnavo. Kot organ druge stopnje je skladno z 247. členom ZUP izpodbijano odločbo organa preizkusil v delu, v katerem jo je prosilec izpodbijal, in v mejah njegovih pritožbenih navedb. Po uradni dolžnosti je preizkusil, ali ni v postopku na prvi stopnji prišlo do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon.

V konkretnem primeru je sporno vprašanje, ali zahtevani dokumenti predstavljajo informacijo javnega značaja, tj. ali informacija izvira iz delovnega področja organa v smislu 4. člena ZDIJZ, saj je organ navedel, da je izvajanje storitev za navedeni poslovni subjekt njegova tržna dejavnost.

1. Odločitev IP in razlogi za vrnitev zadeve v ponovno odločanje

Po proučitvi vsebine izpodbijane odločbe in pritožbenih navedb prosilca je IP ugotovil, da je organ storil bistveno kršitev pravil upravnega postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP in napačno uporabil določbo prvega odstavka 4. člena ZDIJZ.

IP je ugotovil, da izpodbijana odločba ni ustrezno obrazložena, da bi se jo dalo preizkusiti. Pomanjkljiva obrazložitev, ki ostane zgolj na deklaratorni ravni in ne omogoča preizkusa, predstavlja absolutno bistveno kršitev pravil postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP. Obrazložitev avtoritativne odločitve je namreč eden poglavitnih pravil upravnega (procesnega) prava v smislu omejevanja nadrejene oblasti in njene zlorabe. Zato je obrazložitev obvezni sestavni del (formalne) zakonitosti po mednarodnih standardih, že od leta 1977 po Resoluciji Sveta Evrope o zaščiti posameznikov napram aktom upravnih oblasti (Resolution No. 77 (31) on the Protection of the Individual in Relation to the Acts of Administrative Authorities), in danes po splošnih načelih upravnega prava, kot jih redno uveljavlja Sodišče ES. Prav tako bi lahko pravico do obrazložitve šteli kot del pravice do poštenega obravnavanja oz. postopka po 6. členu Evropske konvencije o človekovih pravicah (Svet Evrope). Obrazložitev ni nujna samo zaradi največkrat navedenega razloga, da stranka lahko uveljavi pravna sredstva in da pritožbeni oz. pristojni organ lahko preveri zakonitost in pravilnost izpodbijane rešitve. Nadaljnji razlogi so (1) dejstvo, da je vsak upravni akt najprej in pred ostalim namenjen stranki, ki ima pravico seznaniti se z odločitvijo in njenimi razlogi (gre za t.i. dialog s stranko), (2) obrazložitev daje podlago, iz katere je razvidna nepristranskost odločanja in objektivnost odločitve, (3) obveznost obrazložitve zavezuje organ, da se (bolj kot bi se sicer) poglobi v ugotavljanje in dokazovanje dejanskega stanja ter pogoje materialnega zakona. Šele obrazložitev odgovori, zakaj je organ odločil, kot sledi iz izreka (glej Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, urednika prof. dr. Tone Jerovšek in prof. dr. Gorazd Trpin, 2004, komentar k 214. členu).

Organ je napravil tudi napačen zaključek, da zahtevani dokumenti ne sodijo v delovno področje, ki ga pokriva kot izvajalec javne službe. Informacija javnega značaja je po prvem odstavku 4. člena ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva (v nadaljnjem besedilu: dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Organ je v izpodbijani odločbi navedel, da zahtevani dokumenti, ki so nastali pri izvajanju storitev za navedeni poslovni subjekt, ne sodijo med informacije javnega značaja skladno z ZDIJZ, ker gre za opravljanje tržne dejavnosti. IP v konkretnem primeru ni sprejel (pavšalne) utemeljitve, da ne gre za informacije javnega značaja, ker gre za tržni del dejavnosti organa. Delovno področje organa namreč zajema vse javnopravne naloge, ki jih opravlja organ, in tudi vse dejavnosti, ki se opravljajo v zvezi s temi dejavnostmi. IP je v številnih primerih že odločal o vprašanju tolmačenja pojma »delovno področje organa«. Pri tem je zavzeto splošno stališče, da delovno področje po ZDIJZ zajema vse javnopravne naloge, ki jih opravlja organ, in tudi vse dejavnosti, ki jih opravlja v zvezi s temi nalogami. Tudi po stališču Vrhovnega sodišča RS, kot izhaja iz sodbe, št. I Up 122/2006-3 z dne 25. 4. 2007, je mogoče govoriti o delovnem področju organov v smislu ZDIJZ tedaj, ko je izvajanje določenih nalog ali dejavnosti urejeno s predpisi javnega prava, ki določajo obveznost organov glede izvajanja teh nalog v okviru upravne ali druge javnopravne funkcije ter morebitne pravice, obveznosti ali pravne koristi posameznikov, ki iz tega posebnega javnopravnega režima izhajajo.

Iz Registra zavezancev za informacije javnega značaja (https://www.ajpes.si/RZIJZ/; v nadaljnjem besedilu RZIJZ) je razvidno, da je podjetje KOMUNALA TRŽIČ, d.o.o., vpisano med zavezance za informacije javnega značaja na podlagi prve alineje prvega odstavka 3.b člena ZDIJZ kot izvajalec javne službe, ki ni javno podjetje ali oseba javnega prava, na podlagi splošnega akta. Ti akti so: (1) Odlok o koncesiji za izvajanje javne službe oskrbe s pitno vodo v Občini Tržič (Uradni list RS, št. 34/09); (2) Odlok o koncesiji za izvajanje gospodarske javne službe odvajanja in čiščenja komunalne in padavinske odpadne vode v Občini Tržič (Uradni list RS, št. 43/09) ter (3) Odlok o ravnanju s komunalnimi odpadki na območju Občine Tržič (Uradni list RS, št. 47/10, 23/11, 106/2015). Vsi navedeni akti organu podeljujejo koncesijo za opravljanje obveznih gospodarskih javnih služb na področju zahtevanih informacij in določajo, (1) da so uporabniki javne službe oskrbe s pitno vodo lastniki stavbe, dela stavbe ali gradbenega inženirskega objekta, ki je priključen na javni vodovod in se zanj zagotavlja javna služba, oziroma druga fizična ali pravna oseba v skladu s predpisi, ki urejajo oskrbo s pitno vodo, (2) da so uporabniki javne službe odvajanja in čiščenja komunalne in padavinske odpadne vode lastniki ter uporabniki stavbe, dela stavbe ali gradbenega inženirskega objekta in upravljavci javnih površin, za katere se zagotavlja izvajanje javne službe ter (3) da so se v sistem ravnanja z odpadki dolžni vključiti vsi povzročitelji odpadkov na območju Občine Tržič, pri katerih nastajajo odpadki, povzročitelji odpadkov pa so vsaka fizična in pravna oseba, samostojni podjetnik posameznik, posameznik, ki samostojno opravlja dejavnost, uporabnik ali pa upravljavec stanovanjskih, poslovnih in industrijskih objektov na območju Občine Tržič. IP poudarja, da se domet ZDIJZ pri izvajalcu javne službe razteza na vse dokumente in informacije, ki se področja javne službe na kakršen koli način dotikajo.

IP je tako v pritožbenem postopku ugotovil, da je organ v postopku odločanja na prvi stopnji nepopolno ugotovil dejstva in da je v postopku prišlo do bistvenih kršitev pravil postopka, zato je na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo delno odpravil in zadevo vrnil prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. IP je dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, zato mora upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP in postopek voditi hitro, kar pomeni s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. To pa bo najlažje dosegel prav prvostopenjski organ, ker se zahteva prosilca nanaša na dokumente, ki so del dokumentacije organa. Hkrati je organ tisti, ki zaradi poznavanja zadevnega področja lahko vključi v postopek vse subjekte, na pravice in pravne koristi katerih bi lahko vplivala odločitev v konkretnem primeru.

1. Napotki organu prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek

Skladno s tretjim odstavkom 251. člena ZUP mora organ druge stopnje, kadar odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovni postopek, s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek.

Ker bo organ v ponovnem postopku na prvi stopnji ob pravilni presoji (skladno z zgoraj citirano pravno podlago) najverjetneje ugotovil, da zahtevane informacije izvirajo iz njegovega delovnega področja kot izvajalca javne službe, bo moral v postopku po ZDIJZ presojati vsak posamezen dokument, ki ga bo identificiral kot informacijo javnega značaja, ki jo je zahteval prosilec, in za vsak posamezen dokument ugotoviti, ali lahko dostop do njega zavrne zaradi obstoja izjem po 5.a in 6. členu ZDIJZ. Ob sklicevanju na obstoj izjem po ZDIJZ IP opozarja, da mora organ pri tem v celoti upoštevati pogoje, ki morajo biti za posamezno izjemo izpolnjeni ter zatrjevano izjemo in concreto izkazati. V ponovnem postopku bo moral organ v postopek pritegniti tudi poslovni subjekt, na katerega se nanašajo zahtevani podatki, in mu dati možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah. V 44. členu ZUP je namreč določeno, da mora organ ves čas med postopkom po uradni dolžnosti skrbeti za to, da so v postopku udeleženi vsi, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala odločba.

Če bo organ ugotovil, da zahtevani dokumenti vsebujejo katero od izjem po določbah 5.a in 6. člena ZDIJZ, bo moral nadalje oceniti, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa po 7. členu ZDIJZ in prosilcu, če je to mogoče, omogočiti delni dostop do zahtevanih dokumentov. Določba 7. člena ZDIJZ določa, da če dokument ali njegov del le delno vsebuje varovane informacije (izjeme po 5.a in 6. členu ZDIJZ) in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, pooblaščena oseba organa izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino oziroma mu omogoči ponovno uporabo preostalega dela dokumenta. To v povezavi z načelom odprtosti delovanja javnih organov, ki je opredeljen v 2. členu ZDIJZ, pomeni, da je dolžnost organa, da institut delnega dostopa uporabi vedno, razen če to po kriterijih iz 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 24/16; v nadaljnjem besedilu Uredba) ne bi bilo izvedljivo, oziroma ko (in če), delno razkritje ne bi ogrozilo zaupnosti varovanih informacij. Določba 19. člena Uredbe namreč določa, da če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 5.a in 6. člena ZDIJZ, se šteje, da jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, če jih je mogoče fizično odstraniti, prečrtati, trajno prekriti ali drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v fizični obliki; zbrisati kodirati, blokirati, omejiti oziroma drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v elektronski obliki (prvi odstavek). Ne glede na zapisano se šteje, da informacije iz dokumenta ni mogoče izločiti, če bi bilo tako izločeno informacijo mogoče razbrati iz drugih informacij v dokumentu (drugi odstavek).

V primeru izvedbe delnega dostopa mora organ, tako v izreku kot tudi v obrazložitvi odločbe, natančno in določno opredeliti, v katerem delu se posamezni dokumenti prekrijejo in na podlagi katere izjeme, torej katero vrsto podatkov je prekril (npr. poslovno skrivnost, ime fizične osebe, elektronski naslov, ipd.), kje točno se ti podatki nahajajo (npr. prvi odstavek ali od prve do tretje vrstice, ipd.) in katero izjemo predstavljajo (npr. varstvo osebnih podatkov po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ). V izreku odločbe morajo biti namreč jasno navedeni dokumenti, ki so predmet presoje, in navedba, v katerem delu se dostop zavrne v celoti oziroma prekrijejo informacije, ki predstavljajo izjemo od prostega dostopa po ZDIJZ. Takšen izrek omogoča določljivost in izvršljivost, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere je prosilec upravičen.

Na podlagi vsega navedenega je IP zaključil, da je pritožba utemeljena, saj je na prvi stopnji prišlo do bistvene kršitve pravil postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP (obrazložitev izpodbijane odločbe je pomanjkljiva, zaradi česar se je ne da preizkusiti), organ pa je poleg tega napačno uporabil materialni predpis, na katerega je oprl svojo odločitev (prvi odstavek 4. člena ZDIJZ). Ker je IP ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, je na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP, skladno z razlogi, navedenimi v obrazložitvi te odločbe, izpodbijano odločbo delno odpravil in zadevo vrnil v ponovno odločanje prvostopenjskemu organu, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. Organ mora o zahtevi prosilca odločiti nemudoma, najpozneje pa v roku 30 dni od prejema te odločbe, pri čemer mora upoštevati napotke IP, ki so podani v tej odločbi.

Posebni stroški v tem postopku niso nastali.

Ta odločba je skladno s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO in 84/15 – ZZelP-J) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.

Postopek vodila           :                                                                     

Karolina Kušević, univ. dipl. prav.,                                          

asistentka svetovalca pri IP                                                                

Informacijski pooblaščenec

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav,

informacijska pooblaščenka