Prosilec - Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov RS

POVZETEK:

Prosilec je zahteval notranjerevizijsko poročilo o določeni zadevi. Organ je zahtevo zavrnil, ker dokument nosi oznako »poslovna skrivnost«. Po pritožbi prosilca je IP odločil, da zahtevani dokument že pojmovno ne more predstavljati poslovne skrivnosti v skladu z ZGD-1 in ga organ tudi ne more varovati kot svojo poslovno skrivnost, zato je pritožbi v tem delu ugodil. Zavrnil pa jo je v delu, ki se nanaša na varovane osebne podatke.

ODLOČBA:

Številka: 090-115/2017/5

Datum: 11. 9. 2017

Informacijski pooblaščenec (v nadaljnjem besedilu IP) po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A; v nadaljnjem besedilu ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP-2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US in 102/15; v nadaljnjem besedilu ZDIJZ) ter prvega in drugega odstavka 251. člena in prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13, v nadaljnjem besedilu ZUP) o pritožbi … (v nadaljnjem besedilu prosilec) z dne 30. 5. 2017, zoper odločbo Sklada kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije, Dunajska cesta 58, 1000 Ljubljana (v nadaljnjem besedilu organ), št. 090-6/2017 – AMB z dne 17. 5. 2017, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja naslednjo

O D L O Č B O:

1. Pritožbi prosilca z dne 30. 5. 2017 zoper odločbo Sklada kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije, št. 090-6/2017 – AMB z dne 17. 5. 2017, se delno ugodi in se izpodbijana odločba delno odpravi ter se odloči, da mora organ prosilcu v roku 31 (enaintridesetih) dni od prejema te odločbe posredovati kopijo dokumenta »Izredno notranjerevizijsko poročilo o zadevi 61-1710/2017 (kratek izredni pregled) z dne 1. 3. 2017«, pri čemer je organ dolžan prekriti osebno ime denacionalizacijskega upravičenca.

1. Glede varovanih osebnih podatkov, ki jih je organ dolžan prekriti skladno s 1. točko izreka te odločbe, se pritožbo prosilca zavrne.

1. V postopku reševanja te pritožbe posebni stroški niso nastali.

O b r a z l o ž i t e v

Prosilec je 11. 4. 2017 na organ naslovil zahtevo za posredovanje kopije obstoječega zapisnika (poročila) notranje revizije o izvedenem kratkem izrednem notranjerevizijskem pregledu zadeve 61-1710/2011.

Po pozivu IP zaradi molka organa je organ o zahtevi odločil z odločbo, št. 090-6/2017 – AMB z dne 17. 5. 2017, in zavrnil dostop do zahtevanega dokumenta na podlagi prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ker nosi oznako »Poslovna skrivnost«.

Prosilec je 30. 5. 2017 zoper odločbo organa, št. 090-6/2017 – AMB z dne 17. 5. 2017, vložil pritožbo in navedel, da je oznaka »poslovna skrivnost« na zahtevanem dokumentu nesprejemljiva. Prosilec je pojasnil, da pridobljene zakupne pogodbe, vključno s podatki, ki so po predpisih in zakonih javni, pojmovno ne morejo biti poslovna skrivnost. Ob tem je pojasnil, zakaj določeni podatki ne morejo biti poslovna skrivnost in navedel, da so pridobljene zakupne pogodbe s konkretnimi seznami zemljišč brez oznake poslovne skrivnosti, ker ti podatki pač niso predstavljali nobene konkurenčne prednosti in niso vplivali na tržni konkurenčni položaj pri sklepanju zakupnih pogodb; zasebna kmetijska zemljišča so v zakupnih pogodbah po parcelah vpisana z vsemi podatki, povzetimi iz zemljiške knjige in katastra, zato ne morejo biti poslovna skrivnost; podatki o zakupninah, navedenih v zakupnih pogodbah, organ javno objavlja na podlagi zakona, statuta in pravilnika; konkretni podatki o nameravani oddaji kmetijskih zemljišč v zakup niso poslovna skrivnost, saj mora vsak zakupodajalec po Zakonu o kmetijskih zemljiščih, dati ponudbo za zakup z vsemi podatki na pristojno upravno enoto, ki te ponudbe javno objavlja 30 dni na oglasni deski in na e-portalu; vsak zakupodajalec mora predlagati vpis zakupnega razmerja v zemljiško knjigo, ki zagotavlja javni vpogled zainteresiranim, zato tudi podatki o pogodbeno že zakupljenih zemljiščih niso poslovna skrivnost; podatki o zakupu kmetijskih zemljišč v lasti Republike Slovenije in v upravljanju organa ne morejo biti poslovna skrivnost, ker so transparentno in pregledno prikazovani ter javno dostopni na spletni strani organa. Zaključil je, da posledično tudi Izredno notranje revizijsko poročilo o zadevi 61-1710/2011 (kratek izredni pregled), ki ga je izdelala družba Karantanija BH d.o.o. in se nanaša na v zakup dana zemljišča, ki so bila v postopku denacionalizacije že vrnjena fizičnim osebam, ne more biti poslovna skrivnost.

Organ odločbe po prejemu pritožbe ni nadomestil z novo, zato jo je z dopisom, št. 090-6/2017 z dne 2. 6. 2017, odstopil v reševanje IP kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe.

Ker organ ob posredovanju pritožbe IP ni posredoval zahtevanega dokumenta, ga je IP z dopisom, št. 090-115/2017/2 z dne 5. 6. 2017, pozval, da mu posreduje izredno notranje revizijsko poročilo o zadevi 61-1710/2011 (kratek izredni pregled), ki ga je izdelala družba KARANTANIJA BH, d.o.o., in nosi oznako »POSLOVNA SKRIVNOST«. Zaradi razjasnitve dejanskega stanja je IP organ še pozval, naj se izjasni o vseh dejstvih, ki so bila podlaga za sklepno odločitev, da gre v konkretni zadevi za poslovno skrivnost.

Odgovor organa z dne 12. 6. 2017 in zahtevano dokumentacijo je IP prejel 13. 6. 2017.

Pritožba je delno utemeljena.

IP je pritožbo prosilca kot pravočasno, dovoljeno in vloženo po upravičeni osebi vzel v obravnavo. Kot organ druge stopnje je skladno z 247. členom ZUP izpodbijano odločbo organa preizkusil v delu, v katerem jo je prosilec izpodbijal, in v mejah njegovih pritožbenih navedb. Po uradni dolžnosti je preizkusil, ali ni v postopku na prvi stopnji prišlo do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon.

IP je z vpogledom v Register zavezancev za informacije javnega značaja (https://www.ajpes.si/RZIJZ/) ugotovil, da je Sklad kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije zavezanec za dostop do informacij javnega značaja na podlagi 1. člena ZDIJZ kot pravna oseba javnega prava. Organ je bil ustanovljen z Zakonom  o Skladu kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 10/93 s spremembami in dopolnitvami; v nadaljnjem besedilu ZSKZ), ki poleg ustanovitve, nalog, pristojnosti, pravice in obveznosti organa določa tudi, da je Sklad pravna oseba in posluje v skladu s predpisi, ki veljajo za javne zavode, če ni z zakonom drugače določeno.

IP je z vpogledom v zahtevani dokument ugotovil, da ta izpolnjuje vse pogoje za obstoj informacije javnega značaja po prvem odstavku 4. člena ZDIJZ, saj se nahaja v materializirani obliki, organ z njim razpolaga, po svoji vsebini pa pomeni informacijo, ki izvira iz delovnega področja organa (gre za izredno notranjerevizijsko poročilo o zadevi 61-1710/2017, kar samo po sebi pomeni, da v celoti predstavlja informacijo, ki je povezana z delom organa).

V konkretni pritožbeni zadevi je sporno vprašanje, ali zahtevane informacije predstavljajo izjemo poslovne skrivnosti po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Navedena izjema organu omogoča, da prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se ta nanaša na podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe.

Zakon o gospodarskih družbah (Uradni list RS, št. 65/09 – uradno prečiščeno besedilo, 33/11, 91/11, 32/12, 57/12, 44/13 – odl. US, 82/13 in 55/15; v nadaljnjem besedilu ZGD-1) pri določitvi, kaj je poslovna skrivnost, opredeljuje dva kriterija: subjektivnega, po katerem je poslovna skrivnost določena s pisnim sklepom (prvi odstavek 39. člena ZGD-1), in objektivnega, če podatek ni določen s sklepom kot poslovna skrivnost, pa je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba (drugi odstavek 39. člena ZGD-1). Po tretjem odstavku 39. člena ZGD-1 se za poslovno skrivnost ne morejo določiti podatki, ki so po zakonu javni ali podatki o kršitvi zakona ali dobrih poslovnih običajev.

Za opredelitev poslovne skrivnosti po subjektivnem kriteriju ni pomembno, kakšen pomen imajo ti podatki objektivno za družbo, temveč subjektivna odločitev družbe, da hoče zavarovati določen podatek kot poslovno skrivnost. Za izpolnitev tega kriterija mora biti podana izrecna odredba o tem, kateri podatki se štejejo za poslovno skrivnost. Ta odredba je lahko dana v splošnem aktu (npr. v pravilniku o poslovni skrivnosti), lahko pa je tudi posamična, v obliki posameznega sklepa ali določila v pogodbi. Na prvi strani zahtevanega dokumenta je odtisnjena oznaka »poslovna skrivnost«, vendar pri tem ni navedeno, kdo je oznako odtisnil. Poleg tega iz obrazložitve izpodbijane odločbe ni jasno, ali se organ sklicuje na lastno poslovno skrivnost ali na poslovno skrivnost podjetja, ki je ustvarilo zahtevani dokument. Organ je na poziv IP z dne 5. 6. 2017, naj predloži pisni sklep, s katerim je organ skladno s prvim odstavkom 40. člena ZGD-1 določil način varovanja poslovne skrivnosti in odgovornost oseb, ki morajo varovati poslovno skrivnost, pojasnil, da zahtevanega sklepa organ ni sprejel, ker ni gospodarska družba, ampak na podlagi določil ZSKZ posluje v skladu s predpisi, ki veljajo za javne zavode. Navedel je še, da je v konkretni zadevi relevanten 13. člen Pogodbe o izvajanju notranjega revidiranja za leto 2016/2017, št. M_05/16/S z dne 1. 4. 2016, ki vsebuje klavzulo o zaupnosti podatkov in informacij. V odgovoru z dne 12. 6. 2017 je organ IP še pojasnil, da v postopku po ZDIJZ ni bilo nobenega stranskega udeleženca, na katerega pravice ali pravne koristi bi odločba organa, št. 090-6/2017 – AMB z dne 17. 5. 2017, lahko vplivala, zato je IP sklenil, da organ, če že varuje poslovno skrivnost, varuje svojo. Tudi sicer zahtevani dokument ne vsebuje podatkov, ki bi se nanašali na izvajalca izredne notranje revizije. Iz 13. člena Pogodbe o izvajanju notranjega revidiranja za leto 2016/2017, št. M_05/16/S z dne 1. 4. 2016, ki vsebuje klavzulo o zaupnosti podatkov in informacij, pa je razvidno, da je izvajalec tisti, ki varuje vse informacije naročnika (tj. organa), ki jih bo pridobil v času izvajanja te pogodbe. IP je tako ugotovil, da organ v tem postopku varuje svojo poslovno skrivnost in ne poslovne skrivnosti kakšne druge prizadete stranke, zato IP izvajalca izredne notranje revizije ni pritegnil v postopek kot stranskega udeleženca. Da v takem primeru ne gre za nezakonitost, je potrdilo tudi že Upravno sodišče v sodbi, št. I U 1573/2014 z dne 18. 11. 2015 (glej tč. 55 obrazložitve).

Kot že navedeno, je bil organ ustanovljen z zakonom, z namenom, da gospodari s kmetijskimi zemljišči in kmetijami v lasti Republike Slovenije. Sklad opravlja naloge v imenu Republike Slovenije in za njen račun ter posluje v skladu s predpisi, ki veljajo za javne zavode. Glede ureditve poslovne skrivnosti ZDIJZ v 2. točki prvega odstavka 6. člena napotuje na ureditev, ki velja za gospodarske družbe. To pomeni, da so praviloma samo gospodarski subjekti tisti, ki se lahko sklicujejo na poslovno skrivnost. Ker pa imajo lahko poslovno skrivnost tudi drugi pravni subjekti, ne samo gospodarske družbe, če nastopajo na trgu v konkurenčnih razmerah – torej tudi organ, vendar le v delu dejavnosti, ki jo opravlja kot gospodarsko, tržno dejavnost na trgu – IP dodaja, da niti iz ZSKZ, niti Statuta organa ne izhaja, da bi le-ta poleg izvajanja javnopravnih nalog opravljal tudi tržno dejavnost. Tega ni izkazal niti organ. V zvezi s sklicevanjem organa na obstoj poslovne skrivnosti v konkretnem primeru IP tako pojasnjuje, da skladno s svojo prakso[1] ne priznava obstoja poslovne skrivnosti glede tistih informacij, ki so povezane z izvajanjem javnopravnih nalog organa. Tudi Upravno sodišče je v sodbi, št. I U 1029/2012-16 z dne 9. 10. 2013 zavzelo stališče, da ne gre za poslovno skrivnost pri podatkih, ki se nanašajo na javno službo in morajo biti javni že na podlagi zakona in da gre lahko za poslovne skrivnosti le v tistem delu, kjer se podatki nanašajo na tržno dejavnost organa (glej tč. 27 obrazložitve sodbe). Pojem poslovne skrivnosti vsebuje namreč jasen koncept podatkov z določeno gospodarsko vrednostjo oziroma podatkov, ki predstavljajo določeno konkurenčno prednost podjetja na trgu. Ker institut poslovne skrivnosti prvenstveno ščiti interese poslovnih subjektov, ki delujejo na trgu in ki stremijo zlasti k maksimizaciji dobička, se organ po mnenju IP ne more uspešno sklicevati na institut poslovne skrivnosti, saj pri izvajanju javnopravnih nalog organ ne sledi takšnemu poslovnemu interesu. Glede na navedeno IP v svoji praksi[2] šteje, da so podatki v zvezi z izvajanjem javnopravnih nalog, podatki, ki se po naravi stvari ne morejo določiti za poslovno skrivnost. Notranjerevizijsko poročilo se ne nanaša na tržno dejavnost organa, ampak je bilo izdelano za zadevo, ki jo (je) organ opravlja(l) kot javnopravno nalogo, določeno v ZSKZ, zato je IP ocenil, da zahtevani dokument že pojmovno ne more predstavljati poslovne skrivnosti v skladu z ZGD-1 in ga organ tudi ne more varovati kot svojo poslovno skrivnost.

IP je po uradni dolžnosti preizkusil, ali so v konkretnem primeru morebiti podane še druge izjeme po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ ter ugotovil, da so v zahtevanem dokumentu navedene osebe z imenom in priimkom, ki so v povezavi z ostalimi informacijami določljive. Po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z Zakon o varstvu osebnih podatkov (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo; v nadaljnjem besedilu ZVOP-1). Za obdelavo osebnih podatkov mora skladno z 8. členom ZVOP-1 obstajati ustrezna pravna podlaga, ki temelji bodisi na zakonu, bodisi v osebni privolitvi posameznika. Posredovanje dokumenta prosilcu po ZDIJZ predstavlja način obdelave osebnih podatkov, za katerega mora obstajati ustrezna pravna podlaga.

IP je ugotovil, da zahtevani dokument vsebuje tako osebne podatke, ki jih je dopustno razkriti, kot tudi varovane osebne podatke, tj. osebne podatke, za razkritje katerih ne obstaja pravna podlaga, in jih ni dopustno razkriti.

Na začetku zahtevanega dokumenta sta navedeni državna notranja revizorka in direktorica organa. Oba podatka sta javno dostopna. Ime in priimek državne notranje revizorke je javno dostopen v registru oseb, ki so pridobile strokovne nazive, ki jih podeljuje Slovenski inštitut za revizijo, na spletni strani Inštituta. Register je javno dostopen, se vodi in je vzpostavljen na podlagi 153. – 161. člena Zakona o revidiranju (Uradni list RS, št. 65/08 in 63/13 – ZS-K). Ime in priimek direktorice organa je javno dostopen v sodnem registru preko spletnih strani Agencije Republike Slovenije za javnopravne evidence in storitve, ki upravlja sodni register. Sodni register je javno dostopen, se vodi in je vzpostavljen na podlagi Zakona o sodnem registru (Uradni list RS, št. 54/07 – uradno prečiščeno besedilo, 65/08, 49/09, 82/13 – ZGD-1H in 17/15). Skladno z navedenim je IP ugotovil, da v konkretnem primeru za posredovanje osebnih podatkov prosilcu po ZDIJZ obstaja ustrezna pravna (zakonska) podlaga.

V zahtevanem dokumentu se nahaja tudi osebno ime (priimek) denacionalizacijskega upravičenca, za katerega IP ni našel pravne podlage za razkritje javnosti. Zato je IP dostop do varovanega osebnega podatka zavrnil, kot to izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.

Če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije, ki so izvzete iz prostega dostopa in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njihovo zaupnost, pooblaščena oseba organa, na podlagi 7. člena ZDIJZ, izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino preostalega dela dokumenta (t. i. delni dostop). Zgoraj navedene varovane osebne podatke je s trajnim prekritjem mogoče izločiti iz obravnavane dokumentacije, ne da bi to ogrozilo njihovo zaupnost, zato je IP odločil, da mora organ, preden prosilcu omogoči vpogled, te podatke na dokumentu prekriti, kot to izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da organ na prvi stopnji ni popolno ugotovil dejanskega stanja, saj vsebine zahtevanega dokumenta ni presojal konkretno, ampak je zahtevo prosilca pavšalno zavrnil z navedbo, da zahtevani dokument vsebuje poslovno skrivnost. Poleg tega je organ storil tudi bistveno kršitev pravil postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP, saj se odločbe zaradi pomanjkljivosti obrazložitve ne da preizkusiti. Organ je napačno uporabil tudi materialno pravo, saj ni presojal možnosti delnega dostopa po 7. členu ZDIJZ. Zaradi navedenega je IP, na podlagi prvega odstavka 251. člena ZUP, postopek dopolnil in odpravil omenjene pomanjkljivosti. Na podlagi vpogleda v predložene dokumente je IP ugotovil, da je treba zadevo rešiti drugače, kot jo je na prvi stopnji rešil organ, zato je na podlagi drugega odstavka 251. člena oziroma prvega odstavka 252. člena ZUP odločbo organa v izpodbijanem delu odpravil in sam rešil zadevo, kot to izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.

Posebni stroški v tem postopku niso nastali (3. točka izreka te odločbe).

Ta odločba je skladno s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J in 32/16) oproščena plačila upravne takse.

Pouk o pravnem sredstvu:

Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče RS, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.

Postopek vodila:                                                                    

Karolina Kušević, univ. dipl. prav.,                                          

asistentka svetovalca pri IP

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,

Informacijska pooblaščenka

[1] Glej npr. odločbe IP, št. 090-135/2010/4 z dne 5. 8. 2010, št. 090-167/2011/6 z dne 27. 11. 2011, št. 090-5/2017/11 z dne 2. 3. 2017.

[2] Glej npr. odločbi IP, št. 090-5/2017/11 z dne 2. 3. 2017 in št. 090-229/2016 z dne 10. 11. 2016.