Prosilec - Inšpektorat RS za okolje in prostor
+ -Številka: 090-76/2017
Kategorije: Varstvo upravnega postopka
POVZETEK:Prosilka je od organa zahtevala popis inšpekcijskega spisa in vse dokumente, ki so v navedenem spisu. Organ je prosilki posredoval popis spisa, posredovanje dokumentov pa je zavrnil, pri čemer se je skliceval na izjemo varstva upravnega postopka. Prosilka je v pritožbenem postopku navedla, da kot stranka postopka že razpolaga z večino dokumentov iz inšpekcijskega spisa, zato pritožbo vlaga le glede posredovanja dokumenta, ki je naveden v popisu spisa pod zaporedno številko 5. Prosilka je dodatno zahtevala še pojasnila o datumu nastanka popisa spisa in dokumenta št. 5. Informacijski pooblaščenec je pritožbo prosilke zavrnil kot neutemeljeno, saj je organ ustrezno izkazal škodo, ki bi lahko nastala pri odločanju v inšpekcijskem postopku, če bi bil dokument iz postopka razkrit javnosti. Navedbe prosilke, da bi moral organ pri odločanju upoštevati, da ima prosilka tudi status stranke v postopku, za odločitev niso bile relevantne, saj ZDIJZ ne razlikuje med prosilci in ne omogoča privilegirane obravnave tistih prosilcev, ki imajo na drugi zakonski podlagi več pravic. IP je v odločbi še odločil, da prosilka v pritožbenem postopku ne more razširiti svoje zahteve na dodatna pojasnila glede dokumentov, hkrati pa ZDIJZ prosilcem ne daje pravice od organov zahtevati pojasnil in odgovorov na vprašanja, kadar ti ne izhajajo iz že obstoječih dokumentov.
ODLOČBA:Številka: 090-76/2017/4Datum: 11. 4. 2017
Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP) izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP) in prvega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju prosilka) z dne 29. 3. 2017, zoper odločbo Inšpektorata RS za okolje in prostor, Dunajska cesta 58, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 090-10/2017-2 z dne 6. 3. 2017, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja naslednjoO D L O Č B O:1. Pritožba prosilke z dne 29. 3. 2017 zoper odločbo Inšpektorata RS za okolje in prostor, št. 090-10/2017-2 z dne 6. 3. 2017, se zavrne.2. Zahteva prosilke za povračilo stroškov postopka se zavrne.3. V tem postopku posebni stroški niso nastali.O b r a z l o ž i t e v :Prosilka je dne 10. 2. 2017 na organ naslovil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, in sicer za elektronsko obliko oz. fotokopije dokumentov v postopku št. 06122-129/2017 (popis spisa in vsi dokumenti in priloge iz spisa).Organ je z odločbo št. 090-10/2017-2 z dne 6. 3. 2017 zahtevi prosilke delno ugodil in prosilki posredoval kopijo popisa zadeve s prekritimi osebnimi podatki. Organ je zahtevo v delu, ki se nanaša na posredovanje kopij vseh dokumentov in prilog, zavrnil. V obrazložitvi je organ navedel, da v konkretni inšpekcijski zadevi odločba še ni bila izdana in je inšpekcijski postopek še v ugotovitveni fazi. Uradna oseba ocenjuje, da bi posredovanje dokumentov prosilki lahko škodovalo inšpekcijskemu postopku in je zato podana izjema iz 7. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Inšpekcijski postopek je upravni postopek, ki ga gradbeni inšpektorji vodijo v skladu z določili ZGO, ZIN in ZUP. V konkretnem upravnem postopku inšpektor še ugotavlja dejansko stanje in pridobiva potrebne podatke za odločitev. Za pravilno odločitev mora biti stanje resnično ugotovljeno in v ta namen je potrebno ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo. Prezgodnje razkritje do sedaj pridobljenih podatkov pa bi lahko ogrozilo izvedbo inšpekcijskega postopka, saj v tej fazi postopka dejansko stanje še ni dokončno ugotovljeno in bi bili posredovani podatki lahko pomanjkljivi in napačni. V tej fazi obstaja tudi tveganje raznih pritiskov na inšpektorja v luči čimprejšnjega ukrepanja, to pa bi bistveno otežilo in zmanjšalo možnost inšpektorja, da objektivno in pravilno odloči o stvari. Oteženo bi bilo tudi nadaljnje zbiranje, izvedba ali celo obstoj dokazov, kar bi lahko privedlo do nepravilne in nezakonite inšpekcijske odločbe. Organ je v odločbi še pojasnil, da ne glede na to, da je prosilka stranka v konkretni zadevi, se pri uveljavljanju pravice do dostopa do informacij javnega značaja odloča ne glede na to, kdo je prosilec. Prosilka se je zoper odločbo organa dne 29. 3. 2017 pritožila, pri čemer je navedla, da je v postopku, za katerega je zaprosila dokumente, stranka v postopku, in da ji je organ že dovolil vpogled v dokumente, kot tudi fotokopije dokumentov. Prosilka je po vpogledu v popis spisa pritožbo podala le glede dostopa do dokumenta, ki je v popisu spisa naveden pod zaporedno številko 5. Prosilka prosi tudi za pojasnilo o datumu nastanka dokumenta št. 5, saj ima dvome v naveden datum nastanka dokumenta, kot tudi datum nastanka popisa zadeve. Prosilka je pojasnila, da je na podlagi pregleda popisa zadeve ugotovila, da večino dokumentov že poseduje, saj predstavljajo dopise, ki so del njene komunikacije z organom, zato jih ne zahteva več. Kot stranka v postopku poseduje tudi vse preostale dokumente razen dokumentov št. 1-3 in 5. Dne 16. 2. 2017 si je med inšpekcijskim pregledom na terenu ogledala dokumente pod številkami 1-3, ne pa tudi dokumenta št. 5. Na dan ogleda ji ni bil predložen popis zadeve, niti dokument št. 5, kar nakazuje, da bi ga organ lahko sestavil naknadno ali naknadno vnesel v popis zadeve. Prosilka meni, da je takojšnja priprava »popisa spisa«, redno knjiženje dokumentov in možnost rednega neodvisnega vpogleda v popis zadeve glavna varovalka, da lahko kot stranka zaupa v transparentnost in strokovnost dela inšpektorja. Dokument pod št. 5 naj bi bil ustvarjen dne 20. 1. 2017, pa ji dne 16. 2. 2017 ni bil omogočen vpogled v dokument, kar pomeni, da je pri vpogledu prišlo do kršitve njenih pravic v postopku. Inšpektor je ob vpogledu tudi ni obvestil, da so dokumenti iz mape izločeni. Meni, da je bil dokument ustvarjen šele pozneje ali vnesen v popis zadeve z napačnim datumom in številko dokumenta. Prosilka tudi meni, da bi organ pri dostopu moral upoštevati 3. točko 6. člena ZDIJZ, ki določa, da mora organ omogočiti dostop do podatkov, povezanih z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca. Organ je namreč prosilki že dovolil pridobitev vseh dokumentov, ker pa je popis podal šele na podlagi zahteve po ZDIJZ, je prosilka mnenja, da organ neupravičeno želi zaščititi informacije in zavrača dostop do dokumentov. Če organ meni, da lahko prosilka vse dokumente kot stranka v postopku preslika v času uradnih ur, bi prosilka pričakovala, da bi to izjemo glede dostopa v odločbi tudi navedel. Prosilka v zaključku še meni, da navedbe organa ne izkazujejo resnega ogrožanja procesa odločanja institucije. Prosilka je v postopku priglasila tudi stroške za pravno zastopanje in strokovno pomoč v višini stroškov priznanih odvetniških storitev ter osebne stroške (prevoz in izguba dohodka) v višini 350 EUR.Organ po prejemu pritožbe prosilke izpodbijane odločbe ni nadomestil z novo, zato jo je z dopisom št. 090-10/2017-5 z dne 3. 4. 2017 odstopil v reševanje IP, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo po upravičeni osebi.IP je s pozivom št. 090-76/2017/2 z dne 6. 4. 2017 organ zaprosil za posredovanje popisa spisa in dokumenta pod zaporedno št. 5, organ pa je zahtevane dokumente posredoval IP dne 7. 4. 2017.Pritožba ni utemeljena.IP uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon. Predmet konkretnega pritožbenega postopka je tako le dostop do dokumenta iz inšpekcijskega spisa organa št. 06122-12/2017, pod zaporedno št. 5, kot tudi pojasnilo o datumu nastanka dokumenta št. 5 in pojasnilo glede datuma nastanka dokumenta »popis zadeve«.Informacija javnega značaja je po določbi prvega odstavka 4. člena ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva (v nadaljevanju dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb. Iz navedene definicije so razvidni trije osnovni pogoji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, in sicer:1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa;2. organ mora z njo razpolagati;3. nahajati se mora v materializirani obliki.ZDIJZ kot eno temeljnih načel varuje načelo prostega dostopa do informacij javnega značaja (5. člen), katerega namen je zagotoviti, da so informacije javnega značaja dostopne vsem prosilcem pod enakimi pogoji, ne glede na morebitne posebne okoliščine in dodaten interes posamičnega prosilca. Navedbe prosilke, da je v konkretnem primeru tudi stranka inšpekcijskega postopka, za odločitev v navedeni zadevi niso relevantne. IP kot pritožbeni organ ocenjuje naravo dokumenta in ali je dokument kot tak prosto dostopen vsakomur, ki bi ga zahteval, ne glede na to, ali je prosilec stranka v konkretni inšpekcijski zadevi ali zgolj zainteresirana splošna javnost. ZDIJZ namreč ne razlikuje med prosilci in ne omogoča privilegirane obravnave tistih prosilcev, ki imajo na drugi zakonski podlagi več pravic. Povedano drugače, če ima prosilka več pravic na podlagi drugega zakona (npr. na podlagi vpogleda v spis, kot ga omogoča 82. člen ZUP), teh pravic ne more prenesti tudi v postopek, ki se vodi na podlagi ZDIJZ. Prosilka je v svoji zahtevi izrecno navedla, da zahteva navedene informacije na podlagi ZDIJZ in organ je pravilno in zakonito postopal, ko je v postopku po ZDIJZ prosilko obravnaval enako, kot bi katerokoli drugo osebo, ki ni stranka postopka. Prosilka zato neupravičeno pričakuje, da bi jo organ moral v odločbi obravnavati v luči tega, da je stranka inšpekcijskega postopka.IP dalje pojasnjuje, da je mogoče dostop do informacij javnega značaja omejiti le, če je izpolnjena katera od izjem, ki jih določa 5.a in 6. člen ZDIJZ. Organ se je v konkretnem primeru skliceval na izjemo iz 7. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, torej na izjemo varstva upravnega postopka, zato je IP v nadaljevanju preveril, ali so podani pogoji za uporabo navedene izjeme.Skladno s 7. točko 1. odstavka 6. člena ZDIJZ organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je bil pridobljen in sestavljen zaradi upravnega postopka, in bi njegovo razkritje škodovalo njegovi izvedbi. Za obstoj te izjeme sta tako kumulativno potrebna dva pogoja:- zahtevana informacija predstavlja podatek, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi konkretnega upravnega postopka,- razkritje zahtevanega podatka bi škodovalo izvedbi konkretnega postopka.IP ugotavlja, da sta v konkretnem primeru izpolnjena oba pogoja za uporabo navedene izjeme. Dokumenti, ki so predmet zahteve prosilke, so nastali v postopku, ki ga teorija imenuje »inšpekcijski upravni postopek.« Iz drugega odstavka 3. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru (Ur. l. RS, št. 43/07, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZIN), izhaja, da se glede vseh postopkovnih vprašanj, ki niso urejena z ZIN ali s posebnim (inšpekcijskim) zakonom, uporablja zakon, ki ureja splošni upravni postopek. Nadalje četrto odstavek 28. člena ZUP določa, da ima inšpektor že po zakonu pooblastilo za odločanje v upravnih zadevah. Zaradi navedenega, inšpekcijskega postopka ni mogoče šteti za sui generis postopek, ki bi bil od upravnega postopka oddvojen tip postopka, pač pa gre za poseben upravni postopek, s to posebnostjo, da je poimenovan s posebnim izrazom (nominatni postopek). Posebna postopkovna pravila, ki so določena v ZIN, so potrebna zaradi nekaterih specifik nadzora nad izvajanjem oziroma spoštovanjem zakonov in drugih predpisov. Inšpekcijski upravni postopek vsebuje vse tipične elemente, ki so značilni za upravni postopek: - pravna urejenost, - odločanje o pravicah in obveznostih fizičnih ali pravnih oseb, - podrejanje pravic in obveznosti strank tipičnemu interesu, ki izhaja iz abstraktnih norm pozitivnega prava, - prisotnost in poudarjenost javnega interesa, - razmerje dejanske neenakosti (oblastno odločanje).Organ je v odločbi izkazal, da so bili dokumenti sestavljeni v okviru upravnega postopka. V nadaljevanju je IP presojal še obstoj drugega pogoja – torej, ali bi z razkritjem zahtevanih dokumentov nastala škoda izvedbi upravnega postopka št. 06122-129/2017.IP je na podlagi pregleda posredovane dokumentacije ocenil, da je organ izkazal škodo, ki bi nastala pri izvedbi inšpekcijskega postopka, če bi bili dokument št. 06122-129/2017-5 posredovani javnosti še pred zaključkom inšpekcijskega postopka. Organ je namreč povsem utemeljeno navedel, da bi lahko prezgodnje razkritje do sedaj pridobljenih podatkov ogrozilo izvedbo inšpekcijskega postopka, saj dejansko stanje še ni dokončno ugotovljeno in bi posredovani podatki lahko bili pomanjkljivi ali napačni. Da je pridobivanje dokazov in ugotavljanje dejanskega stanja še v teku, izhaja tudi iz popisa zadeve, saj v konkretni zadevi odločba še ni bila izdana. Razkritje do sedaj zbranih dokumentov, v fazi, ko ugotovitveni postopek še poteka, bi lahko tudi po mnenju IP ogrozilo nadaljnje zbiranje, izvedbo in obstoj dokazov. Zavezanci ali druge osebe, ki bi v teh postopkih lahko nudile koristne informacije, bi lahko prikrile ali uničile določene dokumente, pomembne za odločanje v predmetnih inšpekcijskih postopkih. Seznanjanje javnosti z informacijami iz posamezne faze inšpekcijskega postopka, dokler ta še teče, bi nedvomno negativno vplivalo na tek samega postopka (z informacijami bi se lahko seznanile priče, ki še niso bile zaslišane, ogrožena bi lahko bila izvedba posameznih procesnih dejanj ipd.), posledično pa bi to vplivalo na ugotovitev dejanskega stanja in na odločitev inšpektorja.IP se strinja z oceno organa, da gre za zahteven upravni postopek, v katerem mora inšpektor še ugotoviti resnično dejansko stanje ter presoditi o morebitnih nepravilnosti in upravnih ukrepih, zato bi lahko razkritje zahtevanih podatkov v tej fazi resno ogrozilo nadaljnje zbiranje, izvedbo ali celo obstoj dokazov, kar bi posledično lahko vplivalo na zakonitost in pravilnost inšpekcijske odločbe, ki (še) ni bila izdana.Vse navedeno je IP vodilo do zaključka, da bi v trenutni fazi postopka za njegovo izvedbo lahko nastala škoda, če bi se z dokumentom št. 06122-129/2017-5 seznanila javnost. V konkretnem primeru je torej organ, po oceni IP, izkazal škodo, ki bi lahko nastala pri odločanju v konkretnem inšpekcijskem postopku, in se zato ne more strinjati z navedbami prosilke, da organ ni izkazal resnega ogrožanja procesa odločanja institucije. IP se strinja z navedbami organa, da bi bila v obravnavanem primeru, torej v tej fazi inšpekcijskih postopkov, škoda, storjena izvedbi postopka, večja od pravice javnosti, da se seznani z zahtevanimi informacijami javnega značaja.Upoštevajoč navedeno je treba pritrditi odločitvi organa, da je na dan izdaje izpodbijane odločbe dokument št. 06122-129/2017-5 izpolnjeval vse kriterije za obstoj izjeme iz 7. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Ker je IP ugotovil obstoj izjeme po navedeni določbi ZDIJZ, za navedene dokumente ni presojal obstoja morebitnih drugih izjem po ZDIJZ.IP na tem mestu pojasnjuje, da izjeme iz prve alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki jo navaja prosilka, v konkretnem primeru ni mogoče uporabiti, saj že sama alineja navaja, da je njena uporaba izključena v primeru izjem iz 1. in 5. do 8. točke prvega odstavka 6. člena. Ker je v konkretnem primeru podana izjema iz 7. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki izključuje uporabo navedenega člena, IP ni podrobneje presojal ali sploh gre za podatke iz navedene alineje.IP dalje ugotavlja, da je prosilka v pritožbi zahtevala tudi pojasnila glede datumov nastanka dokumentov, saj je mnenja, da dokumenti niso nastali takrat, kot je navedeno, oz. da so bili naknadno vneseni v sam spis.V skladu s 133. členom ZUP in v skladu z načelom dispozitivnosti lahko stranka v okviru uvedenega upravnega postopka razpolaga s svojim zahtevkom (lahko ga npr. razširi), vendar le do odločitve oz. do izdaje odločbe na prvi stopnji (glej sodbo Vrhovnega sodišča RS, št. U 1481/94-6, VS12074). IP opozarja, da prosilka v pritožbi zahteve ne more razširiti ali vsebinsko spremeniti, kar izhaja iz 133. člena ZUP, ki določa, da ko je postopek uveden, lahko stranka do izdaje odločbe na prvi stopnji razširi ali spremeni postavljeni zahtevek ne glede na to, ali ima razširjeni oziroma spremenjeni zahtevek isto pravno podlago ali ne, če se tak zahtevek opira na iste bistvene sestavine dejanskega stanja in, če je organ pristojen za njegovo reševanje. Povedano drugače, prosilka se v pritožbi ne more pritožiti glede dokumentov, ki jih v zahtevi ni zahtevala. Tudi IP kot pritožbeni organ je v pritožbenem postopku vezan na zahtevo prosilke, saj je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti izpodbijano odločbo v delu, v katerem jo prosilka izpodbija. Vsebina zahtevka, ki ni bila predmet izpodbijane odločbe in o kateri organ na prvi stopnji ni odločal, zato tudi ne more biti predmet presoje IP kot pritožbenega organa. Prosilka lahko s pritožbo zahtevek zoži, ne more pa ga razširiti oziroma vsebinsko spremeniti.Ne glede na navedeno pa IP pojasnjuje, da organ v okviru postopka dostopa do informacij javnega značaja ni dolžan dajati odgovorov na vprašanja ali dodatnih pojasnil, če bi to pomenilo ustvarjanje novega dokumenta. Organ mora prosilki omogočiti dostop do dokumentov, s katerimi že razpolaga v materializirani obliki, to pomeni, da mora prosilki omogočiti dostop do že obstoječih dokumentov, iz katerih izhaja odgovor na vprašanja oziroma dostop do dokumentov, ki vsebinsko ustrezajo zahtevi oziroma vprašanju prosilke. V primeru, da organ dokumentov, iz katerih izhajajo odgovori na vprašanja prosilke nima, ni dolžan ustvariti novega dokumenta za to, da bi zadostil zahtevi prosilke. ZDIJZ prosilcem namreč ne daje pravice zahtevati dodatnih pojasnil ali pridobivati odgovorov na vprašanja, kadar ti ne izhajajo iz že obstoječih dokumentov.Na podlagi zgoraj navedenega ja IP sledil odločitvi organa in v skladu s prvim odstavkom 248. člena ZUP odločil, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.IP je glede priglašenih stroškov prosilke v pritožbenem postopku ugotovil, da je zahteva prosilke za povrnitev stroškov neutemeljena. V skladu s prvim odstavkom 113. člena ZUP stroški, ki nastanejo organu ali stranki med postopkom ali zaradi postopka (potni stroški uradnih oseb, izdatki za priče, izvedence, tolmače, ogled, pravno zastopanje, oglase, prihod, izgubo dohodka, strokovno pomoč, odškodnina za škodo, ki nastane pri ogledu ipd.), gredo v breme tistega, na katerega zahtevo se je postopek začel. Konkretni postopek dostopa do informacij javnega značaja in nadalje pritožbeni postopek se je začel na zahtevo prosilca, zato je IP odločil, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.Posebni stroški v tem postopku niso nastali. Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/2010 – UPB5) oproščena plačila upravne takse.Pouk o pravnem sredstvu:Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, temveč se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.Postopek vodila:mag. Vanja Zrimšek, univ. dipl. prav.,svetovalka Informacijskega pooblaščencaInformacijski pooblaščenec:Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,Informacijska pooblaščenka