+-Datum: 02.01.2017 Številka: 090-277/2016 Kategorije: Davčna tajnost, Test interesa javnosti POVZETEK:V obravnavani zadevi je Vlada RS na podlagi drugega odstavka 21. člena ZDIJZ odločala o zahtevi za dostop do elektronskih kopij odločb, ki jih je FURS objavila na svoji spletni strani. Zahtevo je v celoti zavrnila. V pritožbenem postopku je IP odločil, da bi z razkritjem podatkov, ki so predmet zahteve, objavljene odločbe dobile »status davčne tajnosti« v smislu tretje alineje drugega odstavka 6. člena ZDIJZ, zato je organ utemeljeno zavrnil dostop do nazivov zavezancev iz zahtevanih odločb. Naziv zavezanca za davek sicer res ne predstavlja podatka, ki bi ga posredoval organ tuje države, vendar pa je navedeni podatek ključen, da sploh govorimo o podatkih, ki vsebujejo ali so pripravljeni na podlagi davčnih podatkov, ki jih organom v Republiki Sloveniji posreduje organ tuje države, saj šele z nazivom zavezanca za davek govorimo o davčnih podatkih. IP se je nadalje strinjal z odločitvijo Vlade RS, da interes javnosti za razkritje informacij, ki so predmet presoje in predstavljajo davčno tajnost, ni večji od interesa, zaradi katerega so ti podatki zavarovani kot davčna tajnost. Pri presoji, ali je izkazan javni interes za dostop do zahtevane informacije na podlagi ZDIJZ, ni mogoče izhajati iz splošnega stališča, da bi bilo za javnost koristno in torej v javnem interesu, da bi bile zahtevane informacije prosto dostopne, temveč mora biti izkazan konkreten javni interes za konkreten dokument, česar pa prosilec ni izkazal, tega pa ni ugotovil niti IP. IP je poudaril, da je FURS z objavo anonimiziranih odločb nedvomno prispeval k transparentnemu delovanju in k zavedanju potencialnih zavezancev za davek, da država že izvaja nadzor.
ODLOČBA: Številka: 090-277/2016/2Datum: 3. 1. 2017Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), 3. in 4. odst. 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2 in 23/14 – ZDIJZ-C, v nadaljevanju ZDIJZ) in 1. odst. 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07- ZUP-E, 65/08-ZUP-F, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi z dne 24. 11. 2016 (dalje prosilec), zoper odločbo z dne 17. 11. 2016, številka: 09001-25/2016/17 Republike Slovenije, Vlade Republike Slovenije, Gregorčičeva 20-25, 1000 Ljubljana (dalje organ), v zadevi dostopa do informacij javnega značaja naslednjoO D L O Č B O:
Pritožba prosilca z dne 24. 11. 2016 zoper odločbo z dne 17. 11. 2016, številka: 09001-25/2016/17, se zavrne.
V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
OBRAZLOŽITEV:Prosilec je dne 12. 5. 2016 na Finančno upravo Republike Slovenije (FURS) naslovil zahtevo za posredovanje elektronskih kopij odločb, ki jih je FURS objavila na svoji spletni strani na naslovu http://www.fu.gov.si/nadzor/podrocja/preiskave/?tx_news_pi1[news]=4519&tx_news_pi1[controller]=News&tx_news_pi1[action]=detail&cHash=157bcaab51ca2d6019d1f2731e5bc422, torej odločb, izdanih stotim pravnim osebam, ki jim je FURS odmerila največ davka iz naslova poslovanja z davčnimi oazami, iz katerih bodo razvidni nazivi pravnih oseb oziroma oseb z dejavnostjo, ki jim je bil odmerjen davek. Prosilec se je v zahtevi skliceval na javni interes, zato je o zahtevi na podlagi drugega odstavka 21. člena ZDIJZ odločala Vlada Republike Slovenije (organ). O zahtevi prosilca je organ odločil z odločbo z dne 17. 11. 2016, številka: 09001-25/2016/17, s katero je zahtevo v celoti zavrnil. V obrazložitvi je organ primarno povzel celoten postopek do izdaje odločbe, nato pa navedel, da zahtevani dokumenti predstavljajo informacijo javnega značaja v skladu s prvim odstavkom 4. člena ZDIJZ, saj gre za dokumente, ki izvirajo iz delovnega področja FURS, ta pa z njimi razpolaga. V nadaljevanju se je organ opredelil do vprašanja obstoja absolutnih oziroma relativnih izjem po 6. členu ZDIJZ v povezavi s testom interesa javnosti. Poleg tega je organ opozoril še na prvi odstavek 18. člena ZDavP-2, ki določa, da se sme davčna tajnost razkriti zgolj na podlagi pisnega soglasja davčnega zavezanca ali če je z ZDavP-2 tako določeno. Organ je poudaril, da so predmet presoje nazivi pravnih oseb oziroma oseb z dejavnostjo v odločbah, ki jim je FURS odmeril največ davka iz naslova poslovanja z davčnimi oazami. Odločbe so bile izdane v postopku davčnega inšpekcijskega nadzora po določili ZDavP-2. Ker odločbe vsebujejo podatke, ki jih je zavezanec za davek posredoval davčnemu organu, ter druge podatke v zvezi z davčno obveznostjo zavezancev za davek, je dolžan davčni organ, skladno s 15. členom ZDavP-2, te podatke varovati kot zaupne Odločbe so tudi ustrezno označene, skladno s prvim odstavkom 17. člena ZDavP-2 in s Pravilnikom o izvajanju Zakona o davčnem postopku(Uradni list RS, št 141/06, 46/07, 102/07, 28/09, 101/11, 24/12, 32/12 - ZDavP-2E, 19/13, 45/14, 97/14, 39/15m 40/16, v nadaljnjem besedilu Pravilnik), in sicer je jasno razvidna oznaka »DAVČNA TAJNOST« na vrhu in na dnu vsake strani vseh odločb, prav tako je poleg številke zadeve na prvi strani vseh odločb oznaka »DT«. Razkritje podatkov, ki so davčna tajnost, je dovoljeno zgolj na podlagi določb 18. do 30. člena ZDavP-2, ZDIJZ pa daje posebno podlago za razkritje podatkov, ki predstavljajo informacijo javnega značaja in glede njih javni interes za razkritje prevlada nad interesom varovanja davčne tajnosti. Ne glede na navedeno pa ZDIJZ v 5. točki prve alineje 6. člena določa omejitev dostopa do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev zaupnosti davčnega postopka ali davčne tajnosti, skladno z zakonom, ki ureja davčni postopek. Ker so vse zgoraj navedene odločbe izdane v okviru davčnega postopka in vsebujejo podatke v zvezi z davčno obveznostjo zavezancev za davek, predstavljajo davčno tajnost po ZDavP-2 in kot takšne izjemo po 5. točki prve alineje 6. člena ZDIJZ. Organ je nadalje ugotovil, da je glede na določila drugega odstavka 6. člena ZDIJZ te podatke mogoče razkriti le, če se pri testu interesa javnosti ugotovi, da je javni interes glede razkritja močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevane informacije. Ne glede na navedeno pa obstajajo absolutne omejitve, kjer test interesa javnosti ni dopusten (tretja in peta alineja drugega odstavka 6. člena ZDIJZ), in sicer, če gre za podatke, ki vsebujejo ali so pripravljeni na podlagi davčnih podatkov, ki jih organom v Republiki Sloveniji posreduje organ tuje države, ali gre za podatke, ki predstavljajo davčno tajnost, kolikor postopek še ni pravnomočno končan. Pri zahtevanih dokumentih je bilo zato treba najprej ugotoviti, glede katerih podatkov je ta test dopusten oziroma, pri katerih so podane absolutne omejitve dostopa. Organ je pripravil tabelo odločb, ki prikazuje, kateri postopki še niso pravnomočno končani in katera odločba vsebuje tuje podatke. Organ je navedel, da odločbe z zaporednimi številkami: 3, 9, 10, 12, 15, 16, 32, 35, 40, 59, 62, 64, 72, 81, 89 in 92 (stolpec z oznako NP v Tabeli 2) še niso pravnomočno končane, kar pomeni, da jih v skladu s peto alineje drugega odstavka 6. člena ZDIJZ ni mogoče posredovati. V postopku je bilo ugotovljeno, da je bila odločba z zaporedno številko 51 v postopku na drugi stopnji odpravljena brez vrnitve v ponovni postopek. Navedeno pomeni, da je postopek sicer pravnomočno končan, vendar se je z drugostopenjsko odločbo vzpostavilo stanje, kot da odločbe ne bi bilo. Nadalje je organ poudaril, da so bili v postopku uporabljeni davčni podatki, ki jih je organom v Republiki Sloveniji posredoval organ tuje države. Glede na to, da je šlo v postopkih v zvezi z zahtevanimi dokumenti za preverjanje poslovanja z davčno ugodnejšimi območji, torej drugimi državami, so bili v posameznih nadzorih uporabljeni tudi davčni podatki, pridobljeni od organov tujih držav, pri čemer so bili podatki pridobljeni na podlagi predpisov, ki urejajo mednarodno sodelovanje davčnih organov. Gre za podatke, pridobljene na podlagi Uredbe Sveta (EU) št. 904/2010 o upravnem sodelovanju in boju proti goljufijam na področju davka na dodano vrednost (v nadaljnjem besedilu Uredba) ter podatke, pridobljene na podlagi Direktive Sveta 2011/16/EU o upravnem sodelovanju na področju obdavčevanja m razveljavitvi Direktive 77/799/EGS (v nadaljnjem besedilu Direktiva). Oba akta posebno pozornost namenjata varovanju izmenjanih podatkov. Tako 55. člen Uredbe izrecno navaja, da se informacije lahko uporabijo samo v okoliščinah, določenih v tej Uredbi, za namene določanja osnove za odmero ali pobiranje in upravno kontrolo davka. Enako določa Direktiva v 16. členu - »za podatke, ki se na podlagi te direktive v kateri koli obliki sporočajo med državami članicami, velja obveznost varovanja uradne tajnosti, podatki pa morajo biti varovani tako, kot so varovani podobni podatki v nacionalnem pravu države članice, ki je podatke prejela. Takšni podatki se lahko uporabijo za izvajanje in uveljavljanje nacionalne zakonodaje držav članic s področja davkov iz člena 2«. Varovanje podatkov, izmenjanih v okviru upravnega sodelovanja pri obdavčenju, je implementirano tudi v nacionalno zakonodajo, in sicer v 252. člen ZDavP-2. Varovanje tovrstnih podatkov je določeno tudi v tretji alineji drugega odstavka 6. člena ZDIJZ, v skladu s katero jih, tudi ob morebitnem obstoju prevladujočega javnega interesa za razkritje, ni dovoljeno posredovati javnosti. Hkrati so uporabljeni tudi tuji podatki, ki jih je FURS pridobil na podlagi 39. člena ZDavP-2. Tuji podatki so bili uporabljeni v postopkih davčnega inšpekcijskega nadzora, kjer so bile izdane odločbe z zaporednimi številkami, kot izhaja iz Tabele 2 (stolpec z oznako »Tujina« v Tabeli 2). Prosilec je sicer navedel, da so bili ti podatki že tako prikazani v okviru razosebljenih odločb, zato omenjena ovira v zvezi s posredovanjem po ZDIJZ ne obstaja. Organ je na navedeno pojasnil, da so podatki iz tujine sicer vsebinsko v razosebljenih odločbah res prikazani, ne glede na navedeno pa tuj podatek brez povezave s konkretnim zavezancem ne predstavlja varovanega podatka, kar je FURS upošteval tudi pri objavi predmetnih razosebljenih odločb. Ker je v teh primerih podana omejitev iz tretje alineje drugega odstavka 6. člena ZDIJZ, odločb z zaporednimi številkami, navedenimi v Tabeli 2, razen pod zaporednimi številkami 57, 67 in 99, ni mogoče posredovati. Glede na navedbe prosilca pa tudi ni mogoče posredovati teh odločb s prekritimi podatki iz tretje alineje drugega odstavka 6. člena ZDIJZ, saj so slednji že zapisani v razosebljenih odločbah. Posredovanje odločb s prekritimi tujimi podatki in označenim zavezancem pa bi ob primerjavi obeh odločb (objavljene in posredovane) prosilcu omogočile seznanitev s tujimi podatki (absolutno varovanimi podatki) pri konkretnem zavezancu, kar bi bilo v nasprotju z določbo tretje alineje drugega odstavka 6. člena ZDIJZ V skladu z navedenim je organ ugotovil, da delni dostop do teh podatkov, v skladu s 7. členom ZDIJZ, ni mogoč. Glede odločbe pod zaporedno številko 57 je organ ugotovil, da je bila pomotoma uvrščena na seznam objavljenih odločb, izdanih v postopkih davčnega inšpekcijskega nadzora, saj se ne nanaša na odmero davka iz naslova s poslovanjem z davčno ugodnejšimi območji, zato ni predmet zahteve prosilca. Organ je zaključil, da za odločbe z zaporednimi številkami: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63, 64, 65, 66, 68, 69, 70, 71, 72, 73, 74, 75, 76, 77, 78, 79, 80, 81, 82, 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89, 90, 91, 92, 93, 94,95, 96, 97, 98 in 100 test interesa javnosti ni dopusten, saj gre za odločbe, glede katerih postopek še ni pravnomočno končan oziroma odločbe vsebujejo podatke, pridobljene od organov tuje države. Organ je na podlagi navedenega ugotovil, da je test interesa javnosti dopustno izvesti le pri odločbah z zaporedno številko: 67 in 99. Gre za odločbi, ki jih je FURS v razosebljeni obliki že objavil. Odločbi v takšni obliki ne predstavljata davčne tajnosti, stopnja varovanja pa se spremeni, ko se podatki iz razosebljene odločbe povežejo s konkretnimi zavezanci za davek. Ker je posredovanje podatkov davčne tajnosti omejeno po 15. členu ZDavP-2 in prvem odstavku 6 člena ZDIJZ, je, na podlagi drugega odstavka 6. člena ZDIJZ, za ti odločbi potrebno opraviti test interesa javnosti. Test je mogoče opraviti šele na podlagi skrbne presoje vseh konkretnih okoliščin posameznega primera. Na podlagi posamične odločitve v konkretnem primeru torej nikakor ne moremo priti do splošnega zaključka, da so vsi zapisniki in odločbe davčnega organa od te konkretne odločitve dalje, prepoznani za javne« (odločba IP št. 090-264/2014 z dne 7. 1. 2015). Organ je povzel odločitev IP glede razkritja davčne tajnosti Doma upokojencev Ptuj in v nadaljevanju pojasnil razloge, zakaj navedena zadeva ni primerljiva z obravnavano. Prosilec je svoje argumente za obstoj javnega interesa vezal na to, da odtekanje denarja v davčne oaze predstavlja hudo breme za vsako družbo in da se države vedno bolj zavedajo tega problema, tudi zaradi medijskih objav, kot je nedavni primer "Panama Papers". Navaja, da je ravno razkritje nazivov pravnih oseb, ki uporabljajo ta način za utajevanje davkov, tisto, kar bi dalo podjetjem oziroma fizičnim osebam dodaten signal, da bodo v primeru ugotovljenih davčnih utaj oziroma poskusov izogibanja plačilu davka prek uporabe davčnih oaz tudi javno razgaljena. Sploh, če gre za visoke zneske dodatno odmerjenega davka. Ob tem se smiselno podobno sklicuje na javno objavo dolžnikov na spletni strani FURS. Dodatno je prosilec v pritožbi zoper prvotno odločbo vlade izpostavil, da je FURS s prekritjem podatkov v objavljenih razosebljenih odločbah celo znatno omejila javno razpravo, ker je onemogočila prosilca (kot novinarja), da dolžnike vpraša po razlogih za izogibanje davku. V pritožbi nadalje prosilec utemeljuje prevladujoč interes javnosti s tem, da potrebujejo državljani za učinkovito izvajanje nadzora nad ravnanjem oblasti relevantne informacije. V konkretnem primeru med podatki, glede katerih se opravlja test interesa javnosti, ni zavezancev, ki bi bili proračunski uporabniki. Tega sicer prosilec niti ne zatrjuje. Torej glede pomembnosti razkritja podatkov o zavezancih za davek prosilec navaja zgolj visoke zneske dodatno ugotovljenega davka ter »javno razgaljenost« teh zavezancev za davek. Visoke zneske prosilec sicer primerja tudi z objavo davčnih dolžnikov na spletnih straneh FURS po 20. členu ZDavP-2. Organ je poudaril, da ne more pritrditi mnenju prosilca, da sta lahko razloga visokih zneskov davčnih utaj in »javne razgaljenosti« bistvena za učinkovito javno razpravo o problematiki davčnih utaj v okviru davčnih oaz. Če bi navedeno držalo, bi se lahko objavile oziroma posredovale vse pravnomočne odločbe FURS, s katerimi se odmerja ali dodatno odmerja visok davek, kar pa postavlja pod vprašaj odločitev zakonodajalca, da za primere pravnomočno končanih postopkov, ki se nanašajo na davčno tajnost, določi test interesa javnosti. Slednji torej sploh ne bi bil potreben. Glede podatkov iz davčnih postopkov, ki niso pravnomočno končani, pa posredovanje sploh ni dopustno. Hkrati ob navedenem bi postal vprašljiv tudi obstoj samega instituta davčne tajnosti, saj bi slednja veljala le še za nepravnomočno zaključene postopke. Višina davka torej ne more biti učinkovit argument za zagotovitev širše javne razprave. Sama objava podatkov o vpletenih osebah ne bi doprinesla k vrednosti ali pomembnosti teh podatkov za širšo javnost ter tudi ne bi tvorno pripomogla k širši javni razpravi oziroma boljši ozaveščenosti javnosti o problemu odtekanja denarja v davčne oaze, kot navaja prosilec. K ozaveščenosti javnosti o navedenem problemu zadostno pripomore vsebina anonimiziranih odločb s pripadajočimi obrazložitvami. Organu tudi ni znana praksa splošne objave neanonimiziranih upravnih, sodnih ali davčnih odločb s strani domačih ali tujih organov. Z objavo neanonimiziranih odločb bi FURS nedvomno posegla v pravice oziroma pričakovanja oseb, ki so jim bile odločbe izdane, torej da bodo njihovi davčni podatki ostali tajni, v skladu z določbami ZDavP-2. Poleg navedenega posega v upravičena pričakovanja davčnih zavezancev po varovanju podatkov, ki predstavljajo davčno tajnost, pa obstaja tudi javni interes, da se davčna tajnost praviloma ne razkriva oziroma, da se ne razkriva brez izrecne zakonske podlage, kot je določeno v 18. členu ZDavP-2. Neupoštevanje tega interesa bi lahko imelo negativne vplive na davčne prihodke in na proračunske odhodke, potrebne za pobiranje davkov in davčni nadzor. Obstoječa ureditev pobiranja davkov in nadzora nad izpolnjevanjem davčnih obveznosti namreč izhaja iz načela prostovoljnega izpolnjevanja davčnih obveznosti s strani davčnih zavezancev, ki ga v manjšem delu dopolnjuje nadzor davčnega organa nad pravilnim izpolnjevanjem davčnih obveznosti. Sistem, v katerem ne bi bilo prostovoljnega izpolnjevanja davčnih obveznosti, torej sistem, v katerem bi moral davčni organ večini davčnih zavezancev davek ugotavljati sam brez njihove pomoči, bi bil z vidika stroškov pobiranja davkov neučinkovit in bi povzročil dvig javnofinančnih odhodkov ter znižanje davčnih prihodkov. Prostovoljno izpolnjevanje davčnih obveznosti s strani davčnih zavezancev bi lahko bilo bistveno manjše, če bi za davčne zavezance, zaradi morebitne prakse objavljanja davčne tajnosti, obstajala realna skrb, da se bodo podatki, ki jih posredujejo davčnemu organu in med katere lahko sodijo tudi njihovi občutljivi poslovni podatki, razkrili javnosti. Prav zato se sme davčna tajnost razkriti zgolj v - z zakonom predvidenih primerih (prvi odstavek 18. člena ZDavP-2). Organ je izpostavil tudi primerjavo med javno objavo dolžnikov po 20. členu ZDavP 2 in zahtevanimi podatki prosilca. Podlaga za objavo seznama dolžnikov oziroma neplačnikov dajatev je 20. člen ZDavP-2. V skladu z navedenim členom Generalni finančni urad enkrat mesečno, najkasneje 10. v mesecu, na svojih spletnih straneh objavi podatke o zavezancih za davek, ki ne predlagajo obračunov davčnega odtegljaja v rokih, določenih s tem zakonom, in o zavezancih za davek, ki imajo zapadle neplačane davčne obveznosti, pri čemer se za zapadlo neplačano obveznost šteje davčna obveznost zavezanca, ki na 25. dan v mesecu pred mesecem objave presega 5 000 evrov in je starejša od 90 dni. V seznamu se za pravne osebe objavijo firma ali ime, sedež in poslovni naslov ter davčna številka zavezanca, za fizične osebe pa osebno ime in datum rojstva. Ti zadevi (objava anonimiziranih davčnih odločb in objava seznama davčnih dolžnikov) med seboj vsebinsko nista povezani. Za objavo seznama davčnih dolžnikov obstaja neposredna zakonska podlaga (20. člen ZDavP-2), medtem ko ZDavP-2 objavo neanonimiziranih odločb celo prepoveduje. Različen je tudi namen objave – namen objave seznama davčnih dolžnikov je krepitev davčne kulture, izboljšanje plačilne discipline ter povečanje prostovoljnega, pravilnega in pravočasnega obračunavanja in plačevanja davčnih obveznosti, namen objave anonimiziranih odločb pa je bil informiranje javnosti o postopkih in praksi FURS v zvezi z nadzorom poslovanja z davčnimi oazami. Pri tem je organ poudaril, da pri objavi seznama davčnih dolžnikov iz objavljenih podatkov ni razvidna vsebinska podlaga neplačanih oziroma ne obračunanih davčnih obveznosti. Pri objavi seznama neplačnikov se ne objavijo podatki iz konkretnih davčnih postopkov oziroma iz njega niti ni razvidno, iz kakšnega naslova izhajajo, niti ni razvidna točna višina davčnega dolga, saj so neplačniki objavljeni razporejeni v razrede v odvisnosti od višine zapadlih neplačanih obveznosti (ki lahko izhajajo tudi iz več različnih naslovov), pri objavi konkretnih neanonimiziranih davčnih odločbah pa ne bi bilo tako. Seznanitev javnosti z zavezancema za davek, ki sta jima bili izdani odločbi, torej ne bi prinesla dodatnih koristi pri javni razpravi. Tudi z vidika navedb prosilca, da bi lahko zavezanca vprašal po razlogih za izogibanje davkom, doprinosa ne bi bilo, saj že samo dejstvo izogibanja plačilu davkov jasno implicira željo takšnega zavezanca k zagotovitvi največjega možnega lastnega »dobička«, s sočasnim verjetnim zavedanjem, da je s tem država prikrajšana. Posebnih pojasnil, razen izpostavljene »javne razgaljenosti«, takšni zavezanci tudi ne morejo dati. Sama »javna razgaljenost« oziroma »javni linč« teh zavezancev pa nikakor ne more biti ustrezen razlog za zagovarjanje učinkovite širše javne razprave o problematiki davčnih utaj v zvezi z davčnimi oazami. Po trditvah prosilca bi razkritje zavezancev za davek zagotovilo učinkovito izvajanje nadzora nad ravnanjem oblasti. Organ ugotavlja, da je FURS razosebljene odločbe objavila pav oziroma tudi zaradi že obstoječe širše javne razprave na temo davčnih oaz. Te odločbe že zagotavljajo relevantne informacije javnosti o ravnanju oblasti na področju davčnih oaz. Iz odločb so razvidni načini postopanja zavezancev za davek ter odločitve FURS glede navedenega. Razkritje zavezancev za davek v nobenem primeru ne bi prispevalo k še bolj učinkovitemu nadzoru nad ravnanjem oblasti. Javna razprava torej sama po sebi ni razlog za izpostavitev interesa javnosti za razkritje zahtevanih informacij. Kot razlog proti razkritju se pojavlja tudi riziko morebitne škode, ki bi bila z »javnim razgaljenjem« povzročena izpostavljenima zavezancema za davek, ne glede na dejstvo, da so postopki že pravnomočno zaključeni. V obeh primerih gre za subjekt na trgu ali fizično osebo in ne za javni socialnovarstveni zavod, katerega ustanovitelj je Republika Slovenija (primer: Dom upokojencev Ptuj). V medijih so bile že izpostavljene določene fizične osebe, ki so imele podjetja v davčnih oazah, spraševanje medijev teh oseb o njihovih razlogih za poslovanje preko davčne oaze, pa v določenih primeri že spominja na »zasliševanje« in »linč«. Organ je pri izvedbi testa interesa javnosti upošteval namen testa, t.j. preglednost, odprtost delovanja organov javnega sektorja in njihovo odgovornost ter skrbnost pri odločanju o pomembnih javnih zadevah. Glede na zgoraj navedeno je FURS z razkritjem razosebljenih odločb na svoji spletni strani že zadostila učinkoviti in konstruktivni širši javni razpravi glede problematike davčnih oaz, število objavljenih odločb in višina zneska pa ustrezno prikazujeta obseg problematike poslovanja zavezancev z davčnimi oazami. Zneski odmerjenega davka, razvidni iz anonimiziranih odločb in njihovo število, kažejo tudi na to, da FURS že ustrezno postopa v zvezi s to problematiko. Razkritje konkretnih zavezancev bi, kot že zapisano, prispevalo le k »javnemu razgaljenju«, glede na to, da gre le za dva zavezanca, pa bi po mnenju organa objava njune identitete predstavljala tudi prekomeren poseg v njune pravice, varovane z institutom davčne tajnosti, saj bi bila v primerjavi z ostalimi zavezanci, katerih identitete na podlagi tretje in pete alineje drugega odstavka 6. člena ZDIJZ ne bi bilo dovoljeno objaviti, nesorazmerno izpostavljena. Na podlagi zgoraj izvedenega testa interesa javnosti organ ugotavlja, da je v konkretnem primeru interes za omejitev dostopa do identitete zavezancev, ki sta jima bili izdani odločbi z zaporednima številkama 67 in 99, močnejši od interesa javnosti za dostop do teh podatkov.Zoper odločbo iz prejšnjega odstavka je prosilec dne 24. 11. 2016 pri organu vložil pritožbo, v kateri se je uvodoma skliceval na pritožbo, na podlagi katere je IP izdal odločbo št. 090-185/2016/6 z dne 22. 9. 2016 (povzeta zgoraj v obrazložitvi izpodbijane odločbe). Dodatno pa je prosilec navedel, da kar zadeva nepravnomočno končane postopke in eno odpravljeno odločbo, se strinja s stališčem organa, da mu teh odločb ne posreduje. Kar zadeva odločbe, ki so pravnomočno končane, a so bile sestavljene na podlagi podatkov, pridobljenih v tujini, prosilec navaja, da je nenavadno, da se je FURS odločil, da v odločbah objavi natančne zneske transakcij, ki jih je (najverjetneje) neposredno dobil od tujih davčnih organov, obenem pa z argumentom pridobljenih podatkov iz tujine, prosilcu ne želi posredovati nazivov podjetij s sedežem v Sloveniji, ki jih zagotovo ni dobil od tujih davčnih organov. Ob tem je tudi dvomljiv argument organa, da »tuj podatek brez povezave s konkretnim zavezancem ne predstavlja varovanega podatka.« ZDIJZ je tu jasen in nič ne govori o tem, da je tak podatek zaščiten le v povezavi z nazivom konkretnega zavezanca. Prosilec meni, da bi torej FURS tu moral postopati drugače: naziv slovenskega podjetja ne bi smel zaščititi, moral pa bi zaščititi dejanske podatke o transakcijah s tujino, v kolikor je te podatke dobil od tujih davčnih organov, če tako določajo predpisi EU. Ob tem prosilec opozarja še na pojasnilo organa v odločbi, da morajo po direktivi EU države članice podatke, pridobljene od tujih davčnih organov, varovati v skladu z določili domačega prava. Torej ni nujno, da tudi ti podatki v Sloveniji niso dostopni ob prevladujočem interesu javnosti. Prosilec meni, da bi moral organ za vse odločbe, ki so pravnomočne, opraviti test javnega interesa, pa četudi so nastale na podlagi tujih podatkov. Sam naziv (slovenskega) zavezanca v odločbi, za katerega zaproša, namreč ne more biti iz tujine pridobljen podatek. Prosilec se je opredelil še do argumenta organa, da medijsko poročanje o davčnih dolžnikih spominja na »zasliševanje« in »linč« in da se to lahko zgodi tudi v primeru posredovanja odločb prosilcu. To, da organ medijsko poročanje o davčnih dolžnikih, kar samo po sebi jemlje kot »zasliševanje« ali »linč« in tega ne utemelji na konkretnih primerih, še več, celo predvideva, da bi lahko kaj takega storil tudi prosilec, je izjemno skrb vzbujajoče in hud pritisk na novinarsko delo. Predpostavljanje kar tako počez, da novinarji s svojim delom »linčajo« subjekte, o katerih pišejo, ki prihaja s strani organa, je zelo nevarno z vidika zagotavljanja odprte in transparentne družbe, in kot tako ne bi smelo biti navedeno na takšni odločbi, ki jo je izdal organ. Organ je pritožbo prosilca kot neutemeljeno, vendar dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom z dne 7. 12. 2016, št. 09001-25/2016/20, s prilogami, poslal v odločanje IP. Pritožba ni utemeljena.IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.Pritožba prosilca je dovoljena le v delu, ki se ujema z zahtevo, to pomeni, da s pritožbo zahteve ni mogoče razširjati, lahko pa prosilec zahtevo v pritožbi skrči. Kot izhaja iz pritožbe, se prosilec strinja s stališčem organa, da mu ne posreduje ene odpravljene odločbe in odločb, katerih postopki niso pravnomočno končani, kar pomeni, da je v tem delu odločitev organa dokončna in pravnomočna. Prosilec pa se ne strinja z zavrnitvijo dostopa do nazivov pravnih oseb oziroma oseb z dejavnostjo pri odločbah, ki so pravnomočne in tistih, ki vsebujejo podatke, pridobljene od organov tuje države. To pomeni, da so predmet presoje pritožbenega postopka nazivi pravnih oseb oziroma oseb z dejavnostjo pri naslednjih odločbah, pod zaporedno številko: 1, 2, 4, 5, 6, 7, 8, 11, 13, 14, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 33, 34, 36, 37, 38, 39, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 57, 58, 60, 61, 63, 65, 66, 67, 68, 69, 70, 71, 73, 74, 75, 76, 77, 78, 79, 80, 82, 83, 84, 85, 86, 87, 88, 90, 91, 93, 94,95, 96, 97, 98, 99 in 100.V obravnavanem primeru ni sporno, da zahtevane informacije sodijo v delovno področje organa, prav tako ni sporno, da organ z njimi razpolaga, kar pomeni, da so izpolnjeni vsi kriteriji za informacije javnega značaja v skladu s prvim odstavkom 4. člena ZDIJZ. Nadalje je organ ugotovil, da zahtevane informacije predstavljajo izjemo po peti točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, s čimer se IP strinja. Temu pa ne oporeka niti prosilec. Predmet zahteve so namreč informacije, ki so nastale v okviru davčnega inšpekcijskega nadzora davka od drugih dohodkov po ZDavP-2. V skladu z 8. členom ZDavP-2 se podatki zavezancev za davek obravnavajo kot davčna tajnost v skladu s tem zakonom in zakonom o obdavčenju in drugimi splošnimi akti, ki urejajo pobiranje davkov. Prav tako so izpolnjeni pogoji iz 15. člena ZDavP-2, saj odločbe vsebujejo podatke, ki jih je zavezanec za davek posredoval davčnemu organu, ter druge podatke v zvezi z davčno obveznostjo zavezancev za davek, ki jih je FURS dolžan varovati kot zaupne. Odločbe so tudi ustrezno označene kot »davčna tajnost«, skladno s prvim odstavkom 17. člena ZDavP-2 in s Pravilnikom, zato ni dvoma, da v okvir davčne tajnosti sodijo tudi podatki (ki so predmet zahteve) o nazivu pravnih oseb oziroma oseb z dejavnostjo, na katere se navedena odločba nanaša in so bili zavezanci inšpekcijskega nadzora. Ne glede na ugotovitev, da zahtevane informacije predstavljajo izjemo iz pete točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, pa se na podlagi drugega odstavka 6. člena ZDIJZ dovoli dostop do zahtevane informacije, če je javni interes glede razkritja močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevane informacije. Vendar navedena določba ni absolutna, saj je v eksplicitno navedenih primerih test tehtanja javnega interesa izvedel že zakonodajalec s tem, ko je določil, da med drugim (kar je aktualno za obravnavani primer) s testom interesa javnosti ni dovoljeno »razkriti« podatkov, ki vsebujejo ali so pripravljeni na podlagi davčnih podatkov, ki jih organom v Republiki Sloveniji posreduje organ tuje države, ali za podatke, ki predstavljajo davčno tajnost, kolikor postopek še ni pravnomočno končan. Na podlagi navedenega je organ pravilno primarno ugotavljal, v katerih odločbah so vsebovani davčni podatki, ki jih je organom v Republiki Sloveniji posredoval organ tuje države (predmet pritožbenega postopka niso ne pravnomočne odločbe, pripomba IP). Organ je ugotovil in argumentirano pojasnil, da sem sodijo vse zgoraj s številko navedene odločbe, izjema sta odločbi št. 67 in 99. Slednje je mogoče ugotoviti tudi z vpogledom v objavljene odločbe. Pri tem prosilec izpostavlja, da je FURS te podatke že sam objavil in zato ni razloga za zavrnitev dostopa do podatkov o nazivu zavezanca, ki sami po sebi ne predstavljajo tovrstnih podatkov. IP se s stališčem prosilca ne strinja in pritrjuje utemeljitvi, ki jo je navedel organ. Davčni podatki, kar poudarja tudi organ, namreč dobijo naravo »zaupnosti« šele v povezavi z zavezancem, na katerega se nanašajo. To je tudi smisel in namen zakonskih določb, ki varujejo davčne postopke in podatke, saj so le ti neposredno povezani z obstojem davčnega zavezanca. Če ni podatka o nazivu davčnega zavezanca, dejansko niti ni mogoče govoriti o »davčnih podatkih«, ki vselej izvirajo iz davčne obveznosti zavezancev za davek. Da je temu tako, kaže že dejstvo, da na podlagi anonimiziranih odločb, ki jih je objavil FURS, govorimo o »davčnih podatkih« zgolj zato, ker so vsebovani v odločbi FURS-a, vendar jih ni mogoče obravnavati na način, da je bila razkrita »davčna tajnost oziroma davčni podatki tuje države«, saj ni »zavezanca« na katerega se nanašajo podatki, posredovani s strani tuje države oziroma čigar davčna tajnost bi bila razkrita. Z razkritjem podatkov, ki so predmet zahteve, pa bi objavljene odločbe dobile »status davčne tajnosti« v smislu tretje alineje drugega odstavka 6. člena ZDIJZ, zato je organ utemeljeno zavrnil dostop do nazivov zavezancev iz zgoraj navedenih odločb. Za lažje razumevanje IP navaja primerjavo z varovanimi osebnimi podatki, ki se tako kot davčni podatki vselej nanašajo na t.im. »nosilca podatkov«, pri osebnih podatkih je to »posameznik«, pri davčnih podatkih pa »zavezanec za davek (12. člen ZDavP-2)«. Ko so osebni podatki npr. zdravstveni karton, kadrovska mapa, sodba sodišča, upravna odločba ipd. prikažejo v povezavi z imenom in priimkom posameznika, govorimo o varovanih osebnih podatkih, saj je oseba na podlagi teh podatkov določljiva in s tem razkrivamo npr. njeno zdravstveno stanje, sodne spore, itd. Če pa na sodbi sodišča ali zdravstvenem kartonu prekrijemo podatke, ki posameznika identificirajo (ime in priimek, naslov, davčno, EMŠO, itd.) ne govorimo več o varovanih osebnih podatkih, saj ni razvidno, na koga se nanašajo, posledično pa ne pride do morebitne kršitve varovanih osebnih podatkih. Na ta način se npr. objavlja sodna praksa, pa tudi praksa IP, kar nedvomno pripomore k večji transparentnosti delovanja organov, pa tudi k boljšemu pregledu, kako se zakonske določbe oziroma pravne norme uporabijo v praksi, s čimer se izvršuje tudi pravica do enakosti pred zakonom po 14. členu Ustave RS. Po mnenju IP bi zato delni dostop, kot ga predlaga prosilec (dostop do davčnih zavezancev, ne pa do vsebine odločbe), nedvomno zaviral transparentnost delovanja FURS. Naziv zavezanca za davek torej res ne predstavlja podatka, ki bi ga posredoval organ tuje države, vendar pa je navedeni podatek ključen, da sploh govorimo o podatkih, ki vsebujejo ali so pripravljeni na podlagi davčnih podatkov, ki jih organom v Republiki Sloveniji posreduje organ tuje države, saj šele z nazivom zavezanca za davek govorimo o davčnih podatkih. Zaradi navedenega se IP ne strinja z razlago prosilca, da »ZDIJZ nič ne govori o tem, da je tak podatek zaščiten le v povezavi z nazivom konkretnega zavezanca«, saj je takšno stališče v nasprotju s smislom in namenom varovanja davčne tajnosti, ki ga zasledujeta ZDIJZ in ZDavP-2. Brez dvoma pa omenjena določba v tretji alineji drugega odstavka 6. člena ZDIJZ absolutno varuje podatke, ki so bili pridobljeni s strani tujih držav (ugotovljeno v konkretnem primeru), kar pomeni, da »domača, torej slovenska zakonodaja«, ne omogoča razkritja tovrstnih podatkov na podlagi testa interesa javnosti. Na podlagi navedenega IP ugotavlja, da je bila odločitev organa, da zavrne dostop do nazivov zavezancev v zgoraj navedenih odločbah, pravilna in na zakonu utemeljena. V nadaljevanju se je IP opredelil tudi do testa interesa javnosti, ki ga je organ izvedel pri zahtevi za dostop do naziva zavezancev za davek pri odločbah št. 67 in 99[1]. Gre za odločbi, ki sta pravnomočni in ne vsebujeta podatkov iz tuje države, kar pomeni, da je na podlagi drugega odstavka 6. člena ZDIJZ, možen dostop do zahtevanih informacij, če se izkaže, da je javni interes glede razkritja močnejši od javnega interes ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevane informacije. IP ocenjuje, da se je organ v izpodbijani odločbi podrobno opredelil do navedb prosilca in do vprašanja, zakaj ocenjuje, da v obravnavanem primeru ni podan javni interes po razkritju informacij, ki so predmet presoje. Zaradi navedenega se IP v izogib ponavljanju v celoti sklicuje na argumente organa v izpodbijani odločbi. Ob tem IP še dodaja, da je v obravnavanem primeru ključno, da je FURS objavil sicer anonimizirane odločbe, vendar z vsebino, ki izkazuje delovanje organa, torej na kakšen način izvaja država nadzor davčnih zavezancev, ki poslujejo z družbami s sedeži v davčno ugodnejših območjih. Na ta način je po oceni IP vsekakor mogoče učinkovito izvajati nadzor nad ravnanjem oblasti, na kar se pri zahtevi za dostop sklicuje prosilec. Pri izvedbi testa interesa javnosti je tako ključno vprašanje, ali bi se z razkritjem podatka o nazivu zavezancev za davek v navedenih odločbah FURS dejansko pripomoglo k širši razpravi in razumevanju nečesa pomembnega za širšo javnost, kot to omogočajo že objavljene odločbe FURS-a. Glavni argument prosilca za razkritje zahtevanih informacij je, da bi razkritje nazivov pravnih oseb, ki uporabljajo ta način za utajevanje davkov, tisto, kar bi dalo podjetjem oziroma fizičnim osebam dodaten signal, da bodo v primeru ugotovljenih davčnih utaj oziroma poskusov izogibanja plačilu davka prek uporabe davčnih oaz tudi javno razgaljena. Prosilec torej zagovarja stališče, da bi morali na splošno vselej objaviti davčne zavezance, ki poslujejo v »davčnih oazah«, kot to primerljivo velja za davčne dolžnike po 20. členu ZDavP-2. Organ je pravilno opozoril, da podlago za razkritje davčnih dolžnikov pod posebnimi pogoji predstavlja zakon, kar je bistvena razlika z obravnavanim primerom. Poleg tega IP poudarja, da tovrstni argument pri izvedbi testa interesa javnosti po ZDIJZ ne more predstavljati razloga za razkritje, saj gre za povsem splošen argument, ki bi, kot pravilno ugotavlja tudi organ, izničil obstoj tako instituta davčne tajnosti, kakor tudi samega instituta interesa javnosti. Pri presoji, ali je izkazan javni interes za dostop do zahtevane informacije na podlagi ZDIJZ, ni mogoče izhajati iz splošnega stališča, da bi bilo za javnost koristno in torej v javnem interesu, da bi bile zahtevane informacije prosto dostopne, temveč mora biti izkazan konkreten javni interes za konkreten dokument. Splošno sklicevanje, da odtekanje denarja v davčne oaze predstavlja hudo breme za vsako družbo in da se države vedno bolj zavedajo tega problema, po oceni IP ni dovolj tehten argument, ki bi presegel davčno tajnost, ob dejstvu, da je FURS z objavo anonimiziranih odločb nedvomno prispeval k transparentnemu delovanju in k zavedanju potencialnih zavezancev za davek, da država že izvaja nadzor. Zakonodajalec je z institutom davčne tajnosti zasledoval javni interes po izpolnjevanju načela prostovoljnega izpolnjevanja davčnih obveznosti s strani davčnih zavezancev, kar vpliva na davčne prihodke in odhodke ter posledično na višino proračuna države. V osnovi je torej podan javni interes po varovanju davčne tajnosti, kar pa ne pomeni, da ni v določenih okoliščinah mogoč širši dostop do konkretnih informacij o davčnih zavezancih, če bi npr. bilo ugotovljeno, da je določena pravna ali fizična oseba, ki ima velik ugled, vpliv ali pomembno funkcijo v Republiki Sloveniji, nezakonito izkoriščala bolj ugoden davčni sistem v drugi državi ali pa drugi konkretni razlogi, ki bi v javnosti sprožili razpravo o »davčnih oazah«. Torej zgolj konkretni razlogi, za konkreten primer, so lahko podlaga za razkritje informacije s testom interesom javnosti, s čimer se preseže tudi z zakonom opredeljena davčna tajnost. Vendar pa prosilec v obravnavanem primeru ni konkretno navedel razlogov, zakaj je interes javnosti po večji transparentnosti izražen prav za odločbe(i), saj je izhajal iz prepričanja, da bi se morali »objaviti« vsi davčni zavezanci, ki jim je bila izdana odločba v zvezi z »davčnimi oazami«, kar kot rečeno ni v skladu s pomenom in smislom instituta testa interesa javnosti, ki je vezan na konkreten primer in ne more predstavljati »precedensa« v smislu, da so tovrstne informacije vselej javne. Prav tako prosilec ni prepričal IP, kako bi informacije, ki so predmet presoje, drugače in bolje obveščale javnost od že prosto dostopnih informacij, ki izhajajo iz objavljenih anonimiziranih odločbah FURS oziroma, v čem konkretno bi seznanitev javnosti z zahtevanimi podatki vodila do razprave o pomembni družbeni temi, ki je v interesu širšega kroga ljudi. Tega pa ni ugotovil niti IP. Kaj so torej konkretni razlogi, da mora biti javnost z njimi seznanjena? Prosilec razen splošnih zatrjevanj o tem, da mora biti o davčnih zavezancih iz »davčnih oaz« dostopnih več informacij, zato, da bi z njimi novinarji opravili »razgovor«, ni pojasnil. Argumenti prosilca so namreč tako splošne narave, da bi bili pri presoji v prid razkritja informacij lahko upoštevni pri katerikoli davčni tajnosti, na kar opozarja tudi organ, kar kaže na to, da navedbe prosilca niso dovolj konkretne za razkritje zahtevanih informacij v postopku po ZDIJZ. Odločitev, da so za razkritje na temelju javnega interesa dovolj zgolj splošne navedbe, bi dejansko pomenila, da bi vse tovrstne informacije o vseh podatkih, ki so opredeljeni kot davčna tajnost, morale biti dostopne javnosti. S tem pa bi povsem izničili določbe specialne zakonodaje, ki tovrstne informacije varuje kot davčno tajnost, kar pa ni namen testa interesa javnosti pod drugem odstavku 6. člena ZDIJZ. Glede na vse navedeno IP ugotavlja, da v konkretnem primeru interes javnosti za razkritje informacij, ki so predmet presoje in predstavljajo davčno tajnost, ni večji od interesa, zaradi katerega so ti podatki zavarovani kot davčna tajnost. Posledično tudi niso izpolnjeni pogoji za razkritje informacij, ki so predmet presoje, na podlagi drugega odstavka 6. člena ZDIJZ. IP je ugotovil, da je podana izjema od prostega dostopa do informacij iz 5. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, zato je, na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP, pritožbo zavrnil.Posebni stroški v tem postopku niso nastali. Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Ur. l. RS, št. 42/2007 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse. Pouk o pravnem sredstvu: Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.Postopek vodila:Alenka Žaucer, univ. dipl. prav. svetovalka informacijske pooblaščenke Informacijski pooblaščenec:Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,informacijska pooblaščenka[1]http://url.sio.si/sGk, http://url.sio.si/sGm
