Policijski sindikat Slovenije - Vlada RS

POVZETEK:

Organ je o zahtevi prosilca odločil na podlagi 1. alineje drugega odstavka 21. člena ZDIJZ. Zahtevo prosilca je zavrnil z odločbo na podlagi izjeme po 1. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ker je ugotovil, da interes javnosti za razkritje informacij, ki so predmet presoje in označeni s stopnjo tajnosti, ni večji od interesa, zaradi katerega so ti podatki označeni s stopnjo tajnosti. Prosilec je zoper odločbo vložil pritožbo, o kateri je odločil IP. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da ni izpolnjen materialni del kriterija, ki se nanaša na vsebino podatka po 5. členu ZTP, in ker morata biti za določitev tajnega podatka podana materialni in formalni kriterij kumulativno, ta ugotovitev pomeni, da ni podana izjema po 1. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Prav tako je IP po uradni dolžnosti preizkusil, ali so v konkretnem primeru morebiti podane še druge izjeme po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ, ter ugotovil, da slednje niso podane, niti jih ni zatrjeval organ.

ODLOČBA:

Številka: 090-162/2017/

Datum: 29. 9. 2017

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju: IP) izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05, 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju: ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/14, 19/15 – Odl. US, 102/15 in 32/16; v nadaljevanju: ZDIJZ) in prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13; v nadaljevanju: ZUP) o pritožbi Policijskega sindikata Slovenije, Štefanova ulica 2, 1000 Ljubljana, ki ga po pooblastilu predsednika .... zastopa Odvetniška družba Pirc Musar & partnerji, o.p., d.o.o., Likozarjeva ulica 14, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: prosilec), z dne 14. 7. 2017, zoper odločbo Vlade Republike Slovenije, Gregorčičeva 20-25, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: organ) št. 02402-1/2017/46 z dne 29. 6. 2017, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja naslednjo

ODLOČBO:

1. Pritožbi prosilca z dne 14. 7. 2017 se ugodi in se odločba Vlade Republike Slovenije št. 02402-1/2017/46 z dne 29. 6. 2017 odpravi ter se odloči:

»1.1. Ministrstvo za javno upravo je v roku enaintridesetih (31) dni od vročitve te odločbe dolžno iz dokumenta Zaključno poročilo Medresorske delovne skupine za odpravo anomalij pri vrednotenju delovnih mest in nazivov v plačnem sistemu javnega sektorja št. 0100-116/2016/254 z dne 26. 1. 2017 (s prilogo) umakniti stopnjo tajnosti »INTERNO« in dokument o umiku stopnje tajnosti posredovati organu;

1.2. Organ je v nadaljnjih 8 dneh od prejema dokumenta o umika stopnje tajnosti dolžan dokument Zaključno poročilo Medresorske delovne skupine za odpravo anomalij pri vrednotenju delovnih mest in nazivov v plačnem sistemu javnega sektorja št. 0100-116/2016/254 z dne 26. 1. 2017 (s prilogo) posredovati prosilcu na elektronski naslov ….«.

1. Posebni stroški v postopku reševanja te pritožbe niso nastali.

Obrazložitev:

Prosilec je z zahtevo št. 6-2/2017-92 z dne 24. 5. 2017 zahteval Zaključno poročilo Medresorske delovne skupine za odpravo anomalij pri vrednotenju delovnih mest in nazivov v plačnem sistemu javnega sektorja z vsemi prilogami. Navaja, da iz sporočila za javnost Urada Vlade za komuniciranje z dne 26. 1. 2017 izhaja, da naj bi poročilo vsebovalo med drugim tudi utemeljitev primerljivosti delovnih mest z navedbo posebnih pooblastil, odgovornosti in posebnih pogojev dela. Z večjim delom gradiva se je javnost že seznanila preko pogajalske komisije javnega sektorja, v kateri je vladna pogajalska skupina predstavila predlog ugotovljenih anomalij glede vrednotenja delovnih mest in nazivov, predlog odprave ugotovljenih anomalij in izračun finančnih posledic predlaganih uvrstitev. Glede na navedeno ocenjuje, da je javni interes glede razkritja podatkov iz navedenega dokumenta močnejši od javnega interesa za omejitev dostopa do zahtevane informacije. Če je gradivu (še vedno) določena stopnja tajnosti »INTERNO«, predlaga umik stopnje tajnosti, saj ni več pogojev za takšen status podatkov in razkritje še preostale vsebine gradiva ne more škodovati delovanju ali izvajanju nalog organa. Informacijo je zahteval v elektronski obliki na naveden e-naslov.

Organ je o zahtevi prosilca odločil na podlagi 1. alineje drugega odstavka 21. člena ZDIJZ, in sicer je zahtevo zavrnil z odločbo št. 02402-1/2017/46 z dne 29. 6. 2017 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba) na podlagi izjeme po 1. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Navaja, da je predmet presoje vladno gradivo Zaključno poročilo Medresorske delovne skupine za odpravo anomalij pri vrednotenju delovnih mest in nazivov v plačnem sistemu javnega sektorja št. 0100-116/2016/254 z dne 26. 1. 2017 s prilogo (v nadaljevanju: Zaključno poročilo), ki je označeno s stopnjo tajnosti »INTERNO«. Dokument vsebuje podatke, katerih razkritje nepoklicani osebi bi lahko škodovalo delovanju ali izvajanju nalog organa, konkretno pogajalskim interesom vladne pogajalske strani v okviru pogajanj na pogajalski komisiji. Ugotovil je, da zahtevani podatki predstavljajo informacije javnega značaja v skladu s prvim odstavkom 4. člena ZDIJZ, ker gre za dokumente iz delovnega področja Ministrstva za javno upravo (v nadaljevanju: MJU) in da MJU z njimi razpolaga. Nadalje navaja, da ZDIJZ kot izjemo dovoljuje tiste informacije, ki so ustrezno opredeljene kot tajne na podlagi Zakona o tajnih podatkih (Uradni list RS, št. 50/06 – uradno prečiščeno besedilo, 9/10 in 60/11; v nadaljevanju: ZTP). Po ZTP je tajen le tisti podatek, ki kumulativno izpolnjuje tako materialni kot formalni kriterij, pri čemer materialni kriterij vključuje dva vidika, in sicer se nanaša na vsebino podatka (področja, našteta v 5. členu ZTP), kaže pa se tudi v tem, da bi z razkritjem teh podatkov nepoklicani osebi nastale ali bi očitno lahko nastale škodljive posledice. Formalni kriterij pa je izpolnjen s tem, da je:

• kot tajen določen s strani pristojne pooblaščene osebe, ki je načeloma predstojnik organa oziroma so to osebe na najvišjih delovnih mestih oziroma položajih; v obravnavanem primeru je stopnjo tajnosti določil Boris Koprivnikar, minister za javno upravo;
• izdelana vnaprejšnja pisna ocena možnih škodljivih posledic, ki vsebuje določitev objekta varstva oziroma interes, ki bi bil ogrožen z razkritjem, oceno teže in intenzivnost možnih škodljivih posledic; z vidika ZDIJZ omogoča tudi naknadno preverjanje oziroma ugotavljanje razlogov in okoliščin, ki so narekovale odločitev, da se podatek določi kot tajnega;
• dokument je vidno označen s stopnjo tajnosti »INTERNO«.

Organ je tako zaključil, da so v obravnavanem primeru izpolnjeni vsi formalni pogoji za določitev predmetnega dokumenta za tajnega, izpolnjen pa je tudi materialni pogoj. Vsebina zahtevanega dokumenta se namreč nanaša na delovanje in izvajanje nalog organa, konkretno pogajalske interese vladne pogajalske strani v okviru pogajanj na pogajalski komisiji, kar spada v področje javne varnosti,  ki je eno izmed varovanih področij delovanja države po 5. členu ZPT.

Organ je opravil tudi test javnega interesa in ugotovil, da interes javnosti za razkritje informacij, ki so predmet presoje in označeni s stopnjo tajnosti »INTERNO«, ni večji od interesa, zaradi katerega so ti podatki označeni s stopnjo tajnosti. Pri presoji, ali je izkazan javni interes za dostop do zahtevanega informacije na podlagi ZDIJZ, ni mogoče izhajati iz splošnega stališča, da bi bilo za javnost koristno in torej v javnem interesu, da bi bile zahtevane informacije prosto dostopne, temveč mora biti izkazan konkreten javni interes za konkreten dokument, česar pa prosilec ni izkazal. Na drugi strani prosilec tudi ne navaja nobenih posebnih argumentov, iz katerih bi izhajalo, zakaj je razkritje v javnem interesu. Abstraktno se sklicuje le na določbo 6. člena ZDIJZ in navaja, da se je javnost z večjim delom gradiva že seznanila. Organ se tako strinja z ugotovitvami MJU, ki izhajajo iz pisne ocene možnih škodljivih posledic. Dejstvo, da je določen podatek za javnost zanimiv, samo po sebi še ne predstavlja podlage za ugotovitev, da je objava tega podatka v javnem interesu.

Prosilec je 17. 7. 2017 zoper izpodbijano odločbo vložil pritožbo, v kateri med drugim navaja, da je v postopku izdaje izpodbijane odločbe prišlo do bistvene kršitve pravil postopka po 3. točki drugega odstavka 237. člena ZUP, ker organ ni seznanil prosilca s tem, da so zahtevani dokumenti dejansko označeni s stopnjo tajnosti »INTERNO« in mu tako ni dal možnosti, da se do te ključne okoliščine, na katero je organ oprl svojo odločitev, izjavi pred izdajo odločbe. Prosilec tudi ni mogel konkretno utemeljiti javnega interesa. Ker je bilo v sporočilu za javnost navedeno, da naj bi šlo za »interno gradivo«, je prosilec za primer predlagal, naj organ stopnjo tajnosti umakne, če je zahtevana dokumentacija še vedno označena s stopnjo tajnosti.

Nadalje navaja, da zahtevani dokument ne izpolnjuje materialnega kriterija za določitev stopnje tajnosti, za označitev tajnosti pa bi morala biti izpolnjena materialni in formalni kriterij kumulativno. Pojem »javne varnosti« v ZTP in ZDIJZ sicer ni konkretneje opredeljen, vendar je v pravni teoriji in praksi jasno, da v najširšem pomenu obsegu varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin ter javni oziroma ustavni red države. V državnem pravu pa se pojem javne varnosti uporablja v obliki generalnih (policijskih) klavzul, ki služijo kot ustavna in zakonska podlaga ukrepanju državnih organov, ko je to nujno in neogibno potrebno za preprečitev ali obvladovanje pojavov, ki odstopajo od »normalnih« razmer in jih z zakonom ni moč predvideti. Zakon o evidencah s področja javne varnosti tako npr. določa evidenco osumljencev kaznivih dejanj, evidenco osumljencev prekrškov, evidenco legitimiranih oseb,… To jasno kaže, da je področje »javne varnosti« zelo oddaljeno od področja vladnih pogajanj s sindikati v zvezi s plačnim sistemom javnih uslužbencev. Zahtevani dokumenti se po naravi stvari ne morejo nanašati na področje javne varnosti. Gre za pogajanja, ki sodijo v povsem delovnopravno sfero delovanja države, prav tako v področje javne varnosti ne spadajo morebitni javnofinančni vidiki delovnopravnih pogajanj. Pogajanja in s tem povezani interesi vladne pogajalske strani se očitno ne nanašajo na nobeno od področij iz druge do vključno 6. alineje prvega odstavka 5. člena ZTP. Četudi bi morda razkritje zahtevanih dokumentov zaradi njihove vsebine potencialno lahko pripeljalo do morebitnih javnih shodov, demonstracij ali celo izgredov zaradi nasprotovanja javnosti vladnim pogajalskim izhodiščem, to nikakor ne pomeni, da se ta pogajalska izhodišča sama zase nanašajo na področje javne varnosti, in so bila zato očitno neupravičeno označena s stopnjo tajnosti. Nadalje navaja, da razkritje zahtevanih dokumentov tudi objektivno ne bi moglo prizadeti varnosti države ali njenih političnih oziroma gospodarskih koristi, ker so vladna pogajanja s sindikati povsem notranjepolitična delovnopravna in javnopravna vprašanja, ki bi kvečjemu lahko prizadela trenutno vladajočo politično opcijo, ne pa političnih ali gospodarskih koristi države. Ker torej ni podana izjema od prostega dostopa po 1. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, je bila v tem smislu (pavšalna) izvedba testa interesa javnosti s strani organa materialnopravno zmotna.

Po mnenju prosilca bi lahko v zvezi z zahtevanimi dokumenti presojali izpolnjenost izjeme od prostega dostopa po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, vendar bi moral organ oziroma MJU v tem primeru dovoliti dostop do zahtevanih dokumentov na podlagi 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Glede na navedbe Urada Vlade RS za komuniciranje v izjavi z dne 26. 1. 2017 in 3. 6. 2017 vsebuje poročilo utemeljitev primerljivosti delovnih mest z navedbo posebnih pooblastil, odgovornosti in pogojev dela – gre torej za vprašanja, ki so očitno in neposredno povezana z delovnim razmerjem javnih uslužbencev in javnih funkcionarjev. Nadalje je vladna pogajalska skupina že predstavila javnosti svoje ugotovitve o anomalijah in izračun finančnih posledic njihove odprave, kar so javnofinančna vprašanja, torej vprašanja, ki se neposredno nanašajo na porabo javnih sredstev. Da se vsebina nanaša na vprašanja, povezana z delovnimi razmerji javnih uslužbencev in javnih funkcionarjev ter porabo javnih sredstev, izhaja že iz dokumenta MJU »Izhodišča za pogajanja z reprezentativnimi sindikati javnega sektorja o odpravi anomalij pri vrednotenju delovnih mest in nazivov v javnem sektorju« št. 0100-116/2016/254 z dne 26. 1. 2017 (v nadaljevanju: Izhodišča), ki je javno dostopen na spletu in ne nosi nobene oznake tajnosti (ima identično številko in datum zahtevanega Zaključnega poročila). Izhodišča se nikakor ne nanašajo na področje javne varnosti, ampak na sistem plač v javnem sektorju, ugotovljene anomalije v sistemu, javnofinančne posledice odprave anomalij ter izhodišča vladne pogajalske strani (način pogajanj z reprezentativnimi sindikati, vsebinska izhodišča v zvezi z odpravo anomalij pri vrednotenju delovnih mest in nazivov, pripravljenosti in vsebine predloga aneksa h Kolektivni pogodbi za javni sektor). Edini način, na katerega lahko javnost preveri, ali je MJU v javni funkciji pogajalca na vladni strani upošteval strokovna izhodišča, ki jih je pripravila Medresorska delovna skupina (v nadaljevanju: MDS), pa je ta, da se javnost seznani z Zaključnim poročilom.

Glede na to, da so bila Izhodišča MJU javno predstavljena, obstaja prevladujoč javni interes na tem, da se razkrije dokument, ki bi edini omogočil seznanitev javnosti s podatkom o tem, ali so bila predstavljena Izhodišča skladna z mnenjem MDS, in ali so bila pri Izhodiščih in dejanskih pogajanjih spoštovane pravne in dejanske podlage (priloge), ki jih je pripravila MDS pri podaji svojega mnenja (Zaključno poročilo). Hkrati je to edini način, da javnost preveri potrebnost (upravičenost) porabe javnih sredstev ter dela javnih uslužbencev in javnih funkcionarjev. Če poročilo ni bilo upoštevano, je delovala MDS brez realne potrebe (neupravičeno), razen če so bila Izhodišča MJU in njegova dejanska izvedba pogajanj iz utemeljenih razlogov drugačna od predlaganih s strani MDS, kar lahko javnost preveri tako, da se seznani z zahtevanim poročilom. Javni interes po razkritju je velik na eni strani zaradi velikega števila javnih uslužbencev, ki jih pogajanja zadevajo (gre za več kot 30.000 posameznikov), na drugi strani pa zaradi velikih javnofinančnih posledic, ki jih ima plačni sistem v javnem sektorju, s tem da ima velik vpliv na vse davkoplačevalce. Relativna javnost (javni uslužbenci) in širša javnost (davkoplačevalci) so upravičeni do seznanitve s podatki o strokovnih podlagah za ugotovljene anomalije v plačnem sistemu javnih uslužbencev, možnih rešitvah zanje in možnih javnofinančnih posledicah, ki bi jih različne rešitve imele. Javnost je upravičena do seznanitve s tem, ali je Vlada (MJU) v pogajanjih upoštevala vse ugotovljene anomalije, ali je predlagala res le strokovno najbolj utemeljene rešitve za njihovo odpravo in, ali je izbrala javnofinančno najbolj vzdržno rešitev.

Organ po prejemu pritožbe izpodbijane odločbe ni nadomestil z novo ter je pritožbo prosilca kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe z dopisom št. 02402-1/2017/56 z dne 26. 7. 2017 poslal v pristojno odločanje IP. Organ je priložil zahtevo, izpodbijano odločbo in odgovor MJU št. 090-62/2017/11 z dne 25. 7. 2017.

Na poziv IP št. 090-162/2017/2 z dne 29. 8. 2017 je organ posredoval IP kopijo Zaključnega poročila in pisno oceno možnih škodljivih posledic št. 0100-116/2016/255 z dne 26. 1. 2017 (v nadaljevanju: pisna ocena možnih škodljivih posledic).

Pritožba je utemeljena.

IP kot organ druge stopnje je v skladu z 247. čl. ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo izpodbija prosilec. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon. IP ugotavlja, da prosilec izpodbija odločbo v celoti.

IP ugotavlja, da se je prosilec v zahtevi skliceval na prevladujoč javni interes in ker je zavezanec organ državne uprave (MJU), je organ odločal na podlagi drugega odstavka 21. člena ZDIJZ. V obravnavani zadevi ob tem ni dvoma, da organ z zahtevanim dokumentom razpolaga v materializirani obliki, saj ga je posredoval IP. Gre za dokument, ki je bil del vladnega gradiva na 119. seji organa 26. 1. 2017. V obravnavanem primeru je torej sporno le, ali je Zaključno poročilo prosto dostopna informacija javnega značaja.

Ker je organ prosilcu dostop do zahtevanega dokumenta zavrnil na podlagi 1. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ,  se je IP v nadaljevanju najprej opredelil do te izjeme.

V skladu s 1. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ organ zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je na podlagi zakona, ki ureja tajne podatke, opredeljen kot tajen. V obravnavanem primeru je zahtevani dokument označen s stopnjo tajnosti »INTERNO«. S stopnjo tajnosti »INTERNO« se določijo tajni podatki, katerih razkritje nepoklicani osebi bi lahko škodovalo delovanju ali izvajanju nalog organa (prvi odstavek 13. člena ZTP).

Kot tajni podatki z delovnega področja državnih organov Republike Slovenije se določijo podatki, ki se nanašajo na varnost, obrambo, zunanje zadeve ali obveščevalno in varnostno dejavnost države. Podatki se torej določijo kot tajni, ko gre za varstvo temeljnih interesov države in s tem tudi za občutljivo izjemo od javnosti dela oblastnih organov. Kot že navedeno, ZDIJZ določa tajne podatke kot eno od izjem od prostega dostopa do informacij javnega značaja, pri čemer se obstoj tajnega podatka presoja po ZTP, kar pomeni, da morata biti kumulativno izpolnjena materialni in formalni kriterij.

Materialni pogoj se nanaša na samo vsebino podatka. Kateri podatki se lahko določijo za tajne, določa ZTP v 5. členu. Po tej določbi se lahko med drugim določi za tajnega podatek, ki je tako pomemben, da bi z njegovim razkritjem nepoklicani osebi nastale ali bi očitno lahko nastale škodljive posledice za varnost države ali za njene politične ali gospodarske koristi in se nanaša na javno varnost. Materialni kriterij torej vključuje dva vidika. Prvi je v tem, da bi z razkritjem podatka nastale oziroma očitno lahko nastale določene škodljive posledice za varnost države ali za njene politične oziroma gospodarske koristi in se nanaša na javno varnost, drugi pa je v povezavi škodljivih posledic na področju javne varnosti. Izpolnjevanje materialnega kriterija za določitev tajnega podatka po ZTP je vezano tudi na vsebino podatka, ki je označen kot tajen, kar pomeni, da je IP presojal tudi vsebino predmetnega dokumenta na podlagi določb 5. člena ZTP.

IP je tako vpogledal v zahtevani dokument in ugotovil, da obsega podatke o načinu dela MDS (koncept odprave anomalij pri vrednotenju delovnih mest in nazivov ter podatke o pripomočku za odpravo anomalij), njene ugotovitve (združevanje delovnih mest, črtanje delovnih mest, spremembe uvrstitev delovnih mest v plačne razrede, uvedba novih delovnih mest,…), predloge uvrstitev drugih delovnih mest iz Dogovora leta 2009 ter primerljivih delovnih mest, predloge plačnih razredov primerljivih delovnih mest po posameznih področjih dela z delovnimi mesti policistov, predlog odprave plačnih anomalij v plačni skupini B, oceno finančnih učinkov predloga odprave anomalij, pa tudi izhodišča za pogajanja z reprezentativnimi sindikati javnega sektorja o odpravi anomalij pri vrednotenju delovnih mest in nazivov v javnem sektorju. Iz navedenega izhaja, da se vsebina zahtevanega dokumenta nanaša na ukrepe na področju stroškov dela in druge ukrepe v javnem sektorju, ne pa na področje javne varnosti.

Pojem »javna varnost« v ZTP sicer ni določen in je treba pri uporabi določiti njegovo vsebino v vsakem posameznem primeru, vendar po mnenju IP ni dvoma, da se zahtevani podatki v obravnavanem primeru ne nanašajo na javno varnost. Iz spletnega Slovarja slovenskega knjižnega jezika izhaja, da je pravno gledano »javna varnost del državne uprave, ki skrbi zlasti za osebno, premoženjsko, prometno varnost«. Po sodbi Vrhovnega sodišča I Ips 48/2006 z dne 30. 11. 2006 obsega pojem javne varnosti v najširšem pomenu varstvo človekovih pravic in temeljnih svoboščin ter javni oziroma ustavni red države, ima torej širši ustavno pravni pomen. V doktrini policijskega prava (Policijsko pravo in pooblastila, splošni del, avtorji mag. Bečir Kečanovič in ostali) je javna varnost stanje v družbi, v katerem sicer prihaja do nasilja in protipravnega vedenja, pri čemer si država in njeni organi oblasti prizadevajo, da tako ravnanje in vedenje zakonito preprečujejo in ga omejujejo na najmanjšo možno mero. V državnem pravu pa se pojem javne varnosti uporablja v obliki generalnih (policijskih) klavzul, ki služijo kot ustavna in zakonska podlaga ukrepanju državnih organov, ko je to nujno in neogibno potrebno za preprečitev ali obvladovanje pojavov, ki odstopajo od "normalnih razmer" in jih z zakonom ni moč predvideti. Iz predmetne sodbe še izhaja, da se pojem javne varnosti ne nanaša samo na policijsko varnostno dejavnost, ampak zadeva tudi druga področja varnosti, za katera so pristojni različni organi in službe, npr. carine, inšpekcijske službe itd.

Javna varnost se torej nanaša na določene javne dobrine, med katere pa ne štejemo ukrepov na področju stroškov dela javnih uslužbencev in drugih plačnih ukrepov v javnem sektorju. Te ugotovitve utemeljuje IP tudi z oceno možnih škodljivih posledic, v katero je IP prav tako vpogledal. Iz te ocene namreč izhaja navedba, da bi lahko razkritje Zaključnega poročila škodovalo pogajalskim interesom vladne pogajalske strani v okviru pogajanj na pogajalski komisiji. Navedba je splošna, torej ocena možnih škodljivih posledic ni konkretizirana in ni obrazloženo, kako naj bi razkritje vplivalo na področje javne varnosti, kar IP še utrjuje v prepričanju, da materialni kriterij tajnega podatka ni izpolnjen.

Ker ni izpolnjen že prvi od dveh vidikov materialnega kriterija, ki se nanaša na javno varnost po 5. členu ZTP, materialni in formalni kriterij za določitev tajnega podatka pa morata biti podana kumulativno, ni podana izjema po 1. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Prav tako je IP po uradni dolžnosti preizkusil, ali so v konkretnem primeru morebiti podane še druge izjeme po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ ter ugotovil, da slednje niso podane, niti jih ni zatrjeval organ.

Prosilec predmetno zahtevo utemeljuje tudi s tem, da je za razkritje Zaključnega poročila podan prevladujoč javni interes. Ne glede na to, da je IP v konkretni zadevi že zavzel stališče, da za dostop do zahtevanega dokumenta ni zakonskih ovir, ker nobena od zakonskih izjem po ZDIJZ ni podana, pa se je v nadaljevanju opredelil še do tega vprašanja.

V skladu z drugim odstavkom 6. člena ZDIJZ se dostop do zahtevane informacije dovoli, če je javni interes glede razkritja močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevane informacije, razen v primerih, ki jih določa ZDIJZ v petih alinejah drugega odstavka 6. člena ZDIJZ, vendar ti v obravnavanem primeru niso podani.

IP je ob tehtanju vseh argumentov sprejel zaključek, da je treba slediti prosilcu in dostop do zahtevanega dokumenta dovoliti tudi iz razloga, ker so v predmetni zadevi izražene močne okoliščine, ki kažejo na to, da je javni interes za razkritje večji od interesa, ki terja omejitev dostopa do tega dokumenta. Pri tem je IP upošteval naslednja dejstva in ugotovitve:

1. MDS je imenoval minister za javno upravo za namen realizacije koncepta odprave plačnih

anomalij iz Dogovora o ukrepih na področju stroškov dela in drugih ukrepih v javnem sektorju št. 0100-762/2016/3 z dne 21. 12. 2016 (Uradni list RS, št. 88/16; v nadaljevanju: Dogovor), ki so ga podpisali na vladni strani minister za javno upravo in posamezni reprezentativni sindikati javnega sektorja. V obravnavanem primeru je torej zahtevan eden izmed dokumentov, ki predstavlja pot k realizaciji dogovorov med Vlado in reprezentativnih sindikati javnega sektorja. Nadalje je mogoče ugotoviti, da vsebina zahtevanega dokumenta obsega podatke, ki se nanašajo na delovna razmerja javnih uslužbencev in posledično na porabo javnih sredstev. Dokument je bil sicer ustvarjen za pogajalce vladne strani, vendar je v javnem interesu, da so ukrepi na področju stroškov dela in drugih ukrepov v javnem sektorju urejeni zakonito in transparentno, v skladu z namenom enotnega plačnega sistema. IP namreč ugotavlja, da so bili glavni razlogi za sprejem Zakona o sistemu plač v javnem sektorju naslednji: vzpostavitev skupnega plačnega sistema za javne uslužbence in funkcionarje, določitev ustreznih razmerij med plačami javnih uslužbencev in funkcionarjev ter transparenten in obvladljiv plačni sistem z vidika javnih financ. Bistveno je, da si morata za dosego teh ciljev prizadevati obe pogajalski strani, organ in sindikati, kar pa je možno doseči le na način, da so vsi sodelujoči seznanjeni z dejstvi, ki so v zvezi s tem relevantna. Kot izhaja že iz samega Predloga zakona o sistemu plač v javnem sektorju, ki ga je določil organ na 58. seji 17. 1. 2002 (v nadaljevanju: Predlog zakona), omogoča ravno pregleden in primerljiv plačni sistem primerjanje plač tako znotraj javnega, kot tudi nasproti zasebnemu sektorju. Kot nadalje izhaja iz citiranega gradiva, to po eni strani omogoči prilagajanje višine plač med javnim in zasebnim sektorjem (kot posledica razmerij na trgu delovne sile), hkrati pa omogoča obvladovanje naraščanja plač v obeh sektorjih. Prav nejasnost in nasprotujoči si podatki o tem, kakšne so plače določenih kategorij v obeh sektorjih, je v veliki meri razlog za povečevanje plač, čeprav bi bilo morda to z vidika racionalnosti povsem neutemeljeno. Vodenje plačne politike zahteva razpolaganje s čim natančnejšimi podatki, s katerimi se lahko ovrednoti posamezne zahteve po povečanju ter se jih tudi utemeljuje oziroma opravičuje nasproti davkoplačevalcem. Prav preglednost plačnega sistema in posledično ustrezno prikazovanje ključnih podatkov v teoriji in praksi velja za enega najmočnejših mehanizmov obvladljivosti naraščanja plač v javnem sektorju. Hkrati je na tej podlagi tudi mogoče zmanjšati obseg konfliktov med socialnimi partnerji oziroma nezadovoljstvo določenih kategorij javnih uslužbencev, ki bi se lahko neutemeljeno počutili prikrajšane, sploh ob napačnih predstavah o ravni plač v drugih dejavnostih. Ob preglednosti in primerljivosti plačnega sistema je mogoče, na podlagi vzpostavljenih mehanizmov fleksibilnosti, tudi zagotavljati ustrezna razmerja med plačami ter jih ob spremembi relevantnih okoliščin tudi prilagajati, ne da bi to preseglo postavljene sistemske okvirje in se pričelo razreševati na izvensistemski ravni. Vsi ti razlogi, ki izhajajo iz citiranega predloga zakona, kažejo na to, da je odprava t.i. plačnih anomalij v interesu javnega in zasebnega sektorja, zato je relevantno, da je postopanje in odločanje organa ter reprezentativnih sindikatov javnega sektorja v zvezi s tem transparentno. V javnem interesu je namreč, da obe strani sodelujeta za dosego skupnega cilja, zaradi katerega je bil uveden enotni plačni sistem.

1. V obravnavanem primeru je relevantno tudi dejstvo, da je IP na spletnih straneh zasledil na

temo odprave plačnih anomalij večje število objav v medijih, pa tudi objave organa in sindikatov, kar kaže na to, da je vsebina dokumenta v interesu širše javnost. Ob tem je potrebno še navesti, da je bila javnost že seznanjena z določenimi dokumenti v zvezi s predmetno vsebino, npr. z izhodišči za pogajanja z reprezentativnimi sindikati javnega sektorja o odpravi anomalij pri vrednotenju delovnih mest in nazivov v javnem sektorju. Število zaposlenih v javnem sektorju predstavlja velik del aktivnega prebivalstva in kot že predhodno navedeno, ustrezna urejenost plačnega sistema v javnem sektorju ni relevantna samo za javni in zasebni sektor, ampak je v javnem interesu. Iz predhodno navedenih dokumentov in objav izhaja, da se obe pogajalski strani zavedata določenih neustreznih razmerij v plačnem sistemu, ki jih bo treba odpraviti, kar je povezano tudi z javnofinančnimi vprašanji oz. s porabo javnih sredstev.

1. Nenazadnje je treba omeniti tudi dejstvo, da se del pogajanj nanaša na plačno skupino J, ki

predstavlja približno tretjino zaposlenih v javnem sektorju (cca. 46.000), kar pomeni, da se zahtevan dokument nanaša na večje število posameznikov in da ima zanje lahko pomembne posledice. Če primarno izhajamo iz ustavne pravice do enakosti pred zakonom, po 14. členu Ustave Republike Slovenije (Uradni list RS, 33/91-I, 42/97 – UZS68, 66/80 – UZ80, 24/03 – UZ3a, 47, 68, 69/04 – UZ14, 69/04 – UZ43, 69/04 – UZ50, 68/06 – UZ121, 140, 143, 47/13 – UZ148, 47/13 – UZ90, 97, 99 in 75/16 – UZ70a; v nadaljevanju: Ustava), je treba zagotoviti, da se delovna mesta in nazivi v javnem sektorju ustrezno in primerljivo ovrednotijo. MDS je bila namreč imenovana ravno za namen realizacije koncepta odprave plačnih anomalij, zato so njene ugotovitve in predlogi podlaga vladni in sindikalni pogajalski strani za dosego dogovora o ustrezni uvrstitvi v plačne razrede glede na zahtevnost del in nalog, ko gre za primerljiva delovna mesta. Ob IP še navaja, da je mogoče iz javno dostopnih podatkov ugotoviti, da so pogajanja o odpravi anomalij do vključno 26. plačnega razreda in pri pooblaščenih uradnih osebah že zaključena, pogajanja o odpravi anomalij za delovna mesta nad 26. plačnim razredom pa se nadaljujejo (Sporočilo za javnost, 146. seja Vlade 31. 8. 2017: http://www.vlada.si/delo_vlade/sporocila_za_javnost/sporocila_za_javnost/article/146_redna_seja_vlade_rs_60244/.).

Po oceni IP so v konkretnem primeru tako podane tudi okoliščine, ki terjajo razkritje zahtevanega dokumenta na podlagi drugega odstavka 6. člena ZDIJZ. Izhajajoč iz vsega navedenega je IP, na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP, pritožbi prosilca ugodil in odpravil izpodbijano odločbo. Ker iz tretjega odstavka 17. člena ZTP izhaja, da se mora podatek oziroma dokument obravnavati kot tajen, če je označen s stopnjo tajnosti (torej, če je izpolnjen formalni pogoj), je IP originatorju dokumenta, torej Ministrstvu za javno upravo, naložil, da iz zahtevanega dokumenta umakne stopnjo tajnosti. Organ pa mora v nadaljnjih 8 dneh prosilcu posredovati zahtevan dokument, kot to izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.

Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J in 32/16) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče RS, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:

Nataša Siter, univ. dipl. prav.,

Svetovalka IP

Informacijski pooblaščenec.

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,

Informacijska pooblaščenka