Prosilec - Generalni skretariat Vlade RS
+ -Številka: 090-107/2017
Kategorije: Tajni podatki, Test interesa javnosti
POVZETEK:
Prosilec je od Vlade RS zahteval mnenje vlade k predlogu priporočila vladi o notifikaciji o nasledstvu državne pogodbe o vzpostavitvi neodvisne in demokratične Avstrije. Organ je zahtevo zavrnil, iz razloga, ker gre za tajne podatke, ki predstavljajo izjemo od prosto dostopnih informacij javnega značaja. IP je v pritožbenem postopku sicer ugotovil, da zahtevani dokument nosi stopnjo tajnosti ZAUPNO, vendar je ocenil, da je njegovo razkritje v javnem interesu, zato je pritožbi prosilca ugodil in organu naložil, da mora iz zahtevanega dokumenta umakniti stopnjo tajnosti ter ga posredovati prosilcu.
ODLOČBA:
Številka: 090-107/2017/6
Datum: 7.8.2017
Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP) izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami), ter prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07- ZUP-E, 65/08-ZUP-F, 8/10-ZUP-G in 82/13-ZUP-H; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi …………………(v nadaljevanju prosilec) z dne 11. 5. 2017 zoper odločbo Generalnega sekretariata Vlade Republike Slovenije, Gregorčičeva 20, Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 09001-7/2017/4 z dne 3. 5. 2017, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožbi prosilca z dne 11. 5. 2017 zoper odločbo Generalnega sekretariata Vlada RS št. 09001-7/2017/4 z dne 3. 5. 2017 se ugodi in se izpodbijana odločba odpravi ter se odloči: Organ je dolžan v roku 31 (enaintridesetih) dni od vročitve te odločbe z dokumenta št. 56200-1/2017/4 z dne 16. 3. 2017 – mnenje o predlogu priporočila Vladi RS o notifikaciji nasledstva Državne pogodbe o vzpostavitvi neodvisne in demokratične Avstrije, umakniti stopnjo tajnosti ZAUPNO in ga v obliki fotokopije posredovati na naslov prosilca.
2. V tem postopku posebni stroški niso nastali.
OBRAZLOŽITEV:
Prosilec je na organ dne 13. 4. 2017 naslovil zahtevo za posredovanje mnenja vlade k predlogu priporočila vladi o notifikaciji o nasledstvu državne pogodbe o vzpostavitvi neodvisne in demokratične Avstrije (št. 007-09/17-2/4 z dne 20. 3. 2017), oznaka tajnosti: stopnja ZAUPNO.
O zahtevi prosilca je organ dne 3. 5. 2017 izdal odločbo št. 09001-7/2017/4 (dalje izpodbijana odločba), s katero je zahtevo zavrnil, iz razloga varstva tajnih podatkov. Navaja, da gre za dokument, ki je označen s stopnjo tajnosti, zahtevanemu dokumentu pa je bila stopnja tajnosti določena na podlagi 10. člena Zakona o tajnih podatkih (Uradni list RS, št. 50/06 – uradno prečiščeno besedilo, 9/10 in 60/11, dalje ZTP) in na podlagi gradiva, ki ga je v vladni postopek predložilo Ministrstvo za zunanje zadeve. Glede na navedeno je organ v predmetni zadevi Ministrstvo za zunanje zadeve zaprosil za mnenje in dne 26. 4. 2017 prejel odgovor, da gre pri odgovoru Vlade RS k predlogu priporočila Vladi RS o notifikaciji o nasledstvu državne pogodbe o vzpostavitvi neodvisne in demokratične Avstrije za interno obveščanje med državnimi organi, v tem primeru za obveščanje Državnega zbora RS o vprašanju notifikacije nasledstva Državne pogodbe o vzpostavitvi neodvisne demokratične Avstrije (ADP). Dokument je označen s stopnjo tajnosti ZAUPNO, ker vsebuje informacije, konkretna stališča in ocene Vlade RS do vprašanja notifikacije nasledstva ADP, ki med drugim temeljijo tudi na pogovorih uradnih predstavnikov Republike Slovenije s predstavniki Republike Avstrije in drugih držav pogodbenic Avstrijske državne pogodbe. Organ navaja, da bi razkritje škodovalo dvostranskim odnosom z Republiko Avstrijo, saj bi razkrilo pogajalska izhodišča, na katerih deluje Republika Slovenija v zvezi z vprašanjem nasledstva ADP. Hkrati bi razkritje vplivalo na aktivnosti Republike Slovenije za zagotavljanje spoštovanja pravic slovenske narodne skupnosti na avstrijskem Koroškem in Štajerskem, ki izhajajo iz ADP. Tudi v primeru, če zahtevani dokument ne bi bil označen s stopnjo tajnosti skladno z ZTP, po navedbah organa predstavlja izjemo, ki jo določa 45.a člen Zakona o zunanjih zadevah, saj izpolnjuje vse tam navedene pogoje. Glede na navedeno je organ zahtevo prosilca zavrnil.
Zoper odločitev organa je prosilec dne 11. 5. 2017 vložil pritožbo. Navaja, da njegov primarni interes ni bil, da bi videl navedeni dokument, ampak je njegov interes (skupaj s skupino pobudnikov za notifikacijo ADP), da Republika Slovenija notificira ADP. Prosilca zahtevani dokument zanima, da bi videl, kaj je v njem takšnega, kar preprečuje notifikacijo ADP. Navaja, da si je kot …………….v pedagoškem, znanstvenoraziskovalnem in publicističnem delu prizadeval za spoštovanje zgodovinskih teženj slovenskega naroda za njegovo državno osamosvojitev. Zaradi tega je po njegovem nedopustno, da pristojni organi Republike Slovenije, med njimi vlada, dopuščajo, da velja uradno stališče Avstrije, da »Slovenija ni pravna naslednica Jugoslavije«. Edini odgovor na to stališče je notifikacija ADP. Prosilec pojasnjuje, da je na svoje prizadevanje za notifikacijo vedno dobil odgovor, da gre za zaupno (tajno) zadevo. Prvi poziv Državnemu zboru za notifikacijo ADP je prosilec, …………………poslal predsedniku dr. Milanu Brglezu že 12. maja 2015, vendar o njegovi usodi prosilec ni dobil nobenih informacij. V tem pozivu so navedeni argumenti, zakaj je treba brez odlašanja notificirati ADP. Bilo je več razprav o tem vprašanju in objavljenih več člankov, kjer je poudarjena utemeljenost zahteve za notifikacijo ADP. Prosilec pojasnjuje, da ………………..kjer so navedeni argumenti za notifikacijo. Ob tem prosilec pojasnjuje, da izhaja iz stališča, da o notifikaciji ADP ne more biti nobenih pogajanj z Avstrijo. Notifikacija je enostranski akt Republike Slovenije, na podlagi katerega bo Republika Slovenija prevzela nasledstvo po Jugoslaviji glede ADP. Gre za izvršitev Temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije (TUL) z dne 25. 6. 1991. Ustavni zakon za izvedbo TUL v 3. členu določa, da veljajo na ozemlju Republike Slovenije mednarodne pogodbe, ki jih je sklenila Jugoslavija in se nanašajo na Slovenijo. Izvršni svet bi moral Skupščini RS v treh tednih predložiti te pogodbe v notifikacijo. Čeprav je ADP bila za Jugoslavijo in je sedaj za Republiko Slovenijo ena od najpomembnejših pogodb, ni bila predložena v notifikacijo. Po mnenju prosilca bo notifikacija utrdila mednarodni ugled Slovenije, ki bo s tem pokazala, da je sposobna prevzeti položaj suverene naslednice Jugoslavije glede ADP. Prosilec meni, da mu kot …………………..mora biti zagotovljen dostop do spornega dokumenta. Tako mu bo omogočeno, da se seznani z argumenti, zakaj vlada nasprotuje notifikaciji ADP.
Pritožbo prosilca je organ dne 23. 5. 2017, z dopisom št. 09001-7/2017/8, odstopil v reševanje IP, kot dovoljeno in pravočasno.
Z namenom pravilne in popolne ugotovitve dejanskega stanja ter z namenom vpogleda v dokumente, ki so predmet tega pritožbenega postopka, je IP pri organu, dne 22. 6. 2017 opravil ogled brez prisotnosti strank (in camera), na podlagi 11. člena ZInfP. Na ogledu sta bila, poleg predstavnika organa, prisotna tudi predstavnika Ministrstva za zunanje zadeve (MZZ). O tem je nastal zapisnik št. 090-107/2017/3. Po dogovoru z ogleda je MZZ, dne 26. 6. 2017, IP dodatno posredoval še pisno oceno škodljivih posledic za dokument št. 5612-23/2017/1 z dne 10. 3. 2017 in Navodilo o spremembi navodila o tajnih podatkih št. 0220-6/2012/1 z dne 24. 7. 2012, iz katerega izhaja pooblastilo za določanje tajnih podatkov za osebo, ki je predmetnemu dokumentu določila status tajnosti.
Pritožba je utemeljena.
1. O izjemi varstva tajnih podatkov
IP primarno ugotavlja, da v tem postopku ni sporno, da je organ zavezanec za posredovanje informacij javnega značaja po 1. členu ZDIJZ. V tem pritožbenem postopku je bilo tako nadalje treba ugotoviti, ali gre pri zahtevanem dokumentu za prosto dostopne informacije javnega značaja, ali pa je podana katera od zakonskih izjem po prvem odstavku 6. člena in 5.a členu ZDIJZ, zaradi katerih lahko organ dostop zavrne. Organ se je pri zavrnitvi namreč skliceval na izjemo iz 1. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, ki določa, da organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je na podlagi zakona, ki ureja tajne podatke, opredeljen kot tajen. Zakon, ki v Republiki Sloveniji ureja področje tajnih podatkov, je Zakon o tajnih podatkih - ZTP[1].
IP ob tem pojasnjuje, da je izjema tajnih podatkov odraz potrebe po varstvu temeljnih interesov države oziroma družbe kot celote in obenem predstavlja najbolj občutljivo izjemo od javnosti dela oblastnih organov. Določitev podatkov za tajne pomeni, da so podrejeni posebnemu režimu varovanja, s katerim se odtegnejo nepooblaščenim osebam in seveda javnosti v celoti. Pomembno je, da ZDIJZ kot izjemo dovoljuje samo tiste informacije, ki so ustrezno opredeljene, oziroma klasificirane kot tajne na podlagi zakona, ki ureja tajne podatke – ZTP. Po ZTP je tajen le tisti podatek, ki kumulativno izpolnjuje tako materialni kot formalni kriterij. Materialni kriterij se nanaša na samo vsebino podatka in določa, da se podatek lahko določi za tajnega le takrat, če je tako pomemben, da bi z njegovim razkritjem nepoklicani osebi nastale ali bi očitno lahko nastale škodljive posledice za varnost države ali za njene politične in gospodarske koristi ter se obenem nanaša izključno na naslednja področja: javna varnost, obramba, zunanje zadeve, obveščevalna in varnostna dejavnost državnih organov RS oziroma se nanaša na sisteme, naprave, projekte in načrte ali znanstvene, raziskovalne, tehnološke, gospodarske in finančne zadeve, ki so pomembni za omenjene cilje (prim. 5. čl. ZTP). Materialni kriterij torej vključuje dva vidika. Prvi je v tem, da bi z razkritjem podatka nastala oziroma očitno lahko nastala določena škoda, drugi pa je v povezavi škode s taksativno naštetimi interesnimi področji države.
Oba materialna elementa pa se zrcalita v formalnem kriteriju tajnega podatka. Podatek je upravičeno lahko označen kot tajen le, če so izpolnjeni trije elementi. Prvi element je, da lahko podatek za tajnega določi le za to pooblaščena oseba. Načeloma je to v skladu z ZTP predstojnik organa oziroma osebe na najvišjih delovnih mestih oziroma položajih (prim. 10. čl. ZTP). S tem je zagotovljeno, da odločitve o tajnosti podatkov sprejemajo osebe, ki imajo dovolj informacij in znanja, da lahko ocenijo pomen morebitnih škodljivih posledic ob razkritju tega podatka. Z ZTP je predpisan tudi način in postopek določanja tajnosti, katerega bistvo je v izdelavi vnaprejšnje pisne ocene možnih škodljivih posledic, ki bi nastale z razkritjem podatka (prim. 11. čl. ZTP). Ta pisna ocena predstavlja drugi formalni kriterij. Takšna ocena mora vsebovati določitev objekta varstva. Objekt varstva je interes, ki bi bil z razkritjem ogrožen. Poleg opisanega, mora pisna ocena vsebovati tudi oceno teže in intenzivnosti možnih škodljivih posledic. Pisna ocena se hrani kot priloga dokumenta pri organu, ki je podatku določil stopnjo tajnosti. Prav ta ocena možnih škodljivih posledic omogoča z vidika ZDIJZ naknadno preverjanje oziroma ugotavljanje razlogov in okoliščin, ki so narekovali odločitev, da se podatek določi za tajnega. Tretji formalni kriterij pa temelji na pravilni oznaki, saj je lahko tajen samo tisti podatek, ki je ustrezno označen kot tajen (prim. 17. čl. ZTP).
Kot je IP ugotovil na ogledu in camera, je prosilec zahteval mnenje vlade k predlogu priporočila vladi o notifikaciji o nasledstvu državne pogodbe o vzpostavitvi neodvisne in demokratične Avstrije. Gre za dokument št. 56200-1/2017/4 z dne 16. 3. 2017 – mnenje o predlogu priporočila Vladi RS o notifikaciji nasledstva Državne pogodbe o vzpostavitvi neodvisne in demokratične Avstrije. IP je pri organu vpogledal v sistem za obravnavo tajnih podatkov SEUDZ in se s predmetnim dokumentom seznanil, pri čemer je ugotovil, da dokument nosi oznako »ZAUPNO«, ki jo je dokumentu določila generalna sekretarka Vlade RS. Organ je IP nadalje predložil pisno oceno škodljivih posledic št. 56200-1/2017/5 z dne 16. 3. 2017, iz katere sledi, da je stopnja tajnosti zahtevanemu dokumentu določena na podlagi dokumenta Ministrstva za zunanje zadeve, št. 5612-23/2017 z dne 13. 3. 2017. Iz navedene pisne ocene škodljivih posledic sledi, da je ocena možnih škodljivih posledic za varnost države ali za njene politične ali gospodarske koristi, če bi bil podatek razkrit nepoklicani osebi, enaka oceni, vsebovani v vladnem gradivu. Ker se pisna ocena škodljivih posledic za zahtevani dokument sklicuje na pisno oceno škodljivih posledic gradiva, pod št. 5612-23/2017/1 z dne 10. 3. 2017, ki ga je pripravilo Ministrstvo za zunanje zadeve, je IP pridobil še pisno oceno škodljivih posledic za slednji dokument. Iz te pisne ocene škodljivih posledic izhaja, da je stopnja tajnosti ZAUPNO dokumentu določena, ker glede na možne škodljive posledice za varnost države ali za njene politične ali gospodarske koristi, ki utegnejo nastati, če bi bili razkriti nepooblaščeni osebi, podatki sodijo v kategorijo iz 3. točke prvega odstavka 13. člena ZTP. To Ministrstvo za zunanje zadeve utemeljuje z oceno pomena podatkov in razlago, zakaj bi njihovo razkritje nepoklicani osebi lahko škodovalo varnosti ali interesom Republike Slovenije. Gre za gradivo o občutljivem mednarodnem vprašanju, zlasti v odnosu do Republike Avstrije, glede katerega se oblikuje stališče Republike Slovenije in bi v tej fazi razkritje informacij škodilo interesom Republike Slovenije.
IP je v zvezi z zahtevanim dokumentom, torej dokumentom št. 56200-1/2017/4 z dne 16. 3. 2017 – mnenjem o predlogu priporočila Vladi RS o notifikaciji nasledstva Državne pogodbe o vzpostavitvi neodvisne in demokratične Avstrije, v nadaljevanju ugotavljal, ali so izpolnjeni formalni in materialni pogoji za tajne podatke, ki jih določa ZTP. Kot navedeno zgoraj, je organ IP predložil pisno oceno škodljivih posledic, ki jo je določila generalna sekretarka Vlade RS, na podlagi pooblastila št. 020-3/2016/4 z dne 24. 9. 2016. Stopnjo tajnosti je dokumentu tako določila pristojna oseba, v skladu z drugim odstavkom 10. člena ZTP. Iz predmetne pisne ocene škodljivih posledic nadalje izhaja, da je bila ta določena dne 16. 3. 2017, kar je istega dne, kot je nastal zahtevani dokument. Kot se je IP prepričan na ogledu in camera, je dokument št. 56200-1/2017/4 z dne 16. 3. 2017 tudi vidno označen s stopnjo tajnosti ZAUPNO. Ta dokument tako izpolnjuje vse tri formalne pogoje za tajni dokument po ZTP (tajnost je določila za to pooblaščena oseba, dokument ima pisno oceno škodljivih posledic, ki vsebuje objekt varstva, dokument pa tudi nosi vidno oznako dodeljene stopnje tajnosti). Prav tako zahtevani dokument izpolnjuje oba materialna kriterija za tajni podatek. Po vsebini se dokument namreč nanaša na področje zunanjih zadev, kar je eno izmed interesnih področij, ki so lahko objekt varstva po 5. členu ZTP, iz pisne ocene škodljivih posledic pa nadalje izhaja, da bi z razkritjem lahko nastala škoda Republiki Sloveniji v njenih odnosih z Republiko Avstrijo, ker se dokument po vsebini nanaša na stališče Vlade RS glede odnosa s to sosednjo državo.
Izhajajoč iz vsega navedenega IP zaključuje, da so v konkretnem primeru izpolnjeni vsi pogoji za določitev dokumenta za tajnega in da je glede zahtevanega dokumenta podana izjema po 1. tč. prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Ker je IP ugotovil že obstoj ene zakonske izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja, se v nadaljevanju ni opredeljeval do navedb organa v delu, da gre pri zahtevanem dokumentu tudi za izjemo po 45. a členu Zakona o zunanjih zadevah.
2. Posredovanje zahtevanega dokumenta na podlagi prevladujočega javnega interesa
Ker je IP glede dokumenta št. 56200-1/2017/4 z dne 16. 3. 2017 – mnenja o predlogu priporočila Vladi RS o notifikaciji nasledstva Državne pogodbe o vzpostavitvi neodvisne in demokratične Avstrije ugotovil, da gre za tajne podatke, in ker se prosilec v pritožbi smiselno sklicuje, da je razkritje zahtevanih informacij v javnem interesu, se je IP v nadaljevanju opredelil tudi do tega vprašanja.
Test prevladujočega interesa javnosti je urejen v drugem odstavku 6. člena ZDIJZ, ki določa, da se ne glede na določbe prejšnjega odstavka (v katerem so določene izjeme od prosto dostopnih informacij, op. IP), dostop do zahtevane informacije dovoli, če je javni interes glede razkritja močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevane informacije, razen v primerih, ki jih določa ZDIJZ v petih alinejah drugega odstavka 6. člena ZDIJZ (ti primeri pa v obravnavanem primeru niso podani, op. IP). Iz prve alineje drugega odstavka 6. člena ZDIJZ tako izhaja, da testa prevladujočega interesa javnosti ni dovoljeno izvajati pri izjemi tajnih podatkov, ki so označeni z najvišjima dvema stopnjama tajnosti (TAJNO in STROGO TAJNO). V konkretnem primeru so predmet presoje informacije, ki so označene z oznako ZAUPNO (druga najnižja stopnja tajnosti). Izvajanje testa interesa javnosti je torej v konkretnem primeru dovoljeno.
Upoštevaje pritožbene navedbe prosilca in ugotovljeno dejansko stanje, je moral IP v konkretnem pritožbenem postopku presoditi, ali je interes javnosti za razkritje zahtevanega dokumenta večji od interesa (tudi ta je javni interes!), ki se kaže v varovanju teh podatkov zaradi izjeme varstva tajnih podatkov, ki v konkretnem primeru varuje izvajanje zunanje politike.
Bistvo te presoje je v možnosti relativizacije določene izjeme, ki mora biti omejena zgolj na tiste primere, ko je interes javnosti za razkritje določene izjeme močnejši od interesa, zaradi katerega je določena informacija zavarovana kot izjema. Pri uporabi testa prevladujočega interesa javnosti je treba presoditi tudi, ali je interes javnosti za razkritje informacije javnega značaja lahko močnejši od potencialno storjene škode, ki bi nastala z razkritjem informacije. V teoriji se poudarja, da ga je treba uporabljati z veliko mero previdnosti in skrbnosti, saj test interesa javnosti zahteva bistveno večjo kakovost odločanja v obliki tehtanja posameznih nasprotujočih si pravic oziroma interesov. Test interesa javnosti zato pomeni izjemo od izjem, ki se mora uporabljati zelo premišljeno in zgolj takrat, ko bi s pomočjo tega testa odkrili nekaj, kar bi pripomoglo k širši razpravi in razumevanju nečesa pomembnega za širšo javnost.
Interes javnosti kot splošen interes, ki ne služi samo interesom ozke skupine oseb, je opredeljen kot nekaj, kar bi koristilo javnemu vedenju in s tem omogočilo nadzor in sodelovanje javnosti pri oblikovanju tistih tematik, nad katerimi bi morala ta bdeti z vso skrbnostjo. Javni interes za razkritje je na primer močan v situacijah, ki se navezujejo na pridobivanje ali porabo javnih sredstev, javno varnost, javno zdravje, odgovornost in transparentnost odločanja, ki sprožijo javno ali parlamentarno razpravo, ipd. Pojem interesa javnosti ni v vsaki zadevi enak ali vnaprej definiran, temveč se lahko kaže v različnih pojavnih oblikah. Prav tako se lahko interes javnosti s časom spreminja, saj je odvisen od številnih dejanskih okoliščin. Zasnova interesa javnosti torej ni konstantna, ampak spremenljiva in odvisna od trenutnega dejanskega stanja. S tem pa je pri izvajanju testa interesa javnosti omogočena presoja od primera do primera, ki upošteva različne in prav tako spremenljive dejavnike, ki tvorijo interes javnosti za razkritje.
V konkretnem primeru razloge za varovanje zahtevanega dokumenta predstavlja dejstvo, da gre za tajni dokument stopnje ZAUPNO, katerega vsebina je namenjena izvajanju zunanje politike Republike Slovenije in razkritje katerega bi lahko negativno vplivalo na medsebojne odnose z Republiko Avstrijo, ker iz njega izhaja stališče Vlade RS glede notifikacije nasledstva Državne pogodbe o vzpostavitvi neodvisne in demokratične Avstrije. Na drugi strani prosilec v pritožbi navaja, da njegov namen ni le razkritje predmetnega dokumenta, ampak je njegov interes (skupaj s skupno pobudnikov za notifikacijo ADP), da Republika Slovenija notificira ADP. Prosilca zahtevani dokument zanima, da bi videl, kaj je v njem takšnega, kar preprečuje notifikacijo ADP. Navaja, da si je …………..prizadeval za spoštovanje zgodovinskih teženj slovenskega naroda za njegovo državno osamosvojitev. Iz zahtevanega mnenja izhaja, zakaj ADP, čeprav je bila za Jugoslavijo in sedaj za Republiko Slovenijo ena od najpomembnejših mednarodnih pogodb, ni bila predložena v notifikacijo. Gre za mnenje, s katerim se ima javnost pravico seznaniti, da bi ji bilo omogočeno se seznaniti z razlogi, zakaj vlada nasprotuje notifikaciji ADP.
IP je ob tehtanju vseh argumentov sprejel zaključek, da je treba slediti prosilcu in dostop do zahtevanega mnenja dovoliti, ker je, ne glede na to, da gre za izjemo tajnih podatkov, javni interes za razkritje večji od interesa, ki terja omejitev dostopa do tega dokumenta. Pri tem je IP upošteval naslednja dejstva in ugotovitve:
1. Vprašanje notifikacije ADP je brez dvoma pomembna vsebinska tema, ki je v širšem javnem interesu. Obveznost notifikacije ADP namreč, kot pravilno opozarja prosilec, temeljni na drugem dostavku 3. člena Ustavnega zakona za izvedbo temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije (UZITUL)[2], ki določa, da izvršni svet Skupščine Republike Slovenije v treh mesecih predloži Skupščini Republike Slovenije pregled mednarodnih pogodb, ki se nanašajo na Republiko Slovenijo, na podlagi katerega Skupščina Republike Slovenije sprejme akt o notifikaciji teh mednarodnih pogodb drugim pogodbenim strankam. Vprašanje, zakaj obveznost, ki izhaja iz predmetne zakonske določbe, tudi v več kot petindvajsetletni praksi ni bila realizirana, je torej vprašanje izvršitve zakonske obveznosti, ki temelji na Temeljni ustavni listini o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije in ne gre zgolj za strategijo izvajanja mednarodne politike oz. za dvostransko pogajanje s sosednjo državo, ki ga samostojno oblikuje Vlada RS, kot to navaja organ v izpodbijani odločbi. Še posebej, ker je ADP (7. člen) povezana z zagotavljanjem temeljnih človekovih pravic in svoboščin pripadnikom slovenske narodne skupnosti v Avstriji, za te pravice pa mora, v skladu s prvim odstavkom 5. člena Ustave RS, skrbeti tudi Republika Slovenija. Da gre za tematiko, ki je pomembna za širši krog ljudi, izhaja tudi iz dejstva, da je bilo vprašanje notifikacije ADP, vse od osamosvojitve dalje, deležno širše javne razprave, tako v strokovnih kot laičnih krogih. Poleg prosilca in skupine pobudnikov za notifikacijo ADP, ki jo navaja prosilec, je IP na to temo zasledil še npr. objavo prof. dr. Boruta Bohteta in prof. dr. Mirijam Škrk, ki v prispevku z naslovom »Pomen Avstrijske državne pogodbe za Slovenijo in mednarodnopravni vidiki njenega nasledstva«[3] opozarjata na problem sukcesije ADP in njene notifikacije ter izpostavljata, da je s tem neposredno povezana tudi zaščita slovenske narodne skupnosti v Avstriji. Na to temo je bil dne 23. 6. 2016 izveden posvet Državnega sveta Republike Slovenije[4], tema pa je bila kot pomembna deležna tudi obširnega medijskega poročanja, iz katerega sledi, da stališča glede tega vprašanja niso enotna (o tem npr. članek z naslovom: Za notifikacijo Avstrijske državne pogodbe ni političnega interesa, Dnevnik, 22.2.2017[5], članek »Avstrijska državna pogodba: zakaj se Slovenija boji Dunaja, Delo, 13.5.2015[6], članek »Kako je Ivo Vajgl “pljunil” Mira Cerarja zaradi nasprotovanja notifikaciji Avstrijske državne pogodbe z dne 21. 2. 2017[7], na to problematiko pa opozarjajo tudi pripadniki slovenske narodne skupnosti v Avstriji sami[8]. Kot že navedeno zgoraj, je javni interes pri dostopu do informacij javnega značaja izkazan takrat, kadar gre za informacije, katerih pozvanjanje bi koristilo javnemu vedenju in s tem omogočilo nadzor in sodelovanje javnosti pri oblikovanju tistih tematik, nad katerimi bi morala ta bdeti z vso skrbnostjo. V obravnavanem primeru gre nedvomno za takšno temo, pri čemer je pomembno tudi dejstvo, da glede vprašanja notifikacije ADP očitno ni enotnega stališča (določen del strokovne javnosti si prizadeva za uveljavitev notifikacije, Vlada RS pa k temu ni pristopila), razlogi za (ne)notifikacijo pa niso javno znani, niti javnosti s strani organov odločanja niso bili predstavljeni.
2. Upoštevaje dejstvo, da zahtevani dokument predstavlja uradno stališče Vlade RS do vprašanja notifikacije ADP, IP ni sledil navedbam organa v izpodbijani odločbi, da gre za »interno obveščanje« med državnimi organi, v tem primeru za obveščanje Državnega zbora RS s strani Vlade RS. Prav tako IP ni sledil navedbam organa, da gre pri zahtevanem dokumentu za »pogajalska izhodišča«, na katerih deluje Republika Slovenija v zvezi z vprašanjem nasledstva ADP. Kot pravilno navaja prosilec, je notifikacija enostranski akt, obveznost notifikacije pa, kot že zgoraj navedeno, neposredno izhaja iz UZITUL. Izvajanje zakonskih obveznosti v zvezi s spoštovanjem mednarodnih pogodb, katerih naslednica je Republika Slovenija, pa, podobno kot pravi prosilec, tudi po stališču IP ne more biti predmet dvostranskih pogajanj, predvsem pa ta pogajanja v celoti ne morejo potekati tajno. V obravnavanem primeru torej za zavrnitev dostopa do zahtevanega dokumenta ne more biti odločilno le dejstvo, da se dokument nanaša na mednarodne odnose in na izvajanje zunanje politike. Če bi zavzeli takšno stališče, bi s tem dejansko onemogočili kakršnokoli tehtanje javnega interesa za razkritje v smislu drugega odstavka 6. člena ZDIJZ pri vseh dokumentih, ki se po vsebini nanašajo na zunanje zadeve in na odnose Republike Slovenije s sosednjimi državami. Pri tako pomembnem vprašanju, kot je notifikacija ADP, ki ima lahko zgodovinske in dejanske posledice za uresničevanje temeljih človekovih pravic slovenske narodne skupnosti v Avstriji, pa je pomembna široka stopnja transparentnosti, saj ne gre le za vprašanje, ki je lahko izključno prepuščeno presoji in pogajanjem vsakokratne Vlade RS. Gre za vprašanje, pri katerem je treba zagotoviti širšo družbeno razpravo, v katero se lahko vključijo vsi zainteresirani deležniki, kar pa brez vseh relevantnih informacij ni mogoče. Povedano drugače, javnost ima pravico vedeti, kako država skrbi za zagotavljanje temeljnih človekovih pravic (tudi) slovenske narodne skupnosti v Avstriji, iz tega razloga pa se ima pravico seznaniti z vsemi relevantnimi informacijami, ki so povezane s tem vprašanjem, torej tudi z uradnim mnenjem Vlade RS, ki ga je ta posredovala Državnemu zboru RS v zvezi z vprašanjem notifikacije ADP. Da bi lahko civilna družba podala kritično oceno dela Vlada RS na tem področju in sodelovala v demokratičnem diskurzu z državo, se imajo državljani pravico seznaniti z vsemi argumenti, ki vplivajo na reševanje tega vprašanja, torej tudi z razlogi, zakaj Vlada RS ne pristopi k notifikaciji ADP. Ravno zahtevani dokument pa po vsebini predstavlja informacijo, s katero bi se zainteresirana laična in strokovna javnost lahko celovito seznanila s problematiko (ne)notifikacije ADP. Nanaša se na širši krog ljudi, ker je z njo povezano vprašanje (ne)izvršitve Temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije ter reševanje medsebojnih odnosov z Republiko Avstrijo glede slovenske narodne skupnosti v Avstriji.
3. IP še dodaja, da je na ogledu in camera vpogledal v dokument, ki je predmet tega postopka in se seznanil z njegovo vsebino. Ker gre po vsebini za materijo, ki (še) ima veljavno oznako stopnje tajnosti po ZTP, se IP sicer v konkretno vsebino dokumenta v tej odločbi ne sme spuščati, poudarja pa, da dokument ne vsebuje konkretnih podatkov, iz katerih izhaja stališče Republike Avstrije oz. ki temeljijo na podatkih Republike Avstrije, prav tako v njem ni konkretnih informacij v zvezi s konkretnimi aktivnostmi Republike Slovenije za zagotavljanje spoštovanja pravic slovenske narodne skupnosti na avstrijskem Koroškem in Štajerskem, ki izhajajo iz ADP, kot to navaja organ v izpodbijani odločbi. Organ niti v izpodbijani odločbi niti na ogledu ni konkretneje pojasnil, ali in kakšen postopek »pogajanj« je v teku z Republiko Avstrijo v zvezi z vprašanjem nasledstva ADP in kdaj naj bi bil ta postopek zaključen. Posledično IP teh navedb organa ni upošteval v smislu varstva morebitnih tekočih mednarodnih postopkov. Tudi če bi postopek bil v teku, pa IP poudarja, da mora Vlada RS, kot najvišji organ izvršilne veje oblasti v demokratični državi, primarno slediti načelu transparentnega delovanja (2. člen ZDIJZ), pri svojem mednarodnem delovanju pa ni neomejena. Glede vprašanj, ki so pomembna za širši krog ljudi, mora celovito in pravočasno seznanjati državljane, ne glede na dejstvo, da so ta vprašanja del izvajanja mednarodne politike in ne glede ne morebitne škodljive posledice, ki jih to lahko ima za odnose z drugimi državami. V takšnih primerih namreč javni interes za dostop do zahtevanih informacij prevlada, temu pa je IP sledil tudi v obravnavanem primeru.
Po oceni IP v konkretnem primeru tako okoliščine, ki terjajo razkritje zahtevanega dokumenta prevladajo nad morebitno škodo, ki bi lahko nastala z njegovim razkritjem. V obravnavanem primeru je IP tako zaključil, da je interes javnosti za razkritje zahtevanega dokumenta močnejši od interesa, da se ti podatki zavarujejo zaradi varovanja tajnih podatkov, s katerimi se v konkretnem primeru varuje zunanja politika, ki jo izvaja Vlada RS.
Izhajajoč iz vsega navedenega je IP, na podlagi 1. odstavka 252. člena ZUP, pritožbi prosilca ugodil in odpravil izpodbijano odločbo. Ker iz 3. odstavka 17. člena ZTP izhaja, da se mora podatek oziroma dokument obravnavati kot tajen, če je označen s stopnjo tajnosti (torej, če je izpolnjen formalni pogoj), je IP organu naložil, da iz zahtevanega mnenja umakne stopnjo tajnosti ter ga v obliki fotokopije posreduje prosilcu, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.
Posebni stroški v tem postopku niso nastali.
Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/2010- uradno prečiščeno besedilo; ZUT) oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:.
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, lahko pa se sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče RS, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila:
mag. Kristina Kotnik Šumah
namestnica informacijske pooblaščenke
Informacijski pooblaščenec:
Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,
informacijska pooblaščenka
[1] Zakon o tajnih podatkih, Uradni list RS, št. 50/06 – uradno prečiščeno besedilo, 9/10 in 60/11, dalje ZTP.
[2] Ustavni zakon za izvedbo temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije, Uradni lis RS, št. št. 1/91-I, 45/94-I in 11/14 – popr., dalje UZITUL.
[3] Objavljen v reviji Pravnik, Ljubljana, letnik 52 (1997), 11-12, dostopen na:
[4]vir: http://www.ds-rs.si/?q=novice/posvet-notifikacija-avstrijske-drzavne-pogodbe
[5] Vir: https://www.dnevnik.si/1042763645/slovenija/za-notifikacijo-avstrijske-drzavne-pogodbe-ni-politicnega-interesa
[6] Vir: http://www.delo.si/novice/politika/avstrijska-drzavna-pogodba-zakaj-se-slovenija-boji-dunaja.html
[7] Vir: http://www.topnews.si/2017/02/21/kako-je-ivo-vajgl-pljunil-mira-cerarja-zaradi-nasprotovanja-notifikaciji-avstrijske-drzavne-pogodbe/
[8] Vir: http://www.delo.si/zgodbe/sobotnapriloga/rudi-vouk-za-notifikacijo-avstrijske-drzavne-pogodbe-ni-vec-veliko-casa.html