Prosilec - Inšpektorat RS za okolje in prostor
+ -Številka: 090-1/2017
Kategorije: Notranje delovanje organa
POVZETEK:Prosilca sta zahtevala del internega navodila za postopanje v konkretnih inšpekcijskih postopkih gradbene inšpekcije (zlasti v zvezi s postopki izvršb zoper lastnike »črnih gradenj«). IP je o dostopu do tega dokumenta že odločal v prejšnjih pritožbenih postopkih po ZDIJZ, ko je ugotovil, da do tega dokumenta ni dopustno omogočiti dostopa zaradi izjeme notranjega delovanja. Enako je IP odločil tudi v konkretnem primeru, pri čemer je upošteval učinek erga omnes glede dostopa do istih dokumentov. ODLOČBA:Številka: 090-1/2017/4Datum: 17. 1. 2017Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju: IP) izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06– uradno prečiščeno besedilo, 117/2006 – ZDavP-2, 23/2014-ZDIJZ-C, 50/2014-ZDIJZ-D, 19/15-Odl. US in 102/15-ZDIJZ-E; v nadaljevanju ZDIJZ), prvega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, 105/2006 – ZUS-1, 126/2007- ZUP-E, 65/2008-ZUP-F, 8/2010-ZUP-G in 82/2013-ZUP-H; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi … z dne 25. 11. 2016 (v nadaljevanju: prosilca), zoper odločbo št. 090-41/2015/168 z dne 28. 10. 2016, Inšpektorata RS za okolje in prostor, Dunajska cesta 58, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: organ) v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjoO D L O Č B O:1. Pritožbo z dne 25. 11. 2016, zoper odločbo Inšpektorata RS za okolje in prostor, št. 090-41/2015/168 z dne 28. 10. 2016, se zavrne.2. V tem postopku posebni stroški niso nastali.O b r a z l o ž i t e v :Prosilca sta z zahtevo z dne 29. 9. 2016, zahtevala fotokopijo:1. osnovnega uradnega dokumenta IRSOP-a, iz katerega je razvidno, kdaj je IRSOP uradno sprejel odločitev, da morajo inšpekcijski zavezanci predhodno založiti finančna sredstva za stroške načrtovane izvršbe/porušitve po drugi osebi,2. uradnega dokumenta IRSOP – ih meril/kriterijev, ki določajo, v katerih primerih morajo inšpekcijski zavezanci predhodno založiti finančna sredstva za stroške načrtovane izvršbe/porušitve po drugi osebi.Organ je z odločbo št. 090-41/2015/168 z dne 28. 10. 2016 dostop zavrnil. V odločbi je utemeljil, da zahtevani dokumenti izpolnjujejo pogoj za zavrnitev dostopa po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ (izjema notranjega delovanja). Organ navaja, da so zahtevani dokumenti namenjeni poenotenju vrednotenja za prednostno obravnavo inšpekcijskih zadev glede na njihovo pomembnost. Meni, da bi lahko zaradi razkritja zavezanci oziroma prijavitelji prilagodili svoja ravnanja in navedbe glede dejanskega stanja, kar bi v konkretnih postopkih otežilo delo gradbenim inšpektorjem. Dalje utemeljuje, da se tekom izvajanja inšpekcijskih postopkov prioritete spreminjajo, zato bi razkritje povzročilo, da bi moral organ inšpekcijskim zavezancem dodatno pojasnjevati razloge za izvajanje posameznih dejanj v inšpekcijskih postopkih, kar bi otežilo delo in podaljšalo postopke. Organ se sklicuje tudi na odločbo IP št. 090-12/2013 z dne 25. 1. 2013, s katero je drugostopenjski organ potrdil odločitev, da se prosilcu zavrne dostop do interne metodologije za razvrščanje zadev po prioritetah, na podlagi izjeme notranjega delovanja. Enako izhaja tudi iz odločbe IP št. 090-236/2015/2, z dne 11. 11. 2015, ko je organ zavrnil dostop do Usmeritev gradbenim inšpektorjem za izvajanje izvršb po drugi osebi; Usmeritev za vrstni red obravnave prijav in vrstni red obravnave že začetih inšpekcijskih postopkov na področju dela gradbenih inšpektorjev; Test javnega interesa; Škodni test. Navaja, da se zahtevani dokumenti v predmetni zadevi nanašajo na posamezen del navedenih dokumentov. Organ tudi navaja, da je opravil test interesa javnosti in pretehtal po 2. odst. prvega člena ZDIJZ in ugotovil, da interes javnosti v konkretnem primeru ne pretehta nad zavarovanjem notranjega delovanja organa.Zoper odločbo sta se prosilca pritožila s pritožbo z dne 25. 11. 2016. V pritožbi utemeljujeta, da v prvi alineji zahtevan dokument (osnovni uradni dokument IRSOP-a, iz katerega je razvidno, kdaj je IRSOP uradno sprejel odločitev, da morajo inšpekcijski zavezanci predhodno založiti finančna sredstva za stroške načrtovane izvršbe/porušitve po drugi osebi) ne more predstavljati dokumenta v zvezi z notranjem delovanjem organa, saj naj bi predstavljal zgolj časovno razmejitev, od kdaj dalje je bila sprejeta odločitev glede predhodne založitve finančnih sredstev s strani zavezancev. Glede zahtevanega dokumenta v drugi alineji (uradni dokument IRSOP-ih meril/kriterijev, ki določajo v katerih primerih morajo inšpekcijski zavezanci predhodno založiti finančna sredstva za stroške načrtovane izvršbe/porušitve po drugi osebi), pa navajata, da ta dokument v ničemer ne izkazuje vodenja inšpekcijskih zadev po pomembnosti v Sloveniji. V pritožbi navajata tudi, da navedbe v izpodbijani odločbi nasprotujejo ugotovitvam iz druge odločbe organa (090-41/2015/126 z dne 13. 6. 2016; IP št. 090-162/2016/4 z dne 17. 10. 2016), kjer je v prvi točki izreka pojasnjeno, da »interni akt podrobnejših meril za namen razvrščanja zadev in izvršilnih postopkov gradbene inšpekcije še ne obstaja, saj je vezan na spremembo ZGO«. Na podlagi zaprosila za posredovanje zahtevane dokumentacije je IP od organa, dne 12. 1. 2017, prejel: »Usmeritve za vrstni red obravnave prijav, usmeritve za vrstni red obravnave že začetih inšpekcijskih postopkov in usmeritve za izvajanje izvršb po drugi osebi, vse na področju dela gradbenih inšpektorjev« (v nadaljevanju: zahtevan dokument).Pritožba ni utemeljena.IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP izpodbijano odločbo organa preizkusil v delu, v katerem jo prosilca izpodbijata in v mejah njunih pritožbenih navedb. Po uradni dolžnosti je preizkusil, ali ni v postopku na prvi stopnji prišlo do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon. IP ugotavlja, da se zahteva prosilcev nanaša na dostop do dela dokumenta: »Usmeritve za vrstni red obravnave prijav, usmeritve za vrstni red obravnave že začetih inšpekcijskih postopkov in usmeritve za izvajanje izvršb po drugi osebi, vse na področju dela gradbenih inšpektorjev«, iz katerega med drugim izhajajo tudi usmeritve inšpektorjem za izdajo sklepov o založitvi stroškov za kritje izvršilnih stroškov po drugem odstavku 297. člena ZUP. V konkretnem primeru ni sporno, da zahtevan dokument izpolnjuje vse kriterije za obstoj informacije javnega značaja iz prvega odstavka 4. člena ZDIJZ. Sporno je, ali je organ pravilno odločil, da je prosilcu zavrnil dostop do zahtevanega dokumenta na podlagi 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Za zavrnitev dostopa na podlagi 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ morata biti kumulativno izpolnjena naslednja pogoja:1. podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oz. dejavnostjo organa in2. razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa (t.i. specifični škodni test).Z navedeno izjemo se varuje t.i. notranje razmišljanje organa, s čimer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki bi bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost. Varujejo se podatki, ki nastajajo ob oblikovanju politike organa. Namen te izjeme je preprečiti škodo, ki bi nastala pri kakovosti odločanja organa, saj razumno varovanje procesa »notranjega razmišljanja organa« ni nujno v neskladju z načelom odprtosti uprave. Če bi namreč vsi tovrstni dokumenti postali javni, bi to lahko resno ogrozilo kritično, inovativno in učinkovito delo javnega sektorja.IP ugotavlja, da je glede vsebinsko enakih dokumentov že odločal v preteklosti, in sicer: z odločbo št. 090-276/2015, z dne 30. 11. 2015 in z odločbo št. 090-12/2013, z dne 25. 1. 2013. V navedenih zadevah je IP odločal o dostopu do usmeritev za vrstni red obravnave prijav, usmeritev za izvajanje že začetih inšpekcijskih postopkov in usmeritev za izvajanje izvršilnih postopkov. IP je v navedenih postopkih dostop zavrnil, ker je ugotovil, da gre za izjemo od prostega dostopa po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. V konkretnem primeru se zahteva nanaša na del dokumentacije, glede katere je IP že odločal v pritožbenem postopku v prej navedenih odločbah. Ob tem IP poudarja, da je treba v postopku glede dostopa do informacij javnega značaja upoštevati t.i. erga omnes učinek, kar pomeni, da odobritev dostopa ne učinkuje le proti konkretnemu prosilcu, temveč učinkuje proti javnosti na splošno. V postopku po ZDIJZ namreč ni pomembno, kdo je prosilec, saj dostop do informacij javnega značaja lahko zahteva prav vsakdo. Če bi torej katera druga oseba od organa zahtevala dostop do istih dokumentov, bi se moral dostop dovoliti (oz. zavrniti) pod enakimi pogoji, kot osebi, ki je v konkretnem primeru prosilec.Glede dostopa do vsebinsko enakih dokumentov, kot v predmetnem postopku, je IP v zgoraj omenjenih odločbah poudaril predvsem naslednje (kar v celoti velja tudi za konkreten pritožbeni postopek):- prvi kriterij za obstoj izjeme notranjega delovanja je v konkretnem primeru nedvomno izpolnjen. Z obravnavano izjemo se namreč (ob pogoju nastanka škode) varujejo mnenja, stališča, navodila, odredbe, opomniki, poročila ali podobni interni dokumenti, namenjeni uslužbencem organa, torej takšni, ki so izdelani zaradi notranjih potreb organa oziroma oblikovanja stališč v zvezi z delom organa. Zahtevani dokument očitno ni namenjen zunanjemu krogu oseb, ampak je namenjen internemu delovanju organa, ki naj bi bilo zaradi dejstva, da se pri določanju prioritet pri obravnavanju zadev upoštevajo objektivno preverljivi in točkovni kriteriji, v prihodnje učinkovitejše. Prav tako npr. z vidika pravil o poslovanju z dokumentarnim gradivom ne gre ne za t.i. vhodni dokument, tj. dokument, ki bi ga organ prejel od zunanjih subjektov, niti za t. i. izhodni dokument, tj dokument, namenjen subjektom izven organa samega, ampak gre za dokument, ki ga je organ ustvaril sam in je namenjen zgolj uslužbencem organa. Tudi takšna narava dokumenta, poleg same vsebine, očitno nakazuje na dejstvo, da gre za dokument, ki je povezan z notranjim, internim delovanjem organa.- IP je že v okviru postopka 090-247/2012 izvedel tudi t.i. specifični škodni test, ki je pogoj za obstoj obravnavane izjeme notranjega delovanja, in sicer je presojal, ali bi razkritje takšnega podatka povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa, pri čemer je poudaril, da moramo biti pri izvedbi škodnega testa in pri uporabi te izjeme še posebej previdni, saj se neredko zgodi, da organi zahtevanih informacij ne želijo razkriti, ker bi jih lahko spravile v zadrego, jim škodovale pri ugledu ali pa bi celo razkrile nepravilnosti in nezakonitosti njihovega delovanja. Besedo motnje je treba tolmačiti v smislu, da bi razkritje podatka (dokumenta) pomenilo resno oviro za nadaljnje delo organa, oziroma bi bilo to delo bistveno drugače (po kvaliteti slabše), kot je bilo pred razkritjem, oziroma kakršno bi bilo, če do razkritja dokumenta ne bi prišlo.- V zvezi s tem IP ni ugotovil, da bi organ s težnjo po nerazkritju zahtevanih prioritet prikrival nepravilnosti ali celo nezakonitosti pri svojem delovanju, ampak da je organ resnično zaskrbljen, da bi razkritje tovrstnih dokumentov utegnilo resno vplivati na učinkovitost njegovega dela. Z Usmeritvami za vrstni red obravnave prijav in vrstnim redom obravnave že začetih inšpekcijskih postopkov na področju dela gradbenih inšpektorjev, organ namreč zagotavlja učinkovito delovanje gradbene inšpekcije, predvsem pa poenoteno delovanje glede na pomembnost po celi Sloveniji, brez morebitnih zunanjih vplivov in pritiskov na inšpekcijske službe, ki bi se v primeru razkritja natančnih kriterijev (torej takšnih, kot izhajajo iz zahtevanega dokumenta, skupaj z navedbo točkovnega sistema) brez dvoma povečevali. S posredovanjem prioritet za razvrščanje bi se razkrili podatki in parametri, na podlagi katerih organ določa vrstni red obravnave prijav in upravnih izvršb, pri čemer organ prav tako ocenjuje, da bi se s tem povečalo število prijav, ki naj bi se obravnavale prednostno. Prijavitelj (ki sicer upravičeno poda prijavo) bi ob dejstvu, da mu je znano vrednotenje posameznih kršitev, prijavo specificiral tako, da bi lahko bila uvrščena v najvišjo stopnjo prioritete, čeprav bi dejansko šlo zgolj za minorno nepravilnost. Z razkritjem javnosti bi tako pripravljene prioritete za razvrščanje postale brez pomena, delo pa bi potekalo kot prej - torej zgolj po subjektivni presoji inšpektorjev, in ne po objektivno preverljivem sistemu, kot ga je, prav z namenom bolj učinkovite organizacije dela, pripravil organ.- IP je presodil, da dokumenti, ki razkrivajo sprejete kriterije za določitev prioritet pri obravnavi prijav in postopkov, za katere je organ pristojen, tako dejansko razkrivajo interno dogovorjen način dela pri izvajanju uradnih nalog organa, kar bi lahko, v primeru javnega razkritja takšnih informacij, povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Poznavanje takšnih internih kriterijev organa bi v končni fazi posameznikom lahko omogočilo, da bi npr. prijave kršitev, prav z namenom, da bi bil njihov primer prej obravnavan, prilagodili na način, da bi čim bolj ustrezali kriterijem organa, nadalje pa bi poznavanje internih kriterijev organa zavezancem (kršiteljem) npr. dopuščalo, da bi na podlagi spoznanja, da njihov primer ni uvrščen v najvišjo prednostno kategorijo, namenoma čakali z ukrepi za prostovoljno odpravo ugotovljenih kršitev. V kolikor bi se takšna ravnanja posameznikov množično dogajala (organ pa predvideva da bi se), bi to vodilo v izničenje samega namena priprave obravnavanih dokumentov, ki pa je prav v učinkovitejšem delovanju organa. Ne nazadnje želi organ s prioritetami za razvrščanje poenotiti ovrednotenje obravnavanja inšpekcijskih postopkov glede na pomembnost po celi Sloveniji ter preprečiti očitke o morebitnem zunanjem vplivu in pritiske na inšpekcijske postopke ter zagotoviti enakopravno obravnavo inšpekcijskih postopkov. IP je na podlagi vsega navedenega presodil, da bi bile motnje, ki bi nastale pri delovanju organa zaradi razkritja informacije, večje od pravice javnosti, da se seznani z obravnavanimi informacijami.V predmetnem pritožbenem postopku IP ni zaznal nobenih (novih) okoliščin, ki bi spreminjale dejansko ali pravno stanje glede dostopa do zahtevanega dokumenta, zato IP ni prišel do zaključka, ki bi v konkretnem primeru narekoval drugačno odločitev od tiste, ki jo v zvezi z dokumentom, ki vsebuje informacije o usmeritvah za vrstni red obravnave inšpekcijskih postopkov, že podal v odločbah št. 090-276/2015, z dne 30. 11. 2015 in odločbi št. 090-12/2013, z dne 25. 1. 2013.Ker se zahteva nanaša izrecno na del zahtevanega dokumenta, iz katerega izhajajo usmeritve inšpektorjem za ravnanje v zvezi z izdajo sklepov o založitvi stroškov za kritje izvršilnih stroškov po drugem odstavku 297. člena ZUP, IP ob zgoraj navedenem dodaja še naslednje. Iz tega dela dokumenta izhajajo notranje usmeritve gradbenim inšpektorjem, npr. kako določiti seznam načrtovanih izvršb, kjer je izdaja navedenega sklepa obvezna; glede organizacije notranjega obveščanja o nameravanih ukrepih; podrobnejša navodila glede ukrepanja v določenih primerih; interne roke in način ukrepanja v primerih neplačila zavezanca, po navedenem sklepu, itd. Vse navedene informacije (enako kot velja za celoten dokument, kot opredeljeno zgoraj), predstavljajo informacije v zvezi z notranjim delovanjem organa, razkritje katerega bi organu povzročilo motnje v delovanju. IP sledi prepričljivi obrazložitvi organa, iz katere izhaja, da bi v primeru razkritja organu nastale motnje v delovanju, saj bi omogočili inšpekcijskim zavezancem, ki ne želijo izvršbe, da prilagodijo svoja ravnanja v postopku in s tem vplivajo na učinkovito delo organa. IP v konkretnem primeru, enako kot opisano zgoraj, ni posumil, da organ z zavrnitvijo dostopa zasleduje interes prikriti nepravilnosti pri svojem delu, saj je bil dokument, ki je predmet zahteve, pripravljen ravno za poenotenje prakse v zvezi z izvajanjem izvršb v inšpekcijskih postopkih. IP je prepričan, da organ z zavrnitvijo dostopa zasleduje legitimen interes zagotoviti nemoteno izvajanje inšpekcijskih postopkov, ki zaradi narave dela organa pogosto predstavljajo postopke velikega pomena za zavezance (npr. rušenje črnih gradenj). Iz tega torej izhaja, da v primeru razkritja preti veliko tveganje, da bodo inšpekcijski zavezanci želeli izkoristiti informacije za izogibanje obveznostim in zavlačevanju postopka. Glede na zgoraj navedeno IP zaključuje, da celoten zahtevan dokument (in s tem tudi del, ki ga zahtevata prosilca), vsebuje informacije, ki predstavljajo informacije v zvezi z notranjem delovanjem organa in bi razkritje povzročilo motnje v delovanju organa. V konkretnem primeru so torej izpolnjeni pogoji za zavrnitev dostopa na podlagi 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.Po mnenju IP k drugačni odločitvi ne morejo prispevati pritožbene navedbe, da sta prosilca zahtevala (le) informacije v zvezi z usmeritvami inšpektorjem glede predhodne založitve sredstev v izvršilnem postopku, iz česar ne izhajajo podatki glede določitve prioritetnega vrstnega reda pri obravnavi konkretnih zadev. Iz zahtevanega dokumenta (in dela, na katerega se nanaša zahteva) izhajajo informacije, ki po prepričanju IP predstavljajo informacije v zvezi z notranjim delovanjem organa, katerih razkritje bi povzročilo organu motnje v njegovem delovanju, kot to izhaja iz zgornje utemeljitve.V konkretnem primeru na drugačno odločitev tudi ne vplivajo pritožbene navedbe (glede prve alineje zahteve), da prosilca s predmetno zahtevo želita dostopati do podatka o časovni razmejitvi, kdaj je bila sprejeta odločitev IRSOP-a, da morajo inšpekcijski zavezanci predhodno založiti finančna sredstva za stroške načrtovane izvršbe po drugi osebi, kar pa ne more predstavljati podatka v zvezi z notranjim delovanjem organa. Ta navedba po mnenju IP ni relevantna. Prosilca v okviru pravice po ZDIJZ namreč ne moreta zahtevati utemeljitev, pojasnil ali odgovorov organa glede posameznih vsebinskih vprašanj (četudi te informacije posredno ali neposredno izhajajo iz dokumentov). Prosilca lahko v okviru postopka po ZDIJZ zahtevata le obstoječe dokumente. V predmetnem postopku pa je bilo ugotovljeno, da se zahteva prosilcev po vsebini nanaša na prej opredeljen zahtevan dokument. Kot izhaja iz zgornjih utemeljitev, prosilca do tega dokumenta nista upravičena, ker gre za izjemo po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.Izhajajoč iz vsega navedenega je IP pritožbo prosilcev, na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP, kot neutemeljeno zavrnil.Posebni stroški v tem postopku niso nastali. V tem postopku posebni stroški niso nastali. Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.Pouk o pravnem sredstvu:Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče Republike Slovenije, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.Postopek vodil:Anže Novak, univ. dipl. prav.Asistent svetovalca IPInformacijski pooblaščenec:Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.Informacijska pooblaščenka