Prosilec - Upravno sodišče RS

POVZETEK:

Organ je zavrnil zahtevo prosilcev na podlagi 5. odstavka 5. člena ZDIJZ (zloraba pravice). IP je v pritožbenem postopku zaključil, da je organ nepopolno ugotovil pravno relevantna dejstva v zvezi z navedeno določbo, zato ni mogoče ugotoviti, ali so prosilci prekoračili pravne meje pravice dostopa do informacij javnega značaja ter ravnali v nasprotju s socialno funkcijo te pravice. IP je odločbo odpravil in zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje z navodili glede česa mora dopolniti ugotovitveni postopek. 

ODLOČBA:

Številka: 090-68/2017/3
Datum: 1. 6. 2017

Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP) izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05, 51/07 - ZUstS-A), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP-2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US in 102/15; v nadaljevanju ZDIJZ) ter tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13; v nadaljevanju ZUP) o pritožbah … (v nadaljevanju skupina prosilcev) z dne 27. 3. 2017, in … (v nadaljevanju prosilec), z dne 23. 3. 2017 zoper II. točko izreka odločbe Upravnega sodišča RS, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ) št. Su 124/2017-11, z dne 14. 3. 2017, v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjo 

O D L O Č B O:

1.    Pritožbi skupine prosilcev z dne 27. 3. 2017 in pritožbi prosilca z dne 23. 3. 2017 zoper II. točko izreka odločbe Upravnega sodišča RS št. Su 124/2017-11, z dne 14. 3. 2017 se ugodi in se izpodbijana odločba v tem delu odpravi ter se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ prve stopnje mora o zahtevi prosilcev odločiti brez odlašanja, najpozneje pa v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.

2.    V tem postopku posebni stroški niso nastali.

O b r a z l o ž i t e v:

Skupina prosilcev je dne 7. 2. 2017 na organ naslovila zahtevo, v kateri so ga prosili, da na svetovnem spletu objavi:
1.    tožbo, odgovor na tožbo, vse pripravljalne vloge in ostale vloge strank ter sklepe, sodbe in ostale odločbe sodišča v vseh zadevah, zaključenih v letu 2016 pri organu, oddelku v Mariboru, kjer sta bili obe stranki državna organa ali osebi javnega prava;
2.    tožbo, odgovor na tožbo, vse pripravljalne vloge in ostale vloge strank ter sklepe, sodbe in ostale odločbe sodišča v vseh zadevah, zaključenih v letu 2016 pri organu, oddelku v Mariboru;
3.    tožbo, odgovor na tožbo, vse pripravljalne vloge in ostale vloge strank ter sklepe, sodbe in ostale odločbe sodišča v vseh dokončanih in nedokončanih zadevah, začetih v letu 2016 pri organu, oddelku v Mariboru;
4.    v bodoče in nemudoma tudi vse nove tožbe, odgovore na tožbe, vse pripravljalne vloge in ostale vloge strank ter sklepe, sodbe in ostale odločbe sodišča, v vseh zadevah, začetih v letu 2016 ali kasneje pri organu, oddelku v Mariboru.
Navedli so, da gre za vlogo po ZDIJZ. Tožbe in ostale vloge strank pred organom so javne po ZDIJZ (sodba I U 1521/2011, z dne 22. 11. 2012, pred tem podobno I U 2287, z dne 9. 5. 2012). Listine in uradna pisanja državnih organov so javna. Z informacijami se želijo prosilci seznaniti tako, da jih organ v pdf obliki skenirane objavi na spletu, pri čemer se sklicujejo na 6. točko prvega odstavka 10. člena ZDIJZ in navajajo, da zahtevo vlaga pet prosilcev. Z informacijami se želijo seznaniti tudi tako, da jim jih organ posreduje skenirane v pdf obliki na elektronski naslov. Ker je prosilcev pet, menijo, da jim mora organ dostop do zahtevanih informacij omogočiti brezplačno, pri čemer se sklicujejo na drugi odstavek 10. člena ZDIJZ. Prosilci menijo, da je njihova vloga stvarno utemeljena v funkciji javnosti, transparentnosti, vladavini prava in demokratičnosti pri ravnanju javnih oblasti. Objava vlog bo povečala transparentnost dela državnih organov, ki so stranke pred sodiščem, povečala transparentnost postopkov in dela sodišča, pripomogla k enotni sodni praksi, bila podlaga za mnoge študije, analize, raziskave, dolgoročno pa izboljšala kvaliteto dela državnih organov in sodišč. Transparentnost postopkov je še posebno pomembna pri organu, kjer so javne obravnave izjemno redke in javnost pri mnogih sporih sploh ne more vedeti, da obstajajo. Prosilci se z dostopom do informacij javnega značaja ukvarjajo že več let, ob tem pa se trudijo za večjo transparentnost dela javnih oblasti na vseh ravneh sistema in pri vsakovrstnih ravnanjih, to področje tudi raziskujejo in o njem pišejo v znanstvenih, strokovnih in drugih publikacijah. Objava vseh vlog pri sodišču in sodnih spisov je v tujini že dlje časa običajna oblastna praksa, pravica do dostopa do informacij pa je ustavna in tudi evropska človekova pravica.

Dne 9. 2. 2017 je organ prejel še zahtevo prosilca, ki je prosil za iste informacije kot skupina prosilcev. Z informacijami se želi seznaniti na isti način kot skupina prosilcev. Četudi bodoči dokumenti še ne pomenijo informacije javnega značaja, saj jih organ v času prejema zahteve še nima, ima javnost pravico do teh podatkov po ustavi in EKČP.
 
Organ je postopka z navedenima zahtevama s sklepom št. Su 124/2017-11, z dne 14. 3. 2017 združil v en postopek in o zahtevah odločil z odločbo št. Su 124/2017-11, z dne 14. 3. 2017. V delu zahteve, ki se nanaša na sodne odločbe o glavni stvari, izdane s strani zunanjega oddelka organa v Mariboru v letu 2016, je organ prosilce napotil na spletno stran www.sodnapraksa.si (I. točka izreka odločbe). V ostalem je organ zahtevo zavrnil (II. točka izreka odločbe). Povzel je peti odstavek 5. člena ZDIJZ in navedel, da zakon niti primeroma ne navaja kriterijev, na podlagi katerih organ zahtevo prosilca lahko oceni kot zlorabo, iz upravnosodne prakse pa izhaja, da je treba presoditi okoliščine konkretnega primera z vidika, ali je prosilec z vloženo zahtevo prestopil meje pravno zavarovanega upravičenja tako, da je s tem ogrožena oziroma je poseženo v pravico drugega. Nato je organ povzel 2. člen ZDIJZ in navedel, da pravica dostopa do informacij javnega značaja ni priznana izključno v interesu prosilca, temveč tudi v interesu družbe, ki je v tem, da se v čim večji meri omogoči izvrševanje demokratične funkcije in funkcije nadzora, vendar ne na način, ki prekomerno ovira delo organa ter uradne osebe (tako tudi sodba organa III U 240/2012, z dne 7. 11. 2013, enako izhaja iz odločb IP). Po navedenem se mora zloraba pravice nanašati na način izvrševanja pravice, ki v nasprotju s predvidenimi legitimnimi nameni povzroča učinke, ki posegajo v pravice tretjih oziroma v javni interes. Po mnenju organa je pravica prosilcev, ki jim gre po ZDIJZ, prišla v konflikt z dolžnostjo sodišča, da odloča v postopkih upravnega spora na podlagi zakona in Ustave ter posledično v konflikt s pravicami tretjih oseb, to je oseb, ki so kot stranke udeležene v sodnih postopkih. Pravico strankam sodnih postopkov, da sodišče o njihovih pravicah, dolžnostih ter obtožbah odloči brez nepotrebnega odlašanja, daje že Ustava v 23. členu, pravica do sojenja v razumnem roku pa je konkretizirana v določbah Zakona o pravici do sojenja brez nepotrebnega odlašanja. Konkretno je v letu 2016 pripad na zunanjem oddelku organa v Mariboru znašal 508 zadev, rešenih je bilo 399 zadev. V vsakem od sodnih spisov se nahaja več vlog strank, praviloma vsaj tožba in odgovor na tožbo, lahko pa tudi nadaljnje vloge, kot npr. pripravljalne vloge, pritožbe, revizije ipd. Poleg tega organ tekom predhodnega preizkusa tožbe izdaja različne sklepe, odloča o taksnih oprostitvah, ugovorih zoper plačilne naloge in zahtevah za izdajo začasne odredbe. Ob tem velja poudariti, da se dokumenti v sodnem spisu nahajajo le v fizični obliki, torej bi njihova priprava, kopiranje in naknadna pretvorba iz fizične v elektronsko obliko, zahtevala veliko časa. Poleg tega bi bilo treba vsak sodni spis natančno vsebinsko pregledati in ugotoviti, ali obstajajo izjeme za dostop do posameznega dokumenta oziroma ali je mogoč delni dostop. Po oceni organa znaša pričakovani čas, potreben za fotokopiranje 500 strani dokumentov in njihovo pretvorbo v elektronsko obliko, približno 5 ur, k temu pa je treba prišteti še čas za vsebinski pregled spisovne dokumentacije, ki jo opravi sodno osebje s VII. stopnjo izobrazbe (strokovni sodelavci). Po oceni organa bi natančno branje in anonimizacija 500 strani dokumentov trajala vsaj 8 delovnih ur. To pomeni, da bi sodišče za te namene potrebovalo dodatno kadrovsko zasedbo. Zahteva je torej izjemno obsežna in se nanaša na več kot tisoč dokumentov (konkretno število strani je nemogoče predvideti, gre pa zagotovo za nekaj tisoč strani). Zato bi priprava dokumentov na način, kot je opisan zgoraj, nedvomno pomenila zastoj pri rednem delu organa, to je sojenju, s tem pa bi se podaljšali časi reševanja zadev, kar bi imelo za posledico kršitev pravice do sojenja v razumnem roku. Posameznih listin sodnega spisa namreč ni mogoče hitro pridobiti, saj se nahajajo v fizični obliki, priprava dokumentov pa je za organ relativno zapletena in bi bilo treba vanjo vložiti nesorazmeren trud. Organ je pred izdajo izpodbijane odločbe prosilcem pojasnil, kaj bi posredovanje zahtevane količine podatkov pomenilo za sodišče in jih pozval h konkretizaciji oziroma individualizaciji zahteve, npr. z navedbo strank, posameznih področij ipd. Prosilci kljub pojasnilu v celoti vztrajajo pri svojem zahtevku, kar kaže šikanozen značaj predmetne zahteve. Na šikanozen namen zahteve kaže tudi del zahtevka, ki se nanaša na objavo vseh bodočih dokumentov. Po ZDIJZ se lahko zagotovi prost dostop zgolj do informacij, ki dejansko že obstajajo, nikakor pa ni mogoče zahtevati informacij, ki v trenutku vložitve zahteve (še) ne obstajajo. To je logično, saj organ dokumentov, s katerimi ne razpolaga (iz kateregakoli razloga), prosilcem sploh ne more posredovati. Organ je pri presoji, ali gre za zlorabo, upošteval tudi dejstvo, da se zahteva nanaša na dokumente iz sodnih spisov. Javnost sojenja se namreč primarno ne zagotavlja po določbah ZDIJZ, prav tako ni namen oziroma cilj prostega dostopa do informacij javnega značaja v zagotavljanju enotnejše sodne prakse, na kar se sklicujejo prosilci. To je naloga Vrhovnega sodišča, ko odloča o izrednih pravnih sredstvih. Nadzor javnosti nad kakovostjo dela sodišč, kar nedvomno je eden od ciljev ZDIJZ, se po mnenju organa zagotavlja z objavo sodnih odločb, vključno s sestavo senatov. Vprašanje javnosti sojenja pa ureja področna zakonodaja, npr. Zakon o sodiščih, Sodni red ter posamezni procesni zakoni, ne pa ZDIJZ. Že po določbi 24. člena Ustave pravica do javnosti sojenja ni absolutna. Izjeme se lahko pojavijo kot omejitve zaradi javnih koristi, predvsem pa zaradi varstva strank ali drugih udeležencev v postopku (glej komentar Ustave RS, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, 2002, str. 270-271). S tem, ko organ javno ne objavlja vseh listin sodnih spisov, kar je bistvo predmetne zahteve, torej ne skriva svojega dela pred javnostjo, ampak ščiti predvsem pravice strank v postopku. Slednje namreč s predmetno zahtevo niso seznanjene, niti jih glede na obseg zahteve o tem ni mogoče individualno obvestiti, prav tako pa ni mogoče trditi, da so z vložitvijo tožbe v upravnem sporu privolile v objavo vseh dokumentov, ki so jih predložile sodišču. Koncept varstva zasebnosti v Ameriki, na katerega se sklicujejo prosilci, ni primerljiv z našo ureditvijo, zato je sklicevanje na sistem iz druge države brezpredmetno. Organ je izpostavil tudi sistemski vidik obravnavane zahteve. Organ (še) nima tehničnih možnosti, da bi zagotavljal javni dostop do vseh sodnih dokumentov. Enako velja tudi za ostala sodišča. Projekt elektronskega sodnega spisa je v fazi priprave, vodi pa ga Vrhovno sodišče, enako kot projekt digitalizacije sodne prakse. Sodni sistem nedvomno teži k odprtosti, na kar kažejo tudi spremembe Sodnega reda, ki na primer v 7. členu določa obveznost sodišča, da prek spletnih strani sodstva omogoči brezplačen vpogled v podatke iz vpisnikov. Objavo podatkov je treba zagotoviti najkasneje v devetih mesecih po uveljavitvi Sodnega reda, kar kaže na kompleksnost sistemskih rešitev na področju objave podatkov, ki se nanašajo na sodne postopke. Tega vprašanja zato ni mogoče reševati posamično in z zlorabo pravic, ki jih posamezniku daje zakon, ampak na sistemski ravni in enako za celoten sodni sistem. Organ je ugotovil, da gre v konkretnem primeru za zlorabo pravice do dostopa do informacij javnega značaja, zato je zahtevo zavrnil na podlagi petega odstavka 5. člena ZDIJZ.

Organ je dne 27. 3. 2017 prejel pritožbo skupine prosilcev zoper odločbo št. Su 124/2017-11, z dne 14. 3. 2017. Navedli so, da so doktorji pravnih znanosti in profesorji prava. Uvodoma so obširno navedli, kakšno je njihovo delovanje na področju pravoslovja. Predmetna zadeva sodi v jedro njihovega – večkrat javno pravoslovno utemeljenega – prepričanja, da je v funkciji zaščite ustavnosti, vladavine prava ter avtoritete in ugleda sodne veje oblasti koristna in potrebna večja transparentnost dela sodišč. Še posebej je koristna in potrebna večja transparentnost dela organa, saj to sodišče javnih obravnav (razen izjemno redkih izjem) nima in pri tem sodišču država ne le sodi, ampak je pogosto tudi stranka. Neredko je država celo istočasno na obeh straneh spora in hkrati tista, ki sodi. Organ pa ob tem ali kljub temu nikjer ne objavlja svojih odločitev, ki jih sprejme v času trajanja postopka. Na teh področjih je praksa organa povsem neznana, nejavna in torej netransparentna. Da bi javnosti omogočili vpogled v delo in odločitve organa kot celoto, da bi se s tem povečala transparentnost materialno-pravnih in procesnih ravnanj državnih organov, ki so stranke pred sodiščem, da bi se povečala transparentnost postopkov in dela organa, da bi to pripomoglo k enotni sodni praksi (ki je koncept ustavne demokracije, vladavine prava in ustavna človekova pravica), da bi raziskovalci dobili podlago za študije, analize in raziskave, da bi se dolgoročno izboljšala kvaliteta dela državnih organov in sodišč na splošno, so prosilci na organ naslovili zahtevo po objavi nedavno končanih (končanih v letu 2016, torej niti ne vseh v preteklosti) in odprtih zadev pri organu. Želeli so tudi, da organ sproti tehnično beleži – skenira vloge strank in svoje odločitve in s tem morda uvede sprotno objavo vseh svojih sklepov in sodb že na dan njihove izdaje. Da bi lahko uresničili to idejo, ki jo je nenazadnje mogoče razumeti tudi kot predlagani pravosodni projekt, nedvomno in očitno izjemno koristen za Slovenijo in njeno pravosodje, so prosilci organ prosili, da jim na elektronski naslov posreduje anonimizirane kopije dokumentov, ki jih v funkciji uresničevanja zgoraj pojasnjenega in stvarno utemeljenega cilja potrebujejo in za katere smatrajo, da bi že tako in že sami po sebi, v luči ustave in v funkciji vladavine prava, morali biti objavljeni. Ker gre za informacije, ki so v interesu širokega kroga ljudi in ker ZDIJZ to omogoča, so prosilci organ pozvali, da objavi informacije brezplačno na spletu. Namen določbe o brezplačni objavi je, da država brezplačno objavi informacije, ki zanimajo veliko ljudi. Ne samo zato, ker bi točno določeni ljudje za to imeli točno določeni in konkretizirani interes, ampak tudi zato, ker je to treba storiti v smislu smotra, ciljev in duha koncepta informacij javnega značaja in z njim neposredno povezanih ustavnih načel, konceptov in pravic. Informacije, ki so jih prosilci želeli pridobiti od organa, s tem pa sprožiti začetek nove sodne politike in prakse pri zagotavljanju transparentnosti, so prav takšne informacije. Če bi objava teh podatkov organ slučajno preobremenila, ali če sodišče ne bi bilo sposobno objaviti informacij samo, so prosilci organ pozvali, da jih o tem obvesti in bodo dokumente objavili sami. Argument, na podlagi katerega je organ zavrnil zahtevo, je po mnenju prosilcev pravno nevzdržen. Pomeni zanikanje tako zgoraj omenjenih ustavnih in temeljnih pravnih načel, najprej demokratičnosti, vladavine prava, transparentnosti in javnosti sojenja, potem popolno zanikanje smisla in duha koncepta informacij javnega značaja, pa tudi neposredno, očitno in hudo kršitev pravice do obveščenosti. Tudi pregledovanje in skeniranje, ki bi ga v nekaj dneh opravil sodniški pripravnik, ne bi ustavilo sodnih postopkov, da bi strankam bile kršene ustavne pravice. Nenazadnje pa sojenje ni edino delo organa, tudi posredovanje javnih informacij je ena od njegovih z zakonom predpisanih nalog. Organ utemeljuje »šikanozen značaj« zahteve s tem, da »prosilci kljub pojasnilu v celoti vztrajajo pri svojem zahtevku«. Ta argument prosilci razumejo v smislu izjave sodišča, da bi bil proces takšnega zagotavljanja javnosti in transparentnosti sojenja zamuden in delovno obremenjujoč. Razumejo ga tudi v smislu prvotnega razumevanja njihove zahteve, da zahtevajo objavo sodb in temeljnih sklepov sodišč, prosilci pa zahtevajo več od tega. Vztrajanje stranke pri svojem zahtevku pred organom nikakor ne kaže na to in ne more kazati na to, da je vloga stranke šikanozna. Zahtevek stranke je njena stvar in pravno nesprejemljivo je pričakovanje, da bi stranka morala prilagajati svoj zahtevek željam organa. Organ utemeljuje šikanozen namen zadeve tudi s tem, da so prosilci pozvali sodišče k objavi dokumentov tudi v bodoče. Ta del zahteve morda v ZDIJZ ni izrecno predviden, nikakor pa ni šikanozen. Nasprotno, po našem pravoslovnem prepričanju je teoretično in konceptualno utemeljen s funkcijo, pomenom in duhom vključenih konceptov javnosti, transparentnosti, demokratičnosti in informacij javnega značaja. ZDIJZ res po črki ne zagotavlja prosilcem, da bi od organa zahtevali posredovanje bodočih informacij, a jim to omogoča Ustava RS. V času nastanka ZDIJZ zakonodajalec ni predvidel, da bo reševanje zadev dostopa do informacij pri organu tako dolgotrajno in predvideval, da bo prosilec, če bo želel dobivati sprotne informacije, pač za njih sproti večkrat zaprosil in jih dobil. Ker pa postopek pred organom traja tako dolgo, da prosilci do informacij ne morejo tudi po več let, istočasno pa imajo prosilci ustavno pravico, da informacije prejmejo nemudoma, jim po ustavi pripada pravica do edinega načina, po katerem ne bo prišlo do nadaljnjih kršitev: to je, da zahtevajo in dobijo dokumente tudi v bodoče in sproti, ko ti nastanejo. Organ mora odločiti v okvirih zakona in ustave, ne le enega od njih. Prosilci verjamejo, da pravico do sprotne objave bodočih dokumentov v določenih omejenih primerih (več prosilcev, javni interes) daje (tudi če je ZDIJZ po črki ne omenja) ustava in ob pravilnem branju in razumevanju ustave tudi duh zakona in smisel koncepta informacij javnega značaja. In eden takih primerov, ko ustava to pravico daje, je konkreten primer prosilcev. Organ jemlje za »logično«, da dokumentov, s katerimi ne razpolaga, ne more posredovati. Prosilci niso zahtevali posredovanja dokumentov, s katerimi sodišče ne razpolaga, ampak posredovanje dokumentov takrat, ko bo sodišče z njimi razpolagalo in tiste, s katerimi razpolaga – hkrati pa z njimi mora razpolagati. V zvezi s »sistemskim vidikom« in pomanjkanjem tehničnih zmožnosti za objavo prosilci navajajo, da četudi organ nima tehničnih zmožnosti za objavo na spletu, to ne opravičuje, da je zavrnil tudi posredovanje informacij po elektronski pošti. Nenazadnje pa tehnične možnosti so. Organ ima svojo spletno stran v okviru portala sodisce.si in tu bi lahko objavil tudi informacije ali datoteke, ki jih prosijo prosilci. Odločba je v točki II. nezakonita in v tem delu jo prosilci izpodbijajo. Kot je predstavljeno v pritožbi in zahtevi, namen prosilcev ni bil zloraba pravice in šikaniranje, ampak pridobitev podatkov, ki so pomembni za delo prosilcev (so podlaga za mnoge strokovne študije) in objava podatkov, ki so pomembni za pravno varnost in poenotenje sodne prakse (npr. sklepi o začasnih zadržanjih, sklepi pri odločanju o sojenju brez nepotrebnega odlašanja, objava tožb in odgovorov itd.) in drugih podatkov, za katere prosilci menijo, da je potrebno, da so javno objavljeni. V mnogih tujih državah sodišča s strankami in državnimi organi komunicirajo elektronsko, vloge skenirajo v PDF in vloge so za stranke in ostalo javnost dostopne na spletu. Organ ima načeloma prav, da njemu tega ni treba uvajati na lastno pobudo in lahko čaka na Ministrstvo za pravosodje ali Vrhovno sodišče. A tudi državljani, še posebej pravni strokovnjaki, imajo lahko namen izboljšati pravosodje in prosilci tak namen imajo. Ker želijo boljše, transparentnejše in s tem učinkovitejše pravosodje, ki bo s tem takšno tudi v smislu ugleda in avtoritete sodstva. Ne le namen in želja, to je tudi predmet javnega dela in družbene vloge prosilcev. To pa lahko dosežejo ali le z možnostjo seznanitve s tistimi informacijami, ki jih v tej vlogi navajajo, ali še dodatno s strokovnim delom glede teh informacij in z njihovo uporabo. Torej kot državljani, kot zainteresirana javnost in kot predstavniki pravniškega poklica. Za »šikanozen namen« bi šlo, če bi organu očitno želeli le škoditi, če bi mu očitno želeli le slabo. Prosilci pa nasprotno, organu želijo najboljše.   

Organ je dne 23. 3. 2017 prejel pritožbo zoper odločbo št. Su 124/2017-11, z dne 14. 3. 2017, v kateri je prosilec navedel, da je njegovo razumevanje »zlorabe pravice« in »šikanoznega namena« formirano v UK od leta 1970 ter USA od leta 1976.

Organ je ugotovil, da sta pritožbi pravočasni, dovoljeni in da so ju vložile upravičene osebe, ter da odločbe ne bo nadomestil z novo, zato ju je, na podlagi 245. člena ZUP, z dopisom št. Su 124/2017-18, z dne 29. 3. 2017, poslal IP.

Pritožbi sta utemeljeni.

1.    Meje preizkusa pritožbe s strani pritožbenega organa

IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožniki oz. prosilci izpodbijajo. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.

IP ugotavlja, da prosilci izpodbijajo II. točko izreka odločbe št. Su 124/2017-11, z dne 14. 3. 2017, s katero je organ zavrnil del zahteve prosilca na podlagi petega odstavka 5. člena ZDIJZ. Sporno vprašanje je torej, ali so prosilci zlorabili pravico dostopa do informacij javnega značaja. 
 
2.    Zloraba pravice dostopa do informacij javnega značaja
 
Definicija zlorabe pravice v ZDIJZ 
 
Organ lahko v skladu s petim odstavkom 5. člena ZDIJZ prosilcu izjemoma zavrne dostop do zahtevane informacije, če prosilec z eno ali več funkcionalno povezanimi zahtevami očitno zlorabi pravico dostopa do informacij javnega značaja po tem zakonu oziroma je očitno, da so zahteva ali zahteve šikanoznega značaja. 
 
Iz uvodne obrazložitve Predloga zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o dostopu do informacij javnega značaja – ZDIJZ-C (v nadaljevanju: Predlog zakona), katerega besedilo je določila Vlada Republike Slovenije na 27. redni seji 3. 10. 2013, izhaja, da predlagatelj utemeljuje določbo petega odstavka 5. člena ZDIJZ s primeri iz prakse. Konkretno navaja, da se v praksi pojavljajo tudi primeri, ko prosilec prekorači namene pravice dostopa do informacij javnega značaja z izvršitvijo ravnanja, ki predstavlja zlorabo pravice, pri tem pa se sklicuje na odločbo IP št. 090-117/2012/3 z dne 29. 6. 2012. IP je v navedeni odločbi ugotovil, da namen prosilca ni bil le dostopati do informacij zaradi izvrševanja demokratične in nadzorne funkcije pravice dostopa do informacij javnega značaja, temveč nasprotno – prosilec je s svojim načinom vlaganja zahtev organ prekomerno zasipal z delom in hkrati posegel v njegovo dostojanstvo. Iz Predloga zakona tudi jasno izhaja, da je treba kriterije, ki opredeljujejo zlorabo pravice, razlagati ozko in v vsakem primeru posebej. Pri nadaljnji obrazložitvi predloga določbe predlagatelj navaja tudi nekatere »elemente, ki lahko (skupaj) kažejo na zlorabo pravice kot npr. pogostost vlaganja zahtev, obsežnost zahtev, nesorazmerna obremenitev organa, prosilec ne sledi lastnim upravičenim interesom, nagajivost, šikaniranje ipd.«. Predlagatelj zakona v tem delu ponovno navaja, da je treba kriterije, ki opredeljujejo zlorabo pravice, razlagati ozko in v vsakem primeru posebej ter da je predlagana določba utemeljena z vidika določb tretjega odstavka 15. člena Ustave, ustavnosodne presoje (npr. Sklep Ustavnega sodišča št. U-I-413/98) in sodne prakse Vrhovnega sodišča (npr. sodba št. II Ips 247/94). Po mnenju Zakonodajno-pravne službe Državnega zbora (v nadaljevanju: ZPS) k Predlogu zakona z dne 30. 12. 2013 se lahko zlorabi pravica, če se izvršuje v nasprotju z namenom, zaradi katerega je bila priznana, namen pravice dostopa pa je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov. 
 
Namen ZDIJZ je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice fizičnih in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja, in za uresničitev tega namena si morajo organi prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delovanju (2. člen ZDIJZ). Delovanje in odločanje javnih oblasti je tako oprto tudi na posameznike, ki lahko pridobivajo vse javne informacije o delu javnih oblasti in sodelujejo pri sprejemanju njenih odločitev. Načelo odprtosti predstavlja javnost delovanja javnih oblasti, zagotavljanje informacij o delu javnih oblasti in pravico dostopa do dokumentov ali v tem drugem delu tudi transparentnost delovanja javnih oblasti. Za obravnavani primer je, izhajajoč iz načela odprtosti in transparentnosti, pomembno omeniti predvsem dve funkciji pravice do informacij javnega značaja – demokratično in nadzorno funkcijo. Demokratična funkcija služi večji udeležbi državljanov v politiki in izhaja iz teorij participativne in deliberativne demokracije, ki poudarjajo, da odprtost delovanja javne oblasti ne more biti omejena le na različne oblike parlamentarnega odločanja, temveč mora vključevati tudi različne oblike neposrednega sodelovanja državljanov pri sprejemanju predpisov in političnih odločitev (več v Komentarju Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, Senko Pličanič et al., Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti, Ljubljana, 2005, str. 72). Funkcija nadzora pa omogoča državljanom nadzor nad delom javne uprave, nadzor nad pravilnostjo dela javnih oblasti ter nadzor nad porabo proračunskega denarja, kar preprečuje slabo upravljanje, zlorabo oblasti in korupcijo. Ta pravica omogoča splošni nadzor javnosti nad delom javne uprave v širšem pomenu, kamor sodi tudi organ, in s tem pospešuje zavedanje odgovornosti vseh, ki upravljajo z javnim denarjem in izvajajo pooblastila, ki jim jih je podelila država. Javnost lahko le s pomočjo načel, ki jih pozna pravo dostopa do javnih informacij, preverja pravilnost odločitev organov ter spoštovanje pravnih in drugih pravil. Zato je delo oblastnih organov bolj učinkovito (razlog nadzora in učinkovitejšega delovanja), obenem pa se zaradi komunikacije in tesnejšega razmerja med javnim sektorjem in posameznikom krepi tudi zaupanje vanje. Temeljno načelo ZDIJZ torej usmerja proces odločanja javnih oblasti k odpiranju za vse, z namenom, da lahko vsi tvorno sodelujejo pri sprejemanju odločitev in da lahko pridobivajo vse javne informacije o delu javnih organov. ZDIJZ tako v prvem in drugem odstavku 5. člena vsakomur omogoča prost dostop do informacij javnega značaja, ne glede na pravni interes, izjemoma pa se lahko pravica dostopa do informacij javnega značaja odreče zaradi zlorabe te pravice, kot to določa peti odstavek 5. člena ZDIJZ. 

IP poudarja, da je presoja obstoja zlorabe pravice institut, ki ga je treba uporabljati z veliko mero previdnosti in le tam, kjer je to nujno potrebno. Kriterije, ki opredeljujejo zlorabo pravice, je treba razlagati ozko in v vsakem primeru posebej.  Utemeljitev obstoja zlorabe pravice mora vselej ostati skrajno sredstvo v postopkih odločanja o zahtevah za posredovanje informacij javnega značaja in se sme uporabiti le v primeru, če od organa objektivno ni mogoče pričakovati, da bo zahteve prosilca obravnaval v skladu z določbami ZDIJZ.  
 
Zloraba pravice v pravni teoriji

Kot izhaja iz pravne teorije, nastane zloraba pravice tedaj, ko subjekt prestopi meje pravno zavarovanega upravičenja tako, da s tem ogroža oziroma posega v pravico drugega. Če hočemo določiti meje pravice tistemu, ki jo je prekoračil, moramo izhajati iz pojma pravice in njene vsebinske opredelitve. Pravna norma pogosto ne more dati določnega in jasnega odgovora na vprašanje, kakšen naj bo obseg pravice v konkretnem primeru. Odgovor nam da šele ustvarjalna interpretacija prava. Razlagalec mora upoštevati vse pravno pomembne okoliščine, ki so zvezane s konkretnim primerom v procesu uporabe prava (Marijan Pavčnik, Zloraba pravice, Časopisni zavod Uradni list SR Slovenije, Ljubljana 1986). 
 
Po pravni teoriji (Marijan Pavčnik, Zloraba pravice, Časopisni zavod Uradni list SR Slovenije, Ljubljana 1986, in  Teorija prava – Prispevek k razumevanja prava, 4. pregledana in dopolnjena izdaja, GV Založba, Ljubljana 2013) so za dejanski stan zlorabe pravice značilne tri prvine, in sicer: 
-       temeljna predpostavka je, da nosilec pravice izhaja iz pravno dopustnega abstraktnega upravičenja, ki ga konkretizira in materializira tako, da njegovo ravnanje presega meje upravičenja; 
-       druga predpostavka je, da je nastal konflikt dveh pravic, ki se med seboj ne izključujeta; do konflikta pride zato, ker si stojita nasproti dve pravici in je ena izmed njiju izvrševana tako, da bodisi delno bodisi v celoti onemogoča aktivirati in uresničevati drugo. 
-       v konfliktu dveh ali več pravic pa je najbolj težavno opredeliti tretjo prvino, kdaj in zakaj je bila določena pravica zlorabljena (prepoved – merilo zlorabe pravice). 
 
Dr. Andrej Berden v članku Zloraba pravice (Pravna praksa, št. 26/00) navaja, da gre za uporabo oziroma izvrševanje pravice, če dejanje presojamo samo formalno, z vidika samo tistih pravnih norm, ki pravico neposredno določajo – in za zlorabo te formalne pravice oziroma dejansko za protipravno ravnanje, če ga presojamo v luči načela morale in javnega interesa, ki jih je pravo sprejelo kot svoje vrhovno vodilo, oziroma v luči samega načela zlorabe pravic. Pod tem pojmom torej ne moremo razumeti samo zavestne, namerne zlorabe, ampak ga moramo jemati objektivno. Zlorabo pravice je potrebno označiti kot nedopustno ravnanje, ki nima značaja klasičnega deliktnega dejanskega stanu. Avtor članka ugotavlja, da je konflikt pravic treba razlagati široko, ni pa vsak poseg v pravico drugega tudi zloraba pravice. Pravi in resnični obseg pravice lahko odkrijemo le, če ugotavljamo njen ekonomski in socialni cilj in primerjamo njen značaj z vrednostnim značajem interesa, ki ga z njenim izvrševanjem prizadenemo. Kot navaja, je zloraba izvrševanje pravice v nasprotju z njenim ekonomskim in socialnim namenom. Vsaka pravica je z njenega socialnega vidika relativna. Prizna se torej spremenljivost vsebine in s tem relativnost pravic. Sodnik določi konkretno vsebino, upoštevajoč generalna načela pravnega reda in zakonsko vsebino pravice v enem od pravnih postopkov. Glede na konkretne okoliščine določi meje in obseg njihovega izvrševanja. Avtor navedenega članka nadaljuje, da ni nujno, da predstavlja zlorabo pravice vedno le posamezno upravičenje, ki iz nje izvira in ki je v nasprotju s kakšnimi »močnejšimi« interesi, temveč lahko predstavlja zlorabo tudi način njenega izvrševanja. Ni dovolj, da je izvrševalec pravice (njen upravičenec) sposoben in da ima pravica pravno veljaven temelj, temveč mora biti njeno izvrševanje v skladu s temeljnimi pravili pravnega reda in pravne politike, ki izhajajo večinoma iz same narave stvari in interesne pogojenosti prava. Način izvrševanja pomeni zlorabo pravice takrat, ko za izvrševanje obstaja več možnosti, upravičenec pa pravico izvršuje na način, ki škoduje drugemu ali pa mu »otežuje njegov položaj«. 
  
Zloraba pravice dostopa do informacij javnega značaja v obravnavanem primeru 

Iz vsega navedenega izhaja, da se institut zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja po petem odstavku 5. člena ZDIJZ presoja v vsakem posameznem primeru posebej, izhajajoč iz splošnega načela ZDIJZ, da so informacije javnega značaja dostopne vsakomur in da si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delovanju (2. člen ZDIJZ). 
 
Pravica dostopa do informacij javnega značaja ni priznana izključno v interesu prosilca, temveč tudi v interesu družbe, ki je v tem, da se v čim večji meri omogoči izvrševanje demokratične funkcije in funkcije nadzora obravnavane pravice, vendar nikakor ne na način, ki prekomerno ovira celotno delo organa. Pri tem se je treba postaviti na stališče (ki izhaja tudi iz zgoraj omenjenega članka z naslovom Zloraba pravice), da ima v primeru kolizije med pravico prosilca in interesom družbe, prevlado slednji. IP je po preučitvi celotne zadeve ugotovil, da organ ni popolno ugotovil pravno pomembnih okoliščin, ki so potrebne za presojo, ali so prosilci pravico izvrševali na način, ki prekomerno ovira celotno delo organa.

V obravnavanem primeru je predmet presoje odnos med pravico prosilca dostopati do informacij javnega značaja ter dolžnostjo in pravico organa, da opravlja svoje delo samostojno v okviru in na podlagi Ustave in zakonov ter posledično pravicami tretjih oseb, ki so udeležene v drugih postopkih, ki jih vodi organ. Katera dejstva so za to presojo pravno upoštevna, je treba ugotoviti tako, da z vsebino, glede na konkretne okoliščine, zapolnimo pomensko odprte pravne pojme iz petega odstavka 5. člena ZDIJZ, na podlagi katerih je mogoče utemeljiti obstoj zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja. Pri tem je treba izhajati iz kriterijev, ki so se v zvezi z opredelitvijo zlorabe pravice razvili v pravni teoriji in praksi  ter se lahko uporabijo tudi v zvezi s pravico dostopa do informacij javnega značaja, npr.: 
-       ponavljajoče se vloge za isto zadevo (izločitev vseh sodnikov Ustavnega sodišča) s pavšalnimi navedbami (Sklep Ustavnega sodišča št. Up-3427/07-34 in U-I-287/07, z dne 6. 11. 2008); 
-       zloraba pravice do pritožbe je med drugim podana tedaj, ko je pritožba očitno nedovoljena in neutemeljena, vsak razumen posameznik pa šteje njeno vložitev kot brez vseh možnosti za uspeh; z očitno nedovoljenimi in neutemeljenimi vlogami se tako ovira izpolnjevanje temeljnih nalog Ustavnega sodišča kot najvišjega organa sodne oblasti za varstvo ustavnosti in zakonitosti ter človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Sklep Ustavnega sodišča št. Up-448/12-11, z dne 21. 6. 2012); 
-       vlaganje vlog, katerih vsebina je izražanje številnih negativnih vrednostnih sodb in žalitev, provokacija in s tem navidezno uveljavljanje pravic (Sklep Ustavnega sodišča št. Up-3093/08-5 in U-I-315/08-4, z dne 12. 2. 2009); 
-       zaporedno vlaganje nedovoljenih pravnih sredstev - vlog brez postulacijske sposobnosti (torej brez opravljenega pravniškega izpita oziroma brez zastopnika z opravljenim pravniškim državnim izpitom), ki vodijo k obravnavanju in pojasnjevanju istih procesnih vprašanj (Sklep Vrhovnega sodišča št. I Up 76/2014, z dne 24. 2. 2014); 
-       vztrajanje pri izterjavi bagatelnega zneska, torej ob dejanskem obstoju terjatve v višini enega centa, ko upnik vztraja pri izvršbi za bagatelni znesek le zato, da bi dosegel povračilo nepotrebnih stroškov, ki so mu nastali zaradi zastopanja po odvetniku (plačila sodnih taks je bil oproščen, dolžnik pa povrnitve stroškov ni zahteval), saj razumnih razlogov za vztrajanje ne navaja, to pa je zloraba procesne pravice (Sklep Višjega sodišča v Ljubljani, Izvršilni oddelek, št. II Ip 1002/2009, z dne 13. 5. 2009); 
-       z načinom vlaganja zahtev se organ prekomerno zasipa z delom, kar predstavlja oviro za njegovo učinkovito delo ne samo na področju dostopa do informacij javnega značaja, temveč na vseh njegovih delovnih področjih, z več deset vloženimi zahtevami za dostop do izrazito obsežne količine dokumentov in več kot 300 elektronskimi sporočili, poslanimi odgovorni osebi za dostop do informacij javnega značaja, v obdobju enega leta, kar predstavlja izjemno število vlog, večinoma z žaljivo vsebino, posredovanje tudi drugim državnim organom,… (sodba Upravnega sodišča št. III U 240/2012, z dne 7. 11. 2013). 
 
Po mnenju IP lahko glede na citirano sodno prakso, pravno teorijo in relevantno določbo ZDIJZ kriterije razdelimo na subjektivne (šikanoznost) in objektivne (ostali kriteriji, kot npr. ponavljajoče se, zaporedne, nedovoljene, neutemeljene, nerazumne zahteve, zahteve za dostop do izjemno obsežne dokumentacije v povezavi s posledicami, ki bi nastale zaradi upravnega bremena, …). IP poudarja, da te kriterije navaja zgolj primeroma, da ni potrebno, da so izpolnjeni kumulativno, in da jih je treba upoštevati in presojati glede na okoliščine vsakega posamičnega primera.   

Zahteva prosilcev po oceni IP ni žaljiva in nespoštljiva, prav tako ne vsebuje negativnih vrednostnih sodb, provokacij oziroma ni šikanozna. Razlogi, ki jih je v zvezi s tem kriterijem zlorabe pravice navedel organ (da prosilci na podlagi njegovega poziva vloge niso želeli zožiti, da zahtevajo bodoče, še neobstoječe dokumente, in da se zahteva nanaša na dokumente iz sodnih spisov) po oceni IP ne izkazujejo šikanoznosti zahteve. IP v zvezi s prvim argumentom pritrjuje prosilcem, ki so v pritožbi navedli, da »vztrajanje stranke pri svojem zahtevku pred organom nikakor ne kaže na to in ne more kazati na to, da je vloga stranke šikanozna. Zahtevek stranke je njena stvar in pravno nesprejemljivo je pričakovanje, da bi stranka morala prilagajati svoj zahtevek željam organa.« Glede drugega argumenta IP pritrjuje ugotovitvi organa v delu, da se glede na opredelitev »informacije javnega značaja« po ZDIJZ lahko zagotovi prost dostop zgolj do informacij, ki dejansko že obstajajo. Tudi prosilci so v pritožbi navedli, da v ZDIJZ morda ni izrecno predvideno, da mora organ na podlagi zahteve za dostop do informacij javnega značaja omogočiti tudi dostop do bodočih dokumentov, vendar menijo, da jim to omogoča Ustava RS. Dejstvo, da prosilci pri takšni zahtevi kljub vsemu vztrajajo, ne kaže na šikanoznost zahteve prosilcev, ji pa v tem delu zagotovo ni mogoče ugoditi, ampak bi jo bilo treba zavrniti, ker ni izpolnjen eden izmed treh elementov, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko sploh govorimo o informaciji javnega značaja.  Drugače je v primeru ponovne uporabe informacij javnega značaja, pri kateri lahko prosilec pod določenimi pogoji zahteva tudi dostop do še neobstoječih informacij javnega značaja,  vendar iz zahteve prosilcev ne izhaja, da bi šlo za tovrstno vlogo. Šikanoznosti tudi ni mogoče utemeljevati s sklicevanjem, da so predmet zahteve dokumenti iz sodnih spisov. Nadzor, katerega izvajanje javnosti omogoča ZDIJZ, se namreč izvaja tudi širše, kot to zatrjuje organ v izpodbijani odločbi in se ne nanaša zgolj na sodne odločbe. Takšno stališče izhaja tudi iz sodne prakse, na podlagi katere so javnosti (delno) dostopne tudi tožbe in ostale vloge strank pred sodiščem.  Če bi torej prosilci po ZDIJZ zahtevali dostop do dokumentov iz enega sodnega spisa, bi ga praviloma dobili, torej ni nobenega razloga, da se v konkretnem primeru šikanoznost vloge utemeljuje glede na vsebino zahteve prosilcev. Razlogi, ki jih v zvezi s tem navaja organ v izpodbijani odločbi, zato ne zdržijo resne pravne presoje.

V obravnavanem primeru nedvomno ne gre za ponavljajoče se ali zaporedne zahteve, saj je več prosilcev vložilo eno samo zahtevo. Ta zahteva tudi ni očitno nedovoljena in neutemeljena v smislu, da bi jo vsak razumen posameznik štel kot brez vseh možnosti za uspeh. Nesporno je namreč, da so prosilci dovolj konkretno navedli zahtevane dokumente, in da se njihova zahteva nanaša na dokumente, ki izvirajo iz delovnega področja organa, organ pa z njimi (vsaj v večinskem delu) razpolaga v materializirani obliki. Prosilci torej zahtevajo informacije javnega značaja, kot so opredeljene v 4. členu ZDIJZ, poleg tega pa iz njihovih navedb izhaja, da z zahtevo zasledujejo povsem stvarno utemeljen cilj nadzora nad delom organa, pri čemer ne navajajo nobenih nerazumnih razlogov za vztrajanje pri zahtevi. Prosilci namreč zatrjujejo, da bi se z ugoditvijo njihovi zahtevi povečala transparentnost materialno-pravnih in procesnih ravnanj državnih organov, ki so stranke pred sodiščem, da bi se povečala transparentnost postopkov in dela organa, da bi to pripomoglo k enotni sodni praksi (ki je koncept ustavne demokracije, vladavine prava in ustavna človekova pravica), da bi raziskovalci dobili podlago za študije, analize in raziskave, da bi se dolgoročno izboljšala kvaliteta dela državnih organov in sodišč na splošno. Iz citiranega namena prosilcev, upoštevaje vsebino informacij, ki jih slednji zahtevajo, izhaja, da ima obravnavana zahteva tudi razumno osnovo, saj imajo zahtevane informacije dejansko vrednost za prosilce in tudi širšo javnost,  kot pravilno zatrjujejo prosilci. Glede na zgoraj opisan namen ZDIJZ ima takšna vloga praviloma vse možnosti za uspeh. 

Ker ni mogoče zanikati, da prosilci v konkretnem primeru zahtevajo dostop do velikega obsega dokumentacije, je treba v konkretnem primeru presojati, ali bi posredovanje zahtevanih informacij vplivalo na dolžnost in pravico organa, da opravlja svoje delo samostojno v okviru in na podlagi Ustave in zakonov ter posledično na pravice tretjih oseb, ki so udeležene v drugih postopkih, ki jih vodi organ. Organ, na katerem je dokazno breme, v obravnavanem primeru po oceni IP ni popolno izkazal dejstev, na podlagi katerih bi bilo mogoče utemeljiti, da bi vsebinska obravnava predmetne zahteve prekomerno obremenila delo organa in zaradi tega organ ne bi mogel ustrezno zavarovati pravic strank v drugih postopkih. Organ je navedel, da bi pravica prosilcev, ki jim gre po ZDIJZ, prišla v konflikt z dolžnostjo sodišča, da odloča v postopkih upravnega spora na podlagi zakona in Ustave ter posledično v konflikt s pravicami tretjih oseb, to je oseb, ki so kot stranke udeležene v sodnih postopkih. V obrazložitvi izpodbijane odločbe pa ni dovolj konkretno pojasnil, kako bi vsebinsko odločanje o zahtevi prosilcev in posledično posredovanje zahtevane dokumentacije prosilcem lahko neposredno vplivalo na (ne)izvedbo sodnih postopkov ter na kakšen način bi zaradi tega tretjim osebam nastala škoda. 

Primarno bi se moral organ natančneje opredeliti glede količine zahtevane dokumentacije. Brez tega podatka namreč ni mogoče presojati nadaljnjih kriterijev, ki se nanašajo na dejansko obremenitev organa, ki bi bila posledica vsebinske obravnave zahteve. Organ je navedel le, kakšen je bil pripad zadev v preteklem letu na zunanjem oddelku organa v Mariboru, koliko zadev je bilo rešenih, kakšne vrste dokumenti se običajno nahajajo v vsaki zadevi in da se zahteva nanaša na več kot tisoč dokumentov oziroma nekaj tisoč strani. Zagotovo je pri konkretni presoji bistvena razlika, ali je predmet presoje npr. 20.000 ali 200.000 strani, vendar to iz izpodbijane odločbe ni razvidno. Na tem mestu IP opozarja, da iz upravno sodne prakse, iz zadeve, ki se je nanašala na dostop do 18.587 dokumentov,  izhaja, da razlog za zavrnitev dostopa do informacije javnega značaja ne more biti »enormno število dokumentov, ki bi jih bilo potrebno prosilcu izročiti oziroma mu omogočiti vpogled, kar bi lahko pripeljalo do resne motnje v poslovanju organa…«. Tudi iz novejše upravno sodne prakse  izhaja, da večje število zahtevanih dokumentov, »ki utegne organu povzročiti določene neprijetnosti, samo po sebi (ob odsotnosti drugih okoliščin, ki kažejo na zlorabo) tudi ne more predstavljati razloga za zavrnitev zahtevanega dostopa.« Iz navedene upravno sodne prakse po mnenju IP izhaja, da je za utemeljitev obstoja zlorabe pravice treba zadostiti dokaznemu standardu »onkraj dvoma«, ne pa zgolj dokaznemu standardu »verjetnost«. Poleg tega ni dovolj, da gre zgolj za neprijetnosti, ampak mora biti delo organa resno ohromljeno zaradi upravnega bremena, ki bi bilo posledica obravnave zahteve po ZDIJZ. To v praksi pomeni, da mora biti izkazana stvarna, resnična grožnja za celotno delo organa. Organ, ki nosi dokazno breme, v konkretnem primeru ni ugotavljal vseh dejstev, ki so potrebna pri presoji, ali takšna grožnja obstaja. 

Organ bi moral preučiti, kakšno delo bi bilo dejansko potrebno za zagotovitev dostopa do zahtevanih dokumentov. Smiselno enako stališče izhaja tudi iz sodbe Sodišča Evropskih skupnosti v zadevi T-2/03, Verein fűr Konsumenteninformation proti Evropska komisija, v kateri je sodišče navedlo, da količina dela, potrebna za preučitev prošnje, ni odvisna samo od števila dokumentov, navedenih v prošnji, ali njihovega obsega, ampak tudi od njihove narave. Zato potreba, da se opravi konkreten in posamičen preizkus zelo velikega števila dokumentov, ne pove ničesar o količini dela, potrebni za obravnavo prošnje za dostop, ker je navedena količina dela odvisna tudi od zahtevane temeljitosti tega preizkusa. Organ je v izpodbijani odločbi zgolj pavšalno navedel naslednje podatke, ki se nanašajo na delo s 500 stranmi dokumentov: pričakovani čas, potreben za fotokopiranje in pretvorbo v elektronsko obliko, pričakovani čas za vsebinski pregled spisovne dokumentacije, natančno branje in anonimizacijo. IP pripominja, da časovni okvirji, ki jih pri tem navaja organ, ne kažejo na prekomerno obremenitev organa, saj se v primerjavi s prakso IP gibljejo v povsem povprečnih količinah.  Iz izpodbijane odločbe ni razvidno, ali je organ upošteval, da v določenih dokumentih izvedba delnega dostopa ni potrebna (npr. v določenih primerih, kjer sta obe stranki državna organa). Prav tako ni razvidno, ali je organ ugotavljal, glede kolikšnega dela zahtevanih dokumentov izvedba delnega dostopa sploh ni mogoča in bi dostop moral zavrniti v celoti zaradi morebitnega obstoja izjem od prostega dostopa do informacij javnega značaja (npr. zaradi davčne tajnosti), kar bi pomenilo, da teh dokumentov niti ne sme posredovati prosilcem in posledično z njimi ne bi imel dela v smislu delnega dostopa. Organ je nadalje pavšalno navedel, da bi sodišče za namene posredovanja zahtevane dokumentacije prosilcem potreboval dodatno kadrovsko zasedbo, z ničemer pa ni pojasnil, koliko oseb, ki sicer opravljajo naloge v sodnih postopkih, zaradi priprave zahtevane dokumentacije ne bi moglo opravljati svojih siceršnjih nalog in koliko časa bi takšno stanje trajalo. Da bi organ lahko preveril dejansko obremenjenost zaradi obravnavane zahteve prosilcev, bi moral preučiti tudi običajno administrativno breme, ki ga ima z reševanjem zahtev po ZDIJZ, in s tem povezan čas in druga sredstva, ki jih ima na voljo, ter to primerjati z istovrstnimi podatki, ki se nanašajo na predmetno zahtevo prosilcev.  Prav tako organ ni ugotavljal, ali bi z začasno reorganizacijo dela obstoječe kadrovske zasedbe lahko pripravil zahtevano dokumentacijo.  Na podlagi pomanjkljivih navedb organa v izpodbijani odločbi zato po oceni IP ni mogoče objektivno predvideti, ali bi obravnava zahteve prosilcev do te mere ovirala delo organa, da svojih nalog v sodnih postopkih ne bi mogel več izvajati in zato pravic strank v teh postopkih ne bi mogel ustrezno zavarovati. Glede na to, da se organ v izpodbijani odločbi glede prekomernega oviranja dela sklicuje na sodbo Upravnega sodišča RS št. III U 240/2012-15, z dne 7. 11. 2013, IP še pojasnjuje, da je bilo v tej zadevi bistveno drugačno dejansko stanje, zato zadeva ni primerljiva z predmetno zadevo. In sicer je bilo v navedeni zadevi presojanih več zahtev (69 zahtev) enega prosilca, ki je v enem dnevu vložil tudi več zahtev, pri čemer so posamezne zahteve zajemale večji obseg dokumentacije. Poleg tega je bil prosilec še žaljiv do organa, drugih organov in zaposlenih, česar prosilcem v konkretnem primeru nikakor ni mogoče očitati. 

IP ponovno poudarja, da zgolj velik obseg zahtevanih dokumentov in s tem povezano dodatno delo za organ sama po sebi še ne pomenita, da so izpolnjeni kriteriji, ki opredeljujejo obstoj zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja. Iz zgoraj navedene sodbe Upravnega sodišča RS št. U 92/2006-8, z dne 4. 10. 2007 namreč izhaja, da je tudi posredovanje informacij javnega značaja ena izmed zakonsko določenih nalog organa, zato je organ dolžan zagotoviti tudi ustrezna sredstva in kader, ki bi takšne zahteve reševal. To izhaja tudi iz določb ZUP, ki se uporablja v zadevah dostopa do informacij javnega značaja subsidiarno. Eden temeljnih ciljev splošnega upravnega postopka je zavarovati šibkejšo stranko, to je tistega, ki v tem postopku uveljavlja svojo pravico ali varuje svojo pravno korist oziroma se mu nalaga določena obveznost. Iz 7. člena ZUP (varstvo pravic strank in varstvo javnih koristi) tako izhaja, da je organ dolžan svoje delo organizirati na način, ki omogoča vsem strankam, da čim lažje zavarujejo in uveljavijo svoje pravice, pri čemer lahko izvaja ukrepe in sprejema odločitve, s katerimi zagotovi, da stranke ne uveljavljajo svojih pravic v škodo pravic drugih in ne v nasprotju z javno koristjo, določeno z zakonom ali z drugim predpisom. Načelo varstva pravic strank in javnih koristi iz 7. člena, kot že navedeno, služi interesu družbe, da se zagotovi nemoten potek upravnih postopkov in nasploh dela organov. Da bi se ta cilj dosegel, pa so tudi pravice strank omejene. Tako 11. člen ZUP določa, da morajo stranke pred organom govoriti resnico in pošteno uporabljati pravice (procesne pravice), ki so jim priznane s tem in drugimi zakoni, ki urejajo upravni postopek. Na podlagi navedb v izpodbijani odločbi ni mogoče zaključiti, da je zahtevo za posredovanje informacij javnega značaja v obravnavanem primeru mogoče opisati kot ravnanje, ki ne predstavlja poštene uporabe pravic. Glede tega velja mutatis mutandis, kot je bilo navedeno že zgoraj pri presoji šikanoznosti zahteve.

Iz 7. člena ZUP in drugega odstavka 2. člena ZDIJZ glede na vse navedeno izhaja dolžnost organa, da v primeru, če ugotovi, da bi ugoditev zahtevi prosilca povzročila prekomerno oviranje njegovega dela oziroma bi resno ohromila njegovo delovanje, preden zahtevo zavrne na podlagi petega odstavka 5. člena ZDIJZ, preuči vse druge možnosti in v svoji odločbi podrobno pojasni razloge, zaradi katerih tudi te možnosti vključujejo nerazumno količino dela.  V zvezi s tem je zakonodajalec predvidel, da bodo v praksi vložene tudi zahteve za dostop do obsežne dokumentacije, zato je za izjemne primere, kadar organ potrebuje več časa za posredovanje zahtevane informacije zaradi obsežnosti zahtevanega dokumenta, v 24. členu ZDIJZ predvidena možnost, da organ podaljša rok za odločitev o zahtevi za največ 30 delovnih dni, ne pa tudi možnost, da organ zahtevo prosilca iz tega razloga zavrne.  Organ ima tako za posredovanje informacije lahko na voljo 50 delovnih dni. Če organ tudi v podaljšanem roku ne bi uspel prosilcem omogočiti dostopa do vse zahtevane dokumentacije in bi prosilci vložili t.i. pritožbo zaradi molka, bi IP lahko, če bi organ izkazal, da ima za to opravičene razloge, organu podaljšal rok za odločitev. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe ni razvidno, ali je organ preučil to možnost, da bi zmanjšal težo upravnega bremena, ki bi mu nastalo s posredovanjem zahtevanih dokumentov prosilcem. V sklopu preučitve milejših možnosti, ki jih ima organ, preden zavrne zahtevo na podlagi petega odstavka 5. člena ZDIJZ, sodi tudi dolžnost organa, da prosilcu ponudi pomoč pri oblikovanju zahteve na način, da ta ne predstavlja več razloga za zavrnitev.  Iz izpodbijane odločbe izhaja, da je organ to storil s tem, ko je prosilcem v dopisu št. Su 124/2017-4, z dne 17. 2. 2017 pojasnil, kaj bi posredovanje zahtevane količine podatkov pomenilo za sodišče in jih pozval h konkretizaciji oziroma individualizaciji zahteve, npr. z navedbo strank, posameznih področij ipd. Vendar pa, kot že rečeno, prosilci svoje zahteve niso dolžni prilagajati navodilom organa. 
 
Po preučitvi celotne zadeve je IP zaključil, da na podlagi navedb organa v izpodbijani odločbi ni mogoče ugotoviti, ali so prosilci v primeru vložitve obravnavane zahteve prekoračili pravne meje pravice dostopa do informacij javnega značaja ter ravnali v nasprotju s socialno funkcijo pravice dostopa do informacij javnega značaja.
 
3. Vrnitev v ponovno odločanje 
 
Iz vsega navedenega izhaja, da je organ v ugotovitvenem postopku nepopolno ugotovil dejstva glede obstoja zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja, posledično pa tudi ni presojal zahtevanih dokumentov z vidika obstoja informacij javnega značaja in možnosti (delnega) dostopa do zahtevanih dokumentov, zato je IP odločil, kot izhaja iz izreka odločbe. 
 
Ker je IP kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni tudi s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. IP je ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, ki razpolaga z vsemi zahtevanimi dokumenti in podrobno pozna vsa relevantna dejstva v zvezi s temi dokumenti. 
 
V skladu s tretjim odstavkom 251. člena ZUP mora organ druge stopnje, kadar odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje, s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora vseskozi ravnati po tej odločbi in brez odlašanja, najpozneje pa v 30 dneh od prejema zadeve, izdati novo odločbo, zoper katero ima stranka pravico pritožbe. 
 
Organ bo moral v ponovljenem postopku najprej popolno ugotoviti dejstva, ki so glede na zgornjo obrazložitev pomembna za presojo obstoja zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja in nato na podlagi ugotovljenih dejstev tehtati med interesi, ki upravičujejo posredovanje zahtevanih dokumentov javnosti in tistimi, ki temu nasprotujejo.  Organ je dolžan presoditi, ali je odvzem pravice iz drugega odstavka 39. člena Ustave RS, v skladu z načelom sorazmernosti.  Če ga bo takšen postopek pripeljal do ugotovitve, da v konkretnem primeru ne more zavrniti zahteve na podlagi petega odstavka 5. člena ZDIJZ, bo moral v nadaljevanju presojati, ali zahtevani dokumenti predstavljajo informacije javnega značaja, oziroma natančno ugotoviti in konkretno obrazložiti, v katerem delu zahtevanih informacij ne gre za informacije javnega značaja po 4. členu ZDIJZ, in iz česa to izhaja (torej, katera od predpostavk za obstoj informacije javnega značaja po ZDIJZ ni izpolnjena). Če bo organ ugotovil, da zahtevani dokumenti vsebujejo katero od izjem po določbah 5.a in 6. člena ZDIJZ, mora natančno in določno opredeliti, v katerem delu se posamezni dokumenti prekrijejo in na podlagi katere izjeme. Na podlagi tako izvedenega ugotovitvenega postopka bo organ lahko določno opredelil izrek odločbe. V izreku odločbe morajo biti namreč jasno navedeni dokumenti, ki so predmet presoje, in navedba, v katerem delu se dostop zavrne v celoti oziroma prekrijejo informacije, ki predstavljajo izjemo od prostega dostopa po ZDIJZ. Takšen izrek omogoča določljivost in izvršljivost, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere je prosilec upravičen. V izreku je treba navesti tudi obliko, v kateri bodo prosilcem posredovane zahtevane informacije javnega značaja, zato IP opozarja še na drugi odstavek 5. člena ZDIJZ. V navedeni določbi so taksativno navedene oblike, med katerimi lahki prosilec izbira, in sicer: vpogled, prepis, fotokopija in elektronski zapis. ZDIJZ torej ne predvideva, da bi prosilec lahko od organa zahteval, da določene informacije javnega značaja objavi na spletu. Organ je dolžan v predmetni zadevi v ponovljenem postopku odločiti tudi o morebitnih stroških za posredovanje zahtevane dokumentacije, in sicer po postopku, ki je predpisan v ZDIJZ in Uredba o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 24/16), ter o stroških postopka.
 
4. Sklepno 
 
Na podlagi vsega navedenega IP zaključuje, da sta obe obravnavani pritožbi utemeljeni, ker je obrazložitev izpodbijane odločbe pomanjkljiva, zaradi česar se je ne da preizkusiti, s čimer je bila storjena bistvena kršitev pravil postopka (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). IP je zato obema pritožbama ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo odpravil v delu, ki se nanaša na II. točko izreka, ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ mora o zahtevi prosilcev odločiti najpozneje v roku 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe. 
 
Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, zato je odločil, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe. 
 
Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – ZUT-UPB5 in 14/15 – ZUUJFO) oproščena plačila upravne takse. 

Pouk o pravnem sredstvu: 
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor. 

Postopek vodila    :                                       
Jasna Duralija, univ. dipl. prav.,                          
svetovalka IP                                

Informacijski pooblaščenec:
Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,
informacijska pooblaščenka