Manja Pušnik, novinarka Dnevnika - Slovenski državni holding d.d.

POVZETEK:

Prosilec je kot medij od organa zahteval odgovore na vprašanja. Organ je prosilcu odgovoril, da je na spletni strani že razkril vse obvezne informacije, ki jih je skladno z ZDIJZ dolžan razkriti. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da odgovori na postavljena vprašanja izhajajo iz dokumentov s katerimi organ razpolaga, da je organ zavezan za posredovanje informacij po 1. čl. ZDIJZ in da sporna dokumentacija sicer predstavlja poslovno skrivnost, vendar pa deli dokumentov iz katerih izhajajo odgovori na vprašanja vsebujejo informacije v povezavi s porabo javnih sredstev. Zato je IP pritožbi prosilca ugodil.
 

ODLOČBA:

Številka: 090-158/2017/28
Datum: 20. 12. 2017

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP), izdaja na podlagi 9. in 10. odst. 45. čl. Zakona o medijih (Ur. l. RS, št. 110/06 – uradno prečiščeno besedilo, 36/08 – ZPOmK-1, 77/10 – ZSFCJA, 90/10 – Odl. US, 87/11 – ZAvMS, 47/12, 47/15 – ZZSDT, 22/16 in 39/16; v nadaljevanju ZMed), 2. čl. Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), 3. in 4. odst. 27. čl. Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14-ZDIJZ-C, 50/2014-ZDIJZ-D in 19/2015 – odl. US; v nadaljevanju ZDIJZ) in 1. odst. 251. čl. ter 1. odst. 252. čl. Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07- ZUP-E, 65/08-ZUP-F, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi medija Dnevnik, d.d., Kopitarjeva ulica 2, 1000 Ljubljana, po novinarki ... (v nadaljevanju prosilec) z dne 11. 7. 2017, zoper odgovor, z dne 10. 7. 2017, SDH, d.d., Mala ulica 5, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), v zadevi dostopa do informacij za medije, naslednjo

O D L O Č B O:

1.    Pritožbi prosilca, z dne 11. 7. 2017, se ugodi in se izpodbijani odgovor SDH, d.d., z dne 10. 7. 2017, odpravi ter se odloči: Organ je dolžan prosilcu v roku enaintridesetih (31) dni od vročitve te odločbe v obliki fotokopije posredovati naslednje informacije:
A)    prvi odstavek prvega člena pogodbe o oceni vrednosti, oceni skrbnosti vodenja postopka nakupa in izdelavi mnenja o primernosti nakupne cene, sklenjene med organom in KPMG poslovno svetovanje, d.o.o., dne 24. 5. 2017,
B)    prvi odstavek prvega člena (vključno s sedmimi alinejami) pogodbe o svetovanju, sklenjene med organom in Nets, d.o.o., dne 19. 5. 2017,
C)    1.1. točko pogodbe o izdelavi ocene vrednosti, sklenjene med organom in P&S Capital, d.o.o., z dne 19. 4. 2017,
D)    prvi člen pogodbe o pravnem svetovanju, sklenjene med organom in Inštitutom za gospodarsko pravo Maribor, dne 27. 3. 2017,
E)    drugi člen pogodbe o svetovalnih storitvah, sklenjene med organom in Odvetniško pisarno Ulčar & partnerji, dne 10. 3. 2017,
F)    1.1. točko pogodbe o oceni vrednosti, sklenjene med organom in PricewaterhouseCoopers LLP, dne 6. 3. 2017,
G)    1.1. točko pogodbe o oceni vrednosti, sklenjene med organom in P&S Capital d.o.o., dne 23. 2. 2017,
H)    prvi odstavek prvega člena pogodbe o izvedbi ocene stroškov, sklenjene med organom in KPMG poslovno svetovanje, d.o.o., dne 16. 1. 2017,
I)    prvi odstavek (vključno z alinejo) prvega člena pogodbe o izvedbi storitve št. 1061698624, sklenjene med organom in P&S Capital d.o.o., dne 25. 7. 2016,
J)    prvi odstavek (vključno s štirimi alinejami) prvega člena pogodbe o svetovanju, sklenjene med organom in AT Kearney, Svetovanje d.o.o., dne 15. 7. 2016.

2.    V postopku reševanja te pritožbe posebni stroški niso nastali.

OBRAZLOŽITEV:

Prosilec je, dne 4. 7. 2017, od organa zahteval odgovore na sledeča vprašanja:
I.    Zakaj organ naroča izdelavo različnih študij, izdelanih po javno dostopnih podatkih, glede na to, da ima kot lastnik podjetij možnost pridobivanja vseh zahtevanih podatkov od nadzornih svetov, uprav in prek revizij poslovanja?
II.    Koliko ekonomskih študij oz. analiz za podjetja, ki jih organ upravlja oz. je njihov lastnik, je v obdobju od 15. 7. 2016 do junija 2017 organ dal izdelati zunanjim izvajalcem?
III.    Katere so poimensko vse ekonomske študije oz. analize, sklenjene od 15. 7. 2016 do junija 2017, kateri zunanji izvajalec jih je izdelal, za katero podjetje je izdelana študija (oz. analiza) in kakšna je pogodbena vrednost z DDV v evrih?
IV.    Kateri so vzroki, da se je organ za posamezno podjetje odločil za izdelavo študije?

Organ je, dne 5. 7. 2017, podal odgovor, v katerem je navedel, da mora v skladu s 17. čl. Zakon o Slovenskem državnem holdingu (Ur. l. RS, št. 25/14, v nadaljevanju ZSDH-1) spremljati poslovanje družb s kapitalsko naložbo države, pregledovati uspešnost doseganja ciljev, preverjati poslovanje in poročanje o njem. Organ je želel preveriti, kako dobri so rezultati Luke Koper v primerjavi s konkurenco. Najpomembnejši cilj delovanja organa na področju upravljanja kapitalskih naložb je doseganje boljših poslovnih rezultatov družb, v katerih imata organ in Republika Slovenija kapitalsko naložbo ter posledično povečanje njunega premoženja, tako iz vidika prihodkov iz naslova dividend kakor tudi iz vidika vrednosti kapitalske naložbe. Eno temeljnih načel korporativnega upravljanja je enakopravna obravnava delničarjev (221. čl. Zakona o gospodarskih družbah (Ur. l. RS, št. 65/09, uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZGD-1)). To načelo velja tudi z vidika pravice delničarja do obveščenosti. Delničarji v skladu s 305. čl. ZGD-1 pravico do obveščenosti o zadevah družbe praviloma izvršujejo le na skupščini. Skupščine se ima pravico, pod pogoji iz 297. čl. ZGD-1, udeležiti vsak delničar, ne glede na število delnic, ki jih ima. Če kljub temu kakšen delničar podatke o zadevah družbe pridobi zunaj zasedanja skupščine, je treba te podatke dati tudi vsakemu drugemu delničarju, ki to zahteva (3. odst. 305. čl. ZGD-1). Položaj večinskega delničarja (npr. organa) se v tem pogledu ne razlikuje od drugih delničarjev. Organ ne more mimo skupščine pridobivati podatkov od nadzornega sveta, ne glede na to, ali je kakšne člane nadzornega sveta kot večinski lastnik morebiti sam izvolil oz. jih pomagal izvoliti. Delovanje članov nadzornega sveta mora biti v prvi vrsti strokovno in kompetentno. Zakon zagotavlja njihovo neodvisnost, tudi v razmerju do delničarjev (npr. organ). Po določbi 263. čl. ZGD-1 morajo namreč člani nadzornega sveta ravnati v dobro družbe ter morajo varovati poslovno skrivnost družbe (1. odst. 263. čl. ZGD-1). Za škodo, ki je nastala kot posledica kršitve njihovih dolžnosti, so nadzorniki družbi odgovorni solidarno (2. odst. 263. čl. ZGD-1). Pri dobičku člani nadzornega sveta ne smejo biti udeleženi (284. čl. ZGD-1), da ne bi prihajalo do konflikta interesov pri varovanju dobrobiti družbe, katero se zagotavlja tudi z doslednim upoštevanjem varstva poslovne skrivnosti in ni vedno združljiva s pričakovanji delničarjev. Za člane nadzornega sveta v javnih delniških družbah dodatno velja še prepoved zlorabe notranjih informacij z zagroženo zaporno kazijo do treh let (do pet let, če gre za velike vrednosti; 238. čl. KZ-1). Določenih (notranjih) informacij, s katerimi so se v okviru svoje funkcije seznanili, člani nadzornega sveta tako tudi pod grožnjo zapora ne smejo razkriti delničarjem. Organ nima dostopa do podatkov in ugotovitev, ki jih je pri pregledovanju letnega poročila pridobil imenovani revizor. Hkrati z revidiranim letnim poročilom je seznanjen le z revizorjevim mnenjem k računovodskim izkazom, kakor vsak drug delničar. Enako je v primeru izvedbe posebne revizije, saj se posebno revizorjevo poročilo objavi in uvrsti na dnevni red naslednje skupščine, tako da je dostopno vsem delničarjem istočasno in v istem obsegu (320. čl. ZGD-1). Organ kot institucionalni upravljavec državnih naložb vsekakor teži k temu, da na podlagi strokovne obdelave in analize pridobljenih podatkov (ki morajo biti, kakor pojasnjeno, dostopni vsem delničarjem), sprejema najboljše možne odločitve. V določenem obsegu, a le kadar je to nujno potrebno, se organ pri tem zanaša na ugotovitve priznanih zunanjih strokovnjakov, ki žal niso zastonj. Privilegiranega položaja v razmerju do drugih delničarjev organu noben predpis ne omogoča. Čeprav je organ v celoti v državni lasti, ni seznanjen niti z ugotovitvami različnih državnih organov pri izvajanju njihovih regulatorno-nadzorstvenih funkcij (npr. inšpekcijskih služb), razen kolikor so bile te javno objavljene. Organ se je odločil izdelavo študije zaupati mednarodno ugledni družbi, ki ima širši in globalni vpogled v panogo ter po celem svetu zaposluje veliko število visoko specializiranih strokovnjakov z različnih področij. Organ je študiji naredil za svoje interne potrebe za učinkovito upravljanje naložb. V kolikor organ naroči izdelavo študije, sklene z izvajalcem pogodbo, ki jo nato v skladu z ZDIJZ objavi na spletni strani.

Prosilec je, dne 5. 7. 2017, na organ naslovil dopis, v katerem je navedel, da organ ni odgovoril na vprašanja št. II., III. in IV., zato želi, da organ odgovori še enkrat.

Organ je, dne 6. 7. 2017, podal odgovor, v katerem je navedel, da za zasledovanje ciljev upravljanja in razpolaganja kapitalskih naložb Republike Slovenije in organa, med drugim, izvaja za vse naložbe predvsem interne analize poslovanja. Izvaja tudi zahtevana neodvisna vrednotenja družb v primerih razpolaganja kapitalskih naložb, analize tveganj ter po potrebi ostale analize posameznih področij poslovanja družb, nekaj od tega tudi s pomočjo zunanjih revizijskih in svetovalnih hiš. Občasno pa se organ za ključne družbe iz portfelja, ki poslujejo na mednarodnem trgu, odloča tudi za obsežnejše študije v sodelovanju z najbolj uglednimi mednarodnimi svetovalnimi hišami, kot je bilo to v obeh konkretnih primerih Luke Koper in Krke. V zahtevanem obdobju sta bili opravljeni v takem obsegu in na tak način le ti dve ekonomski študiji. Seznam vseh storitev s področja ekonomskih študij in analiz v zahtevanem obdobju je objavljen na spletni strani organa in razkriva skladno z ZDIJZ vse obvezne informacije.

Prosilec je, dne 7. 7. 2017, na organ naslovil dopis, v katerem je navedel, da organ še vedno ni konkretno odgovoril na vprašanja v zvezi s sklenjenimi pogodbami z zunanjimi izvajalci. Zato je modificiral oz. spremenil zahtevo za odgovor tako, da je zahteval konkreten odgovor na sledeča vprašanja:
I.    Za katero podjetje je organ, dne 24. 5. 2017, sklenil pogodbo o oceni vrednosti in izdelavo mnenja o primernosti nakupne cene? Pogodbeni partner je KPMG poslovno svetovanje, vrednost posla je 14.640,00 EUR. Na kaj konkretno se omenjena pogodba nanaša?
II.    Na katero podjetje se nanaša pogodba o svetovanju, sklenjena dne 19. 5. 2017? Pogodbeni partner je družba NETS d.o.o. iz Kranja, vrednost posla je 11.590,00 EUR. Na kaj konkretno se pogodba nanaša oz. za kakšno svetovanje gre?
III.    Na katero podjetje se nanaša pogodba o izdelavi ocene vrednosti, ki jo je organ, dne 19. 4. 2017, sklenil z družbo P&S Capital? Vrednost posla je 4.514,00 EUR.
IV.    Na katero podjetje se nanaša pogodba o pravnem svetovanju, sklenjena dne 27. 3. 2017 z Inštitutom za gospodarsko pravo Maribor? Vrednost pogodbe je 4.636,00 EUR. Na kaj konkretno se nanaša ta pogodba?
V.    Na kaj konkretno se nanaša pogodba o svetovalnih storitvah, sklenjena dne 10. 3. 2017, z Odvetniško pisarna Ulčar & partnerji? Vrednost pogodbe je 73.200,00 EUR.
VI.    Z londonsko družbo PWC je organ, dne 6. 3. 2017 sklenil pogodbo o oceni vrednosti v višini največ 231.800,00 EUR. Za kakšno pogodbo konkretno gre oz. na katero podjetje se ta pogodba nanaša?
VII.    Z družbo P&S Capital je organ, dne 23. 2. 2017, sklenil pogodbo o ocenitvi vrednosti lastniškega deleža v višini 1.807,06 EUR. Za kakšno pogodbo konkretno gre oz. na katero podjetje ali na kaj se pogodba nanaša?
VIII.    Z družbo KPMG poslovno svetovanje je organ, dne 16. 1. 2017, sklenil pogodbo o izvedbi storitve št. 1061698624, v višini 9.760,00 EUR. Za kakšno pogodbo konkretno gre oz. na katero podjetje ali na kaj se pogodba nanaša?
IX.    Z družbo P&S Capital je organ, dne 25. 7. 2016, sklenil pogodbo o izdelavi ocene vrednosti v višini 4.880,00 EUR. Za kakšno pogodbo konkretno gre oz. na katero podjetje ali kaj se pogodba nanaša?
X.    Z družbo AT Kearney je organ, dne 15. 7. 2016, sklenil pogodbo o svetovanju v višini 18.300,00 EUR. Za kakšno pogodbo konkretno gre oz. na katero podjetje ali kaj se pogodba nanaša?

Organ je, dne 10. 7. 2017, podal odgovor, v katerem je navedel, da je na spletni strani razkril vse obvezne informacije, ki se nanašajo na sklenjene pogodbe z zunanjimi izvajalci, ki jih je skladno z ZDIJZ dolžan razkriti.

Prosilec je, dne 11. 7. 2017, zoper odgovor organa vložil pritožbo, v kateri je navedel, da organ skriva podatke o sklenjenih pogodbah z zunanjimi izvajalci, ki bi jih javnosti moral razkriti (organ namreč upravlja s skoraj 12 milijardami evrov državnega premoženja).

Organ je pritožbo prosilca, z dopisom št. 2017010682, z dne 21. 7. 2017, s prilogami, poslal v odločanje IP.

IP je z namenom razjasnitve dejanskega stanja, dne 10. 10. 2017, pri organu opravil ogled in camera. Organ je pojasnil, da bi razkritje informacij, ki jih prosilec zahteva v končni (modificirani) zahtevi in jih vsebujejo pogodbe, ki jih je prosilec konkretno navedel, utegnilo biti škodljivo. 

Organ je z dopisom št. 2017013509, z dne 17. 10. 2017, IP posredoval 10 pogodb, ki vsebujejo zahtevane informacije.

IP je pozval vse sopogodbenike organa v zgoraj navedenih pogodbah k morebitni priglasitvi stranske udeležbe.

Odvetniška pisarna Ulčar & partnerji d.o.o. je v dopisu, z dne 8. 11. 2017, navedla, da je organ zavezanec po 1.a čl. ZDIJZ in je dolžan razkriti informacije (le) v skladu s 4.a čl. v zvezi s 6.a in 10.a čl. ZDIJZ. Pogodbo z organom je sklenila kot odvetniška družba, ki jo zavezuje načelo varovanja zaupnosti, zaradi česar je vsa komunikacija in vse pogodbe med stransko udeleženko in organom zaupne narave. Stranki pa sta se tudi v pogodbi izrecno dogovorili, da vsebina te predstavlja poslovno skrivnost in jo je kot tako tudi potrebno varovati.

Kapitalska družba pokojninskega in invalidskega zavarovanja, d.d. je v dopisu, z dne 8. 11. 2017, navedla, da je leta 2005 sprejela Pravilnik o varovanju poslovne skrivnosti, maja 2014 pa njegove spremembe in dopolnitve. V skladu s 7. čl. pravilnika štejejo za poslovno skrivnost tudi podatki, gradiva, ukrepi in postopki, ki se nanašajo na investicije, investicijske elaborate, analize in cenitve družb ter projektne rešitve stranske udeleženke. V pogodbi, katere stranka je stranska udeleženka, je izrecno zapisana določba, s katero so se vse pogodbene stranke zavezale k varovanju podatkov iz pogodbe. Vsaka od pogodbenih strank bi lahko utrpela veliko gmotno škodo, če bi bili podatki iz pogodbe razkriti. Če bi stranska udeleženka razkrila vsebino pogodbe, bi bila tudi odškodninsko odgovorna proti ostalim oškodovanim pogodbenim strankam.

Podjetje KPMG poslovno svetovanje, d.o.o. je v dopisu, z dne 15. 11. 2017 navedlo, da je prosilčev zahtevek utemeljen le v obsegu, kolikor je potrebno zagotoviti informacije v skladu s 4.a čl. v povezavi s 1. odst. 6.a čl. ZDIJZ. Prosilec je informacije v tem obsegu že prejel. Obe pogodbi, pri katerih je stranski udeleženec pogodbena stranka, predstavljata poslovno skrivnost že v skladu s 56. čl. ZSDH-1 in v skladu z izrecnima pogodbenima določbama. Poleg tega pa gre za poslovno skrivnost tudi na podlagi 2. odst. 39. čl. ZGD-1. Če konkurenti razpolagajo s podatki o identiteti ciljne družbe, vrsti svetovalne storitve, času trajanja posla in ceni, lahko te podatke povežejo z javno dostopnimi podatki o ciljni družbi (npr. z letnimi poročili in računovodskimi izkazi, objavljenimi na spletni strani AJPES) in na tej podlagi pridobijo podatke o cenovni politiki stranskega udeleženca, njegovih stroških in know-howu ter ustrezno prilagodijo svoje tržno ravnanje na škodo stranskega udeleženca. Prima facie je očitno, da lahko takšno razkritje stranskemu udeležencu povzroči občutno škodo.

PricewaterhouseCoopers LLP je v dopisu, z dne 15. 11. 2017, navedel, da pogodba, katere pogodbeni partner je, vsebuje zaupne podatke. Zato stranski udeleženec razkritju nasprotuje.

Pritožba je dovoljena.

IP najprej pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. čl. ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Prvostopenjsko odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

Pritožba zoper odgovor, s katerim je organ zavrnil ali delno zavrnil odgovor na vprašanje medija, je v skladu z 9. odst. 45. čl. ZMed dovoljena le, če zavrnilni ali delno zavrnilni odgovor na vprašanje izhaja iz dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva. IP je ugotovil, da prav vsi odgovori na vprašanja prosilca, z dne 7. 7. 2017, izhajajo iz vsebine pogodb, ki jih je organ posredoval IP v presojo z dopisom, z dne 17. 10. 2017, zato je pritožba prosilca dovoljena.

Pritožba je utemeljena.

V predmetni zadevi je primarno sporno, ali je organ zavezanec po 1. ali po 1.a čl. ZDIJZ. Od sprejema novele ZDIJZ-C (tj. od 17. 4. 2014, op. IP) zakon vsebuje dve vrsti zavezancev za posredovanje informacij javnega značaja. Poleg državnih organov, organov lokalnih skupnosti, javnih agencij, javnih skladov in drugih oseb javnega prava, nosilcev javnih pooblastil in izvajalcev javnih služb (ki jih zakon na podlagi 1. odst. 1. čl. ZDIJZ opredeljuje s skupnim izrazom »organi«) so na podlagi novele ZDIJZ-C dostop do informacij javnega značaja dolžne zagotavljati tudi gospodarske družbe in druge pravne osebe zasebnega prava pod prevladujočim vplivom Republike Slovenije, samoupravnih lokalnih skupnosti in drugih oseb javnega prava (ki jih zakon na podlagi 1. odst. 1.a čl. opredeljuje s skupnim izrazom »poslovni subjekti pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava«).

Informacija javnega značaja je v primeru, ko je zavezanec poslovni subjekt pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava, definirana ožje kot v primeru organov, saj so informacije javnega značaja taksativno naštete v 4.a čl. ZDIJZ, medtem ko je definicija informacije javnega značaja za organe opredeljena širše. 4. čl. ZDIJZ namreč določa, da je informacija javnega značaja informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva (v nadaljevanju: dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb. Iz navedene definicije so razvidni trije osnovni pogoji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, in sicer:
1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa;
2. organ mora z njo razpolagati;
3. nahajati se mora v materializirani obliki.

IP ugotavlja, da je bil Slovenski državni holding ustanovljen 11. 6. 2014 s preoblikovanjem Slovenske odškodninske družbe (v nadaljevanju SOD) v skladu z ZSDH-1. 63. čl. ZSDH-1 določa, da je SDH zavezanec za posredovanje informacij javnega značaja in da se glede postopka posredovanja in dolžnosti zavezanca uporabljajo določbe zakona, ki ureja dostop do informacij javnega značaja. Navedeno določbo je vseboval tudi 5. odst. 29.a čl. Zakona o Slovenskem državnem holdingu (Ur. l. RS, št. 105/12, 39/13 in 25/14 – ZSDH-1). Navedeno pomeni, da je bil SDH zavezanec že pred sprejemom novele ZDIJZ-C, in sicer kot organ, saj pred sprejemom novele ZDIJZ-C poslovni subjekti pod prevladujočim vplivom še niso obstajali kot kategorija subjektov, ki so zavezani za posredovanje informacij javnega značaja. IP dalje pojasnjuje, da je bilo že v različnih odločbah IP, kot tudi odločitvah Upravnega sodišča, ugotovljeno, da je SDH zavezanec kot pravna oseba javnega prava in ne zgolj kot nosilec javnega pooblastila. Upravno sodišče je npr. v sodbi št. I U 764/2015-27 z dne 24. 8. 2016 pritrdilo stališču IP, da ima organ status javnopravnega subjekta, da naloge in pristojnosti skupščine uresničuje vlada in da organ razpolaga z javnimi sredstvi. IP na tem mestu še pojasnjuje, da je bil SDH ustanovljen s preoblikovanjem SOD in je z ustanovitvijo prevzel pristojnosti in obveznosti SOD. O statusu SOD v postopkih, ki se vodijo po ZDIJZ, pa je odločilo tudi že Vrhovno sodišče, ki je v sodbi št. I Up 1126/2006-2 odločilo, da je po načinu ustanovitve, namenu delovanja in razmerju do ustanovitelja SOD nedvomno pravna oseba javnega prava.

Ker je organ pravna oseba javnega prava in ne zgolj nosilec javnega pooblastila, se 8. odst. 1.a čl. ZDIJZ nanj ne nanaša, saj je mogoče navedeno določbo uporabiti le v primerih, kadar je organ izvajalec javne službe ali nosilec javnega pooblastila. Navedeni subjekti so namreč zavezani na obeh podlagah - kot organi v delu, v katerem izvajajo javno službo oz. so nosilci javnega pooblastila, v preostalem delu pa zanje veljajo določbe, ki urejajo dostop do informacij za poslovne subjekte pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava. Zakonodajalec je »dvotirnost« določenih subjektov predvidel zgolj za ti dve vrsti subjektov, ne pa tudi za preostale subjekte. Specifičnost nosilcev javnih pooblastil in izvajalcev javne službe je namreč v tem, da so bili do sprejema novele ZDIJZ-C zavezani le v delu, v katerem so bili nosilci javnega pooblastila in izvajalci javne službe, ne pa tudi v preostalem delu svojega delovanja. Pravne osebe javnega prava (kamor spada tudi organ v konkretnem primeru) pa so podvržene določbam ZDIJZ v celotnem svojem delovanju in ne le v določenem delu.

Podobno izhaja tudi iz mnenja Ministrstva za notranje zadeve, št. 090-52/2014/2 z dne 20. 5. 2014, ki se je opredelilo do vprašanja, kako postopati, kadar je subjekt zavezan tako za posredovanje informacij po 1. členu ZDIJZ, kot tudi po 1.a členu ZDIJZ. Kadar določen subjekt ustreza obema definicijama, torej je hkrati organ, kot tudi poslovni subjekt pod prevladujočim vplivom, je pri ugotavljanju dolžnosti zavezanca, pa tudi glede same definicije informacije javnega značaj (4. ali 4.a člen ZDIJZ) treba primarno izhajati iz ugotovitve, da je osnovni namen novele ZDIJZ-C povečati transparentnost upravljanja z javnimi sredstvi vseh poslovnih subjektov pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava. Zato novela ZDIJZ-C za vse poslovne subjekte pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava uvaja nove obveznosti, v bistvenem delu pa ne spreminja obveznosti za »stare« zavezance, ki niso poslovni subjekti pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava, niti ne posega v obseg pravnega varstva prosilcev v zvezi z zahtevami, ki so naslovljene na t. i. stare zavezance.

Izvajanje javne službe oz. javnega pooblastila se lahko v praksi izvaja v različni statusno-pravnih oblikah, lahko gre za osebe javnega ali zasebnega prava. Določba 8. odst. 1.a čl. ZDIJZ se nanaša izključno na tiste zavezance po ZDIJZ, ki so ustanovljeni kot pravne osebe zasebnega prava in so nosilci javnih pooblastil oz. izvajalci javnih služb, obenem pa po definiciji iz 1.a čl. ZDIJZ spadajo tudi med poslovne subjekte pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava (npr. gospodarska družba v 100 odstotni lasti Republike Slovenije). Ti subjekti namreč pred uveljavitvijo novele ZDIJZ-C niso bili zavezanci za posredovanje informacij javnega značaja v celotni sferi svojega delovanja, ampak izključno v delu, ki se nanaša na izvajanje javne službe oz. javnega pooblastila. Temu je sledila tudi praksa IP (npr. odločbi št. 090-52/2013/6, z dne 5. 4. 2013, in št. 090-30/2009, z dne 4. 5. 2009).

V drugo skupino zavezancev po 1. členu ZDIJZ pa je treba šteti subjekte, ki so pravne osebe javnega prava in so izvajalci javnih služb in nosilci javnih pooblastil (npr. javni zavodi, javni gospodarski zavodi, javna podjetja,..). Ti subjekti so bili že pred uveljavitvijo novele ZDIJZ-C zavezanci za posredovanje informacij v celotni sferi delovanja po 1. čl. ZDIJZ, za definicijo informacije javnega značaja pa se je uporabljal 4. čl. ZDIJZ (glej npr. odločbo IP glede javnega podjetja, ki opravlja komunalne storitve, št. 090-75/2011, z dne 29. 07.2011 ali odločbo št. 090-233/2011/15, z dne 8. 3. 2013). Novela ZDIJZ-C v tem delu njihovih obveznosti ne spreminja. Če takšen subjekt, ki je pravna oseba javnega prava, izpolnjuje tudi kriterije za poslovni subjekt pod prevladujočim vplivom po 2. odst. 1.a čl. ZDIJZ, zanj dodatno veljajo obveznosti, ki jih novela ZDIJZ-C določa za nove zavezance (predvsem npr. obveznost proaktivne objave podatkov po 11. in 12. odst. 10.a čl. ZDIJZ). Povedano drugače, tovrstni subjekti so vselej dolžni voditi postopek po ZDIJZ kot organ (izdaja upravne odločbe), hkrati pa se tudi zanje širi transparentnost za tiste informacije, ki jih ZDIJZ-C posebej navaja za »poslovne subjekte pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava« (npr. absolutna javnost podatkov po 6.a čl., proaktivna spletna objava informacij po 10.a čl. ZDIJZ).

Za SDH kot organ, se torej s sprejemom novele ZDIJZ-C obveznost posredovanja informacij javnega značaja ni v ničemer spremenila in se ni zožila na obseg, kot velja za nosilce javnih pooblastil (čeprav je organ tudi nosilec nekaterih javnih pooblastil), kot se tudi ni zožila na obseg dolžnosti, ki velja le za poslovne subjekte pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava (čeprav organ po definiciji sodi tudi med poslovne subjekte pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava). Organ je bil kot pravna oseba javnega prava v celoti zavezan za posredovanje informacij javnega značaja v celotnem obsegu svojega delovanja že pred sprejemom novele ZDIJZ-C in v enakem obsegu je zavezan tudi sedaj (poleg razširjenih obveznosti proaktivne objave podatkov iz 10. a čl. ZDIJZ).

Ob ugotovitvi, da je organ pravna oseba javnega prava, je v nadaljevanju treba ugotoviti, da je obseg informacij javnega značaja, do katerih je organ dolžan zagotavljati dostop, opredeljen v 4. čl. ZDIJZ (navedeni dokumenti nesporno izvirajo iz delovnega področja organa, nahajajo se v obliki dokumentov, ki jih je organ izdelal sam ali pridobil od drugih oseb in organ z njimi razpolaga), izjeme od prostega dostopa, ki jih je v primeru informacij javnega značaja iz 4. čl. mogoče uporabiti, pa so navedene v 5.a in 1. odst. 6. čl. ZDIJZ. Navedbe, ki se nanašajo na uporabo 1. odst. 6.a čl. ZDIJZ, so posledično materialnopravno nepravilne. Navedeni člen se namreč nanaša na absolutno javnost osnovnih podatkov o sklenjenih pravnih poslih tistih informacij, ki so predmet odločanja poslovnih subjektov pod prevladujočim vplivom, tj. kadar gre za osnovne podatke o sklenjenih pravnih poslih iz 1. al. 1. odst. 4.a čl. ZDIJZ, ne pa v primerih, ko se odloča o dostopu do dokumentov, s katerimi razpolagajo organi.

Namen določbe 6.a čl. ZDIJZ je namreč opredeliti, katere informacije iz pravnih poslov, ki so jih sklenili poslovni subjekti pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava (torej zavezanci iz novele ZDIJZ-C) so absolutno javne tudi takrat, ko so navedeni pravni posli označeni kot poslovna skrivnost. Navedenega člena pa ni mogoče uporabiti takrat, kadar ne govorimo o poslovnih subjektih pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava, temveč o zavezancih iz 1. čl. ZDIJZ, torej o organih. V primeru organov ZDIJZ taksativno ne našteva tistih informacij, ki so ne glede na poslovno skrivnost absolutno javni. Kadar je določen dokument opredeljen kot poslovna skrivnost, se v primeru organov dostop do tega dokumenta omogoči v primerih, ki so navedeni v 3. odst. 6. čl. ZDIJZ, in sicer:
-    če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca,
-    če gre za podatke glede emisij v okolje, odpadkov, nevarnih snovi v obratu ali podatke iz varnostnega poročila in druge podatke, za katere tako določa zakon, ki ureja varstvo okolja.

ZDIJZ je tako absolutno javnost podatkov, ki so označeni kot poslovna skrivnost, uredil na dva različna načina, in sicer se razkritje podatkov pri organih (zavezancih iz 1. čl. ZDIJZ) presoja skozi 2. oz. 3. odst. 6. čl. ZDIJZ, pri poslovnih subjektih pod prevladujočim vplivom javnega prava (zavezancih iz 1.a čl. ZDIJZ) pa skozi 1. in 2. odst. 6.a čl. ZDIJZ. V konkretnem primeru tako ni mogoče slediti navedbam organa in stranskih udeležencev, da je z razkritjem podatkov iz 6.a člena ZDIJZ popolnoma zadoščeno potrebi javnosti po transparentnosti v povezavi s presojanimi pogodbami, saj se sklicujejo na pravno podlago, ki je v primeru zavezanca v konkretni zadevi ni mogoče uporabiti. Zavezanec namreč nima pravice izbirati, kateri »režim transparentnosti« je zanj bolj ugoden in izbrati tistega, ki terja nižjo stopnjo transparentnosti. Izbiro, kateri podatki so absolutno javni v primeru posamezne vrste zavezancev, je namreč opravil že zakonodajalec.

V skladu s 5. odst. 45. čl. ZMed lahko organ mediju zavrne ali delno zavrne odgovor na vprašanje, če so zahtevane informacije izvzete iz prostega dostopa po zakonu, ki ureja dostop do informacij javnega značaja. IP je v nadaljevanju preizkusil, ali je za vsak posamezen dokument podana izjema varstva poslovne skrivnosti po 2. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ in ali so morebiti podane druge okoliščine, ki kljub obstoju te izjeme dovoljujejo dostop do zahtevanih informacij (2. ali 3. odst. 6. čl. ZDIJZ).

Na podlagi 2. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe.

ZGD-1 razlikuje dva kriterija za določitev poslovne skrivnosti, subjektivnega (1. odst. 39. čl. ZGD-1) in objektivnega (2. odst. 39. čl. ZGD-1), odvisno od tega, na kakšni podlagi se podatki štejejo za poslovno skrivnost.

Po 1. odst. 39. čl. ZGD-1 se za poslovno skrivnost štejejo podatki, za katere tako določi družba s pisnim sklepom; s tem sklepom morajo biti seznanjeni družbeniki, delavci, člani organov in druge osebe, ki morajo varovati poslovno skrivnost. Po 2. odst. tega člena pa se ne glede na to, ali so določeni s sklepi iz prejšnjega odstavka, za poslovno skrivnost štejejo tudi podatki, za katere je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba; družbeniki, delavci, člani organov družbe in druge osebe so odgovorni za izdajo poslovne skrivnosti, če so vedeli ali bi morali vedeti za tako naravo podatkov. Za poslovno skrivnost se ne morejo določiti podatki, ki so po zakonu javni, ali podatki o kršitvi zakona ali dobrih poslovnih običajev (3. odst. 39. čl. ZGD-1). S pisnim sklepom iz 1. odst. 39. čl. ZGD-1 mora družba določiti tudi način varovanja poslovne skrivnosti in odgovornost oseb, ki so dolžne varovati poslovno skrivnost (1. odst. 40. čl. ZGD-1).

Pri subjektivnem kriteriju torej družba sama, s splošnim ali posamičnim aktom, odredbo ipd. označi določen podatek za zaupen, ne glede na to, kakšnega pomena je za njeno konkurenčno prednost (lahko gre tudi za manj pomemben podatek), kakšna oz. ali sploh kakšna škoda bi z razkritjem nastala ipd. Odločitev o tem, ali se bo določen podatek štel za poslovno skrivnost po 1. odst. 39. čl. ZGD-1, je torej v celoti prepuščena družbi.

Uprava organa je na podlagi 1. odst. 39. čl. ZGD-1 z namenom zaščite konkurenčne sposobnosti družbe sprejela pravilnik o varovanju poslovne skrivnosti. Ta v 5. čl. določa, da se za poslovno skrivnost organa med drugim štejejo podatki, gradiva, ukrepi, postopki in predmeti, ki se nanašajo na sklenitev pravnih poslov v zvezi s kapitalskimi naložbami organa in kapitalskimi naložbami RS, ki jih organ upravlja skladno z ZSDH-1, z izjemo podatkov, ki morajo biti javno objavljeni skladno z veljavnimi predpisi. IP je ugotovil, da je vseh 10 presojanih pogodb vidno označenih z oznako POSLOVNA SKRIVNOST – ZAUPNO. Poleg tega pogodbe vsebujejo določbo oz. klavzulo o obstoju poslovne skrivnosti. IP tako ugotavlja, da je glede vseh 10 presojanih pogodb izpolnjen kriterij opredelitve subjektivne poslovne skrivnosti po 1. odst. 39. čl. ZGD-1. Glede na to, da pogodbe predstavljajo poslovno skrivnost po subjektivnem kriteriju, se IP v nadaljevanju zaradi načela ekonomičnosti postopka ni podrobneje spuščal v ugotavljanje, ali predstavljajo poslovno skrivnost tudi po objektivnem kriteriju, saj za obstoj izjeme iz 2. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ zadostuje, da dokumenti predstavljajo poslovno skrivnost po enem izmed obeh zakonskih kriterijev za določitev poslovne skrivnosti. 

Vendar pa je v danem primeru potrebno sporne informacije preizkusiti tudi z vidika 3. odst. 39. čl. ZGD-1, na podlagi katerega se kot poslovna skrivnost ne morejo določiti podatki, ki so po zakonu javni ali podatki o kršitvah zakona ali dobrih poslovnih običajev. Gre za t.i. absolutno javne podatke, tj. podatke, na katerih razkritje volja »prizadetega« poslovnega subjekta nima vpliva. IP je v nadaljevanju presojal, ali je potrebno v predmetni zadevi upoštevati določbo 1. al. 3. odst. 6. čl. ZDIJZ, po kateri se ne glede na izjeme iz 1. odst. 6. čl. ZDIJZ, dostop do zahtevane informacije dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, razen v primerih iz 1. in 5. do 8. tč. 1. odst. ter v primerih, ko zakon, ki ureja javne finance ali zakon, ki ureja javna naročila, določata drugače.

IP je na podlagi vpogleda v besedilo presojanih pogodb ugotovil, da so s temi pogodbami določene medsebojne pravice in obveznosti podpisnikov v zvezi z:
-    izdelavo mnenja o primernosti nakupne cene in vrednotenja določenega subjekta,
-    usposabljanjem in svetovanjem za določeno dejavnost,
-    izdelavo ekonomske upravičenosti določene dejavnosti,
-    izdelavo pravnega mnenja glede določenih vprašanj,
-    pravnim svetovanjem v določenem postopku,
-    izdelavo mnenja o oceni vrednosti določenega subjekta,
-    izdelavo vrednotenja oz. ocene vrednosti lastniškega deleža določenega subjekta,
-    izdelavo ocene stroškov v primeru določenega dogodka,
-    izdelavo ocene vrednosti določenega subjekta,
-    pripravo projekta v zvezi z določeno aktivnostjo.
Vse pogodbe se nanašajo na potencialno upravljanje oz. razpolaganje z državnim premoženjem. Namen ustanovitve organa je ravno upravljanje s premoženjem države. Organ ima status javnopravnega subjekta, naloge in pristojnosti skupščine uresničuje vlada in organ razpolaga z javnimi sredstvi. Ustanovljen je bil z namenom izvajanja določenih pomembnih nalog v javnem interesu (poravnava obveznosti iz naslova denacionalizacije, vlaganje v javno telekomunikacijsko omrežje, vodi postopke izplačevanja odškodnin žrtvam (po)vojnega nasilja), edini ustanovitelj in delničar je Republika Slovenija, naloge in pristojnosti skupščine organa uresničuje vlada, organ je (že bil) revidiranec Računskega sodišča, veljajo posebnosti glede pogojev oziroma imenovanja članov idr. Gre za t. i. »sui generis« subjekt, ki za izvajanje javnopravnih nalog upravlja z javnimi sredstvi, zaradi oblike državnega premoženja (naložbe oziroma delnice in deleži v gospodarskih družbah) in čim lažjega ter učinkovitejšega upravljanja z njimi, pa je organiziran kot delniška družba.

Iz javnopravne narave in predvsem nalog, za izpolnjevanje katerih je bil organ ustanovljen, ter izvora oziroma svojstva premoženja, s katerim organ upravlja, nesporno in jasno izhaja, da razpolaga z javnimi sredstvi oz. da upravlja s posebnim državnim premoženjem v obliki naložb, ki so v lasti države oz. organa kot javnopravnega subjekta, in da gre za izključno javnopravne naloge in cilje, zato gre za informacije, ki so povezane s porabo oz. razpolaganjem z javnimi sredstvi. Prodaja državnega premoženja predstavlja porabo javnih sredstev oz. gre za spremembo iz ene v drugo obliko premoženja, ki mora biti iz enakih razlogov dostopna javnosti. Navedeno stališče je potrdilo tudi Upravno sodišče v sodbi št. I U 764/2015-27, z dne 24. 8. 206, in navedlo, da »organ upravlja z državnim premoženje v obliki naložb, ki so v lasti države in gre zato za informacije, ki so povezane s porabo oziroma razpolaganjem z javnimi sredstvi.«

Nadalje je Upravno sodišče RS v sodbi št. I U 764/2015-27, z dne 24. 8. 2016, poudarilo, da: »… vsak, ki sklene pravni posel z osebo javnega prava, se mora zavedati, da sklepa pravni posel z javnim sektorjem, v katerem veljajo posebna pravila o transparentnosti, javnosti in odgovornosti...«. V predmetni zadevi je ključno oz. pravno relevantno (zgolj) vprašanje, ali zahtevane informacije, ki jih vsebujejo presojani dokumenti, predstavljajo podatke v zvezi s porabo javnih sredstev. Upravno sodišče RS je v zgoraj navedeni zadevi v zvezi s kriteriji presoje tega vprašanja navedlo: »Pojem porabe je potrebno razlagati širše, kar pomeni, da je to vsako odplačno ali neodplačno razpolaganje s premoženjem, tudi sprememba ali pretvorba premoženja iz ene oblike v drugo. Poraba javnih sredstev torej niso le odlivi z računa neke javne inštitucije, ampak tudi vse druge odplačne in neodplačne oblike razpolaganja z javnimi sredstvi.«

Ob tem IP dodaja, da za presojo ni bistveno, ali je do porabe javnih sredstev dejansko že prišlo. Informacije se torej lahko nanašajo na potencialno bodočo porabo javnih sredstev. V predmetni zadevi gre za dokumente, s katerimi je opredeljeno, kakšno bo nadaljnje postopanje organa pri upravljanju oz. razpolaganju z javnimi sredstvi. IP je vsled navedenemu zaključil, da informacije, ki jih zahteva prosilec, nedvomno predstavljajo podatke v zvezi s porabo javnih sredstev in so kot take v skladu s 3. odst. 39. čl. ZGD-1 v zvezi s 3. odst. 6. čl. ZDIJZ absolutno javne informacije.

IP ob preizkusu po uradni dolžnosti obstoja drugih (nezatrjevanih) izjem po 5.a in 1. odst. 6. čl. ZDIJZ ni ugotovil.

IP zaključuje, da je organ zahtevo prosilca zgolj pavšalno zavrnil s trditvijo, da je na spletni strani razkril vse obvezne informacije, ki se nanašajo na sklenjene pogodbe z zunanjimi izvajalci, ki jih je skladno z ZDIJZ dolžan razkriti. Iz navedenega razloga se odgovora organa ne da preizkusiti, kar pa predstavlja bistveno kršitev pravil upravnega postopka po 7. tč. 2. odst. 237. čl. ZUP. Poleg tega organ ni uporabil določb 3. odst. 6. čl. ZDIJZ (ni presojal, ali gre za podatke o porabi javnih sredstev), ki bi jih v konkretnem primeru moral. Ker je na prvi stopnji prišlo do bistvene kršitve pravil postopka in ker je organ napačno uporabil materialno pravo, je IP na podlagi 1. odst. 251. čl. in 1. odst. 252. čl. ZUP sam rešil zadevo in odločil, kot izhaja iz 1. tč. izreka te odločbe.

Posebni stroški v tem postopku niso nastali. 

Ta odločba je v skladu s 30. tč. 28. čl. Zakona o upravnih taksah (Ur. l. RS, št. 42/2007 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodil:
Jan Merc, univ. dipl. prav.
asistent svetovalca IP

Informacijski Pooblaščenec:
Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.
informacijska pooblaščenka