Prosilec - Policija

POVZETEK:

Prosilka je zahtevala varnostno oceno, predlog za prepoved prireditve in sporazum s policijo v zvezi z določeno prireditvijo. Organ je zavrnil prosilkino zahtevo v celoti zaradi obstoja izjem od prostega dostopa po 3. in 11. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da zahtevani dokumenti ne vsebujejo zatrjevanih izjem v celoti oz. da je organ napačno uporabil pravilo delnega dostopa po 7. čl. ZDIJZ. Zato je IP pritožbi prosilke delno ugodil.

ODLOČBA:

Številka: 090-146/2017/2

Datum: 8. 8. 2017

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP), izdaja na podlagi 2. čl. Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), 2. odst. 15. čl. ter 3. in 4. odst. 27. čl. Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14-ZDIJZ-C, 50/2014-ZDIJZ-D in 19/2015 – odl. US; v nadaljevanju ZDIJZ), 1. odst. 248. čl. in 1. odst. 252. čl. Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07- ZUP-E, 65/08-ZUP-F, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi RTV Slovenija po novinarki …, Kolodvorska 2, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju prosilka), z dne 4. 7. 2017, zoper odločbo, z dne 16. 6. 2017, št. 090-43/2017/4 (206-09), Ministrstva za notranje zadeve, Policija, Štefanova ulica 2, 1501 Ljubljana (v nadaljevanju organ), v zadevi odobritve dostopa do informacij javnega značaja naslednjo

O D L O Č B O:

1. Pritožbi prosilke, z dne 4. 7. 2017, zoper odločbo Ministrstva za notranje zadeve, Policija št. 090-43/2017/4 (206-09), z dne 16. 6. 2017, se delno ugodi ter se odpravi I. in II. točka 1. točke izreka odločbe in se odloči: Organ mora prosilki v roku 31 dni od vročitve te odločbe posredovati fotokopije naslednjih dokumentov:

- soglasje št. 215-145/2017/3 (3F691-06), z dne 10. 5. 2017, pri čemer je organ dolžan prekriti število predvidenih policistov, ki se nahaja v zadnji vrstici prvega odstavka soglasja,

- predlog za prepoved prijavljene javne prireditve št. 215-145/2017/7 (3F691-06), z dne 15. 5. 2017.

2.     V preostalem delu, v katerem je podana izjema od prostega dostopa po 11. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ, se pritožba prosilke zavrne.

3. V postopku reševanja te pritožbe posebni stroški niso nastali.

OBRAZLOŽITEV:

Prosilka je, dne 24. 5. 2017, v zvezi s koncertom Marka Perkovića Thompsona, od organa zahtevala:

      I.        varnostno oceno, ki je bila izdelana za ta dogodek,

     II.        predlog za prepoved prireditve, ki ga je organ posredoval Upravni enoti,

    III.        sporazum, ki ga je predstavnik organizatorja, teden dni pred podanim predlogom za prepoved prireditve, sklenil s predstavnikom Policijske postaje Maribor I.

Organ je z odločbo št. 090-43/2017/4 (206-09), z dne 16. 6. 2017, zahtevo prosilke v celoti zavrnil. V obrazložitvi je navedel, da zahtevani dokumenti vsebujejo varovane podatke policije v skladu s 16. tč. 3. čl. Zakona o nalogah in pooblastilih policije (Ur. l. RS, št. 15/13, 23/15 – popr. in 10/17; v nadaljevanju ZNPPol), kot so imena in priimki, stalno bivališče in druga navezne okoliščine fizičnih oseb, delovna mesta policistov na prireditvi, naloge in čas dela v splošnih in posebnih okoliščinah (patruljiranje, intervencije, obravnavanje kaznivih dejanj, dogodkov…), posebnih nalog policistov, kriminalistov in dežurne službe, razporejanje dela policistov, klicni znaki, število policistov, starešin in razlog nalog, ugotovitve pri zbiranju občutljivih podatkov/okoliščin napovedanega dogodka, opisane posebne naloge in aktivnosti policistov, razlogi za spremembo razporeda dela oz. pričakovane nevarnosti, vodstvo in število posebne policijske enote, metodo in taktiko izvajanja nalog in dela policistov pri delu in v času izrednih dogodkov itd. Na podlagi navedenega je ocenil, da sta podani izjemi od prostega dostopa po 3. in 11. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ. Ob tem je ugotovil, da imena in priimki policistov ter drugih javnih uslužbencev v skladu s 3. odst. 6. čl. ZDIJZ ne predstavljajo varovanih osebnih podatkov. Nadalje je navedel, da bi razkritje zahtevanih dokumentov imelo za posledico onemogočanje ali otežitev izvajanja določenih nalog policije, povezanih z zagotavljanjem varnosti na določenem območju oz. področju dela policije (množična prireditev). Razkriti bi bili namreč podatki o metodiki in taktiki policijskih postopkov ter podatki v zvezi z notranjim delovanjem policijskih enot v primerih povečanega ogrožanja in varnosti na javnih prireditvah, o načinu postopkov vodenja, odločanja, razporejanja in nadziranja policistov s strani vodstva policijske enote ali posebne policijske enote, kar bi imelo za posledico motnje pri delovanju ob takšnih dogodkih in bi lahko škodovalo učinkovitemu ukrepanju policistov. Razkritje bi lahko močno vplivalo tudi na stanje splošne varnosti ob takem dogodku, ogrožanje življenja ljudi in varnosti policistov ter drugih udeležencev na javni prireditvi. Nazadnje je ugotovil, da delni dostop v skladu s 7. čl. ZDIJZ ni mogoč.

Prosilka je, dne 6. 7. 2017, zoper odločbo organa št. 090-43/2017/4 (206-09), z dne 16. 6. 2017, vložila pritožbo, v kateri je navedla, da je zavrnitev dostopa neupravičena. Gre za javno prireditev in ne za notranjo komunikacijo organa. Podatki o policijski taktiki na določen dan v preteklosti ne morejo onemogočiti ali otežiti izvajanja določenih nalog policije, povezanih z zagotavljanjem varnosti na javni prireditvi. Dogodek se namreč sploh ni zgodil.

Organ je pritožbo prosilke kot dovoljeno, pravočasno in vloženo po upravičeni osebi, z dopisom št. 090-43/2017/7 (206-09), z dne 10. 7. 2017, s prilogami, poslal v odločanje IP.

Pritožba je delno utemeljena.

IP najprej pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. čl. ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Prvostopenjsko odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

Ni sporno, da v predmetni zadevi zahtevane informacije izpolnjujejo kriterije iz 1. odst. 1. čl. ZDIJZ v povezavi s 1. odst. 4. čl. ZDIJZ oz. da gre za informacije javnega značaja ter, da je organ zavezanec po ZDIJZ. Presoditi pa je potrebno, ali gre za prosto dostopne informacije javnega značaja.

Izpodbijana odločba temelji na trditvi organa, da je v predmetni zadevi podana izjema od prostega dostopa po 11. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ. Navedena izjema organu omogoča, da prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se ta nanaša na podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem organa in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa. Kumulativno morata torej biti izpolnjena dva pogoja:

-       podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oz. dejavnostjo organa

-       razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa (specifični škodni test).

Obravnavano izjemo pozna večina primerjalno pravnih ureditev, v katerih zakoni varujejo »notranji proces razmišljanja organa«. Varujejo se podatki, ki nastajajo ob oblikovanju politike organa. Gre za dokumente za notranjo rabo organa, iz katerih izhaja postopek oz. način dela organa, kot tudi njegova notranja politika. To je v pravni teoriji znano kot »deliberative process privilege«, torej proces, ki varuje notranje razmišljanje organa, s čimer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki pa bi bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost. Namen te izjeme je preprečiti škodo, ki bi nastala v smislu nižanja kakovosti odločanja organa, saj razumno varovanje procesa »notranjega razmišljanja organa« ni nujno v neskladju z načelom odprtosti uprave. Če bi namreč vsi tovrstni dokumenti postali javni, bi to lahko resno ogrozilo kritično, inovativno in učinkovito delo javnega sektorja. Dokumenti oz. podatki morajo torej prestati še t.i. škodni test oz. presojo, ali bi razkritje povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa. Ta test spada med teste tehtanja. Dostop do informacije se zavrne le v primeru, če bi bila škoda, ki bi nastala organu zaradi motenj pri delovanju, večja od pravice javnosti, da se seznani z informacijo. Pri tehtanju je potrebna posebna skrbnost, saj se neredko lahko zgodi, da organi tovrstnih informacij ne želijo razkriti, ker bi jih lahko spravile v zadrego, jih osramotile, jim škodovale v političnem smislu ali pa celo razkrile nepravilnosti in nezakonitosti njihovega delovanja. Bistvena funkcija ZDIJZ pa je namreč ravno funkcija nadzora, ki omogoča državljanom nadzor nad delom javne uprave, nadzor nad pravilnostjo dela javnih oblasti in nadzor nad porabo proračunskega denarja, kar preprečuje slabo upravljanje, zlorabo oblasti in korupcijo. Da bi javnost to funkcijo lahko izvajala, ji mora biti omogočen dostop do relevantnih informacij. Ravno zato je potrebno, da se proces »notranjega razmišljanja organa« ne varuje kar avtomatično, ampak je to varstvo treba zagotoviti razumno, v vsakem konkretnem primeru posebej. Besedo »motnje« je treba tolmačiti v smislu, da bi razkritje podatka (dokumenta) pomenilo resno oviro za nadaljnje delo organa, oz. bi bilo to delo bistveno drugače (po kvaliteti slabše), kot je bilo pred razkritjem, oz. kakršno bi bilo, če do razkritja dokumenta ne bi prišlo.

IP poudarja, da je pri tej izjemi škodni test zelo strog, saj mora razkritje dokumenta, ne samo ogroziti varovane pravne dobrine, ampak že resno ogroziti proces odločanja institucije (jo ohromiti), da bi se dostop do dokumentov lahko zavrnil. Tudi Upravno sodišče RS je v sodbi št. I U 1176/2010-13, z dne 30. 11. 2011 navedlo, da je zakonodajalec v skladu z restriktivnim konceptom uporabe izjem do dostopa do informacije javnega značaja za dokazni standard postavil, da »bi razkritje povzročilo motnje«, kar je dokazni standard »onkraj dvoma«.

IP je najprej presojal obstoj prvega kriterija izjeme. Večina držav na različne načine varuje interna mnenja, nasvete, izmenjavo pogledov, ki se dogajajo med pripravo odločitev, dopušča pa razkritje podatkov o dejstvih iz takšnih dokumentov. V ameriškem pravu je razlika med »facts« in »opinions« utemeljena z argumentom, da namen varstva notranjega delovanja organov ni v tem, da bi javnosti preprečevali dostop do golih dejstev oz. faktičnih podatkov o delu organov. Namen te izjeme je varovati proces notranjega razmišljanja in oblikovanja mnenj, zato je poudarek na drugem elementu (»opinions«). Objava podatkov o dejstvih namreč ne vpliva na uradnikovo svobodo »kreativnega« razmišljanja znotraj organa, medtem ko objava podatka o mnenju lahko zaviralno vpliva na proces razmišljanja uradnikov (več o tem Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja s pravom EU in primerjalno-pravno prakso, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, Ljubljana 2005 - Komentar ZDIJZ, str. 133 in nasl.). Primerjalno-pravno so kot takšna izjema priznana tudi občutljiva notranja navodila in načrti.

V nadaljevanju je IP za vsako informacijo, ki je predmet tega pritožbenega postopka, posebej presojal, ali podatki izhajajo iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oz. dejavnostjo organa (prvi pogoj iz 11. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ) ter opravil škodni test in presodil, ali je pri njej izpolnjen tudi drugi pogoj iz 11. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ (motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa).

Glede soglasja št. 215-145/2017/3 (3F691-06), z dne 10. 5. 2017:

IP je ob vpogledu v spisovno dokumentacijo ugotovil, da presojani dokument le v delu, kjer je navedeno predvideno število policistov, vsebuje podatke, ki so bili pripravljeni za namen notranje rabe organa, upoštevaje varnostno oceno in načrt varovanja. V tem delu je torej izpolnjen prvi pogoj za obstoj izjeme po 11. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ. V preostalem delu tega dokumenta pa ne gre za podatke, ki so bili pripravljeni v zvezi z notranjim delovanjem organa, temveč gre za informacije, ki se nanašajo izključno na ravnanja in odgovornosti organizatorja prireditve ter kot take v ničemer ne izkazujejo načina notranjega razmišljanja oz. delovanja organa ali občutljivih notranjih načrtov organa. Posledično v zvezi s tem delom navedenega dokumenta presojana izjema ni podana, saj ni izpolnjen že prvi pogoj, za obstoj izjeme pa morata kumulativno biti izpolnjena oba pogoja. IP zato v tem delu ni opravil škodnega testa in je ugotovil, da je pritožba v tem delu utemeljena in je organ navedene informacije dolžan posredovati prosilki. Zato je IP, na podlagi 1 odst. 252. čl. ZUP, pritožbi prosilke v tem delu ugodil in odločil, kot izhaja iz 1. tč. izreka te odločbe.

Nadalje je IP v zvezi z delom soglasja, ki vsebuje podatke o predvidenem številu policistov, presojal obstoj drugega pogoja za obstoj izjeme po 11. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ. IP se ne strinja s pritožbeno trditvijo prosilke, da razkritje tovrstnih podatkov ne more povzročiti škode, ker gre za pretekli dogodek, ki se niti ni zgodil. Bistveno je namreč dejstvo, da organ ravna in se pripravlja podobno ob podobnih dogodkih. Z drugimi besedami, že iz presojanih dokumentov v predmetni zadevi izhaja, da vse varnostne ocene in taktike delovanje organa temeljijo na preteklih izkušnjah. V kolikor bi bila javnost seznanjena s predvidenim številom policistov na prireditvi, ki obsega 1200 obiskovalcev, bi to bistveno olajšalo morebitne specifične napade na varnost premoženja in ljudi. V praksi so se že pojavljali primeri, ko ni šlo zgolj za minorne primere, kot je poškodovanje ali odtujitev tuje lastnine, temveč tudi za napade na življenje in telo državljanov EU s strani skrajnih organizacij. Tovrstni napadi kažejo na izjemno škodo, ki lahko nastopi v primeru kompromitiranja informacij o notranjem delovanju organa, in seveda zato ustrezno potrebo, da ti ostanejo varovani. Glede na pomembnost teh informacij bi razkritje po prepričanju IP lahko povzročilo motnje v delovanju organa. V zvezi s temi informacijami (število predvidenih policistov) sta torej kumulativno izpolnjena oba pogoja, ki ju za obstoj izjeme po 11. tč. 1. odst. 6. čl. določa ZDIJZ, kar pomeni, da je ta izjema glede teh informacij podana. Posledično je IP, v skladu s 1. odst. 248. čl. ZUP, pritožbo v tem delu kot neutemeljeno zavrnil in odločil, kot izhaja iz 2. tč. izreka te odločbe.

Glede predloga za prepoved prijavljene javne prireditve št. 215-145/2017/7 (3F691-06), z dne 15. 5. 2017:

IP je ob vpogledu v spisovno dokumentacijo ugotovil, da presojani dokument v nobenem delu ne vsebuje podatkov, ki so bili pripravljeni za namen notranje rabe organa, upoštevaje varnostno oceno in načrt varovanja. Ne gre za podatke, ki so bili pripravljeni v zvezi z notranjim delovanjem organa, temveč gre za informacije, ki se nanašajo izključno na ravnanja in odgovornosti organizatorja prireditve ter kot taka v ničemer ne izkazujejo načina notranjega razmišljanja oz. delovanja organa ali občutljivih notranjih načrtov organa. V navedenem dokumentu je zgolj podana splošna ocena, zakaj naj bi bilo zelo verjetno, da bo prireditev izrabljena za izvrševanje kaznivih dejanj ter je posledično podan predlog prepovedi izvedbe koncerta. Posledično v zvezi s tem dokumentom presojana izjema ni podana, saj ni izpolnjen že prvi pogoj, za obstoj izjeme pa morata biti kumulativno izpolnjena oba pogoja. IP zato v tem delu ni opravil škodnega testa in je ugotovil, da je pritožba v tem delu utemeljena in je organ navedene informacije dolžan posredovati prosilki. Zato je IP, na podlagi 1 odst. 252. čl. ZUP, pritožbi prosilke v tem delu ugodil in odločil, kot izhaja iz 1. tč. izreka te odločbe.

Glede načrta varovanja št. 215-129/2017/5, z dne 18. 5. 2017:

IP je ob vpogledu v spisovno dokumentacijo ugotovil, da presojani dokument v celoti vsebuje podatke, ki so bili pripravljeni za namen notranje rabe organa. Gre namreč za opis taktike in metodike delovanja organa na dan prireditve, iz katerega zelo podrobno izhajajo notranji načrti in poudarki organa, kako ravnati v posameznih situacijah, na kaj so policisti pozorni, kako bo organizirano njihovo gibanje v prostoru in času, kako bo organizirano njihovo medsebojno komuniciranje itd. V tem delu je torej izpolnjen prvi pogoj za obstoj izjeme po 11. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ.

Nadalje je IP v zvezi s tem dokumentom presojal obstoj drugega pogoja za obstoj izjeme po 11. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ. Kot že navedeno zgoraj, se IP ne strinja s pritožbeno trditvijo prosilke, da razkritje tovrstnih podatkov ne more povzročiti škode, ker gre za pretekli dogodek, ki se niti ni zgodil. Bistveno je namreč dejstvo, da organ ravna in se pripravlja podobno ob podobnih dogodkih. Z drugimi besedami, že iz presojanih dokumentov v predmetni zadevi izhaja, da vse varnostne ocene in taktike delovanja organa temeljijo na preteklih izkušnjah. V kolikor bi bila javnost seznanjena s podrobnimi notranjimi navodili in načrtni policije na prireditvi, ki obsega 1200 obiskovalcev, bi to bistveno olajšalo morebitne specifične napade na varnost premoženja in ljudi. V praksi so se že pojavljali primeri, ko ni šlo zgolj minorne primere, kot je poškodovanje ali odtujitev tuje lastnine, temveč tudi za napade na življenje in telo državljanov EU s strani skrajnih organizacij. Tovrstni napadi kažejo na izjemno škodo, ki lahko nastopi v primeru kompromitiranja informacij o notranjem delovanju organa, in seveda zato ustrezno potrebo, da ti ostanejo varovani. Glede na pomembnost teh informacij bi razkritje po prepričanju IP lahko povzročilo motnje v delovanju organa. V zvezi z informacijami, ki jih vsebuje načrt varovanja, sta torej kumulativno izpolnjena oba pogoja, ki ju za obstoj izjeme po 11. tč. 1. odst. 6. čl. določa ZDIJZ, kar pomeni, da je ta izjema glede teh informacij podana. Posledično je IP, v skladu s 1. odst. 248. čl. ZUP, pritožbo v tem delu kot neutemeljeno zavrnil in odločil, kot izhaja iz 2. tč. izreka te odločbe.

Prosilka izpodbijane odločbe sicer ne napada v delu, kjer so v dokumentih prekriti varovani osebni podatki, vendar je IP, ki mora na kršitve materialnega prava paziti po uradni dolžnosti, presojal, ali je organ, prekril vse varovane osebne podatke. Obdelava osebnih podatkov (torej tudi razkritje podatkov javnosti) je dopustna, če tako določa zakon ali če je za to podana privolitev posameznika. V javnem sektorju mora biti možnost privolitve določena z zakonom. Že iz določbe 3. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ izhaja, da nima vsak osebni podatek hkrati statusa t.i. varovanega osebnega podatka, kar pomeni, da je razkritje osebnega podatka v določenih primerih lahko dopustno, kar velja tudi za razkritje v okviru izvrševanja pravice do dostopa do informacij javnega značaja. IP je ob vpogledu v spisovno dokumentacijo ugotovil, da dokumenti, ki so predmet presoje, vsebujejo sledeče osebne podatke: ime, priimek in podpis javnih uslužbencev. V skladu s 1. alinejo 3. odst. 6. čl. ZDIJZ podatki, povezani z delovnim razmerjem javnega uslužbenca, ne predstavljajo izjeme po 3. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ, zato je dostop do teh informacij dopusten.

Odločitev organa v izpodbijani odločbi, upoštevaje pravilo delnega dostopa iz 7. čl. ZDIJZ, tako ni bila pravilna. Organ je namreč zavrnil dostop tudi do delov dokumentov, ki ne predstavljajo izjeme po 11. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ. Posledično je IP ugotovil, da je organ na prvi stopnji napačno uporabil materialno pravo (ni pravilno uporabil delnega dostopa), zato je pritožbi prosilke delno ugodil in na podlagi 1. odst. 252. čl. ZUP odločbo organa delno odpravil in v tem delu sam rešil zadevo tako, kot izhaja iz 1. tč. izreka te odločbe. V preostalem delu (glede informacij, ki predstavljajo izjemo notranjega delovanja) pa je IP pritožbo prosilke, na podlagi 1. odst. 248. čl. ZUP, kot neutemeljeno zavrnil, kot izhaja iz 2. tč. izreka te odločbe.

Posebni stroški v tem postopku niso nastali.

Ta odločba je v skladu s 30. tč. 28. čl. Zakona o upravnih taksah (Ur. l. RS, št. 42/2007 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodil:

Jan Merc, univ. dipl. prav.

asistent svetovalca IP

Informacijski Pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.

informacijska pooblaščenka