Ekonomska fakulteta v Ljubljani - Ministrstvo za izobraževanje, znanost in šport
+ -Številka: 090-18/2017
Kategorije: Varstvo kazenskega postopka
POVZETEK:Ekonomska fakulteta Univerze v Ljubljani (EF UL) je vložila zahtevo po ZDIJZ. Organ je zahtevo zavrgel, ker je menil, da EF UL ni pravna oseba oziroma nima pravne sposobnosti za vlaganje zahtev po ZDIJZ, ker to ni izrecno predvideno med dejavnostmi, za katere je EF UL registrirana opravljati v skladu s Prilogo Statuta UL. V pritožbenem postopku je IP ugotovil, da iz slovenske ureditve izhaja, da so članice UL v določenem delu pravne osebe (nastopajo v pravnem prometu v svojem imenu, lahko so lastniki premoženja, itd.), kar ustreza pogoju za biti prosilec v postopkih dostopa do informacij javnega značaja. ODLOČBA:Številka: 090-18/2017/2Datum: 16. 2. 2017Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju: IP) izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06– uradno prečiščeno besedilo, 117/2006 – ZDavP-2, 23/2014-ZDIJZ-C, 50/2014-ZDIJZ-D, 19/15-Odl. US in 102/15-ZDIJZ-E; v nadaljevanju ZDIJZ) in prvega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, 105/2006 – ZUS-1, 126/2007- ZUP-E, 65/2008-ZUP-F, 8/2010-ZUP-G in 82/2013-ZUP-H; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi Ekonomske fakultete, Kardeljeva ploščad 17, 1000 Ljubljana, z dne 31. 12. 2016 (v nadaljevanju: prosilec), zoper sklep št. 090-56/2016/8 z dne 3. 1. 2017, Ministrstva za izobraževanje znanost in šport, Masarykova cesta 16, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: prosilka), v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjoO D L O Č B O:1. Pritožbi prosilke se ugodi. Sklep Ministrstva za izobraževanje znanost in šport z dne 3. 1. 2017, številka 090-56/2016/8, se odpravi. Organ mora o zahtevi prosilke z dne 16. 11. 2016 odločiti brez odlašanja, najpozneje pa v dvajsetih (20) delovnih dneh od prejema te odločbe.2. V tem postopku posebni stroški niso nastali.O b r a z l o ž i t e v :Prosilka je z zahtevo z dne 16. 11. 2016, št. 161-2/16-TB-kp, zahtevala dostop do vseh dokumentov, na podlagi katerih se je organ odločil vložiti pobudo za izvedbo inšpekcijskega nadzora v zvezi z dodatkom za stalno pripravljenost na Univerzi v Ljubljani.Organ je z dopisom št. 090-56/2016/2 z dne 22. 11. 2016 prosilko pozval k dopolnitvi vloge, v kateri naj se opredeli, ali zahtevo vlaga v imenu Ekonomske fakultete Univerze v Ljubljani (EF UL) oziroma v imenu dekanije EF UL, dr. Metke Tekavčič, kot fizične osebe. V odgovoru št. 100-18/16-MT- am z dne 30. 11. 2016, je prosilka pojasnila, da pritožbo vlaga v imenu pravne osebe – EF UL. Na naveden odgovor prosilke se je organ odzval z dopisom št. 090-56/2016/6 z dne 5. 12. 2016, v katerem je pojasnil, da v skladu z 10. členom Zakona o visokem šolstvu (Uradni list RS, št. 32/12 – uradno prečiščeno besedilo, 40/12 – ZUJF, 57/12 – ZPCP-2D, 109/12, 85/14 in 75/16; v nadaljevanju ZVis), EF UL ni pravna oseba, zato je ni mogoče šteti za prosilko v skladu z ZDIJZ. Po mnenju organa, v skladu z 10. člen ZVis, članice univerze nastopajo v pravnem prometu v svojem imenu in za svoj račun le, ko izvajajo dejavnosti, ki jih predvideva priloga k statutu posamične univerze, med temi pa ni navedene dejavnosti vlaganja zahtev za posredovanje informacij javnega značaja. Posledično lahko po mnenju organa posamezna fakulteta vloži zahtevo za dostop do informacij javnega značaja le na podlagi pooblastila Univerze v Ljubljani, ki jo izda rektor. Prosilka se je do stališča organa glede pravnega statusa fakultete, članice Univerze v Ljubljani, opredelila z dopisom št. 171-2/16-TB-kp z dne 9. 12. 2016. V odgovoru je prosilka navedla, da ZVis in Statut Univerze v Ljubljani (Uradni list RS, št. 8/05, s sprem. in dop.; v nadaljevanju Statut), v določenem delu priznavata samostojno pravno subjektiviteto fakultet – članic Univerze v Ljubljani (v delu, ko ne gre za izvajanje nacionalnega programa visokega šolstva in nacionalnega razvojnega in raziskovalnega programa, za katera zagotavlja sredstva Republika Slovenija). Glede na namen ZDIJZ, ki je v omogočanju uresničevanje pravice fizičnih in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja, pa je treba tolmačiti, da EF UL že s tem, ko ima v skladu z zakonom in Statutom priznano pravno subjektiviteto, izpolnjuje pogoje za nastopanje v postopku dostopa do informacij javnega značaja, kot prosilka.Organ je zahtevo prosilke zavrgel s sklepom 090-56/2016/8 z dne 3. 1. 2017. V obrazložitvi organ vztraja na stališču, da EF UL ne more nastopati kot prosilka po ZDIJZ, ker ima v skladu z ZVis pravno subjektiviteto le za izvajanje dejavnosti, ki so navedene v Statutu, med katerimi pa ni vlaganje zahtev za dostop do informacij javnega značaja. Navaja tudi ureditev iz Odloka o preoblikovanju Univerze v Ljubljani (Uradni list RS, št. 28/00, 33/03, 79/04, 36/06, 18/09 in 83/10; v nadaljevanju OdPUL-1), ki določa, da je pravna oseba, ki v pravnem prometu nastopa samostojno in neomejeno, Univerza v Ljubljani. V pritožbi z dne 19. 1. 2017, dopis št. 7-2/17-TB-kp, prosilka nasprotuje tolmačenju pravnega statusa, ki ga zagovarja organ in poudarja, da je v preteklih postopkih, EF UL nastopala kot samostojen organ za posredovanje informacij javnega značaja. Posledično bi bilo po mnenju prosilke nesmiselno, da lahko samostojno nastopa v vlogi organa, ki odloča o dostopu do informacij javnega značaja, ne pa kot prosilka. Poudarja še, da je treba ureditev pravnega statusa članice univerze razumeti kot samostojno pravno osebo glede vseh dejavnosti, ki ne spadajo v izvajanje nacionalnega programa visokega šolstva, saj poleg dejavnosti, naštetih v prilogi Statuta, v svojem imenu in za svoj račun opravlja tudi vse posle, ki so potrebni za delovanje članice.Organ je pritožbo kot dovoljeno, pravočasno in vloženo po upravičeni osebi, odstopil v reševanje IP z dopisom št. 090-56/2016/10 z dne 26. 1. 2017.Pritožba je utemeljena.IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP izpodbijano odločbo organa preizkusil v delu, v katerem jo prosilka izpodbija in v mejah njenih pritožbenih navedb. Po uradni dolžnosti je preizkusil, ali ni v postopku na prvi stopnji prišlo do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon. V konkretnem primeru je sporno, ali lahko EF UL, nastopa kot samostojni pravni subjekt v vlogi prosilke za dostop do informacij javnega značaja.V sodni in upravni praksi je sprejeto stališče, da skupine oseb ali druge oblike združenj, ki nimajo lastne pravne subjektivitete, ne morejo nastopati kot stranke postopka (v vlogi prosilcev) dostopa do informacij javnega značaja (glej npr. sodbo I U 127/2010). Takšno stališče je bilo sprejeto zaradi zakonske dikcije prvega odstavka 2. člena in prvega odstavka 5. člena ZDIJZ, ki stranke (prosilce) za dostop do informacij javnega značaja izrecno opredeljuje kot pravne ali fizične osebe.[1] V konkretnem primeru je treba torej ugotoviti, ali ima Ekonomska fakulteta, članica Univerze v Ljubljani, v skladu s slovensko ureditvijo, status pravne osebe oziroma ima pravno sposobnost za vlaganje zahtev po ZDIJZ.ZVis v 2. členu opredeljuje, da so visokošolski zavodi univerze, fakultete, umetniške akademije in visoke strokovne šole. Na podlagi 4. člena Zakona o zavodih (Uradni list RS, št. 12/91, 8/96, 36/00 – ZPDZC in 127/06 – ZJZP; v nadaljevanju: ZZav) so zavodi pravne osebe s pravicami, obveznostmi in odgovornostmi, ki jih določata zakon in akt o ustanovitvi. 10. člen ZVis določa, da je univerza pravna oseba. V okviru univerze se ustanovijo fakultete in umetniške akademije, lahko pa tudi visoke strokovne šole in drugi zavodi - članice univerze (v nadaljnjem besedilu: članice univerze). Iz dikcije 10. člena ZVis torej izhaja, da so članice fakultete zavodi, ki pa so v skladu z ZZav, samostojne pravne osebe. V nadaljevanju 10. člen ZVis natančneje določa pravni status visokošolskih zavodov - članic univerz. Po drugem odstavku 10. člena ZVis imajo članice univerze pravice in obveznosti, določene s tem zakonom, aktom o ustanovitvi univerze in statutom univerze. V skladu s tretjim odstavkom 10. člena ZVis članice univerze pri izvajanju nacionalnega programa visokega šolstva, za katerega zagotavlja sredstva Republika Slovenija, nastopajo v pravnem prometu s pooblastili, ki jih določa akt o ustanovitvi univerze in statut, v imenu in za račun univerze. Po četrtem odstavku 10. člena ZVis, pa v drugih primerih članice univerze nastopajo v pravnem prometu v svojem imenu in za svoj račun v skladu z aktom o ustanovitvi in statutom univerze. Članica univerze ima lahko žiro račun.Glede na določbo drugega odstavka 10. člena ZVis, status članic lahko ureja tudi statut univerze. V konkretnem primeru status prosilke določa Statut Univerze v Ljubljani (Uradni list RS, št. 8/05, s sprem. in dop.; v nadaljevanju Statut), ki v 30. členu določa, da je članica univerze zavod brez pravne subjektivitete, ko v imenu in za račun univerze izvaja dejavnost v okviru nacionalnega programa visokega šolstva in nacionalnega razvojnega in raziskovalnega programa, za katera zagotavlja sredstva Republika Slovenija. Pri izvajanju nacionalnega programa visokega šolstva in nacionalnega raziskovalnega in razvojnega programa nastopa članica v imenu in za račun univerze. Po drugem odstavku 30. člena Statuta, je članica univerze hkrati zavod z lastnostjo pravne osebe in nastopa pri izvajanju dejavnosti iz 16. člena tega statuta v pravnem prometu v svojem imenu in za svoj račun. 16. člen Statuta določa, da lahko članica univerze s soglasjem ustanovitelja opravlja tudi drugo izobraževalno, raziskovalno, umetniško, razvojno, strokovno in svetovalno dejavnost oziroma druge s tem povezane dejavnosti, ki so opredeljene v prilogi tega statuta.Ugovor organa, da lahko članice Univerze v Ljubljani nastopajo kot samostojne pravne osebe v pravnem prometu, izključno ko izvajajo dejavnosti, ki so določene v 16. členu Statuta (oziroma v prilogi Statuta, kamor napotuje 16. člen), med temi dejavnostmi pa ni navedenega vlaganja zahtev po ZDIJZ, po mnenju IP ni utemeljen. Dejavnosti, ki so naštete v Prilogi Statuta, namreč zgolj določajo dejavnosti, ki jih je članica univerze, kot pravni subjekt, registrirana opravljati kot »tržne dejavnosti«. Iz priloge statuta izhajajo določene dejavnosti, ki so opredeljene v skladu s standardno klasifikacijo dejavnosti (SKD).[2] Če vzamemo za primerjavo klasične poslovne subjekte (gospodarske družbe), ki so registrirane za opravljanje nekaterih dejavnosti v skladu z SKD, lahko v okviru teh dejavnosti zakonito poslujejo na trgu. Samo dejstvo, da je določena gospodarska družba registrirana za izvajanje le nekaterih dejavnosti, v ničemer ne spreminja narave njene pravne subjektivitete. Pri gospodarski družbi gre za samostojno pravno osebo, ki lahko prevzema vse pravice in obveznosti, posluje pa na trgu le v okviru dejavnosti, ki jih je registrirala in so določene v ustanovnem aktu. Podobno IP razume tudi status članice Univerze v Ljubljani, s to razliko, da je njena pravna sposobnost omejena,[3] ko za račun univerze izvaja dejavnost v okviru nacionalnega programa visokega šolstva in nacionalnega razvojnega in raziskovalnega programa, za katera zagotavlja sredstva Republika Slovenija (prvi odstavek 30. člena Statuta v zvezi z drugim odstavkom 10. člena ZVis). Dodaten argument, ki priča o obstoju pravne subjektivitete članic univerze, je dikcija četrtega odstavka 10. člena ZVis, ki določa, da v drugih primerih (razen za izvajanje nacionalnega programa visokega šolstva) članice univerze nastopajo v pravnem prometu v svojem imenu in za svoj račun. Le samostojni pravni subjekti namreč lahko nastopajo v pravnem prometu v svojem imenu.[4]Dalje, v skladu z drugim odstavkom 13. člena ZVis, visokošolski zavod upravlja in razpolaga s premoženjem, ki ga uporablja za opravljanje svoje dejavnosti v skladu z aktom o ustanovitvi in statutom, če s tem zakonom ni drugače določeno. Z navedenim členom je torej vzpostavljena možnost visokošolskih zavodov, da posedujejo, obremenijo in odtujijo premoženje, ki ga pridobijo z izvajanjem svojih tržnih dejavnosti. Razpolaga s premoženjem pa lahko le lastnik. V povezavi z drugim členom ZVis, po katerem so visokošolski zavodi fakultete, umetniške akademije in visoke strokovne šole je mogoče zaključiti da so ti lahko lastniki. Lastniki pa so lahko le pravni subjekti (torej pravne ali fizične osebe).[5]Navsezadnje pa ne gre prezreti dejstva, da 30. člen Statuta univerze v Ljubljani izrecno določa, da je članica univerze hkrati zavod z lastnostjo pravne osebe.Glede na zgoraj navedeno IP zaključuje, da je Ekonomska fakulteta Univerze v Ljubljani, kar zadeva vlaganje zahtev za dostop do informacij javnega značaja, pravna oseba, njena pravna sposobnost pa je omejena v delu, ki se nanaša na izvajanje nacionalnega programa visokega šolstva (10. člen ZVis v povezavi s prvim odstavkom 30. člena Statuta). Odločilno po mnenju IP torej ni vprašanje, ali je vlaganje zahtev za dostop do informacij javnega značaja določeno med dejavnostmi v prilogi Statuta, temveč, ali vlaganje zahtev po ZDIJZ predstavlja dejavnost, ki se nanaša na izvajanje nacionalnega programa visokega šolstva. Vlaganje zahtev po ZDIJZ pa nedvomno ne sodi v okvir izvajanja nacionalnega programa visokega šolstva.Poleg zgoraj navedenega IP poudarja, da je treba pri interpretaciji pravnih pogojev za biti stranka (prosilec) v postopku dostopa do informacij javnega značaja, izhajati iz namena ureditve dostopa do informacij javnega značaja. Iz slovenske ureditve dostopa do informacij javnega značaja izhaja izrazito poudarjena težnja po čim širši dostopnosti do informacij javnega značaja, za vsakogar. V skladu s tem namenom je slovenski zakonodajalec v izvedbenem zakonu (ZDIJZ) odpravil tudi ustavni pogoj izkazovanja pravnega interesa za pridobitev informacij (drugi odstavek 39. člena Ustave RS). Težnja po univerzalnosti dostopa (ki izhaja iz slovenske ureditve) torej zahteva, da se tudi pogoji za biti prosilec v postopku dostopa do informacij javnega značaja, presojajo v tej luči. Avtor, v tej odločbi večkrat citiranega članka, Pravni status univerze in njenih članic, poudarja, da je slovenska ureditev glede pravnega statusa članic univerz nejasna in glede na primerjalne ureditve tudi posebna. V okviru zgoraj predstavljene ureditve pa obstaja več argumentov, ki pričajo o tem, da so članice (tudi) samostojni pravni subjekti. Posledično IP meni, da je treba v skladu z namenom ureditve dostopa do informacij javnega značaja, upoštevati, da v konkretnem primeru EF UL izpolnjuje pogoje za nastopanje v postopku dostopa do informacij javnega značaja kot prosilka.Ob vsem navedenem IP še poudarja, da so različne članice univerze (med njimi tudi EF UL) večkrat nastopale v pritožbenih postopkih pred IP, kot samostojni zavezanci - organi v postopkih dostopa do informacij javnega značaja. Zakonito vodenje teh postopkov je večkrat presojalo tudi Upravno sodišče RS, ki pa v nobenem od omenjenih primerov ni oporekalo statusu članic univerze, da kot takšne ne bi imele pravne sposobnosti odločati v postopkih po ZDIJZ (sodbe IU 1473/2015-15, IU 1421/2015-18,IU 1422-2015-18, IU 1439/2015-15, IU 902/2013-29, IU 805/2012-15, III U 103/2012-8).V tem postopku posebni stroški niso nastali.Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J in 32/16) oproščena plačila upravne takse. Pouk o pravnem sredstvu:Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče Republike Slovenije, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.Postopek vodil:Anže Novak, univ. dipl. prav.Asistent svetovalca Informacijskega pooblaščencaInformacijski pooblaščenec:Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.Informacijska pooblaščenka
[1] V skladu s prvim odstavkom 2. člena ZDIJZ je namen tega zakona zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice fizičnih in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja. Po prvem odstavku 5. člena ZDIJZ so informacije javnega značaja prosto dostopne pravnim ali fizičnim osebam (v nadaljnjem besedilu: prosilci). [2] Uredba o standardni klasifikaciji dejavnosti (Uradni list RS, št. 69/07 in 17/08);[3] Omejeno pravno sposobnost članic univerze omenja tudi avtor članka Pravni status univerze in njenih članic, N. Abrahamsberg, Uprava, letnik III, 2/2005, str. 27;[4] Pravni status univerze in njenih članic, N. Abrahamsberg, Uprava, letnik III, 2/2005, str. 28;[5] Prav tam., str. 31.