Prosilec - Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti
+-Datum: 11.05.2017 Številka: 090-31/2017 Kategorije: Notranje delovanje organa POVZETEK:Prosilka je od organa zahtevala načrt integritete, vse registre tveganj in zapisnike sestankov skupine za izdelavo načrta integritete. Organ je zavrnil zahtevo prosilke na podlagi 11. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da presojani dokumenti ne vsebujejo informacij o interni komunikaciji organa in da njihovo razkritje organu ne more povzrožiti kakršnekoli pravno relevantne škode. Zato je pritožbi prosilke ugodil.ODLOČBA:Številka: 090-31/2017/6Datum: 12. 5. 2017Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP), izdaja na podlagi 2. čl. Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), 2. odst. 15. čl. ter 3. in 4. odst. 27. čl. Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14-ZDIJZ-C, 50/2014-ZDIJZ-D in 19/2015 – odl. US; v nadaljevanju ZDIJZ) in 1. odst. 252. Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07- ZUP-E, 65/08-ZUP-F, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju prosilka) z dne 17. 1. 2017, zoper odločbo, z dne 9. 1. 2017, št. 090-53/2016/4, Ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti, Kotnikova ulica 28, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), v zadevi odobritve dostopa do informacij javnega značaja naslednjoO D L O Č B O:
Pritožbi prosilke z dne 17. 1. 2017 se ugodi in se odpravi odločba Ministrstva za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti z dne 9. 1. 2017, št. 090-53/2016/4 ter se odloči: Organ je dolžan prosilki v roku enaintridesetih (31) dni od vročitve te odločbe v obliki fotokopij posredovati:
- oblikovana tveganja po skupinah in register tveganj iz Načrta integritete v letu 2011,- registre tveganj glede na vnesene spremembe,- zapisnik št. 469-12/2010/40, z dne 17. 5. 2011,- zapisnik št. 469-12/2010/44, z dne 26. 5. 2011,- zapisnik št. 469-12/2010/48, z dne 26. 5. 2011,- zapisnik št. 469-12/2010/49, z dne 1. 6. 2011,- zapisnik št. 469-12/2010/81, z dne 14. 1. 2016,- zapisnik št. 469-12/2010/82, z dne 25. 5. 2016.
V postopku reševanja te pritožbe posebni stroški niso nastali.
OBRAZLOŽITEV:Prosilka je, dne 12. 12. 2016, od organa zahtevala: I. Načrt integritete, ki ga je organ izdelal leta 2011, ko je bilo potrebno dokument oddati skladno z Zakonom o integriteti in preprečevanju korupcije (če je organ prvi Načrt integritete izdelal pozneje, pa prvi Načrt integritete), II. Zadnji izdelan Načrt integritete (predvidoma v letu 2016). Če organ Načrtov integritete ni izdeloval vsako leto, pa zapisnike sestankov skupine za izdelavo Načrta integritete za vsa leta, III. Vse Registre tveganj od leta 2011 naprej.Organ je z dopisom št. 090-53/2016-3, z dne 9. 1. 2017, prosilki posredoval uvodni del načrta integritete, ki je bil oblikovan junija 2011, Sklep o imenovanju delovne skupine za oblikovanje načrta integritete, terminski načrt za oblikovanje Načrta integritete in Sklep o imenovanju skrbnika in namestnika skrbnika Načrta integritete. Ob tem je pojasnil, da organ sproti, glede na znana tveganja, obnavlja Register tveganj in vnaša spremembe v sistem oz. pripravljeno aplikacijo »register tveganj«.Organ je z odločbo št. 090-53/2016/4, z dne 9. 1. 2017, zahtevo prosilke zavrnil v delu, ki se nanaša na:- oblikovana tveganja po skupinah, register tveganj in zapisnike delovne skupine za oblikovanje Načrta integritete v letu 2011,- zapisnike sestankov skupine za izdelavo Načrta integritete, v kolikor Načrt integritete ni bil izdelan vsako leto,- vse Registre tveganj od leta 2011 naprej.Ob tem je navedel, da bi lahko razkritje registra tveganja kot dela Načrta integritete ogrozilo uspešnost in učinkovitost notranjega delovanja in dejavnosti organa (11. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ). Načrt integritete je proces, v katerem je ocenjena izpostavljenost organa kršitvam integritete in korupcijskim tveganjem, identificirani so dejavniki tveganj za koruptivna dejanja in druga protipravna in neetična ravnanja ter opredeljeni ukrepi za obvladovanje teh tveganj. V Načrtu integritete je namreč organ identificiral tveganja, njegove dejavnike kot tudi vire. Zapisniki sestankov delovne skupine pa predstavljajo interno komunikacijo organa in predstavljajo »notranji proces razmišljanja ministrstva«. Gre torej za dokumente za notranjo rabo organa, iz katerih izhaja postopek oz. način dela organa, kot tudi notranja politika. Ta notranji proces razmišljanja organa omogoča odkrito in odprto razmišljanje organa, ki pa bi lahko bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost. Ministrstvo ugotavlja, da lahko razkritje Načrta integritete v delu registra tveganj, ogrozi uspešnost in učinkovitost notranjega delovanja in dejavnosti ministrstva. Prav tako tudi posredovanje zapisnikov sestankov skupine za izdelavo Načrta integritete.Prosilka je, dne 17. 1. 2017, zoper odločbo organa št. 090-53/2016/4, z dne 9. 1. 2017, vložila pritožbo v kateri je navedla, da Načrt integritete (predvsem tabelarni del) in Register tveganj, ki predstavlja identificirana tveganja, (sestavljen je iz skupine tveganja, opisa tveganja, verjetnosti, posledice, skupne ocene tveganja, ukrepov, nosilcev, roka, ukrepov v pristojnosti drugih organov in opomb) ne predstavljata izjeme od prostega dostopa. Ne gre za dokumente, ki so (samo) za notranjo rabo organa, saj mora vsak organ, opredeljen tako v ZDIJZ kot v Zakonu o integriteti in preprečevanju korupcije (Ur. l. RS, št. 69/11 – uradno prečiščeno besedilo; v nadaljevanju ZIntPK) Komisiji za preprečevanje korupcije (v nadaljevanju KPK) na njeno zahtevo to dokumentacijo tudi posredovati (in ne samo registra koruptivnih tveganj, ki ga organ spreminja elektronsko). Prosilka meni, da odkrito in odprto razmišljanje organa ne more biti brez dostopa informacije javnosti. Prav tako razmišljanje s posredovanjem zahtevane informacije ne bo ovirano.Organ je pritožbo prosilke kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom št. 090-53/2016/7, z dne 30. 1. 2017, s prilogami, poslal v odločanje IP. Ob tem je opozoril na določbo 75. čl. ZIntPK, ki določa, da se podatki pridobljeni v skladu s tem zakonom ter podatki, določeni v evidencah v tem zakonu, smejo obdelovati le za izvajanje ukrepov in metod za krepitev integritete, za zagotavljanje transparentnosti delovanja javnega sektorja, za preprečevanje korupcije in nasprotja interesov, za nadzor nad premoženjem in sprejemanjem daril in za vodenje registra lobistov.Pritožba je utemeljena.IP najprej pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. čl. ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Prvostopenjsko odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.V obravnavani zadevi ni sporno, da je organ zavezanec za posredovanje informacij javnega značaja po 1. čl. ZDIJZ. Prav tako ni sporno, da organ z zahtevanimi informacijami razpolaga v materializirani obliki oz. da gre za informacije javnega značaja v skladu s 1. odst. 4. čl. ZDIJZ. Sporno pa je, ali so zahtevane informacije prosto dostopne.IP je v nadaljevanju presojal utemeljenost argumentov organa o obstoju izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja iz 11. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ. Navedena izjema organu omogoča, da prosilki zavrne dostop do zahtevane informacije, če se ta nanaša na podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem organa in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa. Za obstoj navedene izjeme morata biti torej kumulativno izpolnjena dva pogoja:- podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oz. dejavnostjo organa,- razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa (specifični škodni test).Obravnavano izjemo pozna večina primerjalno pravnih ureditev, v katerih zakoni varujejo »notranji proces razmišljanja organa«. Varujejo se podatki, ki nastajajo ob oblikovanju politike organa. Gre za dokumente za notranjo rabo organa, iz katerih izhaja postopek oz. način dela organa, kot tudi njegova notranja politika. To je pravni teoriji znano kot »deliberative process privilege«, torej proces, ki varuje notranje razmišljanje organa, s čimer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki pa bi bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost. Namen te izjeme je preprečiti škodo, ki bi nastala pri kakovosti odločanja organa, saj razumno varovanje procesa »notranjega razmišljanja organ« ni nujno v neskladju z načelom odprtosti uprave. Če bi namreč vsi tovrstni dokumenti postali javni, bi to lahko resno ogrozilo kritično, inovativno in učinkovito delo javnega sektorja.Gre namreč za izjemo, pri kateri morajo dokumenti oz. podatki prestati še t.i. škodni test, to pomeni, da je potrebna ocena, ali bi razkritje povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa. Ta test spada med teste tehtanja. Navedeno pomeni, da se dostop do informacije zavrne le v primeru, če bi bila škoda, ki bi nastala organu zaradi motenj pri delovanju, večja od pravice javnosti, da se seznani z informacijo. Pri uporabi te izjeme moramo biti še posebej previdni, saj se neredko lahko zgodi, da organi tovrstnih informacij ne želijo razkriti, ker bi jih lahko spravile v zadrego, jih osramotile, jim škodovale v političnem smislu ali pa celo razkrile nepravilnosti in nezakonitosti njihovega delovanja.Bistvena funkcija ZDIJZ je namreč ravno funkcija nadzora, ki omogoča državljanom nadzor nad delom javne uprave, nadzor nad pravilnostjo dela javnih oblasti in nadzor nad porabo proračunskega denarja, ker preprečuje slabo upravljanje, zlorabo oblasti in korupcijo. Da bi javnost to funkcijo lahko izvajala, ji mora biti omogočen dostop do relevantnih informacij. Ravno zato je potrebno, da se proces »notranjega razmišljanja organa« ne varuje kar avtomatično, ampak je to varstvo treba zagotoviti razumno, v vsakem konkretnem primeru posebej. IP je najprej presojal obstoj prvega kriterija izjeme. Večina držav na različne načine varuje interna mnenja, nasvete, izmenjavo pogledov, ki se dogajajo med pripravo odločitev, dopušča pa razkritje podatkov o dejstvih iz takšnih dokumentov. V ameriškem pravu je razlika med »facts« in »opinions« utemeljena z argumentom, da namen varstva notranjega delovanja organov ni v tem, da bi javnosti preprečevali dostop do golih dejstev oz. faktičnih podatkov o delu organov. Namen te izjeme je varovati proces notranjega razmišljanja in oblikovanja mnenj, zato je poudarek na drugem elementu (»opinions«). Objava podatkov o dejstvih namreč ne vpliva na uradnikovo svobodo »kreativnega« razmišljanja znotraj organa, medtem ko objava podatka o mnenju lahko zaviralno vpliva na proces razmišljanja uradnikov (več o tem Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja s pravom EU in primerjalno-pravno prakso, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, Ljubljana 2005 - Komentar ZDIJZ, str. 133 in nasl.). Primerjalno-pravno so kot takšna izjema priznana tudi občutljiva notranja navodila in načrti.IP je ob vpogledu v spisovno dokumentacijo ugotovil, da presojani dokumenti ne vsebujejo prav nobenega podatka o občutljivem notranjem razmišljanju oz. oblikovanju mnenj znotraj organa. Načrt integritete je dokument, ki ga je organ dolžan ustvariti v skladu s 40. čl. ZIntPK. Pri pripravi tega dokumenta je tudi z vidika vsebine organ vezan na zakonska določila oz. nima možnosti pripraviti Načrta integritete na inovativen način, ki bi bil v nasprotju z zakonsko določeno vsebino. Prav tako presojani zapisniki ne vsebujejo informacij o tem, kako je znotraj organa potekala razprava, temveč vsebujejo zgolj dejstva o poteku priprave Načrta integritete in o poteku spremljanja Načrta integritete v sodelovanju s Komisijo za preprečevanje korupcije. Iz nobenega izmed presojanih dokumentov ni mogoče razbrati načina notranjega razmišljanja organa oz. mnenj posameznih javnih uslužbencev, ki so privedla do končne vsebine presojanih dokumentov. Presojani dokumenti torej vsebujejo informacije, ki se ne nanašajo na interno komunikacijo organa. Gre za dokončne informacije, ki so že bile potrjene pri organu. V skladu z navedenim je IP ugotovil, da v tem delu zahtevani dokumenti ne izpolnjujejo prvega kriterija izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja iz 11. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ.Kljub temu, da morata biti za obstoj navedene izjeme oba kriterija izpolnjena kumulativno in posledično že zaradi neizpolnjevanja prvega kriterija ni mogoče govoriti o obstoju izjeme po 11. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ, IP dodatno poudarja, da je organ zgolj pavšalno navedel, kakšna škoda naj bi nastala z razkritjem presojane dokumentacije (ogrožena naj bi bila uspešnost notranjega delovanja organa). IP je na podlagi vpogleda v presojano dokumentacijo ugotovil, da je že na prvi pogled očitno, da razkritje zahtevanih informacij organu ne more povzročiti kakršnekoli pravno relevantne škode, kaj šele, da bi bilo delovanje organa zaradi razkritja ohromljeno. Vsled navedenemu je IP zaključil, da tudi drugi kriterij za obstoj izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja ni izpolnjen, kar pomeni, da izjema po 11. tč. 1. odst. 6. čl. določa ZDIJZ glede obravnavanih dokumentov ni podana. IP ob preizkusu po uradni dolžnosti obstoja drugih (nezatrjevanih) izjem po 5.a in 1. odst. 6. čl. ZDIJZ ni ugotovil upoštevnosti katere izmed njih. Izhajajoč iz vsega navedenega je IP odločil, da je treba pritožbi prosilke ugoditi. IP je, na podlagi 1. odst. 252. čl. ZUP, odločbo organa odpravil in sam rešil zadevo. Organ je dolžan prosilki v roku 31 (enaintridesetih) dni od prejema te odločbe omogočiti do zahtevanih informacij javnega značaja, kot to izhaja iz 1. tč. izreka te odločbe.Posebni stroški v tem postopku niso nastali. Ta odločba je v skladu s 30. tč. 28. čl. Zakona o upravnih taksah (Ur. l. RS, št. 42/2007 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.Pouk o pravnem sredstvu:Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.Postopek vodil:Jan Merc, univ. dipl. prav.asistent svetovalca IPInformacijski Pooblaščenec:Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.informacijska pooblaščenka
