Odvetniška družba Rojs, Peljhan, Prelesnik & partnerji o.p., d.o.o. - Agencija za trg vrednostnih papirjev

POVZETEK:

Prosilec je od organa zahteval odločbe organa, s katerimi so bile ugotovljene kršitve določb 3.3. oddelka Zakona o trgu finančnih instrumentov v obdobju zadnjih 5 let. Organ je zavrnil dostop do dokumentov, ki niso objavljeni na spletni strani organa, in sicer na podlagi 3. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ ter na podlagi 488. čl. ZTFI. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da ZTFI ni lex specialisglede na ZDIJZ ter da je resda potrebno prekriti določene varovane osebne podatke, vendar pa je prosilcu mogoče omogočiti delni dostop do nekaterih dokumentov, zato je pritožbi prosilca delno ugodil.

ODLOČBA:

Številka: 090-168/2017/9
Datum: 3. 11. 2017

Informacijski pooblaščenec po namestnici informacijske pooblaščenke Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/137 z dne 28. 6. 2016 (v nadaljevanju: IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06– uradno prečiščeno besedilo, 117/2006 – ZDavP-2, 23/2014-ZDIJZ-C, 50/2014-ZDIJZ-D, 19/15-Odl. US in 102/15-ZDIJZ-E; v nadaljevanju ZDIJZ) in prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, 105/2006 – ZUS-1, 126/2007- ZUP-E, 65/2008-ZUP-F, 8/2010-ZUP-G in 82/2013-ZUP-H; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi odvetniške družbe Rojs, Peljhan, Prelesnik & partnerji o.p., d.o.o., Tivolska 48, 1000 Ljubljana, z dne 1. 8. 2017 (v nadaljevanju: prosilec), zoper odločbo št. 0901-4/2017-6 z dne 18. 7. 2017, Agencije za trg vrednostnih papirjev, Poljanski nasip 6, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: organ) v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo

O D L O Č B O:

1.    Pritožbi prosilca z dne 1. 8. 2017 zoper odločbo Agencije za trg vrednostnih papirjev, št. 0901-4/2017-6 z dne 18. 7. 2017, se delno ugodi in se izpodbijana odločba delno odpravi ter se odloči: »Organ mora prosilcu v roku 31 dni od vročitve te odločbe posredovati 
-    fotokopijo Odločbe o prekršku št. 014-1080-7/2016 z dne 10. 11. 2016 (dokument št. 060-25/2016-3), v katerem mora organ prekriti:
    na 1. strani v uvodu: ime, priimek, naslov prebivališča kršiteljice;
    na 1. in 2. strani odločbe, v I. tč. izreka: ime, priimek, EMŠO, državljanstvo, naslov prebivališča, funkcijo oziroma razmerje kršiteljice do javne družbe, firmo in sedež javne družbe, naziv javne družbe, kot se naslavlja v dokumentu (v nadaljevanju: naziv družbe) in oznako delnic;
    na 2. strani odločbe, v II. tč. izreka: ime, priimek kršiteljice;
    na 4. strani odločbe, v 1. točki obrazložitve, drugi odstavek: ime in priimek kršiteljice, naslov prebivališča kršiteljice, firmo, naziv in sedež javne družbe;
    na 4. in 5. strani odločbe, v 3. točki obrazložitve, v prvem odstavku ime, priimek kršiteljice in celotni tretji odstavek;
    na 5. strani odločbe, v 4. točki obrazložitve: oznako delnice, naziv družbe ter ime in priimek kršiteljice;
    na 6. strani odločbe, v celoti 6. točko obrazložitve;
    na 6. strani odločbe, v 7., 8. in 9. točki obrazložitve: ime, priimek kršiteljice, oznako delnic, naziv družbe;
    na 6. in 7. strani odločbe, v celoti 10. in 11. točko obrazložitve;
    na 7. strani odločbe, v 12. točki obrazložitve: ime, priimek kršiteljice, naziv družbe, oznake delnic;

    na 8. strani odločbe, v 14. točki obrazložitve: 
•    ime in priimek kršiteljice; 
•    v zadnji povedi v drugem odstavku te točke, besedno zvezo za »…, čeprav gre za osebo z dolgoletnimi izkušnjami…« in pred »…, ki nedvomno pozna tudi obveznosti s področja trgovanja s finančnimi instrumenti.«
    na 8. in 9. strani odločbe, v 17. točki obrazložitve: 
•    ime in priimek kršiteljice; 
•    besedno zvezo v tretji alineji te točke obrazložitve, tako da se prekrije besedilo za besedilom: »V konkretnem primeru gre za neobveščanje glede odsvojitve glasovalnih pravic pod prag pomembnega deleža v javni družbi,…« in pred besedilom: »…, kar pomeni, da je stopnja ogrožanja zaradi storitve prekrška v predmetnem postopku majhna…«; 
•    v peti alineji 17. točke obrazložitve tudi višino neto plače kršiteljice.
    na 9. strani odločbe, v 18. točki obrazložitve: ime in priimek kršiteljice;
    na 9. strani odločbe, v 19. točki obrazložitve: ime in priimek zavezanke za plačilo stroškov postopka o prekršku;
    na 10. strani odločbe, v 21. točki obrazložitve: ime in priimek kršiteljice.
    na 11. strani odločbe, pod »Osebna vročitev po ZUP«: ime in priimek kršiteljice in njen naslov za vročanje.

-    fotokopijo Odločbe o prekršku št. 014-1080-8/2016 z dne 10. 11. 2016 (dokument št. 060-26/2016-3), v katerem mora organ prekriti:
    na 1. strani v uvodu odločbe: ime, priimek, naslov prebivališča kršitelja;
    na 1. in 2. strani odločbe, v I. tč. izreka: ime, priimek, EMŠO, državljanstvo, naslov prebivališča, funkcijo oziroma razmerje kršitelja do javne družbe, firmo in sedež javne družbe, naziv javne družbe kot se naslavlja v dokumentu (v nadaljevanju: naziv družbe), in oznako delnic;
    na 2. strani odločbe, v II. tč. izreka: ime in priimek kršitelja;
    na 4. strani odločbe, v 1. točki obrazložitve, drugi odstavek: ime in priimek kršitelja, naslov prebivališča kršitelja, firmo, naziv in sedež družbe;
    na 4. in 5. strani odločbe, v 3. točki obrazložitve, v prvem odstavku ime in priimek kršitelja in celotni tretji odstavek;
    na 5. strani odločbe, v 4. točki obrazložitve: oznako delnice, naziv družbe in ime in priimek kršitelja;
    na 6. strani odločbe, v celoti 6. točko, kjer izhaja opredelitev javne družbe.
    na 6. strani odločbe, v 7. točki obrazložitve: ime in priimek kršitelja in naziv javne družbe;
    na 6. strani odločbe, v 8. točki obrazložitve: ime, priimek kršitelja in drugih fizičnih oseb; oznake delnic; naziv javne družbe; število delnic, v imetništvu kršitelja po odsvojitvi; odstotek deleža glasovalnih pravic v javni družbi;
    na 6. strani odločbe, v 9. točki obrazložitve: ime in priimek kršitelja; naziv javne družbe; oznake delnic;
    na 6. in 7. strani odločbe, v celoti 10. in 11. točko obrazložitve;
    na 7. strani odločbe, v 12. točki obrazložitve: ime in priimek kršitelja in drugih fizičnih oseb; naziv javne družbe; oznake delnic;
    na 8. strani odločbe, v 14. točki obrazložitve: ime in priimek kršitelja; v zadnji povedi v drugem odstavku te točke, besedno zvezo za »…, čeprav gre za osebo z dolgoletnimi izkušnjami…« in pred »…, ki nedvomno pozna tudi obveznosti s področja trgovanja s finančnimi instrumenti.«
    na 9. strani odločbe, v 17. točki obrazložitve: 
•    ime in priimek kršitelja; 
•    besedno zvezo v tretji alineji te točke obrazložitve, tako da se prekrije besedilo za besedilom: »V konkretnem primeru gre za neobveščanje glede odsvojitve glasovalnih pravic pod prag pomembnega deleža v javni družbi,…« in pred besedilom: »…, kar pomeni, da je stopnja ogrožanja zaradi storitve prekrška v predmetnem postopku majhna…«; 
•    v peti alineji 17. točke obrazložitve tudi višino neto plače kršitelja.
    na 9. strani odločbe, v 18. točki obrazložitve: ime in priimek kršitelja;
    na 9. strani odločbe, v 19. točki obrazložitve: ime in priimek zavezanke za plačilo stroškov postopka o prekršku;
    na 10. strani odločbe, v 21. točki obrazložitve: ime in priimek kršitelja.
    na 11. strani odločbe, pod »Osebna vročitev po ZUP«: ime in priimek kršitelja in njegov naslov za vročanje.

2.    Pritožba se zavrne glede dostopa do odločbe 014-1080-2/2017 z dne 24. 4. 2017 (dokument št. 060-3/2017-8) in v delu, v katerem mora organ skladno s prejšnjo točko izreka te odločbe prekriti varovane osebne podatke.

3.    V tem postopku posebni stroški niso nastali.

O b r a z l o ž i t e v :

Prosilec je dne 20. 6. 2017 zahteval, da mu organ posreduje fotokopije odločb organa, s katerimi je v primerih ugotovljenih kršitev določb 3.3. oddelka Zakona o trgu finančnih instrumentov (Uradni list RS, št. 67/07, 100/07 – popr., 69/08, 40/09, 88/10, 78/11, 55/12, 105/12 – ZBan-1J, 63/13 – ZS-K, 30/16, 44/16 – ZRPPB, 9/17; v nadaljevanju ZTFI) v obdobju zadnjih 5 let (od 2012 do 2017) kršiteljem izrekel opomin ali globo.

Organ je o zahtevi odločil z odločbo št. 0901-4/2017-6 z dne 18. 7. 2017, v kateri je ugotovil, da se zahtevi prosilca delno ugodi, tako da se ga napoti na informacije, objavljene na spletni strani organa v zvezi z dvema odločbama o prekrških (št. 060-26/2016-3 z dne 10. 11. 2016 in odločbo št. 060-25/2016-3 z dne 10. 11. 2016), ki so objavljene v skladu s prvim odstavkom 146 b. člena v zvezi s tretjim odstavkom 146 a. člena Zakona o trgu finančnih instrumentov (v nadaljevanju ZTFI). V preostalem delu, je organ dostop do fotokopij vseh odločb Agencije za trg vrednostnih papirjev, s katerimi je za kršitve določb 3.3. oddelka ZTFI izrekel globo oziroma opomin, zavrnil. V obrazložitvi je organ ugotovil, da je v zahtevanem obdobju (od 2012 do 2017) izdal tri odločbe o prekršku (št. 060-26/2016-3 z dne 10. 11. 2016 zoper eno fizično osebo; odločbo št. 060-25/2016-3 z dne 10. 11. 2016 zoper eno fizično osebo; odločbo št. 060-3/2017-8 z dne 24. 4. 2017 zoper eno fizično in eno pravno osebo, ki še ni pravnomočna) in nobene odločbe, s katero bi kršiteljem izrekel opomin. Organ je pozval storilca prekrškov po pravnomočnih odločbah o prekrških (št. 060-26/2016-3, št. 060-25/2016), da priglasita svojo stransko udeležbo v predmetni postopek dostopa do informacij javnega. Oba storilca sta se odzvala in navedla, da naj organ zavrne dostop do zahtevanih odločb na podlagi 3. alineje prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, zaradi varstva osebnih podatkov kršiteljev. Organ ni pozival k stranski udeležbi kršiteljev po odločbi št. 060-3/2017-8, ki še ni postala pravnomočna. Organ je dalje ugotovil, da zahtevane informacije spadajo med informacije, ki jih je organ dolžan varovati skladno s 488. členom ZTFI. Ugotovil je tudi, da se zahtevani dokumenti nanašajo na prekrškovne postopke, za katere velja obveznost varstva podatkov kot zaupnih po 488. členu ZTFI, pri čemer je po mnenju organa dopustno javnosti posredovati le tiste podatke, ki jih mora organ posredovati javnosti na podlagi 146 a. in 146 b. člena ZTFI z namenom preprečevanja in odvračanja ravnanj, ki pomenijo kršitev 3. poglavja ZTFI. Organ meni, da ureditev po ZTFI glede dostopa javnosti do podatkov o kršitvah in kršiteljih 3. poglavja ZTFI predstavlja lex specialis glede na splošno ureditev dostopa do informacij javnega značaja po ZDIJZ. V nasprotnem primeru bi, po mnenju organa, prišli v pravno nevzdržno situacijo, ko bi uporaba enega zakona pomenila kršitev drugega. Dalje je organ ugotovil, da prosilec ni upravičen do odločbe z dne 24. 4. 2017, saj ta še ni postala pravnomočna (glede na 146 a. in 146 b. člen ZTFI se informacije o kršitvah in kršiteljih iz odločbe objavijo po pravnomočnosti), zato je dostop do te odločbe v celoti zavrnil.

Prosilec je dne 1. 8. 2017 vložil pritožbo, v kateri utemeljuje, da organ ni pravilno uporabil materialnih predpisov za zavrnitev dostopa. Dalje navaja, da je organ nepravilno tolmačil tudi prvi odstavek 488. člena ZTFI, ki iz režima zaupnih informacij izrecno izvzema informacije, ki so po tem ali drugem zakonu javno dostopne (v konkretnem primeru je takšen zakon ZDIJZ). Poudarja tudi, da 488. člen ZTFI ne določa kroga zaupnih informacij, temveč le dolžnosti osebja organa in sodelujočih oseb v postopkih iz pristojnosti organa. V zvezi s tem tudi izpostavlja, da je zmotno stališče organa, da so vse informacije, za katere ne velja obveznost javne objave, tudi zaupne po ZTFI. Pojasnjuje, da obveznost javne objave določenih informacij po ZTFI ureja drugačno pravno materijo kot ZDIJZ, zato ne gre za razmerje specialnosti. Za potrditev navedenega stališča navaja sodno prakso Upravnega sodišča RS (U 1676/2003 z dne 23. 3. 2005, U 965/2004 z dne 30. 3. 2005) in upravno prasko IP (021-62/2005/4 z dne 5. 10. 2005). Po navedbah prosilca, iz navedene sodne in upravne prakse izhaja, da je koncept dostopa po ZDIJZ obrnjen v korist javnosti, zato morajo biti izjeme od prosto dostopnih informacij javnega značaja določene izrecno, ZTFI pa izrecno ne prepoveduje dostopa javnosti do zahtevanih dokumentov. Proaktivna objava informacij, ki izhaja iz prvega odstavka 146 a. in 146 b. člena ZTFI, zasleduje tudi drug namen, in sicer »preprečevanje in odvračanje ravnanj, ki pomenijo kršitev 3. poglavja tega zakona« (torej namen generalne prevencije) in ne ureja dostopa do informacij javnega značaja. Prosilec tudi poudarja, da iz svojih evidenc ni ugotovil, da bi zastopal stranko v postopku zoper odločbo o prekršku št. 060-3/2017-8, zato vztraja pri pritožbi tudi v tem delu zahteve. Prosilec še navaja, da je organ dolžan posredovati prosilcu odločbe s prekritimi varovanimi podatki. Končno prosilec še dodaja, da je organ tudi nepravilno oziroma napačno ugotovil dejansko stanje.

Na poziv IP je Okrajno sodišče v Ljubljani, ki vodi postopek v zvezi z zahtevo za sodno varstvo zoper zahtevano odločbo z dne 24. 4. 2017, podalo utemeljitev, da bi razkritje zahtevane odločbe javnosti v tej fazi postopka škodovalo izvedbi postopka s prekrškom. Na zaprosilo je sodišče v odgovoru št. Su 1-8/2017-36 z dne 24. 10. 2017 pojasnilo, da gre za postopek, ki še ni pravnomočno končan, niti še ni na vrsti za reševanje. Sodišče je poudarilo, da prosilec v konkretnem primeru zastopa družbo, ki ji je bila izdana odločba o prekršku in da ima iz tega razloga možnost vpogledati tudi v spis pri sodišču, kot stranka postopka. Dalje je sodišče utemeljilo, da bi razkritje odločbe tretjim osebam vplivalo na priče in izvedbo drugih dokazov, zato obstajajo ovire za dostop do tega dokumenta v tej fazi postopka.

Pritožba je delno utemeljena.

IP najprej pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločitev v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Prvostopenjsko odločitev preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

IP ugotavlja, da so dokumenti, ki ustrezajo zahtevi prosilca in so s tem predmet presoje tega pritožbenega postopka, naslednje odločbe o prekršku:
-    št. dokumenta: 060-26/2016-3 (odločba št. 014-1080-7/2016 z dne 10. 11. 2016) zoper eno fizično osebo; 
-    št. dokumenta: 060-25/2016-3 (odločba št. 014-1080-8/2016 z dne 10. 11. 2016) zoper eno fizično osebo; 
-    št. dokumenta: 060-3/2017-8 (odločba št. 014-1080-2/2017 z dne 24. 4. 2017) zoper eno pravno osebo in eno fizično osebo. 
Druge informacije javnega značaja, ki bi ustrezale zahtevi prosilca, ne obstajajo.

V konkretnem primeru je organ zavrnil dostop, ker naj bi ureditev po ZTFI nalagala obveznost varovati zahtevane dokumente kot zaupne. Organ utemeljuje, da ZTFI uvaja režim varstva informacij, s katerimi razpolaga organ, ki učinkuje kot lex specialis glede na ureditev dostopa do informacij javnega značaja, kot ga ureja ZDIJZ, zato je dostop zavrnil. Prosilec nasprotuje navedeni ugotovitvi zlasti z dvema argumentoma. Prvič, da ZTFI ni dopustno uporabiti kot specialni predpis pri odločanju o dostopu do informacij javnega značaja, kar izhaja tudi iz upravno-sodne in upravne prakse (sodbi št. U 1676/2003 in U 965/2004; odločba IP št. 021-62/2005/4). In drugič, da tudi iz ureditve po ZTFI ne izhaja, da bi zahtevane dokumente osebe pri organu morale varovati kot zaupne, saj določba prvega odstavka 488. člena ZTFI, ki jo navaja organ, posebej določa, da ne spadajo med zaupne tiste informacije, ki so po drugem zakonu javno dostopne (drug zakon je v konkretnem primeru ZDIJZ).

IP pritrjuje ugotovitvi prosilca, da pri odločanju o dostopu do informacij javnega značaja ni dopustno upoštevati ZTFI kot lex specialis glede na ZDIJZ. Slednje smiselno izhaja tudi iz citirane prakse Upravnega sodišča, ki je v zadevi U 1676/2003 pojasnilo, da se je z uvedbo ZDIJZ transparentnost delovanja organa (Agencije za trg vrednostnih papirjev) povečala in obrnila v korist javnosti. Pred uvedbo ZDIJZ je lahko splošna javnost dostopala le do tistih dokumentov, do katerih je bil dostop dopusten v skladu s področnimi zakoni (tedaj veljavnima ZTVP-1 in ZJA), saj je ustavna pravica do obveščenosti iz drugega odstavka 39. člena Ustave RS pogojevala dostop s pravnim interesom prosilca. Dalje, Upravno sodišče RS je v zadevi U 965/2004 še posebej izpostavilo, da v relevantnem času veljavni ZTVP-1 (ki ga je nasledil ZTFI) ni specialni predpis glede na ZDIJZ, ker iz prehodnih določb ne izhaja neposredna derogacija pravil ZDIJZ. Sodišče je ob tem izpostavilo komentar 154. člena Ustave, po katerem je mogoče šteti, da zakoni ali posamične zakonske določbe izgubijo veljavo in prenehajo veljati zaradi drugih zakonov le takrat, kadar kasnejši zakon izrecno razveljavi prejšnjega (Šturm Lovro, 2002, člen 154, v: Komentar Ustave Republike Slovenije, fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana, str. 1026, točka 8). IP ugotavlja, da veljavni ZTFI ne vsebuje takšne derogacijske klavzule, ki bi izrecno razveljavljala uporabo ZDIJZ. Ob tem IP dodaja, da ZTFI tudi ne vsebuje posebne določbe, ki bi uvajala samostojno izjemo od načelnega prostega dostopa do vseh informacij javnega značaja po 5. členu ZDIJZ. Skladno s splošno sprejeto restriktivno razlago, ko gre za izjeme, bi za zavrnitev dostopa do informacij javnega značaja po ZTFI morala obstajati izrecna, nedvoumna in jasna zakonska določba, ki bi urejala pogoje za zavrnitev dostopa do informacij javnega značaja, s katerimi razpolaga organ.  Takšne določbe pa ZTFI ne vsebuje. IP ob tem dodaja, da je do novele ZTFI – C (Uradni list RS, št. 88/10 z dne 5. 11. 2010) veljala ureditev, da se za razkritje informacij in podatkov iz prvega odstavka 488. člena ZTFI ne uporabljajo določbe zakona, ki ureja dostop do informacij javnega značaja, ki pa je bila z navedeno novelo ZTFI-C črtana. Kasneje je bila z novelo ZDIJZ-E (Uradni list RS, št. 102/15 z dne 24. 12. 2015) uvedena izjema po drugem odstavku 5.a člena ZDIJZ, ki izrecno ureja dostop do informacij iz nadzornih postopkov, ki jih vodi organ, pristojen za nadzor trga vrednostnih papirjev. Po mnenju IP glede na navedeno zakonodajno dinamiko ni mogoče sklepati, da bi zakonodajalec »pozabil« urediti razmerje med ZTFI in ZDIJZ glede dostopa do informacij javnega značaja in bi bilo treba za zagotovitev notranje usklajenosti pravnega sistema uporabiti načelo lex specialis derogat legi generali ter pri odločanju v postopku po ZDIJZ uporabiti določbe iz ZTFI (ki sicer urejajo obveznost proaktivne objave določenih informacij z namenom zagotavljanja generalno preventivnih učinkov, kar ni enako z namenom ZDIJZ). IP meni, da ne bi bilo dopustno uporabiti določb ZTFI kot materialnih določb za odločanje v postopku dostopa do informacij javnega značaja, s katerimi razpolaga organ, saj za takšen sklep ni nobenih konkretnih podlag oziroma zakonskih usmeritev. IP pa po drugi strani meni, da je zakonodajalec z ZDIJZ zagotovil raven transparentnosti, za katero je presodil, da ustreza pogojem ustavno dopustnega posega v pravico iz drugega odstavka 39. člena Ustave RS.

IP dalje ugotavlja, da niso utemeljene trditve organa, da bi »zgolj« z upoštevanjem določb ZDIJZ prišli do nevzdržne situacije, ko bi moral organ na podlagi ZDIJZ razkrivati informacije, za katere področni zakon nalaga dolžnost varovanja. Z navedenim argumentom organ zatrjuje neusklajenost ZTFI in ZDIJZ. Po mnenju IP ni mogoče trditi, da ureditev po ZDIJZ vsebuje nedopustno (neustavno) pravno praznino glede informacij, ki so jih osebe, določene v prvem odstavku 488. člena ZTFI, dolžne varovati kot zaupne. Ureditev po ZDIJZ namreč predvideva, da organ zavrne dostop do dokumentov, ki so bili sestavljeni zaradi nadzornega postopka, ki ga vodi organ, pristojen za nadzor trga vrednostnih papirjev, če je nadzorni postopek še v teku; ko je postopek nadzora zaključen, pa se dostop lahko zavrne, če bi razkritje zahtevane informacije povzročilo škodo drugi osebi ali če bi to resno ogrozilo izvajanje drugih zakonskih nalog nadzorne institucije, ki je vodila postopek (drugi odstavek 5. a člena ZDIJZ). Prav tako ZDIJZ predvideva varstvo podatkov, ki so bili pridobljeni ali sestavljen zaradi postopka s prekrški in bi njihovo razkritje škodovalo izvedbi tega postopka (6. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ). Za varstvo informacij, iz katerih izhaja notranje razmišljanje organa, je zakonodajalec predvidel izjemo notranjega delovanja po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Za zavarovanje interesov strank postopkov, (tudi tistih, ki jih vodi organ) ZDIJZ vsebuje izjemo varstva poslovnih skrivnosti in izjemo varstva osebnih podatkov (2. in 3. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ). Z navedenimi določbami je torej zakonodajalec zagotovil po eni strani varstvo informacij, ki bi lahko v primeru razkritja ogrozile izvedbo postopkov, ki jih vodi organ in po drugi strani varstvo informacij, katerih razkritje lahko ogrozi interese strank. Omejitve po ZDIJZ torej predstavljajo mejo transparentnosti, ki jo je Slovenija sprejela v duhu evropskih standardov, kjer transparentnost predstavlja eno od prioritetnih ciljev delovanja Evropske unije. Glede na navedeno po mnenju IP ni prepričljive podlage za ugotovitev, da je iz določb ZDIJZ izhaja pravna praznina, ki bi jo bilo treba pri odločanju glede javnosti dokumentov, s katerimi razpolaga organ, zapolniti z ureditvijo po ZTFI. Navedeno je upoštevano tudi v prvem odstavku 488 člena ZTFI, ki iz obveznosti varovanja zaupnih informacij izrecno izvzema tiste informacije, ki so po drugem zakonu javno dostopne (kot pravilno opozarja prosilec, je tak zakon lahko tudi ZDIJZ). Temeljni argument organa, da je dostop treba zavrniti na podlagi določb ZTFI, torej ni utemeljen. 

V konkretnem primeru so predmet zahteve tri odločbe o prekrških. Izjema, ki varuje dokumente, ki so bili pridobljeni ali sestavljeni zaradi postopka s prekrški, je izjema po 6. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, pri čemer ZDIJZ predpisuje škodni test (da bi njegovo razkritje škodovalo izvedbi postopka). Glede na dikcijo 6. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ se smiselno varuje namen izvedbe samega postopka s prekrškom. Dve od zahtevanih odločb (060-26/2016-3 z dne 10. 11. 2016 in 060-25/2016-3 z dne 10. 11. 2016) sta že pravnomočni, zato ni ovir za razkritje z vidika izjeme po 6. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Glede odločbe št. 060-3/2017-8 z dne 24. 4. 2017 pa je IP pridobil mnenje sodišča, ki vodi zahtevo za sodno varstvo zoper navedeno odločbo in iz katerega izhaja, da bi razkritje lahko vplivalo na priče in druge dokaze v postopku, zato javnost v trenutni fazi postopka ni upravičena do zahtevanega dokumenta. IP je sledil ugotovitvam sodišča, da bi razkritje v trenutni fazi škodilo interesom postopka, zato je dostop do odločbe št. 060-3/2017-8 z dne 24. 4. 2017 prosilcu zavrnil in v tem delu potrdil odločitev organa prve stopnje.

Dalje IP ugotavlja, da iz zahtevanih odločb št. 060-26/2016-3 z dne 10. 11. 2016 in 060-25/2016-3 z dne 10. 11. 2016 izhajajo osebni podatki kršiteljev, ki sta fizični osebi in nekaterih drugih fizičnih oseb, ki se pojavljajo v obeh odločbah. Skladno s prakso IP osebni podatki storilcev prekrškov predstavljajo varovane osebne podatke (glej npr. odločbo 090-168/2015 z dne 7. 9. 2015). Prekrškovni postopek (ki je del kaznovanega prava), namreč vselej upošteva subjektivno odgovornost kršitelja, zato ti podatki predstavljajo varovane osebne podatke. Ob tem velja dodati, da podatki o storilcih prekrškov skladno z Zakonom o varstvu osebnih podatkov (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo; v nadaljevanju ZVOP-1) sodijo med t.i. občutljive osebne podatke, za katere ZVOP-1 predpisuje strožje varstvo. Ker torej gre za podatke, ki huje posegajo v zasebnost posameznika, je treba pogoje za njihovo javno razkritje presojati strožje. 

Na podlagi prvega odstavka 9. člena ZVOP-1 se lahko osebni podatki v javnem sektorju obdelujejo, če obdelavo osebnih podatkov in osebne podatke, ki se obdelujejo, določa zakon. Z zakonom se lahko določi, da se določeni osebni podatki obdelujejo le na podlagi osebne privolitve posameznika. Razkritje osebnih podatkov javnosti v postopku po ZDIJZ predstavlja vrsto obdelave osebnih podatkov, za katero mora obstajati zakonska podlaga. Specialni zakon v smislu ZVOP-1, ki določa podlago za razkritje identitete kršiteljev javnosti, je 146. a člen ZTFI, ki določa da agencija (organ v konkretnem primeru) z namenom preprečevanja in odvračanja ravnanj, ki pomenijo kršitev 3. poglavja tega zakona, javno objavi informacije v zvezi z ukrepi nadzora in sankcijami zaradi prekrška, ki jih je izrekla zaradi kršitev 3. poglavja tega zakona. Po 146. b členu ZTFI ne glede na 146. a člen ZTFI organ informacije o identiteti kršitelja ne objavi, če za to obstajajo razlogi iz prvega odstavka 146. b člena. V konkretnem primeru zahtevanih dokumentov je organ odločil, da objava identitete kršitelja ne bi bila sorazmerna, zato identitete kršiteljev ni razkril. IP ugotavlja, da je podlaga za razkritje po 146. a členu ZTFI vezana na Agencijo (organ v konkretnem primeru) in poseben postopek v zvezi s proaktivno objavo informacij o kršitvah. ZTFI predvideva tudi pravno varstvo, kjer IP ne nastopa kot instančni organ. IP poudarja, da namen ZDIJZ ni v zagotavljanju generalno ali specialno preventivnih učinkov kaznovalnega prava, temveč v krepitvi demokratične in nadzorne funkcije civilne družbe pri sooblikovanju dela javnih oblasti. Glede na navedeno bi bilo v konkretnem postopku po ZDIJZ dopustno razkriti osebne podatke kršiteljev le v primeru, ko bi jih že javno razkril organ skladno z 146. a ZTFI. IP tako ugotavlja, da v konkretnem primeru ni ustrezne zakonske podlage za razkritje osebnih podatkov storilcev prekrškov po ZDIJZ. 

Ker torej IP za razkritje osebnih podatkov kršiteljev ni našel ustrezne pravne (zakonske) podlage, kot to določa 9. člen Zakona o varstvu osebnih podatkov (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo), je treba osebne podatke kršiteljev in drugih oseb, ki izhajajo iz dokumentov, varovati. Ker je identiteta kršiteljev v konkretnem primeru občutljiv osebni podatek, je treba pri presoji, katere informacije kažejo na posameznika, upoštevati restriktiven pristop, in je treba prekriti tudi podatke, ki zgolj posredno kažejo na posameznike. IP ugotavlja, da so podatki iz področja trgovanja z delnicami (na kar se po vsebini nanašata tudi zahtevani odločbi št. 060-26/2016-3 z dne 10. 11. 2016 in 060-25/2016-3 z dne 10. 11. 2016) v določeni meri javno dostopni. Po petem odstavku 39. člena Zakona o nematerializiranih vrednostnih papirjih (Uradni list RS, št. 75/15, 74/16 – ORZNVP48 in 5/17) lahko namreč vsak zahteva podatke, ki se v skladu s tretjim odstavkom 25. člena tega zakona vodijo v delniški knjigi ali knjigi drugih imenskih nematerializiranih vrednostnih papirjev, razen podatkov o davčni številki in enolični identifikaciji fizične osebe. Podatke iz centralnega registra nematerializiranih vrednostnih papirjev zagotavlja KDD. Podatki o trgu delnic so dostopni tudi prek spletnih strani in aplikacij Ljubljanske borze (npr.: http://seonet.ljse.si/). 

V konkretnem primeru iz zahtevanih odločb št. 060-26/2016-3 z dne 10. 11. 2016 in 060-25/2016-3 z dne 10. 11. 2016, izhajajo ime, priimek, EMŠO, državljanstvo, prebivališče, funkcija/ zaposlitev in višina neto plače kršitelja in ter drugih fizičnih oseb, ki neposredno določajo posameznika in jih je iz tega razloga treba prekriti. 

Dalje, iz zahtevanih dokumentov št. 060-26/2016-3 in št. 060-25/2016-3 izhaja tudi firma delniške družbe (kot javne družbe), oznaka delnic in drugi podatki, na podlagi katerih je mogoče določiti firmo družbe in oznako delnic (npr. dan uvrstitve delnic na trg delnic v RS; sedež družbe; matična država članica; območje uvrščenosti na delniške trge; okoliščine v zvezi z nelikvidnostjo; itd.). Navedeni podatki po mnenju IP, glede na siceršnjo dostopnost podatkov o trgovanju z delnicami in glede na velik delež delnic delniške družbe, ki se je prenašal, kažejo na kršitelja, zato jih je po mnenju IP prav tako treba prekriti. Ob tem IP poudarja, da organ v svojem obvestilu o kršitvi na podlagi 146. a člena ZTFI tudi ni posredoval podatka o nazivu delnic in nazivu delniške družbe.

Dalje IP ugotavlja, da iz konkretnih dokumentov št. 060-26/2016-3 in 060-25/2016-3 izhajajo tudi navedbe kršitelja, ki kažejo na razmerje z drugimi delničarji delniške družbe in preteklo razpolaganje oziroma pridobivanje delnic v isti delniški družbi. Navedeni podatki po mnenju IP kažejo na kršitelja oziroma druge delničarje, ki so fizične osebe, zato je treba dele odločb, iz katerih izhajajo navedbe strank in opredelitev organa do teh navedb, iz razloga varstva osebnih podatkov, v celoti prekriti. Podatki, ki ob dostopnih pomožnih informacijah kažejo na posameznika in za katere IP ni našel pravne podlage za razkritje, so v dokumentu št. 060-26/2016-3 tudi podatki o številu delnic in odstotni delež glasovalnih pravic kršitelja po opravljeni odsvojitvi delnic. IP meni, da vsi navedeni podatki skupaj s pomožnimi dostopnimi podatki kažejo na kršitelja oziroma druge fizične osebe, zato jih je treba skladno s 7. členom ZDIJZ izločiti iz dokumentov št. 060-26/2016-3 in 060-25/2016-3. 

Glede na vse navedeno IP zaključuje, da je pritožba prosilca delno utemeljena. Organ je v izpodbijani odločbi napačno uporabil materialno pravo, zato je IP, na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP, delno odpravil izpodbijano odločbo in sam odločil o zadevi ter organu naložil posredovanje podatkov na način, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. V delu, v katerem se skladno z 2. točko izreka te odločbe dostop zavrne, je bil izrek izpodbijane odločbe pravilen, vendar je bila odločitev obrazložena z napačnimi razlogi, zato je IP v svoji odločbi navedel pravilne razloge za zavrnitev in na podlagi tretjega odstavka 248. člena ZUP, v tem delu pritožbo zavrnil.

Posebni stroški v tem postopku niso nastali. 

Ta odločba je v skladu s 30. tč. 28. čl. Zakona o upravnih taksah (Ur. l. RS, št. 42/2007 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Informacijski pooblaščenec:
mag. Kristina Kotnik Šumah, univ. dipl. prav.
namestnica informacijske pooblaščenke