Prosilec - Ministrstvo za pravosodje
+ -Številka: 090-87/2017
Kategorije: Notranje delovanje organa
POVZETEK:Prosilka je zahtevala informacijo v zvezi z izpiti za opravljanje funkcije upravitelja v postopkih zaradi insolventnosti in prisilne likvidacije v letu 2015 in v letu 2016. Organ je dostop zavrnil na podlagi izjeme varstva osebnih podatkov in izjeme notranjega delovanja. Utemeljil je da rokopisi predstavljajo varovane osebne podatke, izjema notranjega delovanja pa je podana, ker bi razkritje povzročilo znižanje kvalitete izpita in s tem ogrožalo njegov namen – zagotavljanje strokovne usposobljenosti upraviteljev. Hkrati pa bi razkritje povzročilo zmedo in nejasnosti pri bodočih opravljanjih, če bi na videz podobne odgovore ocenjevalci ocenili različno. IP je potrdil odločitev organa, da bi razkritje motilo izvajanje izpitov (kot javnih nalog organa) in s tem pripoznal izjemo notranjega delovanja v konkretnem primeru, zato je pritožbo v celoti zavrnil.ODLOČBA:Številka: 090-87/2017/2Datum: 9. 5. 2017Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju: IP) izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06– uradno prečiščeno besedilo, 117/2006 – ZDavP-2, 23/2014-ZDIJZ-C, 50/2014-ZDIJZ-D, 19/15-Odl. US in 102/15-ZDIJZ-E; v nadaljevanju ZDIJZ) ter prvega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, 105/2006 – ZUS-1, 126/2007- ZUP-E, 65/2008-ZUP-F, 8/2010-ZUP-G in 82/2013-ZUP-H; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi …, z dne 20. 4. 2017 (v nadaljevanju: prosilka), zoper odločbo št. 090-7/2017/4 z dne 10. 4. 2017, Ministrstva za pravosodje, Župančičeva 3, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: organ) v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjoO D L O Č B O:1. Pritožba prosilke z dne 20. 4. 2017, zoper odločbo Ministrstva za pravosodje, št. 090-7/2017/4 z dne 10. 4. 2017, se zavrne. 2. V tem postopku posebni stroški niso nastali.O b r a z l o ž i t e v :Prosilka je dne 14. 3. 2017 zahtevala, da ji organ po elektronski pošti posreduje vse izpitne naloge iz vseh izpitov za opravljanje funkcije upravitelja v postopkih zaradi insolventnosti in prisilne likvidacije v letu 2015 in v letu 2016 s pravilnimi odgovori oziroma, če pravilni odgovori niso na voljo, izpitne naloge z odgovori kandidatov, ki so izpit opravili uspešno.Organ je z izpodbijano odločbo št. 090-7/2017/4 z dne 10. 4. 2017 prosilki dostop zavrnil. Ugotovil je, da razpolaga s pisnimi izpiti kandidatov, ki so izpit opravili uspešno. Organ z izpiti s pravilnimi odgovori ne razpolaga in bi za ugoditev zahtevi v tem delu moral ustvariti nov dokument, ki ga pa v okviru odločanja o pravici dostopa do informacij javnega značaja ni dolžan ustvariti. Organ torej razpolaga le z izpiti kandidatov, ki so izpit opravili uspešno. Organ je dostop do zahtevanih dokumentov, s katerimi razpolaga, zavrnil na podlagi 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ (izjema varstva osebnih podatkov) in na podlagi 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ (izjema notranjega delovanja). V zvezi z izjemo varstva osebnih podatkov je pojasnil, da iz zahtevanih dokumentov izhajajo rokopisi posameznikov, ki predstavljajo njihove varovane osebne podatke, ki jih ni dopustno razkriti javnosti. Na podlagi teh rokopisov je kandidate mogoče enoznačno identificirati, zato predstavljajo njihove osebne podatke v smislu definicije osebnih podatkov po 2. točki 6. člena Zakona o varstvu osebnih podatkov (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo; v nadaljevanju ZVOP-1). Za razkritje osebnih podatkov (rokopisov) prosilcu po ZDIJZ pa organ ni prepoznal ustrezne zakonske podlage. Kandidati namreč niso opravljali izpita kot javni uslužbenci in zato zanje ne velja doktrina zmanjšanega pričakovanja zasebnosti zaradi omogočanja večje participacije posameznikov pri delovanju oblasti. Glede izjeme notranjega delovanja pa iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da tako vprašanja kot odgovori kandidatov, predstavljajo informacije v zvezi z notranjim delovanjem organa, razkritje pa bi povzročilo motnje v delovanju. Organ navaja, da bi razkritje bistveno zmanjšalo kakovost samega izpita, kar bi povzročilo znižanje ravni strokovnosti novo imenovanih upraviteljev, ki opravljajo pomembno nalogo in za katero morajo biti ustrezno usposobljeni. Po navedbah organa uspešno opravljen strokovni izpit namreč zagotavlja uspešno, vestno in odgovorno opravljanje pristojnosti in nalog upravitelja in po 108. členu Zakona o finančnem poslovanju, postopkih zaradi insolventnosti in prisilnem prenehanju (Uradni list RS, št. 13/14 – uradno prečiščeno besedilo, s sprem. in dop.; v nadaljevanju ZFPPIPP) predstavlja pogoj za opravljanje funkcije upravitelja. Dalje iz obrazložitve izhaja, da bi se v primeru razkritja kandidati le skopo naučili za izpit (le vprašanja), zato tega znanja ne bi znali uporabiti v praksi. Neusposobljenost upraviteljev za delo v praksi bi v končnem lahko privedla tudi do prenehanja dovoljenj za opravljanje funkcije upravitelja. Organ še dodaja, da sta vsebina in program strokovnega izpita javno dostopna in določena s Pravilnikom o programu in načinu opravljanja strokovnega izpita za opravljanje funkcije upravitelja v postopkih zaradi insolventnosti in prisilne likvidacije (Uradni list RS, št. 76/08 in 7/11; v nadaljevanju Pravilnik), Center za izobraževanje v pravosodju pa izvaja seminarje, ki omogočajo pripravo na izpit, zato organ z vidika informiranosti bodočih kandidatov za opravljanje izpita, ne vidi potrebe po tem, da se razkrijejo tudi pisne naloge uspešnih kandidatov. Organ pričakuje, da bodo v primeru razkritja bodoči kandidati med dovoljeno literaturo na pisnem delu izpita, vključili tudi rešene naloge in jih prepisali v odgovor. Pri tem lahko pride do večjih nejasnosti in zapletov, če bi bili kandidati na navidez isto vprašanje ocenjeni drugače, kot kandidat v zahtevani dokumentaciji, saj je ocenjevanje individualno in odvisno od strukture postavljenih vprašanj ter ocenjevalca, zato pri ocenjevanju lahko pride do manjših odstopanj. Prosilka se je zoper odločbo organa pritožila, s pritožbo z dne 20. 4. 2017. V pritožbi utemeljuje, da organ v obrazložitvi odločbe ne navaja razlogov za zavrnitev njene zahteve do izpitnih vprašanj, le do odgovorov, zato meni, da je odločba nezakonita. Dalje utemeljuje, da je izpodbijana odločba arbitrarna (in s tem neustavna, ker krši načelo enakosti pred zakonom), saj je organ dostop do istovrstne informacije že omogočil v preteklosti, svojega stališča za spremembo prakse pa ni obrazložil (kot dokaz navaja dopisa organa št. 090-14/2015/37 z dne 26. 6. 2015 in 090-9/2016/10 z dne 1. 4. 2016). Navaja tudi, da javnost že ima informacije v zvezi z izpiti za leto 2015. Dalje utemeljuje, da razkritje izpitnih vprašanj ne bi moglo vplivati na kvaliteto izpitov, saj so na vsakem testu vprašanja drugačna. Glede izjeme varstva osebnih podatkov prosilka navede: rokopis ni podatek; tudi če bi ga šteli za podatek, ne gre za osebni podatek, saj posameznik ni določljiv na podlagi rokopisa. Ob tem dodaja, da odločba ni obrazložena, ker iz nje ne izhaja, kako bi bilo mogoče določiti avtorja na podlagi rokopisa. Prosilka glede izjeme notranjega delovanja trdi, da razkritje zgolj vprašanj ne more povzročiti škode, saj je organ sama vprašanja že posredoval javnosti. Dalje utemeljuje, da se vprašanja tekom časa spreminjajo, zato razkritje ne more povzročiti zmanjšanja kvalitete izpita in strokovnosti bodočih upraviteljev. Navaja, da so pravilni odgovori (strokovni) javnosti znani že iz literature. Organ je pritožbo odstopil v reševanje IP, v prilogi dopisa št. 090-7/2017/9 z dne 24. 4. 2017.Pritožba ni utemeljena.IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP izpodbijano odločbo organa preizkusil v delu, v katerem jo prosilka izpodbija in v mejah njenih pritožbenih navedb. Po uradni dolžnosti je preizkusil, ali ni v postopku na prvi stopnji prišlo do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon. V konkretnem primeru ni sporno, da zahtevana informacija izpolnjuje vse pogoje za informacijo javnega značaja iz 4. člena ZDIJZ. V konkretnem primeru je sporno, ali je organ pravilno zavrnil dostop na podlagi izjem od prostega dostopa. Organ v odločbi utemeljuje zavrnitev dostopa do zahtevane informacije tudi na podlagi 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ (izjema notranjega delovanja). Za obstoj navedene izjeme morata biti kumulativno izpolnjena naslednja pogoja:1. podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oz. dejavnostjo organa in2. razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa (t.i. specifični škodni test).Z navedeno izjemo se varuje t.i. notranje razmišljanje organa, s čimer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki bi bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost. Varujejo se podatki, ki nastajajo ob oblikovanju politike organa. Namen te izjeme je preprečiti škodo, ki bi nastala pri kakovosti odločanja organa, saj razumno varovanje procesa »notranjega razmišljanja organa« ni nujno v neskladju z načelom odprtosti uprave. Če bi namreč vsi tovrstni dokumenti postali javni, bi to lahko resno ogrozilo kritično, inovativno in učinkovito delo javnega sektorja.V konkretnem primeru je zahtevana informacija v zvezi z izvajanjem izpitov za opravljanje funkcije upravitelja v postopkih zaradi insolventnosti in prisilne likvidacije. Skladno s 6. tč. drugega odstavka 108. člena ZFPPIPP se dovoljenje za opravljanje funkcije upravitelja izda osebi, ki je opravila strokovni izpit za opravljanje funkcije upravitelja. Vsebino in način izvajanja strokovnega izpita določa prej omenjeni Pravilnik. IP meni, da izvajanje izpitov za opravljanje funkcije upravitelja v postopkih zaradi insolventnosti in prisilne likvidacije zagotovo predstavlja dejavnost v zvezi z notranjim delovanjem organa, zato je prvi pogoj izjeme notranjega delovanja v konkretnem primeru nedvomno izpolnjen. Temu v pritožbi prosilka ne oporeka, zato slednje v predmetni zadevi niti ni sporno.Sporen pa je obstoj drugega pogoja izjeme notranjega delovanja – da bi razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Iz sodne prakse izhaja, da mora organ izkazati motnje za delovanje organ, pri čemer je Vrhovno sodišče RS, s sodbo opr. št. XIps 1613/2011-28, omililo strogo restriktiven pristop k tolmačenju izjeme notranjega delovanja. Po stališču Vrhovnega sodišča, »že jezikovna razlaga 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ kaže na to, da je možno zavrniti prosilcu dostop do zahtevane informacije iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa, pod pogojem, da bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Motnje – pri delovanju organa – pomenijo (po slovarju slovenskega knjižnega jezika) pojav, ki ni usklajen s pravilnim, normalnim delovanjem (organa). Z resno ogroženostjo (po definiciji istega slovarja) je mišljena povzročitev stanja, ki je nevarno, neugodno za koga (organ). To pa pomeni, da je motnja procesa odločanja institucije po navedeni jezikovni razlagi bistveno nižja stopnja ogroženosti, ob kateri pa je po določbi 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ že možno zavrniti zahtevo za dostop do zahtevane informacije.« (13. odstavek sodbe XIps 1613/2011-28). V konkretnem primeru organ utemeljuje motnje v delovanju organa z znižanjem ravni kakovosti izpita, ki zagotavlja strokovnost in kvaliteto za opravljanje funkcije upravitelja v stečajnih postopkih in postopkih zaradi insolventnosti. IP sledi obrazložitvi organa, da razkritje odgovorov zagotavlja možnost »pavšalnega« učenja in s tem »bližnjico« za dosego pozitivnega uspeha, kar kot celota znižuje raven kvalitete izpita in posledično strokovnost bodočih upraviteljev. IP ob tem ne sledi navedbam prosilke, da slednje ni mogoče, saj se vprašanja spreminjajo. IP ugotavlja, da se vsebina (korpus) znanja, ki ga mora osvojiti kandidat, da uspešno opravi izpit, v bistvenem ne spreminja. Program za izpit določa 4. člen Pravilnika, organ pa je na svoji uradni spletni strani še dodatno objavil priporočene vire in literaturo. Iz navedenega torej izhaja, da četudi se vprašanja lahko razlikujejo, se vselej preverja znanje o istem predmetu, od česar pa vprašanja v bistvenem ne morejo odstopati. Dalje, IP sledi obrazložitvi v izpodbijani odločbi, da razkritje rezultatov povečuje možnost za zlorabo informacij za »prepisovanje« pri izpitih. Zgoraj navedeno nedvomno predstavlja grožnjo, ki moti izvajanje izpitov ter ocenjevanje strokovne usposobljenosti kandidatov, ki navsezadnje zagotavlja vestno, uspešno in odgovorno opravljanje pristojnosti in nalog upravitelja. Iz izpodbijane odločbe nadalje tudi izhaja, da je ocenjevanje individualen proces, kjer ocenjevalec glede na strukturo postavljenih vprašanj in odgovorov, oceni znanje kandidata. Razkritje izpitov kandidatov, ki so test uspešno opravili, bi bodočim kandidatom zagotovilo primerjanje rezultatov ocenjevanja posameznega vprašanja in če bi prišlo do razhajanja v oceni na videz enakega vprašanja (ki zaradi konteksta lahko terja drugačen odgovor), bi slednje zagotovo motilo sam proces izvajanja izpitov. Ocenjevanje je namreč strokovna dejavnost, ki kot taka tudi ne more biti podvržena sodnemu varstvu (sklep I U 559/2014, z dne 15.10.2014, idr.). Določena ocena (za posamezen odgovor ali celoten izpit) namreč ni pravica kandidata, temveč je posledica strokovne evalvacije znanja. »Pravilnost« vsakega odgovora torej ni enoznačno in eksaktno določena, ampak je odvisna od konteksta vprašanja in odgovorov vsakega posameznega kandidata. Pri tem je treba ugotoviti, da niso pravilne navedbe prosilke, ki trdi, da so »pravilni rezultati« na določeno vprašanje že tako ali tako znani iz literature in splošno dostopnih virov, zato razkritje odgovorov uspešnih kandidatov ne more povzročiti nobenih motenj v delovanju organa. IP nasprotno meni, in sledi obrazložitvi organa, da je ocenjevanje individualen proces, zato bi lahko, kot trdi organ, prišlo do nejasnosti in zapletov, če bi »kateri izmed članov komisije, posamezen odgovor, ki bi se že navezoval na prejšnji odgovor ovrednotil drugače (ker bi se mu npr. napaka pri ocenjevanju zdela bolj ali manj očitna)«. Navedene nejasnosti ali zapleti pa predstavljajo motnje v delovanju organa v smislu drugega pogoja izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.Skladno z zgoraj navedenim IP zaključuje, da bi razkritje zahtevane informacije (odgovorov in vprašanj), motilo izvajanje javnopravnih nalog organa v zvezi z izvajanjem strokovnih izpitov, ki je zlasti v zagotovitvi ustrezne strokovne usposobljenosti kandidatov, da lahko vestno, uspešno in odgovorno opravljajo pristojnosti in naloge upravitelja. S tem je utemeljen drugi pogoj izjeme notranjega delovanja po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Ker je IP prepoznal obstoj izjeme notranjega delovanja, se do izjeme varstva osebnih po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ni konkretno opredeljeval. Ob tem IP le poudarja, da rokopis v skladu z definicijo varstva osebnih podatkov, ki izhaja iz 1. tč. 6. člena ZVOP-1, lahko predstavlja osebne podatke, ob predpostavki, da je posameznik na podlagi rokopisa vsaj določljiv. IP ob tem dodaja, da je pri ugotavljanju identitete avtorja rokopisa treba rokopis upoštevati kot razlikovalni znak, ki pa ne razločuje, kot to trdi prosilka – med 2 milijonoma ljudi – temveč med osebami, ki so v določenem roku opravile določen izpit. Rokopis pa se lahko, če bi bile npr. osebe, ki so uspešno opravile izpit, zaposlene kot javni uslužbenci, primerja tudi z drugimi, javno dostopnimi dokumenti. Glede navedb prosilke, da je upravna odločba arbitrarna in s tem neustavna, ker krši načelo enakosti pred zakonom, pa IP ugotavlja, da neenotna upravna praksa ni izjema od pravice dostopa do informacij javnega značaja. Če bi organ npr. v nasprotju s pravili varstva osebnih podatkov razkril osebne podatke prosilcu po ZDIJZ, to ne bi izključevalo odgovornosti organa v inšpekcijskem postopku (niti ne bi izključevalo odgovornosti prosilca za nadaljnjo obdelavo teh osebnih podatkov). Obdelava osebnih podatkov v nasprotju z zakonom (tudi, če gre za posredovanje prosilcu po ZDIJZ) torej zahtevanega dokumenta ne bi napravila per se javnega (za vse nadaljnje prosilce). Ob tem je treba poudariti, da je zlasti pri izjemi notranjega delovanja pomembno, da se možnost nastanka škode ugotavlja v vsakem konkretnem primeru posebej. V predmetni zadevi (ki je bila edina predmet presoje IP) je po mnenju IP organ ustrezno obrazložil, da je izjema notranjega delovanja podana, zato IP ne more upoštevati argumenta prosilke, da se dostop dopusti, ker je organ v domnevno podobni zahtevi že odločil nasprotno.IP tudi ne sledi navedbam prosilke, da je izpodbijana odločba nezakonita, ker navaja zgolj razloge za dostop do odgovorov, ne pa tudi razlogov za zavrnitev dostopa do samih izpitnih vprašanj. IP ugotavlja, da je obrazložitev izpodbijane odločbe ustrezna in zadostna (popolna). Iz zahteve prosilke, ki je zahtevala »vse izpitne naloge … s pravilnimi odgovori oziroma, če pravilni odgovori niso na voljo, izpitne naloge z odgovori kandidatov, ki so izpit opravili uspešno«, izhaja, da je težišče zahteve v pridobitvi informacije v zvezi z odgovori na izpitna vprašanja. Informacija, ki jo je prosilka zahtevala, so torej odgovori na vprašanja, pri čemer so vprašanja sestavni del te informacije (da se razume, na kaj je kandidat odgovarjal). Organ ne bi mogel ugoditi zahtevi (v smislu delnega dostopa v skladu s 5. členom ZDIJZ) s tem, da bi prosilki posredoval vprašanja brez odgovorov, saj tako ne bi posredoval tiste informacije, ki jo je prosilka zahtevala. Če bi organ omogočil seznanitev z vprašanji brez odgovorov, bi to v konkretnem primeru pomenilo, da organ odloča mimo zahtevka, kar pa lahko predstavlja razlog za ničnost upravne odločbe (279. člen ZUP). V konkretnem primeru torej ni relevantno, ali bi organ omogočil dostop do samih vprašanj, saj ta informacija ni bila predmet zahteve. Posledično pa organ povsem utemeljeno tudi ne navaja razlogov za zavrnitev dostopa le do samih vprašanj (brez odgovorov).Izhajajoč iz vsega navedenega je IP pritožbo prosilke, na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP, kot neutemeljeno zavrnil.Posebni stroški v tem postopku niso nastali. V tem postopku posebni stroški niso nastali. Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.Pouk o pravnem sredstvu:Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče Republike Slovenije, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.Postopek vodil:Anže Novak, univ. dipl. prav.Asistent svetovalca Informacijskega pooblaščencaInformacijski pooblaščenec:Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.Informacijska pooblaščenka