Kvali.dat d.o.o. - Slovenski državni holding d.d.
+ -Številka: 090-290/2016
Kategorije: Notranje delovanje organa, Osebni podatek, Poslovna skrivnost
POVZETEK:Zaradi izjeme notranjega delovanja je organ zavrnil zahtevo prosilca za vpogled v dokumentacijo, ki se nanaša na pridobivanje ponudb za informacijsko nadgradnjo sistema obvladovanja tveganj, dokument, ki opredeljuje postopke naročanja v organu, in dokument, ki opredeljuje sistem upravljanja z dokumentacijo v organu. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da zatrjevana izjema ni podana. Ker pa del zahtevane dokumentacije vsebuje poslovno skrivnost ponudnikov in varovane osebne podatke, je IP pritožbo v tem delu zavrnil, v preostalem delu pa je ugodil. ODLOČBA:Številka: 090-290/2016/11Datum: 20. 3. 2017Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP) izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05, 51/07 - ZUstS-A), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP-2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US in 102/15; v nadaljevanju ZDIJZ) ter prvega in drugega odstavka 251. člena in prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13; v nadaljevanju ZUP) o pritožbi družbe Kvali.dat d.o.o., Trebušakova 14, 1210 Ljubljana-Šentvid, ... (v nadaljevanju prosilec), z dne 11. 12. 2016 zoper odločbo Slovenskega državnega holdinga d.d., Mala ulica 5, p.p. 139, 1001 Ljubljana (v nadaljevanju organ) št. 2016014137, z dne 7. 11. 2016, v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja, naslednjo O D L O Č B O:1. Pritožbi prosilca z dne 11. 12. 2016 se delno ugodi in se odločbo Slovenskega državnega holdinga d.d. št. 2016014137, z dne 7. 11. 2016 delno odpravi ter se odloči, da mora organ prosilcu v enaintridesetih (31) dneh od vročitve te odločbe omogočiti vpogled v: - elektronsko sporočilo organa, naslovljeno na prosilca, z dne 11. 8. 2016, zadeva: Vabilo za oddajo ponudbe, s prilogo, pri čemer je organ dolžan prekriti:- ime, priimek, okrajšavo znanstvenega naslova, telefonski številki in številko telefaksa pošiljatelja;- ime in priimek prejemnika kopije;- v prilogi elektronskega sporočila: ime, priimek, elektronski naslov in telefonsko številko kontaktne osebe ter ime, priimek in podpis direktorja oddelka za finančno upravljanje; - elektronsko sporočilo organa, naslovljeno na družbo Palsit d.o.o., z dne 11. 8. 2016, zadeva: Vabilo za oddajo ponudbe, s prilogo, pri čemer je organ dolžan prekriti:- ime, priimek, okrajšavo znanstvenega naslova, telefonski številki in številko telefaksa pošiljatelja;- ime in priimek prejemnika kopije;- elektronska naslova prejemnikov;- v prilogi elektronskega sporočila: ime, priimek, elektronski naslov in telefonsko številko kontaktne osebe ter ime, priimek in podpis direktorja oddelka za finančno upravljanje; - elektronsko sporočilo organa, naslovljeno na družbo SBT d.o.o., z dne 11. 8. 2016, zadeva: Vabilo za oddajo ponudbe, s prilogo, pri čemer je organ dolžan prekriti:- ime, priimek, okrajšavo znanstvenega naslova, telefonski številki in številko telefaksa pošiljatelja;- ime in priimek prejemnika kopije; - elektronski naslov prejemnika;- v prilogi elektronskega sporočila: ime, priimek, elektronski naslov in telefonsko številko kontaktne osebe ter ime, priimek in podpis direktorja oddelka za finančno upravljanje; - ponudbo prosilca z dne 24. 8. 2016, pri čemer je organ dolžan prekriti:- ime in priimek kontaktne osebe, ki je navedena v naslovu organa na 1. strani ponudbe;- elektronsko sporočilo prosilca, naslovljeno na organ z dne 22. 9. 2016, zadeva: Vprašanje v zvezi z vabilom in ponudbo – ocenjevanje tveganj, pri čemer je organ dolžan prekriti:- elektronski naslov pošiljatelja;- ime in priimek prejemnika;- ime in priimek prejemnika kopije;- elektronsko sporočilo organa, naslovljeno na prosilca, z dne 23. 9. 2016, zadeva: Re: Vprašanje v zvezi z vabilom in ponudbo – ocenjevanje tveganj, pri čemer je organ dolžan prekriti: - ime, priimek, elektronski naslov, telefonski številki in številko telefaksa, okrajšavo znanstvenega naslova pošiljatelja;- ime in priimek prejemnika kopije;- elektronsko sporočilo prosilca, naslovljeno na organ z dne 25. 9. 2016, zadeva: Postopek ocenjevanje tveganj, pri čemer je organ dolžan prekriti:- elektronski naslov in okrajšavo strokovnega naslova pošiljatelja;- ime in priimek prejemnika;- ime in priimek prejemnika kopije;- elektronsko sporočilo organa, naslovljeno na prosilca, z dne 3. 10. 2016, zadeva: Vabilo za oddajo ponudbe, pri čemer je organ dolžan prekriti:- ime, priimek, elektronski naslov, telefonski številki in številko telefaksa pošiljatelja;- elektronski naslov prejemnika;- ime in priimek prejemnika kopije;- elektronsko sporočilo prosilca, naslovljeno na organ z dne 7. 10. 2016, zadeva: Re: Vabilo za oddajo ponudbe, pri čemer je organ dolžan prekriti:- elektronski naslov in okrajšavo strokovnega naslova pošiljatelja;- ime in priimek prejemnika;- ime in priimek prejemnika kopije;- elektronsko sporočilo organa, naslovljeno na prosilca, z dne 7. 10. 2016, zadeva: Re: Vabilo za oddajo ponudbe, pri čemer je organ dolžan prekriti: - ime, priimek, telefonski številki in številko telefaksa pošiljatelja;- imena in priimke prejemnikov kopije;- elektronsko sporočilo organa, naslovljeno na družbo Palsit d.o.o., z dne 3. 10. 2016, zadeva: Re: Vabilo za oddajo ponudbe, pri čemer je organ dolžan prekriti:- ime, priimek, elektronski naslov, okrajšavo znanstvenega naslova, telefonski številki in številko telefaksa pošiljatelja;- elektronski naslov prejemnika;- ime, priimek in elektronski naslov prejemnika kopije;- elektronsko sporočilo družbe Palsit d.o.o., naslovljeno na organ, z dne 21. 9. 2016, zadeva: Re: Vabilo za oddajo ponudbe;- ime, priimek in elektronski naslov pošiljatelja;- ime in priimek prejemnika;- ime in priimek prejemnika kopije;- Navodilo za oddajo naročil blaga in storitev po enostavnem postopku z dne 1. 3. 2016;- Pravilnik o delu z dokumentarnim in arhivskim gradivom ter o materialnem varstvu gradiva Slovenske odškodninske družbe d.d. z dne 29. 8. 2012;- Navodilo o ravnanju z dokumentarnim gradivom.2. Glede varovanih osebnih podatkov, ki jih je organ dolžan prekriti v skladu s 1. točko tega izreka in glede dokumentov, ki predstavljajo poslovno skrivnost, se pritožba prosilca zavrne.3. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.O b r a z l o ž i t e v:Prosilec je v zahtevi z dne 7. 10. 2016, ki jo je dopolnil dne 21. 10. 2016, prosil organ, da mu omogoči vpogled v:- dokumentacijo, ki se nanaša na pridobivanje ponudb za informacijsko nadgradnjo sistema obvladovanja tveganj (povabila, ponudbe, dopisi,…) in se nahaja v zadevi z neobstoječo številko,- dokument, ki opredeljuje postopke naročanja v organu,- dokument, ki opredeljuje sistem upravljanja z dokumentacijo v organu.Zahtevo prosilca je organ zavrnil z odločbo št. 2016014137 z dne 7. 11. 2016, v kateri je navedel, da je za namen načrtovane informacijske nadgradnje sistema obvladovanja tveganj avgusta 2016 opravil neformalen test z zbiranjem informativnih, nezavezujočih ponudb, o tem, kakšne tovrstne produkte je možno dobiti na trgu in po kakšni ceni. Ker je informacijska nadgradnja obstoječega sistema obvladovanj tveganj šele v fazi golega načrta, organ v zvezi s tem ni ne začel, ne izvajal nobenih formalnih postopkov. Dokumentacija, ki se nanaša na pridobivanje ponudb za informacijsko nadgradnjo sistema obvladovanja tveganj, je bila v opisanem kontekstu sestavljena izključno v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa. Njeno razkritje bi omogočilo identifikacijo tveganj, ki jim je izpostavljen organ, in načrtovanje izboljšave internega sistema njihovega obvladovanja, kar posameznikom lahko predstavlja podlago za ravnanja v škodo organa in s tem neposredno povzročanje motenj pri njegovem delovanju. Podobno velja za dokumenta, ki v organu opredeljujeta postopke naročanja in sistem upravljanja z dokumentacijo. Po svoji vsebini sta tipična interna akta, ki urejata notranjo organizacijo in postopke. Namenjena sta uslužbencem organa, ne pa neopredeljenemu zunanjemu krogu oseb. Njihovo razkritje neizogibno vsebuje tudi razkritje notranjih procesov odločanja in oblikovanja stališč, kar osebam z interesi, ki so nasprotni organovim, omogoča delovanje v njegovo škodo, s tem pa tudi motnje njegovega delovanja. Organ je zato zavrnil zahtevo na podlagi 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.Dne 11. 12. 2016 je prosilec vložil pritožbo zoper odločbo št. 2016014137, z dne 7. 11. 2016, v kateri je citiral prvo alinejo prvega odstavka 4.a člena ZDIJZ. Navedel je, da vpogled v postopek pridobivanja ponudb, ki je moral biti voden transparentno, v ničimer ne ogroža delovanja organa. Organ bi moral ravnati skladno s 35. členom ZJN-3. Organ je navedel, da naročilo ni bilo oddano nobenemu ponudniku, zato je prosilec opozoril, da ima eden od možnih ponudnikov, in sicer podjetje PRO.ASTEC d.o.o., v zvezi s svojim programskim orodjem ARAT na svoji spletni strani kot referenco navedenega uporabnika organ. Prosilec je navedel, da je Pravilnik o javnem naročanju v državnih organih in osebah javnega prava akt, ki opredeljuje postopke javnega naročanja in je, skladno s prvim odstavkom 4. člena ZDIJZ, informacija javnega značaja. Resne presoje tudi ne zdrži navedba organa, da bi razkritje Pravilnika o postopkih javnega naročanja v organu lahko ogrozilo delovanje organa. Veliko oseb javnega prava ima tovrstne pravilnike objavljene na spletu. Vse navedbe analogno veljajo tudi za Pravilnik o ravnanju z dokumentarnim gradivom v organu. Prosilec vztraja, da mu mora organ omogočiti vpogled v zahtevane informacije javnega značaja tudi zato, ker obstaja utemeljen sum kršitev po določenih elementih, ki jih taksativno navaja 111. člen ZJN-3. Organ je ugotovil, da je pritožba pravočasna, dovoljena in da jo je vložila upravičena oseba ter da odločbe ne bo nadomestil z novo, zato jo je, na podlagi 245. člena ZUP, z dopisom št. 2016016047, z dne 23. 12. 2016, poslal IP. Zaradi razjasnitve dejanskega stanja je IP z dopisom št. 090-290/2016/2, z dne 28. 12. 2016 organ pozval, da mu posreduje zahtevane dokumente. Organ je v prilogi dopisa št. 2017000234, z dne 6. 1. 2017 poslal:- dokumentacijo, ki se nanaša na pridobivanje ponudb za informacijsko nadgradnjo sistema obvladovanja tveganj (vabila za oddajo ponudbe, prejete ponudbe, izpis elektronskih sporočil);- Navodilo za oddajo naročil blaga in storitev po enostavnem postopku;- Navodilo o ravnanju z dokumentarnim gradivom;- Pravilnik o delu z dokumentarnim in arhivskim gradivom ter o materialnem varstvu gradiva Slovenske odškodninske družbe d.d..Pritožba je delno utemeljena.IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oz. prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.Prosilec je zahteval vpogled v: - dokumentacijo, ki se nanaša na pridobivanje ponudb za informacijsko nadgradnjo sistema obvladovanja tveganj (povabila, ponudbe, dopisi,…) in se nahaja v zadevi z neobstoječo številko,- dokument, ki opredeljuje postopke naročanja v organu,- dokument, ki opredeljuje sistem upravljanja z dokumentacijo v organu.Organ je z izpodbijano odločbo v celoti zavrnil zahtevo prosilca, pri čemer ni navedel konkretnih dokumentov, o katerih je odločal. Zato je IP, upoštevaje definicijo informacije javnega značaja (prvi odstavek 4. člena ZDIJZ), najprej ugotavljal, kateri dokumenti so predmet presoje v konkretnem primeru. Po prejemu dokumentov, ki jih je organ posredoval IP na podlagi poziva št. 090-290/2016/2, z dne 28. 12. 2016, je IP ugotovil, da so dokumenti, ki jih prosilec zahteva v prvi alineji zahteve, naslednji:- tri elektronska sporočila organa, naslovljena na družbe Kvali.dat d.o.o. (ki je hkrati tudi prosilec), Palsit d.o.o. (v nadaljevanju prva stranska udeleženka) in SBT d.o.o. (v nadaljevanju druga stranska udeleženka), z dne 11. 8. 2016, zadeva: Vabilo za oddajo ponudbe; s prilogo: Vabilo za oddajo ponudbe za informacijsko nadgradnjo sistema obvladovanja tveganj na Slovenskem državnem holdingu, d.d. (v nadaljevanju Vabilo za oddajo ponudbe);- ponudba prosilca z dne 24. 8. 2016;- elektronsko sporočilo prosilca, naslovljeno na organ z dne 22. 9. 2016, zadeva: Vprašanje v zvezi z vabilom in ponudbo – ocenjevanje tveganj;- elektronsko sporočilo organa, naslovljeno na prosilca, z dne 23. 9. 2016, zadeva: Re: Vprašanje v zvezi z vabilom in ponudbo – ocenjevanje tveganj;- elektronsko sporočilo prosilca, naslovljeno na organ z dne 25. 9. 2016, zadeva: Postopek ocenjevanje tveganj;- elektronsko sporočilo organa, naslovljeno na prosilca, z dne 3. 10. 2016, zadeva: Vabilo za oddajo ponudbe;- elektronsko sporočilo prosilca, naslovljeno na organ z dne 7. 10. 2016, zadeva: Re: Vabilo za oddajo ponudbe;- elektronsko sporočilo organa, naslovljeno na prosilca, z dne 7. 10. 2016, zadeva: Re: Vabilo za oddajo ponudbe;- ponudba prve stranske udeleženke z dne 29. 8. 2016;- elektronsko sporočilo organa, naslovljeno na prvo stransko udeleženko, z dne 3. 10. 2016, zadeva: Re: Vabilo za oddajo ponudbe;- elektronski sporočili prve stranske udeleženke, naslovljeni na organ, z dne 21. 9. 2016 in z dne 3. 10. 2016, zadeva: Re: Vabilo za oddajo ponudbe;- ponudba druge stranske udeleženke z dne 19. 8. 2016.Dokument, ki ga prosilec zahteva v drugi alineji zahteve, je Navodilo za oddajo naročil blaga in storitev po enostavnem postopku z dne 1. 3. 2016 (v nadaljevanju Navodilo za oddajo naročil).Dokumenta, ki ustrezata tretji alineji zahteve prosilca, sta:- Pravilnik o delu z dokumentarnim in arhivskim gradivom ter o materialnem varstvu gradiva Slovenske odškodninske družbe d.d. z dne 29. 8. 2012 (v nadaljevanju Pravilnik);- Navodilo o ravnanju z dokumentarnim gradivom.Ni sporno, da so vsi navedeni dokumenti informacije javnega značaja, saj so iz delovnega področja organa, nahajajo se v obliki dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam oziroma pridobil od drugih oseb in z njim razpolaga, saj ga je po pozivu tudi posredoval IP. Sporno pa je, ali gre za prosto dostopne informacije javnega značaja. Notranje delovanje organaOrgan se je v izpodbijani odločbi skliceval na izjemo od prostega dostopa po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, na podlagi katere organ zavrne dostop do podatka iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organov, in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Za obstoj navedene izjeme morata biti torej kumulativno izpolnjena dva pogoja: - podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oz. dejavnostjo organa, - razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa (specifični škodni test). Obravnavano izjemo pozna večina primerjalno pravnih ureditev, v katerih zakoni varujejo »notranji proces razmišljanja organa«. Varujejo se podatki, ki nastajajo ob oblikovanju politike organa. Gre za dokumente za notranjo rabo organa, iz katerih izhaja postopek oz. način dela organa, kot tudi njegova notranja politika. To je pravni teoriji znano kot »deliberative process privilege«, torej proces, ki varuje notranje razmišljanje organa, s čimer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki pa bi bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost. Namen te izjeme je preprečiti škodo, ki bi nastala pri kakovosti odločanja organa, saj razumno varovanje procesa »notranjega razmišljanja organ« ni nujno v neskladju z načelom odprtosti uprave. Če bi namreč vsi tovrstni dokumenti postali javni, bi to lahko resno ogrozilo kritično, inovativno in učinkovito delo javnega sektorja. Zato morajo pri o obravnavani izjemi dokumenti oz. podatki prestati še t.i. škodni test, to pomeni, da je potrebna ocena, ali bi razkritje povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa. Ta test spada med teste tehtanja. Navedeno pomeni, da se dostop do informacije zavrne le v primeru, če bi bila škoda, ki bi nastala organu zaradi motenj pri delovanju, večja od pravice javnosti, da se seznani z informacijo. Bistvena funkcija ZDIJZ pa je ravno funkcija nadzora, ki omogoča državljanom nadzor nad delom javne uprave, nadzor nad pravilnostjo dela javnih oblasti in nadzor nad porabo proračunskega denarja, ker preprečuje slabo upravljanje, zlorabo oblasti in korupcijo. Da bi javnost to funkcijo lahko izvajala, ji mora biti omogočen dostop do relevantnih informacij. Ravno zato je potrebno, da se proces »notranjega razmišljanja organa« ne varuje kar avtomatično, ampak je to varstvo treba zagotoviti razumno, v vsakem konkretnem primeru posebej. IP je ugotovil, da sta dokumenta, ki sta bila sestavljena v zvezi z notranjim delovanjem oz. dejavnostjo organa, Pravilnik in Navodilo o ravnanju z dokumentarnim gradivom. IP se strinja z navedbo organa, da sta navedena dokumenta po vsebini tipična interna akta, ki urejata notranjo organizacijo in postopke in sta namenjena uslužbencem organa in ne neopredeljenemu zunanjemu krogu oseb. To izhaja že iz same definicije tovrstnih dokumentov, ki jih Zakon o varstvu dokumentarnega in arhivskega gradiva ter arhivih (Uradni list RS, št. 30/06 in 51/14; v nadaljevanju ZVDAGA) v 2. členu opredeljuje kot »notranja pravila«. To so pravila, ki jih kot svoj interni pravni akt sprejme oseba glede izvajanja zajema in dolgoročne hrambe svojega dokumentarnega in arhivskega gradiva.Za utemeljitev drugega pogoja izjeme notranjega delovanja mora organ onkraj dvoma izkazati nastanek motenj v delovanju, če bi do razkritja dokumenta prišlo.[1] Dokazno breme je v skladu s sodno prakso na organu, ki obstoj motenj zatrjuje. Organ je v izpodbijani odločbi navedel, da bi se z razkritjem teh dokumentov razkrili notranji procesi odločanja in oblikovanja stališč, kar osebam z interesi, ki so nasprotni organovim, omogoča delovanje v njegovo škodo, s tem pa tudi motnje njegovega delovanja. IP je po pregledu obeh dokumentov ugotovil, da ne vsebujeta podatkov o notranjih procesih odločanja in oblikovanja stališč, kot to zmotno zatrjuje organ. Obravnavana dokumenta namreč vsebujeta navodila za delo organa z dokumentarnim in arhivskim gradivom in sta bila sprejeta na podlagi ZVDAGA, Uredbe o varstvu dokumentarnega in arhivskega gradiva (Uradni list RS, št. 86/06) in Pravilnika o določanju rokov hranjenja dokumentarnega gradiva v javni upravi (Uradni list RS, št. 52/09). Pravilnik določa enoten sistem dela z dokumentarnim in arhivskim gradivom (evidentiranje, varovanje, hramba, uporaba in izločanje gradiva). Navodilo o ravnanju z dokumentarnim gradivom določa pravila za ravnanje zaposlenih pri sprejemanju in pregledovanju prejetega dokumentarnega gradiva, evidentiranju in klasificiranju ter odpremi dokumentarnega gradiva. Pri tem IP pripominja, da so vse določbe izrazito splošne narave in ne vsebujejo npr. konkretnih podatkov o fizični lokaciji hrambe ali sistemu zavarovanja prostorov. Tudi aplikacije, ki jih organ uporablja za upravljanje z gradivom, so navedene zgolj poimensko z izjemo kratkega in splošnega opisa postopka evidentiranja gradiva s pomočjo aplikacije. Iz navedenega izhaja, da presojana dokumenta že po naravi stvari ne vsebujeta podatkov o notranjih procesih odločanja in oblikovanja stališč, prav tako pa ne vsebujeta kakršnihkoli drugih podatkov, katerih razkritje bi povzročilo motnje v delovanju organa. Sicer pa se je organ zgolj splošno skliceval na »delovanje v njegovo škodo« in »motnje njegovega delovanja« in teh navedb z ničemer ni konkretiziral, zato ni uspel prepričljivo obrazložiti, da bi prišlo do motenj v delovanju organa, če bi se javnost seznanila z vsebino obravnavanih dokumentov. Posledično je IP odločil, da niti Pravilnik niti Navodilo o ravnanju z dokumentarnim gradivom ne vsebujeta informacij v zvezi z notranjim delovanjem organa, katerih razkritje bi povzročilo motnje v delovanju po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Zato navedena izjema glede obravnavanih dokumentov ni podana.Nobenega izmed ostalih zahtevanih dokumentov ni mogoče opredeliti kot dokument za notranjo rabo organa, oziroma dokument, iz katerega izhaja postopek oz. način notranjega dela organa, kot tudi njegova notranja politika. Vabilo za oddajo ponudbe in vsa dokumentacija, ki se nanaša na pridobivanje takšnih ponudb (zgoraj navedene ponudbe ter elektronska sporočila med ponudniki in organom), že pojmovno le izjemoma pomenijo dokumente, sestavljene v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa. Organ v izpodbijani odločbi ni z ničemer konkretno navedel, na katere podatke opira stališče, da je ta dokumentacija sestavljena v zvezi z njegovim notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo. IP pojasnjuje, da ta dokumentacija vsebuje izrazito splošne zahteve, kaj naj bi predmetno računalniško orodje omogočalo, in v ničemer ne razkriva vsebin, ki so specifične za organ oziroma njegovo dejavnost (npr. konkretne vrste tveganj, ki jim je izpostavljen, konkretne aplikacije, ki jih morebiti že uporablja, ipd.). Poleg tega pa je takšna dokumentacija že po naravi stvari namenjena zunanji komunikaciji organa z drugimi subjekti (ponudniki), obravnavana izjema pa je v prvi vrsti namenjena varovanju t.i. notranjega razmišljanja organa.[2] Organ je v dodatnem pojasnilu z dne 13. 3. 2017 navedel, da subjektov, ki jim je poslal vabilo za oddajo nezavezujočih ponudb, ni seznanil s tem, da jim v elektronskem sporočilu pošilja podatke, ki so v zvezi z notranjim delovanjem organa in jim ni dal navodil, komu je (ne)dopustno te podatke razkriti oziroma, na kakšen način jih je treba zavarovati. Takšno ravnanje organa še dodatno dokazuje, da vsebina te dokumentacije ni v zvezi z notranjim delovanjem oz. dejavnostjo organa. Čeprav je organ vodil le neformalni postopek zbiranja informativnih, nezavezujočih ponudb, ki je služila kot neke vrste priprava na morebitno bodoče javno naročilo, je pri odločitvi po ZDIJZ treba upoštevati tudi poudarjeno transparentnost poslovanja organa (4. oddelek 6. poglavja Zakona o Slovenskem državnem holdingu (Ur. l. RS, št. 25/14; v nadaljevanju ZSDH-1)) ter javnost, preglednost in odprtost delovanja organa pri pripravi oziroma izvedbi javnih naročil, ki jo predpisuje Zakon o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 91/15; v nadaljevanju ZJN-3). Ta zakonska ureditev že s splošnimi načeli (npr. 8. člen ZJN-3) smiselno preprečuje, da bi se kakršnimkoli splošnim podatkom v postopku javnega naročanja pripisala narava »notranjega razmišljanja« organa. Iz enakega razloga se takšna narava ne more pripisati Navodilu za oddajo naročil. Da tovrstna navodila praviloma ne uvrščamo med akte v zvezi z notranjim delovanjem organa, kaže tudi dejstvo, ki ga je pravilno izpostavil tudi prosilec, da ima veliko organov te pravilnike, katerih vsebina je v bistvenem podobna vsebini obravnavanega pravilnika, javno objavljene na svetovnem spletu. Ker glede obravnavanih dokumentov ni izpolnjen prvi od pogojev, ki opredeljujejo izjemo po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, to zadostuje, da navedene izjeme ni mogoče uporabiti.[3]Upoštevaje vse navedeno je IP zaključil, da izjema, ki jo organ zatrjuje v izpodbijani odločbi, ni podana. V nadaljevanju je IP presojal, ali so glede zahtevane dokumentacije izpolnjeni elementi, ki opredeljujejo kakšno drugo izjemo od prostega dostopa do informacij javnega značaja.Poslovna skrivnostIP je, na podlagi četrtega odstavka 246. člena ZUP, prosilcu kot eni izmed družb, ki so oddale ponudbo, prvi stranski udeleženki in drugi stranski udeleženki poslal izpodbijano odločbo in pritožbo ter jih pozval, da podajo morebitne ugovore in se pisno izrečejo o pritožbi.Prosilec je dne 16. 1. 2017 v odgovoru na navedeni poziv navedel, da nobeden od dokumentov, ki se nanašajo nanj in so predmet presoje, ne predstavlja izjeme od prosto dostopnih informacij javnega značaja.Prva stranska udeleženka je z dopisom z dne 18. 1. 2017 priglasila stransko udeležbo v postopku in navedla, da:- se elektronsko sporočilo organa, naslovljeno na prvo stransko udeleženko, z dne 11. 8. 2016, zadeva: Vabilo za oddajo ponudbe, lahko razkrije v celoti;- ne dovoli, da se razkrije njena ponudba z dne 29. 8. 2016, saj po vsebini predstavlja »know-how« prve stranske udeleženke in njenih partnerjev, ter jasno določa ceno orodja in druge pogoje, to pa lahko predstavlja njeno konkurenčno prednost;- se elektronsko sporočilo organa, naslovljeno na prvo stransko udeleženko, z dne 3. 10. 2016, zadeva: Re: Vabilo za oddajo ponudbe, lahko razkrije;- se elektronsko sporočilo prve stranske udeleženke, naslovljeno na organ, z dne 21. 9. 2016, zadeva: Re: Vabilo za oddajo ponudbe, lahko razkrije v celoti;- ne dovoli, da se razkrije elektronsko sporočilo prve stranske udeleženke, naslovljeno na organ, z dne 3. 10. 2016, zadeva: Re: Vabilo za oddajo ponudbe, ker po vsebini lahko predstavlja njeno konkurenčno prednost.Druga stranska udeleženka je z dopisom z dne 17. 1. 2017 priglasila stransko udeležbo v postopku in navedla, da gre za vsebino, ki je namenjena le naročniku na podlagi povabila k oddaji ponudbe, zato ne dovoli, da se celotna vsebina ponudbe prosto razkrije iz naslednjih razlogov:- v ponudbi je zapisana njena intelektualna lastnina (funkcionalnost orodja) in cena, ki nista prosto dostopni informaciji;- vpogled želi dejansko konkurenčno podjetje, ki želi na tak način priti do informacij o funkcionalnosti orodja in ceni, ki jo ima na trgu;- v primeru javnega razkritja cene orodja ji je onemogočeno tržno in konkurenčno obnašanje na trgu, kar za drugo stransko udeleženko predstavlja ogroženost obstoja;- druga stranska udeleženka ocenjuje, da je škoda, ki ji jo lahko povzroči takšno razkritje, vredna 300.000,00 evrov. Na podlagi 2. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe. Zakon o gospodarskih družbah (Ur. l. RS, št. 65/09 – uradno prečiščeno besedilo, 33/11, 91/11, 32/12, 57/12, 44/13 – odl. US, 82/13 in 55/15; v nadaljevanju ZGD-1) razlikuje dva kriterija za določitev poslovne skrivnosti, subjektivnega (prvi odstavek 39. člena ZGD-1) in objektivnega (drugi odstavek 39. člena ZGD-1), odvisno od tega, na kakšni podlagi se podatki štejejo za poslovno skrivnost.Po prvem odstavku 39. člena ZGD-1 se za poslovno skrivnost štejejo podatki, za katere tako določi družba s pisnim sklepom; s tem sklepom morajo biti seznanjeni družbeniki, delavci, člani organov in druge osebe, ki morajo varovati poslovno skrivnost. Po drugem odstavku tega člena pa se ne glede na to, ali so določeni s sklepi iz prejšnjega odstavka, za poslovno skrivnost štejejo tudi podatki, za katere je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba; družbeniki, delavci, člani organov družbe in druge osebe so odgovorni za izdajo poslovne skrivnosti, če so vedeli ali bi morali vedeti za tako naravo podatkov. Za poslovno skrivnost se ne morejo določiti podatki, ki so po zakonu javni, ali podatki o kršitvi zakona ali dobrih poslovnih običajev (tretji odstavek 39. člena ZGD-1).Pri subjektivnem kriteriju torej družba sama, s splošnim ali posamičnim aktom, odredbo ipd. označi določen podatek za zaupen, ne glede na to, kakšnega pomena je za njeno konkurenčno prednost (lahko gre tudi za manj pomemben podatek), kakšna oziroma ali sploh kakšna škoda bi z razkritjem nastala ipd. Odločitev o tem, ali se bo določen podatek štel za poslovno skrivnost po prvem odstavku 39. člena ZGD-1, je torej v celoti prepuščena družbi.Če podatki niso označeni kot poslovna skrivnost v skladu s prvim odstavkom 39. člena ZGD-1, pa lahko uživajo tovrstno zaupnost le ob predpostavkah iz drugega odstavka 39. člena ZGD-1, kjer je opredeljen objektivni kriterij za določitev poslovne skrivnosti. Pri tem kriteriju torej ni treba, da je podatek opredeljen kot poslovna skrivnost s kakšnim aktom ali kot tak izrecno označen, mora pa biti očitno, da bi z razkritjem nepooblaščeni osebi nastala škoda, ki pa mora biti občutna (torej ne kakršnakoli). Za odločitev o tem, ali se bo določen podatek štel za poslovno skrivnost po drugem odstavku 39. člena ZGD-1, je torej odločilna vsebina podatka oziroma očitne hude posledice njegovega razkritja.Po pregledu vsebine ponudbe prve stranske udeleženke z dne 29. 8. 2016 je IP ugotovil, da na 16. strani vsebuje točko, v kateri je navedeno, da je ponudba poslovna skrivnost. Tudi iz dopisa prve stranske udeleženke z dne 18. 1. 2017 izhaja, da vztraja, da je njena ponudba v celoti poslovna skrivnost. Po pregledu vsebine ponudbe druge stranske udeleženke z dne 19. 8. 2016 je IP ugotovil, da v nogi vsake strani vsebuje oznako »Zaupni dokument!«. Upoštevaje navedbe druge stranske udeleženke z dne 17. 1. 2017 je IP ugotovil, da je navedena oznaka namenjena označbi poslovne skrivnosti. Iz navedenega izhaja, da sta prva in druga stranska udeleženka svoji ponudbi označili na način, ki, ob smiselni razlagi pojma »sklep« iz prvega odstavka 39. člena ZGD-1, zadostuje za označitev poslovne skrivnosti po subjektivnem kriteriju.[4] Tako ponudba prve stranske udeleženke z dne 29. 8. 2016 kot tudi ponudba druge stranske udeleženke z dne 19. 8. 2016 torej v celoti vsebujeta podatke, ki so poslovna skrivnost po subjektivnem kriteriju. IP pripominja, da navedeni ponudbi predstavljata poslovno skrivnost tudi po objektivnem kriteriju, saj, tako kot sta pravilno navedli prva in druga stranska udeleženka, vsebujeta njun t.i. »know-how«, ceno ter druge pogoje, z razkritjem teh podatkov nepooblaščeni osebi pa bi obema nastala občutna škoda za njun tržni položaj.Prva stranska udeleženka je poslovno skrivnost zatrjevala tudi v zvezi s svojim elektronskim sporočilom, naslovljenim na organ, z dne 3. 10. 2016, zadeva: Re: Vabilo za oddajo ponudbe, pri čemer je navedla, da po vsebini lahko predstavlja njeno konkurenčno prednost. Po pregledu vsebine tega elektronskega sporočila je IP ugotovil, da vsebuje podatke, ki so poslovna skrivnost po objektivnem kriteriju, ker je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba. Iz elektronskega sporočila je namreč razvidna pogajalska strategija prve stranske udeleženke pri sklepanju pravnih poslov. Tovrstni podatki imajo zagotovo neko ekonomsko vrednost in vpliv na konkurenčni položaj ponudnika. Že iz narave teh podatkov torej izhaja, da je očitno, da bi za prvo stransko udeleženko nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba. Tako je izkazano, da elektronsko sporočilo z dne 3. 10. 2016 vsebuje podatke, ki so poslovna skrivnost po objektivnem kriteriju. Tretji gospodarski subjekt, ki mu je organ poslal Vabilo za oddajo ponudbe, je bil prosilec. Ta je v dopisu z dne 16. 1. 2017 navedel, da nobeden od dokumentov, ki se nanašajo nanj in so predmet presoje, ne predstavlja izjeme od prosto dostopnih informacij javnega značaja. IP je to dokumentacijo pregledal in, upoštevaje navedbo prosilca, zaključil, da ne vsebuje podatkov, ki so poslovna skrivnost.IP pripominja, da je v tem delu presojal tudi, ali gre za podatke, glede katerih je treba prosilcu omogočiti dostop na podlagi tretjega odstavka 39. člena ZGD-1. Iz navedb prosilca, ki se je v pritožbi skliceval na 35. člen ZJN-3, smiselno izhaja, da zatrjuje, da so zahtevani podatki po zakonu javni. IP je po pregledu dokumentacije ugotovil, da je organ že v Vabilu za oddajo ponudbe izrecno navedel, da je zbiranje ponudb zgolj informativne narave. Organ z ničemer ni navedel, da gospodarskim subjektom pošilja vabilo na podlagi ZJN-3. Čeprav organ šteje za naročnika po zakonu, ki ureja javno naročanje (72. člen ZSDH-1), pa to ne pomeni, da ne sme pred uvedbo postopka po ZJN-3 izvesti neformalne, informativne in nezavezujoče poizvedbe o tem, kakšne produkte na konkretnem področju ponuja trg in po kakšni ceni, pri čemer na podlagi takšnega zbiranja ponudb ne sklene pogodbe z nobenim ponudnikom. Da je organ prav s tem namenom gospodarskim subjektom poslal Vabilo za oddajo ponudb, izhaja tudi iz elektronskega sporočila organa prvi stranski udeleženki z dne 3. 10. 2016 in iz elektronskih sporočil organa prosilcu z dne 3. 10. 2016 in z dne 7. 10. 2016. Organ je v navedenih elektronskih poročilih med drugim navedel tudi, da bo s postopkom izbire ponudnika pričel predvidoma v prvem kvartalu oziroma v prvi polovici leta 2017. IP je na podlagi vsega navedenega zaključil, da organ konkretnega postopka ni vodil po ZJN-3, zato 35. člen ZJN-3 v konkretnem primeru ne predstavlja pravne podlage za razkrivanje podatkov iz obravnavanih dokumentov. Ker na podlagi Vabila za oddajo ponudbe ni bil sklenjen noben pravni posel, podatkov, ki izpolnjujejo kriterije za opredelitev poslovne skrivnosti, prav tako ni mogoče razkrivati na podlagi prve alineje prvega odstavka 4.a člena ZDIJZ, ki jo v pritožbi navaja prosilec. Navedena določba se namreč nanaša na informacije iz sklenjenega pravnega posla. Prosilec je v pritožbi kot razlog za razkritje zahtevanih informacij navedel tudi, da obstaja utemeljen sum kršitev po 111. členu ZJN-3, iz česar smiselno izhaja, da zatrjuje, da so predmet zahteve podatki o kršitvi zakona. IP pojasnjuje, da mora kršitev zakona v smislu tretjega odstavka 39. člena ZGD-1 najprej ugotoviti pristojen organ,[5] šele nato je mogoče pritrditi tovrstnim pritožbenim navedbam. Ker IP ni našel zakonske podlage ali drugih dejanskih okoliščin, ki bi omogočale razkritje vsebine obravnavanih dokumentov, je zaključil, da ne gre za t.i. absolutno javne podatke, tj. podatke, ki jih je treba razkriti ne glede na voljo »prizadetega« poslovnega subjekta.IP je zaključil, da poslovno skrivnost in s tem izjemo od prostega dostopa do informacij javnega značaja po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ predstavljajo:- elektronsko sporočilo prve stranske udeleženke, naslovljeno na organ, z dne 3. 10. 2016, zadeva: Re: Vabilo za oddajo ponudbe;- ponudba druge stranske udeleženke z dne 19. 8. 2016; - ponudba prve stranske udeleženke z dne 29. 8. 2016.Osebni podatkiPo 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z Zakon o varstvu osebnih podatkov (Ur. l. RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo; v nadaljevanju ZVOP-1). Za obdelavo osebnih podatkov mora v skladu z 8. členom ZVOP-1 obstajati ustrezna pravna podlaga, ki temelji bodisi na zakonu, bodisi v osebni privolitvi posameznika. Posredovanje dokumenta prosilcu po ZDIJZ predstavlja način obdelave osebnih podatkov, za katerega mora obstajati ustrezna pravna podlaga.IP je po pregledu zahtevanih dokumentov, ki niso poslovna skrivnost, ugotovil, da vsebujejo tako varovane osebne podatke, tj. osebne podatke, za razkritje katerih ne obstaja pravna podlaga, kot tudi osebne podatke, ki jih je, skladno z ZDIJZ, dopustno razkriti.Na koncu Navodila za oddajo naročil blaga, Pravilnika in Navodila o ravnanju z dokumentarnim gradivom je naveden predsednik uprave organa. V korespondenci med prosilcem in organom je kot zastopnik prosilca naveden direktor. V elektronskem sporočilu organa, dne 11. 8. 2016, naslovljenem na drugo stransko udeleženko, je naveden direktor. IP je ugotovil, da so v vseh teh primerih navedena imena in priimki oseb, pooblaščenih za zastopanje. Ti podatki so objavljeni na AJPES-u in predstavljajo javne podatke v skladu z Zakonom o Poslovnem registru Slovenije (Ur. l. RS, št. 49/06, 33/07 – ZSReg-B in 19/15; v nadaljevanju ZPRS-1). Skladno z navedenim obstaja zakonska podlaga za posredovanje imena in priimka predsednika uprave ter direktorja gospodarske družbe prosilcu po ZDIJZ.Iz zahtevanih dokumentov izhajajo tudi imena, priimki, podpis, elektronski naslovi, okrajšava znanstvenega naslova, telefonske številke in številke telefaksa, in sicer se nanašajo na podpisnika Vabila za oddajo ponudbe, kontaktno osebo v zvezi s tem vabilom ter prejemnike oziroma pošiljatelje elektronskih sporočil. Uslužbenci organa se ne štejejo za javne uslužbence v skladu z Zakon o javnih uslužbencih (Ur. l. RS, št. 63/07 – uradno prečiščeno besedilo, 65/08, 69/08 – ZTFI-A, 69/08 – ZZavar-E in 40/12 – ZUJF; v nadaljevanju ZJU), zato zanje ne velja določba 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, po kateri so javni tudi podatki v zvezi z delovnim razmerjem javnih uslužbencev. IP torej ni našel pravne podlage za razkritje navedenih osebnih podatkov javnosti. Prav tako so t.i. varovani osebni podatki imena, priimki in elektronski naslovi uslužbencev prve in druge stranske udeleženke (ki niso hkrati osebe, pooblaščene za zastopanje) ter tudi okrajšava strokovnega naslova direktorja prosilca.IP je dostop do varovanih osebnih podatkov zavrnil, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.Delni dostopČe dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije, ki so izvzete iz prostega dostopa in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njihovo zaupnost, pooblaščena oseba organa, na podlagi 7. člena ZDIJZ, izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino preostalega dela dokumenta (t. i. delni dostop). Zgoraj navedene varovane osebne podatke je s trajnim prekritjem mogoče izločiti iz obravnavane dokumentacije, ne da bi to ogrozilo njihovo zaupnost, zato je IP odločil, da mora organ, preden prosilcu omogoči vpogled, te podatke na dokumentih prekriti, kot to izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. SklepnoPoleg tega, da je bilo na prvi stopnji zmotno ugotovljeno, da zahtevani dokumenti predstavljajo izjemo notranjega delovanja, oziroma da je bila določba 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ napačno uporabljena, pa organ v postopku na prvi stopnji sploh ni ugotavljal, ali je prosilcu v skladu s 7. členom ZDIJZ možno omogočiti vsaj delni dostop do zahtevanih informacij. V tem delu je organ napačno uporabil tudi materialno pravo, poleg tega je tudi kršil pravila postopka, saj stranskemu udeležencu ni omogočil udeležbe v postopku (2. točka drugega odstavka 237. člena ZUP), izpodbijane odločbe pa se ne da preizkusiti (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP), saj se je organ za vse dokumente le pavšalno skliceval na izjemo notranjega delovanja, ne da bi se glede morebitnega obstoja izjem konkretno opredelil do vsakega posameznega dokumenta. Zaradi navedenega je IP, na podlagi prvega odstavka 251. člena ZUP, postopek dopolnil in odpravil omenjene pomanjkljivosti. Na podlagi vpogleda v predložene dokumente je IP ugotovil, da je treba zadevo rešiti drugače, kot jo je na prvi stopnji rešil organ, zato je na podlagi drugega odstavka 251. člena oziroma prvega odstavka 252. člena ZUP odločbo organa v izpodbijanem delu odpravil in sam rešil zadevo, kot to izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Ur. l. RS, št. 106/2010-UPB5) oproščena plačila upravne takse. Posebni stroški v tem postopku niso nastali.
Pouk o pravnem sredstvu:Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.Postopek vodila:Jasna Duralija, univ. dipl. prav.,svetovalka IPInformacijski pooblaščenec: Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,informacijska pooblaščenka
[1] Tako izhaja tudi iz sodbe Upravnega sodišča RS št. IU 1857/2012-12, z dne 9. 10. 2013.[2] Smiselno enako stališče je zavzelo tudi Upravno sodišče RS v sodbi št. I U 398/2015-23, z dne 12. 1. 2017.[3] Tako izhaja tudi iz sodbe Upravnega sodišča RS št. I U 398/2015-23, z dne 12. 1. 2017.[4] Smiselno enako stališče izhaja tudi iz sodb Upravnega sodišča RS opr. št. I U 1488/2011-95, z dne 18. 4. 2012, opr. št. I U 636/2011, z dne 10. 7. 2013 in opr. št. I U 1488/2011-95, z dne 18. 4. 2012.[5] Skladno s 109. členom ZJN-3 je to Državna revizijska komisija.