Odvetniška družba Mavsar Monika o.p., d.o.o. - Javno podjetje Marjetica Koper d.o.o.
+ -Številka: 090-101/2017
Kategorije: Ali gre za delovno področje organa, Poslovna skrivnost, Osebni podatek
POVZETEK:Organ je zavrnil zahtevo prosilke za dostop do pogodbe o izvajanju storitev v zvezi z urejanjem javne razsvetljave. Ker organ ni izkazal, da se je dejavnost, na katero se nanaša zahteva prosilke, izvajala tako, da zaradi tega niso bile ovirane dejavnosti, ki pomenijo izvajanje javne službe in da je bilo s prihodki iz te dejavnosti zagotovljeno povračilo stroškov, nastalih pri izvajanju te dejavnosti, je IP zaključil, da zahtevana pogodba sodi v delovno področje organa v smislu 4. člena ZDIJZ. IP je ugotovil tudi, da zahtevane pogodbe ni mogoče določiti za poslovno skrivnost, ker gre za podatke, ki so javni že na podlagi zakona, saj so povezani z opravljanjem javne funkcije in s porabo javnih sredstev. Zahtevano pogodbo je organ dolžan posredovati prosilki, pri čemer je dolžan prekriti varovane osebne podatke.ODLOČBA:Številka: 090-101/2017/6Datum: 14. 7. 2017Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP) izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05, 51/07 - ZUstS-A), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP-2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US in 102/15; v nadaljevanju ZDIJZ) ter prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13; v nadaljevanju ZUP) o pritožbi … (v nadaljevanju prosilka), z dne 12. 5. 2017 zoper odločbo Javnega podjetja Marjetica Koper, d.o.o., Ulica 15. maja 4, 6000 Koper (v nadaljevanju organ) št. 17/032-17, z dne 24. 4. 2017, v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo O D L O Č B O:1. Pritožbi prosilke z dne 12. 5. 2017 se delno ugodi in se odločba Javnega podjetja Marjetica Koper, d.o.o. št. 17/032-17, z dne 24. 4. 2017 delno odpravi ter se odloči, da mora organ prosilki v roku 31 (enaintridesetih) dni od prejema te odločbe v elektronski obliki na elektronski naslov (…) posredovati: Pogodbo o vzdrževanju javne razsvetljave v Mestni občini Koper, Piran in Divača ter izvajanju ostalih nalog po naročilu naročnika, št. 45/126-15, z dne 14. 10. 2015, pri čemer je organ dolžan prekriti:- ime, priimek in elektronski naslov kontaktne osebe v 7. členu pogodbe,- ime in priimek naročnikovega predstavnika v 20. členu pogodbe in - ime in priimek izvajalčevega predstavnika v 21. členu pogodbe.2. Glede varovanih osebnih podatkov, ki jih je organ dolžan prekriti v skladu s 1. točko tega izreka, se pritožba prosilke zavrne 3. Zahteva prosilke za povrnitev stroškov se zavrne.4. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.O b r a z l o ž i t e v:Prosilka je v zahtevi z dne 28. 3. 2017 organ prosila, da ji v elektronski obliki posreduje podizvajalsko pogodbo za izvajanje določenih storitev v zvezi z urejanjem javne razsvetljave, ki je bila sklenjena med organom in družbo Javna razsvetljava d.d. (v nadaljevanju stranska udeleženka).Zahtevo prosilke je organ zavrnil z odločbo št. 17/032-17, z dne 24. 4. 2017, v kateri je navedel, da se zahteva nanaša na Pogodbo o vzdrževanju javne razsvetljave v Mestni občini Koper, Piran in Divača ter izvajanju ostalih nalog po naročilu naročnika, sklenjeno dne 14. 10. 2015 med stransko udeleženko kot naročnikom in organom kot izvajalcem (v nadaljevanju zahtevana pogodba). Stranska udeleženka je v odgovoru na poziv, ki ji ga je organ poslal na podlagi 44. člena ZUP, odgovorila, da zahteva za posredovanje zahtevane pogodbe ni utemeljena in da organ v tem primeru ni zavezanec za posredovanje informacij po ZDIJZ ter je zato predlagala, da se zahteva zavrne. Organ je ugotovil, da zahtevana pogodba predstavlja zanj poslovno skrivnost in je na podlagi Pravilnika o obravnavi poslovnih skrivnosti št. 58/001-16, z dne 16. 8. 2016 (v nadaljevanju Pravilnik) tudi označena kot poslovna skrivnost. Povzel je prvi in drugi odstavek 2. člena Pravilnika in IX. poglavje zahtevane pogodbe z naslovom Poslovna skrivnost. Zahtevana pogodba v svoji vsebini za organ predstavlja poslovno skrivnost in je v vsebini tudi določena kot taka, zato je skladno s Pravilnikom označena kot »poslovna skrivnost« na vidnem mestu dokumenta. Organ je povzel 2. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. V predmetni zadevi tudi ne gre za podatke iz tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, zato je organ na podlagi drugega odstavka 22. člena ZDIJZ zahtevo prosilke v celoti zavrnil. Pojasnil je še, da kot javno podjetje izvaja pretežno gospodarske javne službe, ob tem pa kot gospodarska družba na podlagi veljavne zakonodaje izvaja tudi nekatere povsem tržne dejavnosti, ki se od gospodarskih javnih služb izvajajo ločeno. V tem primeru so to tudi dejavnosti, ki jih izvaja enota javne razsvetljave, ki v tem primeru na podlagi zahtevane pogodbe svoje storitve izvaja za naročnika (stransko udeleženko). Ne glede na določitev poslovne skrivnosti organ podredno ugotavlja tudi, da so podatki iz zahtevanega dokumenta glede na določila ZDIJZ in skladno s prakso IP izvzeti iz obveznosti posredovanja informacij javnega značaja pri organu, saj organ glede obveznosti posredovanja informacij prosilcem skladno z zakonom nastopa kot izvajalec javne službe, ne pa kot gospodarska družba, ki izvaja tržne dejavnosti. Zato je tudi zavezan posredovati le tiste informacije, ki izhajajo iz področij, ko organ nastopa kot izvajalec gospodarskih javnih služb, za kar pa ne gre v primeru zahtevane pogodbe. V konkretnem primeru tudi ne gre za izdatke poslovnega subjekta, saj organ v pogodbenem razmerju nastopa kot izvajalec storitev in za izvajanje svojih storitev prejema v pogodbi dogovorjeno plačilo. Zato glede na določbo osmega odstavka 1.a člena ZDIJZ organ, (tudi) kot poslovni subjekt pod prevladujočim vplivom osebe javnega prava, ugotavlja, da se zahtevana informacija ne nanaša na podatke, ki so navedeni v prvem odstavku 4.a člena ZDIJZ, za katere bi po tej zakonski določbi obstajala obveznost posredovanja informacij javnega značaja s strani subjektov pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava.Dne 12. 5. 2016 je prosilka vložila pritožbo zoper odločbo št. 17/032-17, z dne 24. 4. 2017, v kateri je navedla, da je organ s tem, ko je opredelil zahtevano informacijo kot poslovno skrivnost, napačno ugotovil dejansko stanje, saj se informacija, s katero se želi seznaniti njena stranka, nanaša zgolj na podatek o najemu skladiščih prostorov na nepremičnini s parc. št. … k.o. Koper, na kateri stoji stavba št. …. Sicer se informacija potrebuje za ureditev najemniškega razmerja med stranko prosilke in organom in v nobenem primeru ne predstavlja poslovne skrivnosti. Prosilka poudarja, da je njena stranka postala zemljiškoknjižni lastnik navedene nepremičnine in podatke potrebuje za ureditev najemnega razmerja. Stranka prosilke je tista, ki ji z neposredovanjem želenih informacij nastaja škoda. Organ bi moral, če meni, da pogodba za izvajanje določenih storitev v zvezi z urejanjem javne razsvetljave vsebuje podatke, ki bi utegnili biti klasificirani kot poslovna skrivnost, dokument ustrezno redaktirati ter posredovati informacije, za katere meni, da niso klasificirane kot poslovne skrivnosti. Če organ meni, da je bila zahteva za posredovanje informacij javnega značaja nepopolna, bi moral prosilko pozvati, da se izjasni o tem, katere podatke točno potrebuje ter v kakšni obliki in jo pozvati na dopolnitev vloge. Nerelevantne so navedbe organa v zvezi z obliko izvajanja dejavnosti, saj je jasno, da organ nastopa kot izvajalec javne službe ne glede na obliko dolžnosti po zahtevani pogodbi. Organ je zamudil predpisani 20 dnevni rok za odločitev v konkretni zadevi, kar po mnenju prosilke pomeni, da je odločba prepozna in jo je potrebno zavreči. Organ se ne more sklicevati na 24. člen ZDIJZ, saj ne gre za izjemne okoliščine, niti ni sklepa o podaljšanju roka vročil prosilki. Prosilka predlaga, da IP pritožbi ugodi, ter izpodbijano odločbo spremeni tako, da zahtevku v celoti ugodi ter organu naloži plačilo vseh stroškov postopka.Organ je ugotovil, da je pritožba pravočasna, dovoljena in da jo je vložila upravičena oseba ter da odločbe ne bo nadomestil z novo, zato jo je, na podlagi 245. člena ZUP, z dopisom št. 17/032-17, z dne 12. 5. 2017 poslal IP.Zaradi razjasnitve dejanskega stanja je IP z dopisom št. 090-101/2017/2, z dne 18. 5. 2017 organ pozval, da mu posreduje dokumente, ki so predmet zahteve, in dodatna pojasnila. Organ je odgovoril z dopisom št. 17/032-17, z dne 22. 5. 2017, v katerem je navedel, da v okviru izvajanja tržnih dejavnosti izvaja storitve na podlagi zahtevane pogodbe za stransko udeleženko, in sicer na območjih Mestne občine Koper, Piran in Divača. Izvajalec javne službe urejanja javne razsvetljave za območje Mestne občine Koper (in sedaj tudi Občine Ankaran) je koncesionar – Konzorcij Eltec Petrol d.o.o. in stranska udeleženka, ki je bil s strani občine izbran v postopku podelitve koncesije na podlagi Odloka o koncesiji za prenovo in urejanje javne razsvetljave v Mestni občini Koper (Ur. l. RS, št. 74/2012). Koncesionar je z Mestno občino Koper v decembru 2013 sklenil Koncesijsko pogodbo za prenovo in urejanje javne razsvetljave v Mestni občini Koper. Z dnem pričetka izvajanja koncesijske pogodbe je prenehal veljati Odlok o urejanju javne razsvetljave in svetlobne prometne signalizacije v Mestni občini Koper (Ur. l. RS, št. 4/08 in št. 1/12), ki je kot izvajalca te javne službe določal organ, razen v delu vzdrževanja svetlobne prometne signalizacije, kar pa nima zveze s storitvami, ki se izvajajo po zahtevani pogodbi za koncesionarja, saj se dela na vzdrževanju prometne signalizacije obračunavajo občini po občinskem ceniku in izvajajo ločeno od storitve po zahtevani pogodbi. Dopisu je organ priložil Pogodbo o vzdrževanju javne razsvetljave v mestni občini Koper, Piran in Divača ter izvajanju ostalih nalog po naročilu naročnika, Pravilnik o obravnavi poslovnih skrivnosti, Odlok o koncesiji za prenovo in urejanje javne razsvetljave v mestni občini Koper in izvleček iz osnutka letnega poročila za leto 2016.IP je, na podlagi četrtega odstavka 246. člena ZUP, stranski udeleženki poslal izpodbijano odločbo in pritožbo ter jo pozval, da poda morebitne ugovore in se pisno izrečejo o pritožbi. Stranska udeleženka je dne 26. 5. 2017 v odgovoru na navedeni poziv navedla, da organ zahtevane pogodbe ni dolžan razkriti oz. razkriti v celoti. Skladno s 4a. členom ZDIJZ in 6. členom ZDIJZ lahko navedena informacija predstavlja izjemo od informacije javnega značaja, ker ne gre za informacijo, ki se nanaša na informacijo iz sklenjenega pravnega posla, ki se nanaša na pridobivanje, razpolaganje ali upravljanje s stvarnim premoženjem poslovnega subjekta ali izdatke poslovnega subjekta za naročilo blaga, gradenj, agentskih, svetovalnih ali drugih storitev ter sponzorskih, donatorskih in avtorskih pogodb in drugih pravnih poslov, s katerimi se dosega enak učinek; ter ker gre za podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe. Zahtevana pogodba je torej sklenjena na način, pri katerem javno podjetje ni naročnik po 2. točki prvega odstavka 4.a člena, temveč je izvajalec storitev, kar pomeni, da pogodba za organ ne predstavlja izdatkov, temveč prihodke. Tudi na podlagi 6. člena ZDIJZ v delu, ki napotuje na uporabo Zakona o gospodarskih družbah (Uradni list RS, št. 65/09-UPB, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZGD-1) v primerih uporabe pravil o poslovnih skrivnostih, je zahtevo treba zavrniti. Nedvomno gre za poslovno skrivnost, kot jo določa ZGD-1. Stranska udeleženka meni, da zahtevana pogodba vsebuje komercialno občutljive informacije, ki bi sodile v t.i. kategorijo poslovne skrivnosti (npr. pogodbeni pogoji, tehnične zmogljivosti, plačilni pogoji, cene, kar vse v pravnem prometu lahko predstavlja informacijo, ki kumulativno predstavlja način poslovanja pogodbenih partnerjev na zasebnem trgu, in kot tako odraža konkurenčno razlikovanje od drugih gospodarskih družb, razkritje pa bi lahko vplivalo na druge sklenjene pogodbe naročnika na zasebnem trgu). Pravilno navaja tudi že izpodbijana odločba, da sta stranki določili pogodbo kot poslovno skrivnost in sta dolžni skladno s tem dogovorom, tako tudi ravnati. Prosilka želi vpogled v vsebino pogodbe iz razlogov, ki jih v sami zahtevi za posredovanje informacij ni navedla. V sami pritožbi je prosilka konkretizirala oz. spremenila zahtevo v »informacija, s katero se želi stranka seznaniti, nanaša zgolj na podatek o najemu skladiščnih prostorov na nepremičnini s parc.št. … k.o. Koper, na kateri stoji stavba št. …«, zato se navedeno ne more upoštevati kot pritožbeni razlog, temveč bi se kvečjemu štelo kot nova zahteva za posredovanje informacij. Stranska udeleženka na podlagi vsega navedenega meni, da je treba pritožbo zavrniti.Pritožba je delno utemeljena.IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oz. prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.IP uvodoma pojasnjuje, da je treba v postopku glede dostopa do informacij javnega značaja upoštevati t.i. erga omnes učinek, kar pomeni, da odobritev dostopa ne učinkuje le proti konkretnemu prosilcu, temveč učinkuje proti javnosti na splošno. V postopku po ZDIJZ namreč ni pomembno, kdo je prosilec in s kakšnim namenom zahteva informacije, saj dostop do informacij javnega značaja lahko zahteva prav vsakdo. Če bi torej katera druga oseba od organa zahtevala dostop do istih dokumentov, bi se moral dostop dovoliti (oz. zavrniti) pod enakimi pogoji, kot osebi, ki je v konkretnem primeru prosilec. Zato se IP ni posebej opredeljeval do navedb prosilke in stranske udeleženke, ki se nanašajo na razloge, zaradi katerih je bila vložena obravnavana zahteva, saj za konkreten postopek niso pravno relevantne. Prav tako za konkretno zadevo niso pravno relevantne pritožbene navedbe glede molka organa, ker je organ o zahtevi prosilke odločil z izpodbijano odločbo.Predmet presoje in delovno področje organaIz zahteve prosilke in dokumentacije, ki jo je IP posredoval organ, izhaja, da je prosilka zahtevala Pogodbo o vzdrževanju javne razsvetljave v Mestni občini Koper, Piran in Divača ter izvajanju ostalih nalog po naročilu naročnika, št. 45/126-15, z dne 14. 10. 2015. Organ je v izpodbijani odločbi navedel, da dejavnosti, ki jih izvaja na podlagi zahtevane pogodbe, izvaja kot tržne dejavnosti, zato je po mnenju organa podatke iz zahtevane pogodbe treba izvzeti iz obveznosti posredovanja informacij javnega značaja. IP je zato najprej presojal, ali so glede zahtevane pogodbe kumulativno izpolnjeni vsi trije pogoji, ki izhajajo iz definicije informacije javnega značaja (prvi odstavek 4. člena ZDIJZ), in sicer:1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,2. organ mora z njo razpolagati in3. nahajati se mora v materializirani obliki.Nedvomno sta izpolnjena 2. in 3. pogoj, sporno pa je, ali je organ zavezan posredovati oz. omogočiti dostop do informacij tudi glede dejavnosti, ki jih opravlja na podlagi zahtevane pogodbe, oz. ali zahtevane informacije, sodijo v njegovo delovno področje, ki je podvrženo določbam ZDIJZ. Organ je Mestna občina Koper ustanovila na podlagi Zakona o gospodarskih javnih službah (Uradni list RS, št. 32/1993, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZGJS). V skladu s 1. členom ZGJS se z gospodarskimi javnimi službami zagotavljajo materialne javne dobrine (v nadaljevanju javne dobrine) kot proizvodi in storitve, katerih trajno in nemoteno proizvajanje v javnem interesu zagotavlja država oziroma občina zaradi zadovoljevanja javnih potreb, kadar in kolikor jih ni mogoče zagotavljati na trgu. Iz Odloka o ureditvi položaja javnega podjetja – azienda publica Marjetica Koper, d.o.o.-s.r.l. (čistopis z dne 25. 5. 2016; v nadaljevanju Odlok o ureditvi položaja javnega podjetja) izhaja, da je organ ustanovljen kot javno podjetje, in sicer za opravljanje javnih gospodarskih služb in izvajanje javnih pooblastil, povezanih z javno službo (1. člen v povezavi s 5. in 6. členom). Iz spletne strani organa izhaja, da dejansko izvaja več gospodarskih javnih služb (npr. gospodarska javna služba ravnanja s komunalnimi odpadki, javna služba na področju zaščite živali, gospodarska javna služba odvajanje in čiščenje komunalne in padavinske odpadne vode,…). Organ je torej kot izvajalec javne službe in nosilec javnega pooblastila zavezanec po 1. členu ZDIJZ. Zato, v skladu z 2. členom ZDIJZ, zanj primarno v celoti velja načelo transparentnega delovanja, določene informacije pa je iz tega režima mogoče izvzeti le, če so izključno zasebnopravne narave. IP še poudarja, da je treba pri opredelitvi organa kot javnega podjetja in s tem zavezanca po prvem odstavku 1. člena ZDIJZ izhajati iz pridevnika »javno«. Za terminom javno podjetje se namreč skriva nekaj drugega, kot je običajna gospodarska družba. Za javna podjetja velja drugačen, to je javnopravni režim.[1] Stališče, da organ ni zavezanec za posredovanje informacij v delu, v katerem izvaja tržno dejavnost, ne izhaja neposredno iz zakona, pač pa se je tako stališče skladno z namenom samega ZDIJZ izoblikovalo v praksi. Hkrati pa takšno stališče ne more pomeniti, da je javno podjetje kot pravna oseba javnega prava zavezanec samo v delu, ki se nanaša na izvajanje javne službe oz. javnih pooblastil. Iz navedenega izhaja, da je organ kot javno podjetje in oseba javnega prava zavezanec po ZDIJZ na vseh področjih, ki so kakorkoli povezana z javnopravnim delovanjem oziroma se nanašajo na dejavnosti, ki se izvajajo v javnem interesu ter so regulirane z javnopravnimi predpisi, ki zavezujejo organ. V konkretnem primeru pravne podlage za delovanje organa, poleg ZGJS, urejajo tudi občinski odloki o gospodarskih javnih službah. Ker je postopek dostopa do informacij javnega značaja v najširšem pomenu besede namenjen pridobivanju informacij, ki so v kakršnikoli povezavi z javnopravnim delovanjem, oblastnim delovanjem organov zavezancev, je treba izpostaviti bistveno funkcijo ZDIJZ, tj. nadzorno funkcijo, ki javnosti omogoča, da izvaja nadzor nad porabo javnih sredstev in nad izvajanjem javnih funkcij. Za učinkovito izvajanje te funkcije ZDIJZ je v konkretnem primeru bistvenega pomena, da se javnost seznani, na kakšen način organ upravlja s sredstvi, ki so primarno namenjena prav javnopravnemu delovanju. Le na opisan način je omogočeno doseganje namena nadzora javnosti, ki naj bi ga institut transparentnosti zasledoval, to pa je spodbujanje oziroma zagotavljanje smotrne porabe javnih sredstev in učinkovito izvajanje javnih funkcij. Vsaka pravna oseba javnega prava (tudi javno podjetje) se mora zaradi vsega navedenega še dodatno zavedati, da je njena svoboda (predvsem v delu, kjer se tržno delovanje prepleta z javnopravnimi nalogami) omejena ravno zaradi zahteve po transparentnosti delovanja. IP pa na tem mestu opozarja tudi na izjemen pomen dejavnosti gospodarskih javnih služb za državljane (občane), izhajajoč med drugim tudi iz drugega odstavka 2. člena ZGJS, po katerem je pri zagotavljanju javnih dobrin pridobivanje dobička podrejeno zadovoljevanju javnih potreb. Iz vsega navedenega izhaja, da so informacije javnega značaja vse informacije, ki so kakorkoli povezane z izvajanem dejavnosti javne službe oziroma ki kažejo na dejstvo oziroma okoliščino, ki vpliva ali bi lahko vplivala na izvrševanje javnih nalog. Takšno stališče izhaja tudi iz ustaljene upravno sodne prakse.[2] Zaradi razjasnitve dejanskega stanja katere dejavnosti, ki jih izvaja organ, sodijo v njegovo javnopravno sfero in katere v tržno dejavnost, ter kakšen je vpliv tržne dejavnosti na izvajanje javne službe v konkretnem primeru, je IP organu poslal dopis št. 090-101/2017/2, z dne 18. 5. 2017, z zahtevo, da mu posreduje potrebno dokumentacijo in pojasnila. Kot med drugim izhaja iz zgoraj že navedene sodbe Upravnega sodišča RS št. IU 902/2013-29, z dne 20. 5. 2015 (str. 7-8), je za odločitev, ali gre za informacije javnega značaja, treba upoštevati tudi dejstvo, ali se je dejavnost, na katero se nanaša zahteva prosilke, izvajala tako, da zaradi tega niso bile ovirane dejavnosti, ki pomenijo izvajanje javne službe in da je bilo s prihodki iz te dejavnosti zagotovljeno povračilo stroškov, nastalih pri izvajanju te dejavnosti. Breme, da to izkaže s konkretnimi podatki in dokazili, pa je v skladu s stališčem Upravnega sodišča RS na organu. Organ niti v odgovoru na zgoraj navedeni dopis niti v izpodbijani odločbi ni pojasnil, kateri akti urejajo oziroma določajo, katere dejavnosti organ izvaja kot tržne. Tudi iz določb Odloka o ureditvi položaja javnega podjetja, ne izhaja, katere so te dejavnosti, saj so v njem zgolj primeroma naštete le dejavnosti, ki jih organ izvaja kot javno službo (27. člen). Je pa organ svoje stališče, da dejavnost javne razsvetljave opravlja kot tržno, izkazoval z 38., 39. in 93. stranjo svojega letnega poročila za leto 2016, kjer je v poglavju »Tržne in druge dejavnosti« navedena med drugim »Dejavnost javne razsvetljave« in kjer je naveden »Izkaz poslovnega izida za tržne dejavnosti«, ki vsebuje postavko »Tržne dejavnosti javna razsvetljava«. Iz navedenih dokumentov, zahtevane pogodbe in pojasnil organa izhaja, da organ te dejavnosti dejansko ne izvaja kot koncesionar,[3] ampak kot izvajalec na podlagi zahtevane pogodbe, ki je sklenjena s stransko udeleženko, ki to javno službo izvaja v okviru konzorcija z Eltec Petrol d.o.o.. Za odločitev v konkretni zadevi pa je odločilno, da organ z ničemer ni pojasnil, da delo, ki ga je opravil oziroma ga opravlja na podlagi zahtevane pogodbe, ni oviralo oziroma ne ovira delovnega procesa v zvezi z delom, ki ga izvaja organ na področju izvajanja javne službe (npr. da se dejavnost ni izvajala v času, ki je bil predviden za izvajanje javne službe, da je bilo kljub temu na razpolago dovolj kadrov in sredstev za izvajanje javne službe,…), in da ni uspel dokazati, da je bilo zagotovljeno povračilo vseh stroškov, nastalih pri izvajanju te dejavnosti (npr. podatki iz računovodskih evidenc in letnega finančnega načrta,…). Iz zahtevane pogodbe namreč izhaja, da je organ za njeno izvajanje dolžan zagotoviti ustrezne kadre, vozila, poslovne prostore, skladišča, deponije, orodje in opremo. Organ z ničemer ni pojasnil, ali gre pri tem za kadre in sredstva, ki jih sicer uporablja tudi za izvajanje svojih javnopravnih nalog, oziroma ali je delo organiziral tako, da se dejavnost ni izvajala v času, ki je bil predviden za izvajanje njegovih javnopravnih nalog, ali da je bilo kljub temu na razpolago dovolj kadrov in sredstev za izvajanje javnopravnih nalog. Glede stroškov pa je organ brez kakršnihkoli dodatnih pojasnil priložil zgolj določene izseke iz svojega letnega poročila za leto 2016. Zato ni mogoče ugotoviti, niti ali so iz priloženih podatkov razvidni vsi nastali stroški za leto 2016 (zlasti tisti, ki so povezani z uporabo sredstev in kadrov, ki jih organ morebiti uporablja tudi za izvajanje javnih služb in tržne dejavnosti), niti kakšni so bili ti stroški in ali je bilo zagotovljeno njihovo povračilo v letu 2015 (zahtevana pogodba se namreč uporablja od dne 1. 8. 2015). Ker organ teh okoliščin ni izkazal, je IP zaključil, da je zahtevana pogodba nedvomno v zvezi z izvajanjem javnopravnih nalog organa (tj. javnih služb), kar pomeni, da zahtevane informacije izvirajo iz delovnega področja organa in posledično izpolnjujejo vse tri kriterije za opredelitev informacije javnega značaja po prvem odstavku 4. člena ZDIJZ.Vse navedeno pa ne pomeni, da so vsi podatki v zahtevani pogodbi tudi prosto dostopne informacije javnega značaja, zato jih je treba presojati še z vidika izjem od prostega dostopa, določenih v 5.a in 6. členu ZDIJZ. Poslovna skrivnostOrgan in stranska udeleženka se sklicujeta na izjemo od prostega dostopa po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Na podlagi navedene določbe organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe. Po prvem odstavku 39. člena ZGD-1 se za poslovno skrivnost štejejo podatki, za katere tako določi družba s pisnim sklepom (subjektivni kriterij), po drugem odstavku istega člena pa podatki, za katere je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba (objektivni kriterij). Organ je v izpodbijani odločbi navedel, da je zahtevana pogodba na podlagi Pravilnika o obravnavi poslovnih skrivnosti označena kot poslovna skrivnost. Navedeno sicer ustreza zakonski določbi po prvem odstavku 39. člena ZGD-1, vendar pa je v danem primeru treba te navedbe preizkusiti tudi z vidika tretjega odstavka 39. člena ZGD-1, na podlagi katerega se za poslovno skrivnost ne morejo določiti podatki, ki so po zakonu javni ali podatki o kršitvah zakona ali dobrih poslovnih običajev.IP poudarja, da za organ v konkretnem primeru, ki je kot izvajalec javne službe zavezanec po 1. členu ZDIJZ, v skladu z 2. členom ZDIJZ, primarno v celoti velja načelo transparentnega delovanja, določene informacije pa je iz tega režima mogoče izvzeti le, če so izključno zasebnopravne narave. Zato mora biti organ pri določanju poslovne skrivnosti zelo restriktiven. Zgolj izjemoma, ko deluje na trgu in podatek pomeni zanj konkurenčno prednost oziroma bi lahko vplival na njegov tržni konkurenčni položaj in s tem ogrozil njegovo javnopravno poslanstvo, lahko organ takšen podatek označi za poslovno skrivnost. Pri tem pa je vselej treba izhajati iz načelnega stališča, da je organ kot tak zavezan k preglednemu poslovanju, in da njegov položaj ni primerljiv z ostalimi pravnimi osebami, ki delujejo po ZGD-1. Slednje namreč delujejo zgolj z namenom pridobivanja dobička in povečevanja dohodka v korist vsakokratnih lastnikov in družbe kot take, medtem ko mora organ delovati v javnem interesu in porabljati javna sredstva za namen izvajanja javne službe oziroma v okviru omejitev, ki mu jih nalaga zakon. Kot je pojasnjeno že zgoraj, je bil organ ustanovljen z namenom izvajanja gospodarskih javnih služb. Pri izvajanju teh dejavnosti se mora organ zavedati, da ima pri tem izreden pomen nadzor javnosti in posledično, da so njegovi interesi in koristi zaradi tega omejeni. Če bi dopustili, da izvajalec javne službe vse svoje dejavnosti, ki ne pomenijo izvajanja javne službe, označi kot poslovno skrivnost in hkrati ne dokaže, da izvajanje teh dejavnosti z ničemer ne vpliva na izvrševanje njegovih javnopravnih nalog, bi onemogočili nadzor javnosti nad tem, na kakšen način organ upravlja s sredstvi, ki so primarno namenjena prav njegovemu javnopravnemu delovanju, kar bi bilo v popolnem nasprotju z namenom ZDIJZ. Kot je pojasnjeno že zgoraj, organ ni uspel izkazati, da izvajanje zahtevane pogodbe ne vpliva na izvajanje njegovih javnopravnih nalog, zaradi česar ni mogoče zaključiti, da izvajanje te pogodbe ni v zvezi z izvajanjem javne službe. Dejstvo namreč je, da je organ na podlagi zahtevane pogodbe dolžan zagotoviti določena sredstva, ki so praviloma namenjena izvajanju njegovih javnopravnih nalog. Pri tem pa organ ni izkazal, da uporaba teh sredstev ni imela vpliva na njegovo javnopravno sfero. Zahtevana pogodba je zato posredno povezana z izvajanjem javnih služb, katerih izvajalec je organ. V konkretni zadevi je nadalje treba poudariti, da se zahtevana pogodba ni sklenila za izvajanje dejavnosti, ki sodijo v zasebnopravno sfero, temveč za izvajanje gospodarske javne službe za prenovo in urejanje javne razsvetljave, ki jo izvaja stranska udeleženka, kar je izrecno navedeno na več mestih v zahtevani pogodbi. To pomeni, da se zahtevana pogodba tudi neposredno nanaša na javno službo. Poleg tega, da je iz zahtevane pogodbe razvidno, na kakšen način se dejansko izvaja obravnavana javna služba, pa iz te pogodbe izhaja tudi, na kakšen način se porabijo javna finančna sredstva, ki so temu namenjena. Sredstva za izvajanje te javne službe namreč zagotovijo pristojne občine, z zahtevano pogodbo pa je med drugim dogovorjeno tudi plačilo, ki pripada organu kot pogodbenemu izvajalcu. Iz tega sledi, da so finančna sredstva, ki jih občine namenijo za izvajanje javne službe za prenovo in urejanje javne razsvetljave, razporejena drugače, kot bi bila, če zahtevana pogodba ne bi bila sklenjena. Del sredstev namreč namesto na stransko udeleženko, kot izvajalko javne službe, odpade na organ, ki dejavnosti, potrebne za izvajanje te javne službe, dejansko opravlja. Nobenega dvoma torej ni, da ima zahtevana pogodba določene finančne posledice tudi na področju izvajanja javne službe, v zvezi s katero je sklenjena. Poudariti je treba, da je izvajanje javne službe specifično predvsem v tem, da gre za porabo javnih sredstev. Definicija javnih sredstev izhaja iz Zakona o računskem sodišču (Ur. l. RS, št. 11/2001, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZRacS-1), ki v prvem odstavku 20. člena določa, da Računsko sodišče revidira poslovanje uporabnikov javnih sredstev, iz petega odstavka istega člena, ki določa, kdo so uporabniki javnih sredstev po ZRacS-1, pa je moč razbrati, katera sredstva predstavljajo javna sredstva. Iz petega odstavka 20. člena ZRacS-1 tako izhaja, da sodi med uporabnike javnih sredstev med drugim tudi vsaka oseba (pravna ali fizična), če izvaja javno službo. Stranska udeleženka je torej v zvezi z izvajanjem obravnavane javne službe uporabnica javnih sredstev, posledično pa podatki o porabi teh sredstev (npr. plačilo pavšala pogodbenemu izvajalcu dejavnosti javne službe) predstavljajo podatke o porabi javnih sredstev. Upoštevaje vse navedeno IP zaključuje, da podatkov iz zahtevane pogodbe že po naravi stvari ni mogoče določiti za poslovno skrivnost, ker gre za podatke, ki so javni že na podlagi zakona, saj so povezani z opravljanjem javne funkcije in s porabo javnih sredstev (tretji odstavek 39. člena ZGD-1 v povezavi s tretjim odstavkom 6. člena ZDIJZ). Pri tem IP pojasnjuje, da pojem »javne funkcije« ni vezan zgolj na funkcionarje v državnih organih in organih lokalnih skupnosti, saj ne gre terminus technicus. Pojem »javna funkcija« iz tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ je treba s sistematično in teleološko razlago povezati s pojmom »javne službe« v javnopravnem pomenu te pojmovne zveze.[4] Zahtevana pogodba torej ne predstavlja izjeme od prostega dostopa po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.Varovani osebni podatki in delni dostopIP je po pregledu vsebine zahtevane pogodbe ugotovil, da vsebuje osebne podatke, zato je presojal, ali ti podatki predstavljajo izjemo od prostega dostopa po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Ugotavljal je, ali obstaja kakšna pravna podlaga za razkritje teh osebnih podatkov javnosti, ali pa bi njihovo razkritje pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov. Zahtevana pogodba vsebuje imeni in priimka direktorja organa in direktorja stranske udeleženke. Direktorja sta pooblaščena za zastopanje gospodarskih družb, zato njuni imeni in priimka niso varovani osebni podatki, ker so javni na podlagi ZGD-1, Zakona o poslovnem registru (Uradni list RS, št. 49/06, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZPRS-1) in Zakona o sodnem registru (Uradni list RS, št. 54/07–UPB, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZSReg). Zahtevana pogodba vsebuje tudi ime, priimek in elektronski naslov kontaktne osebe za pripravo navodil za vodenje evidence o prijavi napak in njihovi odpravi (peti odstavek 7. člena pogodbe), ime in priimek naročnikovega predstavnika (20. člen pogodbe) in ime in priimek izvajalčevega predstavnika (21. člen pogodbe). Ti podatki so varovani osebni podatki, ker ne obstaja pravna podlaga za njihovo razkritje javnosti.Če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije, ki so izvzete iz prostega dostopa in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njihovo zaupnost, pooblaščena oseba organa, na podlagi 7. člena ZDIJZ, izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino preostalega dela dokumenta (t. i. delni dostop). Zgoraj navedene varovane osebne podatke je s trajnim prekritjem mogoče izločiti iz obravnavane dokumentacije, ne da bi to ogrozilo njihovo zaupnost, zato je IP odločil, da mora organ zahtevano pogodbo v elektronski obliki prosilki posredovati tako, da te podatke na dokumentih trajno prekrije, kot to izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. V delih zahtevane pogodbe, ki jih mora organ prekriti zaradi varstva osebnih podatkov, se pritožba prosilke zavrne, kot to izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.IP zaključuje, da je organ na prvi stopnji napačno uporabil materialno pravo, zato je IP pritožbi prosilke delno ugodil ter na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP odločbo organa delno odpravil in sam rešil zadevo tako, kot izhaja iz 1. in 2. točke izreka te odločbe. Stroški postopkaGlede povrnitve priglašenih stroškov postopka zahteva prosilke ni utemeljena. Na podlagi prvega odstavka 113. člena ZUP gredo stroški, ki nastanejo organu ali stranki med postopkom ali zaradi postopka (potni stroški uradnih oseb, izdatki za priče, izvedence, tolmače, ogled, pravno zastopanje, oglase, prihod, izgubo dohodka, strokovno pomoč, odškodnino za škodo, ki nastane pri ogledu ipd.) v breme tistega, na katerega zahtevo se je postopek začel. Konkretni pritožbeni postopek (kot tudi sam postopek z zahtevo za dostop do informacije javnega značaja) se je začel na pritožbo (oziroma zahtevo) prosilke, tako da prosilka sama nosi svoje stroške postopka. Zato je IP odločil, da se zahteva za povrnitev stroškov zavrne, kot to izhaja iz 3. točke izreka te odločbe.V tem postopku drugi posebni stroški niso nastali, zato je IP odločil, kot izhaja iz 4. točke izreka te odločbe. Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – ZUT-UPB5, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J in 32/16) oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.Postopek vodila: Jasna Duralija, univ. dipl. prav., svetovalka IP Informacijski pooblaščenec:Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,informacijska pooblaščenka
[1] Ferk Petra, Javno podjetje med gospodarsko družbo in osebo javnega prava, Pravna praksa, 2007, številka 34, stran 22, GV založba, d.o.o., 6. 9. 2007.[2] npr. sodba Vrhovnega sodišča RS I Up 122/2006, z dne 25. 4. 2007 in sklep št. X Ips 96/2011, z dne 4. 7. 2012, sodba Upravnega sodišča RS št. I U 902/2013-29, z dne 20. 5. 2015[3] Poleg tega tudi iz odločbe Mestne občine Koper o podelitvi koncesije št. 354-216/2012 izhaja, da je bila koncesija izbirne lokalne gospodarske javne službe za prenovo in urejanje javne razsvetljave podeljena družbi Petrol d.o.o..[4] Takšno stališče je zavzelo tudi Upravno sodišče RS v sodbi št. U I 1410/2010, z dne 25. 5. 2011 in v sodbi št. II U 412/2016-13, z dne 21. 6. 2017 (tako tudi IP v odločbi št. 090-47/2014/6 z dne 22. 4. 2014 in v odločbi št. 090-55/2014/2 z dne 16. 5. 2014).