Jesenšek Maša - novinarka Dela - Mestna občina Ljubljana
+-Datum: 25.05.2017 Številka: 090-86/2017 Kategorije: Ali dokument obstaja POVZETEK:Prosilka je od organa zahtevala vse odločbe in zapisnike, ki se nanašajo na odstranitev oglaševalskih objektov v določenem obdobju. Organ je zahtevo zavrnil z obrazložitvijo, da bi moral pregledati vse dokumente oz. zadeve za določeno obdobje, da bi prišel do zahtevanih dokumentov, pri čemer bi to pomenilo ustvarjanje nove zbirke, ki pa je organ na podlagi določb ZDIJZ ni dolžan ustvariti. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da je odločitev prvostopenjskega organa pravilna, saj izdelava zbirke podatkov, kjer je za njeno pripravo potrebna vsebinska presoja in analiza dokumentov, kot je to v konkretnem primeru, predstavlja ustvarjanje novega dokumenta. Posledično je IP zavrnil pritožbo prosilke kot neutemeljeno.ODLOČBA:Številka: 090-86/2017/4Datum: 26. 5. 2017Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nad. IP), na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A; v nad. ZInfP), 3. in 4. odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06-UPB2, 117/06–ZDavP-2, 23/14-ZDIJZ-C, 50/14-ZDIJZ-D, 19/15–odl. US in 102/15-ZDIJZ-E; v nad. ZDIJZ) in 1. odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 – UPB, 105/06–ZUS-1, 126/07-ZUP-E, 65/08-ZUP-F in 8/10-ZUP-G in 82/13-ZUP-H; v nad. ZUP), o pritožbinovinarke Maše Jesenšek, Delo d.d., Dunajska 5, 1509 Ljubljana (v nad. prosilka), zoper odločbo Mestne občine Ljubljana – Inšpektorat Mestne uprave, Proletarska 1, 1000 Ljubljana (v nad. organ), št. 061-333/2017-2 z dne 6. 4. 2017, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja izdaja naslednjoO D L O Č B O
Pritožba prosilke zoper odločbo Mestne občine Ljubljana – Inšpektorat Mestne uprave, št. 061-333/2017-2 z dne 6. 4. 2017, se zavrne.
V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
OBRAZLOŽITEV:Prosilka je dne 21. 3. 2017 na organ naslovila zahtevo za vpogled v:- vse izdane odločbe za odstranitev oglaševalskih objektov od 1. 1. 2015 naprej ter- vse zapisnike o opravljenem inšpekcijskem nadzoru na področju zunanjega oglaševanja, prav tako od 1. 1. 2015 naprej. Prosilka je svojo zahtevo po ZDIJZ vezala na odgovor organa z dne 13. 3. 2017, ki ga je organ prosilki posredoval na podlagi zastavljenih vprašanj po Zmed.Organ je o zahtevi prosilke odločil z odločbo št. 061-333/2017-2 z dne 6. 4. 2017, s katero je zahtevo v celoti zavrnil. V obrazložitvi odločbe je organ navedel, da je imel v letih 2015 in 2016 preko 4000 postopkov, kar pomeni, da bi bilo potrebno pregledati vse zadeve, da bi organ lahko našel dokumente, ki so predmet zahteve prosilke. Organ namreč ne vodi zbirke zahtevanih dokumentov na način, da bi lahko le-te pridobil iz računalniške baze na podlagi kriterijev, ki jih je v zahtevi navedla prosilka. Drugih možnosti iskanja po informacijskem sistemu SPIS4 - Lotus Notes organ nima. Podatke, ki so razpršeni v elektronskem sistemu, ni mogoče šteti za zbirko dokumentov, ki jo želi prosilka. Da bi organ prišel do zahtevane zbirke podatkov, bi moral najprej pregledati vse zadeve posameznega inšpektorja (rešene in nerešene zadeve), za posamezna leta, in po vsebini zadeve ugotoviti, ali obstaja oz. gre za dokument, ki ustreza zahtevi prosilke. Takšen način iskanja zahtevanih dokumentov tehnično gledano predstavlja ustvarjanje novega dokumenta, saj informacijski sistem organa ne omogoča enostavnega in hitrega priklica zahtevanih podatkov. Ustvarjanje novega dokumenta, zbiranje informacij ali analiziranje podatkov predstavlja ravnanje organa, ki je zunaj temeljne funkcije pravice dostopa do informacij javnega značaja, zato ga ni mogoče zahtevati na podlagi določb ZDIJZ. Naloge inšpekcijskega nadzora organ opravlja na osnovi ZIN in ZUP, ki pa ne predvidevata vodenja evidenc, v katerih bi bili zbrani zahtevani podatki, zato organ ne more izločiti samo zahtevanih podatkov. Takšno stališče, glede ustvarjanja novih zbirk dokumentov v zadevah dostopa do informacij javnega značaja, izhaja tudi iz sodne prakse upravnega sodišča (Sodba št. II U 79/2009-10 z dne 20. 1. 2010).Zoper odločbo organa je prosilka dne 13. 4. 2017 vložila pritožbo, v kateri uvodoma navaja, da je na organ dne 2. 3. 2017 naslovila vprašanja, ki se nanašajo tudi na nadzor organa nad oglaševalskimi objekti. Zanimalo jo je, koliko oglaševalskih objektov je bilo odstranjenih v letih 2016 in 2017, za posamezne odstranjene objekte pa jo je zanimala tudi lokacija, vrsta oglaševalskega objekta, kdo je lastnik, kakšna je bila kršitev oz. zakaj je bil objekt odstranjen, ali je objekt odstranil lastnik sam ali ga je odstranil organ in v zadnjem primeru če je lastnik plačal stroške odstranitve. Dodatno jo je zanimalo še, ali so inšpektorji preverjali oglaševalske objekte, ki so postavljeni v okviru pogodb o javno-zasebnem partnerstvu za avtobusne nadstrešnice in JZP za sistem izposoje koles. V zvezi s tem jo je zanimalo, kaj so ugotovili, ali so odredili odstranitev/prestavitev kakšnega od oglaševalskih objektov, ki so postavljeni v okviru teh dveh pogodb, koliko je bilo takšnih objektov in na kateri lokaciji. Na podlagi zastavljenih vprašanj je prosilka dne 13. 3. 2017 s strani organa prejela odgovor, da je bilo v letu 2016 odstranjenih 142 objektov, v letu 2017 pa 18 ter da so preverjali tudi objekte, ki so postavljeni na podlagi pogodb za avtobusne nadstrešnice in sistem izposoje koles. Ostalih zahtevanih podatkov organ prosilki ni posredoval, ker »ZUP ne predvideva evidence, v kateri bi bili vodeni ti podatki«. Na podlagi prejetega odgovora organa je zato prosilka na organ dne 21. 3. 2017 naslovila zahtevo pod ZDIJZ. Prosilka pojasnjuje, da pritožbo zoper izpodbijano odločbo vlaga, ker zahtevane informacije po njenem mnenju izpolnjujejo vse pogoje po ZDIJZ.IP je dne 24. 4. 2017 prejel dopis organa št. 061-333/2017-4 z dne 21. 4. 2017, s katerim mu je ta odstopil pritožbo, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe.IP je, na podlagi 11. člena ZInfP, dne 17. 5. 2017 pri organu opravil ogled in camera. Na ogledu in camera je organ uvodoma pojasnil, da je podatke o številu odstranjenih oglaševalskih objektov, ki so bili prosilki posredovani dne 13. 3. 2017, pridobil od inšpektorjev, na podlagi njihove lastne zaznave, pri čemer gre za okvirne podatke, za katerimi ne »stoji« številka zadeva oz. kakršen koli podatek, ki bi organ lahko pripeljal do posamezne zadeve in posledično do zahtevanih dokumentov. Organ doda, da ne razpolaga z dokumentom, iz katerega bi izhajala točna številka odstranjenih oglaševalskih objektov. Organ je pojasnil, da v svojih evidencah dokumentarnega gradiva SPIS4 - Lotus Notes zadev ne vodi po področjih dela. Klasifikacijska oznaka zadev, ki vsebujejo dokumente, ki se nanašajo na oglaševalske objekte, je »061«, pri čemer se pod navedeni klasifikacijski znak vodijo tudi vse ostale inšpekcijske zadeve, ki so v pristojnosti organa, npr. nepravilno odlaganje odpadkov, uporaba javne površine ipd.. IP je na ogledu in camera najprej vpogledal v evidenco dokumentarnega gradiva SPIS4 - Lotus Notes »MOL inšpektorat«, v kateri organ vodi vse nerešene zadeve, ki se nanašajo na delo organa, torej ne le tiste, ki se nanašajo na oglaševalske objekte. IP je ugotovil, da je v evidencah organa iskanje zahtevanih dokumentov možno le po ključnih besedah, kot so npr. oglaševanje, oglaševalski objekt, tabla, table ipd.. Pri takšnem načinu iskanja zahtevanih dokumentov sistem ponudi le dokumente/zadeve, ki so tako poimenovani oz. označeni s ključno besedo, seveda pa ni nujno, da so dokumenti tako označeni oz. da sploh gre za dokumente, ki so predmet zahteve prosilke. Kot je pojasnil organ, avtorji sami evidentirajo dokumente v računalniški sistem organa in posledično različno označujejo/poimenujejo dokumente oz. zadeve. Prav tako se v večini zadev uporablja beseda »oglaševanje«, čeprav se konkretni postopek lahko nanaša tako na oglaševalske objekte, kot npr. na t.i. usmerjevalne table, A-table ipd., ki pa se jih prvotno ne šteje oz. ne uvršča med t.i. oglaševalske objekte, na katere se po mnenju organa tudi nanaša zahteva prosilke. Enako velja za dokumente, ki vsebujejo ključno besedo »tabla« ali »table«. Prav tako po navedbah organa obstaja verjetnost, da se v okviru kakšnega drugega inšpekcijskega postopka, npr. uvedenega zaradi nepravilnega odlaganja odpadkov, ugotovi tudi neustrezno oglaševanje na oglaševalskih objektih, pri čemer se ne odpre nova zadeva, ampak se novo ugotovljena kršitev vodi pod že odprto zadevo. V konkretnem primeru bi bilo skupaj potrebno pregledati in vsebinsko analizirati več kot 4000 zadev oz. dokumentov. Po mnenju organa bi bilo v konkretnem primeru potrebno z vsebinsko presojo in analizo posamezne zadeve oz. dokumenta ugotoviti, ali ti ustrezajo zahtevi prosilke ali ne. Vsebina zahtevanih dokumentov je praviloma razvidna le tako, da se odpre vsak posamezni dokument. Pritožba ni utemeljena. IP kot organ druge stopnje je v skladu z 247. člena ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon. IP ugotavlja, da v obravnavanem primeru ni sporno, da je organ zavezanec po 1. odstavku 1. člena ZDIJZ, ki med drugimi določa kot zavezance tudi državne organe. Informacija javnega značaja je na podlagi določbe 4. člena ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Iz navedenega izhaja, da iz definicije informacije javnega značaja izhajajo trije osnovni pogoji, ki morajo biti izpolnjeni kumulativno, in sicer informacija mora izvirati iz delovnega področja organa, organ mora z njo razpolagati in nahajati se mora v materializirani obliki. Kot že zgoraj navedeno, je IP na ogledu in camera ugotovil, da je iskanje dokumentov, ki so predmet zahteve prosilke, po računalniškem programu Lotus Notes, SPIS 4, v konkretnem primeru možno edino z uporabo različnih ključnih besed, kot so npr. oglaševanje, oglaševalski objekt, tabla, table ipd., pri čemer takšen način iskanja ne vrne natančnih/popolnih rezultatov, saj sistem ponudi le dokumente/zadeve, ki so tako poimenovani/e oz. vsebujejo dotično ključno besedo, ni pa nujno, da njihova vsebina ustreza dokumentom, ki so predmet zahteve prosilke, torej, da se ti nanašajo na oglaševalske objekte. Glede na to, da je evidentiranje dokumentov prepuščeno vsakemu avtorju posebej, ne gre zanemariti niti dejstva, da se pri poimenovanju zadeve oz. dokumenta lahko da ne uporabi noben od zgoraj omenjenih terminov, ampak kateri drugi, po lastni presoji avtorja, sama vsebina dokumenta pa se lahko nanaša na t.i. oglaševalski objekt. V konkretnem primeru je namreč potrebno upoštevati dejstvo, da prosilka v svoji zahtevi in pritožbi omenja izključno oglaševalske objekte, torej svojo zahtevo po dokumentih opira na oglaševalske objekte, pri čemer pa je IP v pritožbenem postopku ugotovil, da organ zadev oz. dokumentov v svojem informacijskem sistemu ne vodi ločeno npr. samo za oglaševalske objekte. Prav tako se pri poimenovanju oz. evidentiranju zadev/dokumentov uporabljajo različni termini, šele na podlagi vsebinske presoje in analize posameznega dokumenta pa se lahko ugotovi, ali ta ustreza zahtevi prosilke ali ne, torej ali se dokument/zadeva nanaša na oglaševalski objekt ali ne. Glede na ugotovljeno, bi bil tako v konkretnem primeru potreben pregled vsake posamezne zadeve oz. bi bilo potrebno vsebinsko vpogledati in analizirati vsako posamezno zadevo/dokument (odločbo ali zapisnik), da bi se ugotovilo, ali predmetni dokument ustreza zahtevi prosilke ali ne. Prav tako bi bilo pri posameznem dokumentu potrebno pregledati, ali ustreza časovnemu okvirju, za katerega prosilka zahteva dotične dokumente, torej ali je bil dotični dokument (zapisnik oz. odločba) izdan po 1. 1. 2015, saj program ne omogoča filtriranja dokumentov glede na čas njihove izdaje. IP je na ogledu in camera vpogledal v več evidenc računalniškega programa Lotus Notes, SPIS 4 (»MOL inšpektorat«, »aktivna zbirka«, »tekoča zbirka«) in ugotovil, da bi bilo potrebno v konkretnem primeru vsebinsko pregledati in analizirati skupaj več kot 4000 zadev oz. dokumentov.Glede na ugotovljeno bi torej moral organ, da bi pridobil vse informacije, ki so predmet zahteve prosilke, zbirati informacije, analizirati zadeve ter ustvariti novo zbirko, česar pa v okviru obveznosti po ZDIJZ ni dolžan storiti. Izdelava zbirke podatkov, kjer je za njeno pripravo potrebna vsebinska presoja in analiza dokumentov, kot je to v konkretnem primeru, po presoji IP namreč predstavlja ustvarjanje novega dokumenta. Pri tem IP izrecno pripominja, da je treba smisel dostopa do informacij javnega značaja iskati v javnem in odprtem delovanju zavezanca, preko katerega se lahko preizkusi tudi pravilnost in zakonitost delovanja. Ob tem pa je treba upoštevati, da se lahko zagotovi prost dostop zgolj do informacij, ki dejansko že obstajajo. Pritožbeni postopek ne more biti namenjen prisili ustvarjanja informacij ali ugotovitvi, da bi določene informacije morale obstajati. IP je namreč organ, ki je, na podlagi 1. odstavka 2. člena ZInfP, pristojen za odločanje o pritožbi zoper odločbo, s katero je organ zavrgel ali zavrnil zahtevo ali drugače kršil pravico do dostopa ali ponovne uporabe informacije javnega značaja ter v okviru postopka na drugi stopnji tudi za nadzor nad izvajanjem zakona, ki ureja dostop do informacij javnega značaja in na njegovi podlagi izdanih predpisov. Zato IP skladno z načelom zakonitosti, organu ne more naložiti, naj prosilcu posreduje dokumentacijo, s katero ne razpolaga. Organi, ki so zavezani po ZDIJZ, so dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta, zbirati informacij, opravljati raziskav, ali analizirati podatkov, da bi zadostili zahtevi prosilca. Izjema od napisanega so le informacije, ki se nahajajo v računalniških bazah, nastalih v zvezi z dejavnostjo organa (v tem primeru velja, da jih organ lahko relativno hitro in enostavno prikliče iz sistema). Sicer pa se dolžnost posredovanja informacij nanaša le na tako imenovane »surove« informacije (več: Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, doc. dr. Senko Pličanič s soavtorji, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, 2005, str. 83). Upoštevaje navedeno IP nima pravne podlage, da bi odločal o nujnosti oz. obveznosti organa, da ustvari in vodi novo evidenco oz. zbirko dokumentov, ki ustrezajo pogojem prosilke. Takšno stališče glede ustvarjanja novih zbirk dokumentov v zadevah dostopa do informacij javnega značaja izhaja tudi iz sodne prakse upravnega sodišča (sodba II U 79/2009-10 z dne 20. 1. 2010), na katero se je v izpodbijani odločbi skliceval tudi organ sam. V predmetni sodbi je sodišče ugotovilo, da zbirka dokumentov pri organu - sodišču ne obstaja, ker računalniški sistem, v katerem organ vodi spise, ne omogoča iskanja po kriterijih, kot jih je v zadevi zahteval prosilec, hkrati pa tudi ne obstaja pravna podlaga, ki bi organu nalagala izdelavo takšne zbirke. Iskanje in odbiranje dokumentov, ki so predmet zahteve prosilke, bi torej predstavljalo ustvarjanje novega dokumenta, česar pa organ ni dolžan storiti. Do drugačnega zaključka pa v konkretnem primeru ne morejo pripeljati niti kriteriji ugotavljanja obstoja dokumenta, kadar gre za dokumente v računalniških bazah. Ti se uporabijo takrat, ko bi sicer priprava zahtevanih dokumentov tehnično gledano predstavljala ustvarjanje novega dokumenta, vendar pa je zaradi narave informacijskega sistema, ki bi omogočal relativno hitro in enostavno pripravo podatkov, praksa razvila zrelativiziran pristop (glej npr. sodbo: IU 1167/2014-12 z dne 28. 8. 2015). V skladu s tem pristopom mora biti priprava zahtevanega dokumenta iz računalniškega sistema za organ relativno hitra in enostavna. IP se je na ogledu in camera prepričal, da iskanje zahtevanih dokumentov v računalniškem sistemu Lotus Notes, SPIS 4 ne omogoča enostavnega in hitrega priklica dokumentov, ki so predmet zahteve prosilke. Ob tem IP pojasnjuje, da v konkretnem primeru ne gre za vprašanje, katere dokumente organ ima, temveč, ali je dolžan na zahtevo prosilke vložiti nesorazmeren vložek časa in truda, da analizira dokumente in pripravi zbirko po kriterijih, kot jih zahteva prosilka. Gre namreč zato, da bi organ moral po vsebinskih kriterijih, ki jih je določila prosilka, šele presoditi, ali dokumenti v zbirko sodijo, kar pa predstavlja ustvarjanje novega dokumenta. Če je za takšno ustvarjanje novega dokumenta potreben nesorazmeren vložek časa in truda, pa tudi, ko se dokumenti nahajajo v računalniških bazah, priprava takšne zbirke predstavlja ustvarjanje novega dokumenta. Po preučitvi celotne zadeve IP zaključuje, da organ z zahtevanimi dokumenti dejansko ne razpolaga, kar pomeni, da niso izpolnjeni vsi pogoji za obstoj informacije javnega značaja po 1. odstavku 1. člena ZDIJZ v zvezi s 1. odstavkom 4. člena ZDIJZ. Manjka pogoj, ki je v teoriji poznan kot »kriterij materializirane oblike«. Na tej podlagi je IP, na podlagi 1. odstavka 248. člena ZUP, pritožbo prosilke zoper odločbo št. 061-333/2017-2 z dne 6. 4. 2017, kot neutemeljeno zavrnil. Posebni stroški v tem postopku niso nastali.Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Ur. l. RS, št. 106/10 - UPB5, s spr. in dop.) oproščena plačila upravne takse.Pouk o pravnem sredstvu:Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, temveč se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.Postopek vodila:Tanja Švab, dipl.upr.ved.,raziskovalka IPInformacijski pooblaščenec:Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,informacijska pooblaščenka
