Prva bonitetna agencija d.o.o. - Inšpektorat RS za delo
+ -Številka: 090-245/2016
Kategorije: Ponovna uporaba
POVZETEK:Prosilec je dne od organa zahteval periodično posredovanje podatkov iz evidence o prekrških za namene ponovne uporabe. Organ je zahtevo prosilca zavrnil in navedel, da so zahtevani podatki že prosto dostopni na spletu. Prosilec je v pritožbi zoper odločbo organa navedel, da podatki na spletu niso v obliki, primerni za ponovno uporabo (dostopni so le preko iskalnika, ne pa v obliki baze podatkov), prav tako niso ažurni. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da gre v konkretnem primeru za zahtevo po ponovni uporabi podatkov, zato bi organ prosilca lahko napotil na informacije, objavljene na spletu le, če bi bile te na voljo za ponovno uporabo v odprtem formatu in v strojno berljivi obliki, skupaj z objavljenimi pogoji za ponovno uporabo. Organ zahtevane podatke tedensko pošilja Zavodu RS za zaposlovanje po elektronski pošti v obliki podatkovne baze v txt formatu. Ker ni podana nobena od izjem od ponovne uporabe podatkov, je IP organu naložil, da zahtevane podatke ob posredovanju ZRSZ v istem formatu vsakokrat posreduje tudi prosilcu, brezplačno. Prosilec mora ob ponovni uporabi navesti vir podatkov, podatke pa mora ob upoštevanju določb Zakona o prekrških po treh letih izbrisati iz svojih evidenc.
ODLOČBA:Številka: 090-245/2016/5
Datum: 17. 11. 2016
Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP), na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZDIJZ), in prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 – UPB, 105/06 – ZUS-1, 126/07 – ZUP-E, 65/08 – ZUP-F; 8/10 – ZUP-G in 82/13 – ZUP-H, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi Prve bonitetne agencije d.o.o., Cesta Ljubljanske brigade 9a, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju prosilec) z dne 11. 10. 2016, zoper odločbo Inšpektorata RS za delo, Verovškova ulica 64a, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: organ) št. 090-23/2016-2 z dne 29. 9. 2016, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja izdaja naslednjoO D L O Č B O:1. Pritožbi prosilca z dne 11. 10. 2016 se ugodi in se odločba Inšpektorata RS za delo št. 090-23/2016-2 z dne 29. 9. 2016 odpravi ter se odloči: Organ mora prosilcu za namene vnosa v spletno aplikacijo za spremljanje poslovanja poslovnih partnerjev omogočiti brezplačno ponovno uporabo podatkov o pravnomočno izrečeni kazni globe, ki jih na podlagi zakona, ki ureja trg dela in zakona, ki ureja zaposlovanje in delo tujcev ter Sporazuma o izmenjavi osebnih in drugih podatkov med ZRSZ in IRSD iz uradnih evidenc z dne 2. 9. 2014 in Protokola o izmenjavi podatkov med ZRSZ in IRSD z dne 2. 9. 2014, posreduje Zavodu RS za zaposlovanje, in sicer podatke o matični številki poslovnega subjekta, številki zadeve pri organu, pravni opredelitvi prekrška, datumu pravnomočnosti odločbe ter vrsti izrečene sankcije, na način, da prosilcu ob vsakem posredovanju podatkov Zavodu RS za zaposlovanje, po elektronski poti, posreduje podatke v istem formatu, kot jih posreduje Zavodu RS za zaposlovanje. Prosilcu se postavijo še naslednji pogoji za ponovno uporabo:1.1. Pri vsakokratni uporabi informacij mora prosilec navesti kot vir informacij Inšpektorat RS za delo;1.2. Prosilec mora podatke, ki jih bo na podlagi te odločbe pridobival od organa, izbrisati iz svojih evidenc, baz oz. aplikacij po poteku treh let od dneva pravnomočnosti posamezne odločbe.2. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.O b r a z l o ž i t e v:Prosilec je dne 1. 9. 2016 od organa zahteval periodično (mesečno) posredovanje podatkov iz evidence o prekrških, ki jo vodi organ. Prejemati je želel podatke o tistih storilcih prekrškov, ki so vpisani v Poslovni register Slovenije, in o pravni opredelitvi prekrškov. Zahteval je podatke v vsaj takšnem obsegu, kot so bili do nedavnega prosto dostopni v obliki Excel tabel na spletni strani Zavoda RS za zaposlovanje (ZRSZ) v okviru »Seznama delodajalcev z negativnimi referencami« in »Seznama delodajalcev s prepovedjo zaposlovanja tujcev«. V zahtevi je prosilec navedel, da podatke potrebuje za ponovno uporabo v komercialne namene. Zahtevane podatke želi vnesti v svojo spletno aplikacijo EBONITETE.SI, ki je namenjena spremljanju poslovanja poslovnih partnerjev, in tako svojim uporabnikom omogočiti, da pri posameznem subjektu, ki ga preverjajo oz. spremljajo, takoj ugotovijo, ali se je le-ta znašel v evidenci o prekrških ter kakšen prekršek je storil. Na tak način želi prosilec svojim uporabnikom zagotavljati večjo pravno varnost pri njihovem poslovanju.Organ je dne 29. 9. 2016 izdal odločbo št. 090-23/2016-2, s katero je zahtevo prosilca zavrnil. V odločbi je organ navedel, da zahtevani podatki ustrezajo definiciji informacije javnega značaja po ZDIJZ ter da ni podana nobena od izjem iz 5.a ali 6. člena ZDIJZ, na podlagi katere se zahteva za dostop lahko zavrne. Vendar pa so informacije, ki jih prosilec zahteva, že prosto dostopne na spletu v evidencah ZRSZ »Seznam delodajalcev z negativnimi referencami« in »Seznam delodajalcev s prepovedjo zaposlovanja tujcev«. Organ podatke iz teh evidenc periodično pošilja ZRSZ. Zato je organ prosilcu v odločbi posredoval le napotilo na objavljene evidence, zahtevo po periodičnem posredovanju ažuriranih podatkov pa zavrnil.Zoper navedeno odločbo organa se je prosilec dne 10. 10. 2016 pritožil in navedel, da je »Seznam delodajalcev s prepovedjo zaposlovanja tujcev« sicer res objavljen na spletnih straneh ZRSZ v obliki excel tabele, vendar pa ni ažuren. Zadnja posodobitev je bila namreč dne 31. 1. 2016, iz česar prosilec sklepa, da organ oz. ZRSZ podatkov ne ažurira. V zvezi s »Seznamom delodajalcev z negativnimi referencami« pa je prosilec navedel, da je ta na spletni strani ZRSZ zgolj urejen kot iskalnik po odločbah, tak način dostopa do podatkov pa za prosilca ni uporaben. Prosilec namreč potrebuje podatke pri sebi v bazi, saj jih le tako lahko vnese v svojo aplikacijo, ki jo ponuja svojim strankam v uporabo. Zahtevani podatki tako niso primerni za ponovno uporabo.Organ je pritožbo prosilca dne 28. 10. 2016, na podlagi 245. člena ZUP, odstopil v reševanje IP, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe. Zaradi potrebe po dodatnih pojasnilih glede zahtevanih dokumentov je IP dne 15. 11. 2016 pri organu opravil ogled in camera, na podlagi katerega je nastal zapisnik št. 090-245/2016/4.Pritožba je utemeljena.IP je pritožbo prosilca kot pravočasno, dovoljeno in vloženo po upravičeni osebi, prevzel v obravnavo in kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP izpodbijano odločbo organa preizkusil v delu, v katerem jo prosilec izpodbija in v mejah njegovih pritožbenih navedb. Po uradni dolžnosti je preizkusil, ali ni v postopku na prvi stopnji prišlo do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon. V obravnavani zadevi organ ni sporno, da je organ zavezanec po 1. členu ZDIJZ, da zahtevani podatki predstavljajo informacije javnega značaja in da organ z njimi razpolaga. Prav tako ni sporno, da prosilec zahteva podatke za njihovo ponovno uporabo, pri čemer ni podana nobena od izjem iz 5.a ali 6. člena ZDIJZ, na podlagi katere bi organ lahko njegovo zahtevo zavrnil. Organ pa v izpodbijani odločbi navaja, da so podatki, ki jih prosilec zahteva, že prosto dostopni na spletu, zato je prosilca napotil nanje. Pri tem se organ sklicuje na določbo petega odstavka 6. člena ZDIJZ. Vendar pa navedena določba velja za zahteve po dostopu do informacij javnega značaja in ne tudi za zahteve po njihovi ponovni uporabi. V primeru zahteve za ponovno uporabo informacij je treba upoštevati določbo četrtega odstavka 22. člena ZDIJZ, po kateri organ v primeru, če so zahtevane informacije na spletu dostopne in na voljo za ponovno uporabo v odprtem formatu in v strojno berljivi obliki, skupaj z objavljenimi pogoji za ponovno uporabo, prosilca napoti na ustrezno mesto in o tem napravi uradni zaznamek. Ne glede na to lahko prosilec zahteva ponovno uporabo pod drugačnimi pogoji od tistih, ki jih je organ navedel ob podatkih. Organ bi torej v konkretnem primeru prosilca lahko napotil na informacije, objavljene na spletu le, če bi bile te na voljo za ponovno uporabo v odprtem formatu in v strojno berljivi obliki, skupaj z objavljenimi pogoji za ponovno uporabo. Ob vpogledu v evidence, na katere se sklicuje organ, IP ugotavlja, da navedeni pogoji iz četrtega odstavka 22. člena ZDIJZ niso izpolnjeni. Kot navaja že prosilec v pritožbi, podatki iz Seznama delodajalcev z negativnimi referencami niso primerni za ponovno uporabo, saj je mogoče dostopati le do podatka o posameznem delodajalcu preko iskalnika, ne pa tudi do same baze podatkov oz. do surovih podatkov. Hkrati pa tudi podatki iz Seznama delodajalcev s prepovedjo zaposlovanja tujcev ne ustrezajo navedenim pogojem, saj se nahajajo v .xls formatu, ki ni odprti format (glej peti odstavek 3.a člena ZDIJZ), niti niso v strojno berljivi obliki (glej četrti odstavek 3.a člena ZDIJZ). Pri nobeni od evidenc pa tudi ni priloženih pogojev za ponovno uporabo. Glede na navedeno, je torej napotitev prosilca na Seznam delodajalcev z negativnimi referencami in Seznam delodajalcev s prepovedjo zaposlovanja tujcev brezpredmetna.V konkretnem primeru prosilec zahteva podatke iz evidence o prekrških, ki jo na podlagi določbe 203. člena Zakona o prekrških (Ur. l. RS, št. 29/11 s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZP-1) vodi organ, in sicer za prekrške, ki so jih storili subjekti, vpisani v Poslovni register Slovenije. Iz zahteve prosilca izhaja, da želi pridobiti tiste podatke iz navedene evidence, ki jih organ posreduje ZRSZ za namene vodenja evidenc Seznam delodajalcev z negativnimi referencami in Seznam delodajalcev s prepovedjo zaposlovanja tujcev. Organ je v skladu z določbami Zakona o urejanju trga dela (Ur. l. RS, št. 80/10 s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZUTD) in Zakona o zaposlovanju in delu tujcev (Ur. l. RS, št. 26/11 s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZDDT-1) dolžan ZRSZ posredovati podatke, potrebne za vodenje obeh evidenc. Podrobnejša določila o posredovanju podatkov ZRSZ vsebujeta Sporazum o izmenjavi osebnih in drugih podatkov med ZRSZ in IRSD z dne 2. 9. 2014 (v nadaljevanju Sporazum) in na njegovi podlagi sklenjen Protokol o izmenjavi podatkov med ZRSZ in IRSD z dne 2. 9. 2014 (v nadaljevanju Protokol). Iz Protokola izhaja, da ZRSZ od organa pridobiva podatke o pravnomočno izrečeni kazni globe za v 3. in 4. členu Protokola taksativno naštete prekrške. Namen pridobivanja podatkov je vodenje evidence delodajalcev z negativnimi referencami za potrebe posredovanja v zaposlitev ter izvajanja ukrepov aktivne politike zaposlovanja ter vodenje evidence o prekrških delodajalca, pravnih oseb in samostojnih podjetnikov posameznikov, ki jim je prepovedano zaposlovanje in delo tujcev. Za namene vodenja obeh evidenc organ ZRSZ, glede na določbe Protokola, posreduje naslednje podatke za posamezen prekršek: matična številka poslovnega subjekta, številka zadeve pri organu, pravno opredelitev prekrška, datum pravnomočnosti odločbe ter vrsta izrečene sankcije. Navedene podatke organ ZRSZ posreduje v txt formatu enkrat tedensko. Glede na navedeno torej organ razpolaga z enkrat tedensko osveženimi podatki, ki jih je zahteval prosilec, v txt formatu. Prosilec od organa zahteva periodično posredovanje podatkov oz. njihovo ažuriranje. ZDIJZ kot zakon, ki ureja ponovno uporabo, sicer ne govori o zahtevi, ki predvideva stalno ažuriranje informacij, nasprotno pa takšne primere izrecno predvideva Uredba o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 24/16, v nadaljevanju Uredba). Glede na peti odstavku 23. člena (ta člen je uvrščen v poglavje VIII: Zaračunavanje mejnih stroškov in cene ter drugi pogoji ponovne uporabe) se v primeru, ko prosilec zahteva informacijo javnega značaja s stalnim ažuriranjem, pri izračunu upoštevajo stroški vzpostavitve in stroški vzdrževanja zadnjega koledarskega leta, pomnoženo z obdobjem koledarskih let, v katerih prosilec zahteva ažuriranje. Da pri zahtevi po stalnem ažuriranju informacij ne gre za izjemo, pač pa za pravilo pri ponovni uporabi informacij javnega značaja, izhaja tudi iz priročnika »Vse o dostopu do informacij javnega značaja za prosilce in zavezance«[1]. V poglavju o ponovni uporabi avtorji tako navajajo, da je pomembna razlika med dostopom do informacij in njihovo ponovno uporabo v praksi tudi vprašanje stalnega ažuriranja (glej poglavje 5.3, str. 6-9). Za ponovno uporabo informacij javnega značaja je namreč bistveno, da želijo potencialni ponovni uporabniki informacije nadgraditi in jih v obliki dodane vrednosti ali storitev ponuditi končnim uporabnikom, lahko tudi z zagotavljanjem ažurnih podatkov. Zakonodajalec je zato pri ponovni uporabi informacij odstopil od koncepta, da lahko prosilci zahtevajo pridobitev le tistih informacij, s katerimi organ že razpolaga v času vložitve zahteve. Ne glede na to, da je informacija javnega značaja le informacija, ki je že nastala, in je organi niso dolžni izdelati ali pridobiti šele na podlagi zahteve, namreč že iz narave instituta ponovne uporabe izhaja, da se prosilcem odobri tudi dostop do vrste informacij javnega značaja, ki bodo šele nastale enkrat v prihodnosti. Prosilcem se tako vnaprej omogoči sprotno ali periodično pridobivanje vrste informacij javnega značaja, ko te nastanejo oziroma ko jih organ pridobi. Stališču, da je stalno ažuriranje informacij lahko sestavni del ponovne uporabe, ki ga lahko zahteva prosilec, pa pritrjuje tudi praksa IP (glej odločbi št. 090-162/2009/6 z dne 22.12. 2009 in št. 090-252/2014/7 z dne 11. 2. 2015). Za namene ponovne uporabe je ažuriranje podatkov v določenih primerih torej bistveno, saj je npr. lahko sestavni del storitve, ki jo ponovni uporabniki ponujajo končnim uporabnikom, kot to velja tudi v konkretnem primeru.Ob tem je bistvenega pomena, da organ zahtevani tip oziroma vrsto informacije javnega značaja ustvarja ali pridobiva v okviru svojih javnopravnih nalog, ki jih je v skladu s splošnimi akti dolžan izvajati, in je z gotovostjo mogoče predvideti, da bo tudi v prihodnosti istovrstne informacije javnega značaja ustvarjal oziroma jih pridobival v okviru teh nalog. Ne gre torej za to, da organ informacije javnega značaja ustvari ali pridobi na podlagi ali zaradi zahteve prosilca, ampak gre za to, da bi organ takšne informacije tudi brez zahteve prosilca zagotovo ustvarjal oziroma pridobival v okviru izvajanja svojih javnopravnih nalog. Enako velja tudi v konkretnem primeru, saj organ zahtevane podatke pridobiva ob opravljanju svojega rednega zakonsko določenega dela – izrekanje kazni globe zaradi ugotovljenih prekrškov. Organ torej za namene ugoditve zahtevi prosilcu ne bo na novo oz. posebej za prosilca ustvarjal informacij, temveč mu bo le posredoval informacije, s katerimi že razpolaga v obliki, kakršno zahteva prosilec. Tudi organ sam je na ogledu in camera dne 15. 11. 2016 navedel, da bi mu bilo glede na zahtevo prosilca najbolj enostavno prosilcu posredovati zahtevane podatke v istem formatu, kot jih pošilja ZRSZ (.txt), in takrat, ko jih pošilja ZRSZ, torej enkrat tedensko. IP pa pri tem dopušča možnost, da bo organ morda kdaj kasneje zaradi morebitnih sprememb zakonodaje ali dejanskih potreb po osveževanju podatkov zahtevane informacije ZRSZ posredoval v drugačnih časovnih intervalih (npr. enkrat mesečno) ali v drugem formatu (npr. .csv). S tem namenom je IP v 1. točki izreka te odločbe organu naložil, da prosilcu posreduje podatke takrat, ko jih posreduje ZRSZ, in v obsegu ter v obliki, kot jih posreduje ZRSZ.V zvezi s stroški, ki jih lahko organ zaračuna prosilcu, IP ugotavlja, da glede na določbo 34.a člena ZDIJZ organ lahko za ponovno uporabo podatkov zaračuna mejne stroške, ne sme pa zaračunati cene. Glede na določbo prvega odstavka 20. člena Uredbe so mejni stroški tisti stroški, ki jih ima organ neposredno s pripravo in posredovanjem kopije informacije javnega značaja za prosilca. Pri tem organ za ponovno uporabo mejne stroške zaračuna v skladu s 16., 17., 18. in 25. členom Uredbe. V skladu s tretjim odstavkom 16. člena Uredbe organ ne zaračunava stroškov za posredovanje informacij po elektronski pošti, če ne gre hkrati za primere iz 3. točke prejšnjega odstavka (pretvorbo informacije iz fizične v elektronsko obliko, če je informacija izključno v fizični obliki, prosilec pa želi informacijo prejeti v elektronski obliki). V konkretnem primeru je IP organu naložil posredovanje podatkov po elektronski poti, zaradi česar organ nima podlage za zaračunavanje stroškov posredovanja. IP je zato odločil, da mora organ prosilcu podatke posredovati brezplačno.IP je prosilcu v skladu z veljavno zakonodajo določil tudi pogoje za ponovno uporabo zahtevanih informacij. Glede na določbo sedmega odstavka 34.a člena ZDIJZ je obvezen pogoj za ponovno uporabo informacij javnega značaja navedba vira. Ne iz ZDIJZ ne iz Uredbe pa ne izhaja, katere podatke mora prosilec navesti kot vir informacij. Vendarle iz Priročnika za odpiranje podatkov javnega sektorja izhaja, da je pod »vir« podatkov mišljena navedba institucije, od koder podatki izvirajo, spletno mesto, kjer so bili pridobljeni, in dan, na katerega so bili podatki pridobljeni. Pri tem v konkretnem primeru prosilec ne more navesti spletnega mesta, kjer je podatke pridobil, saj podatke ne pridobiva neposredno s spleta. Prav tako ne more navesti datuma pridobitve podatkov, saj jih bo pridobival enkrat tedensko z rednim ažuriranjem. IP je zato prosilcu naložil le, da mora ob ponovni uporabi zahtevanih informacij navesti, da je podatke pridobil od organa.Ob upoštevanju osmega odstavka 34.a člena ZDIJZ lahko organ prosilcu določi tudi druge pogoje ponovne uporabe, če je to potrebno zaradi zagotavljanja ažurnosti in pravilnosti informacije javnega značaja, za pravilno razumevanje informacije javnega značaja ali zaradi zagotavljanja povratnih informacij uporabnikom oziroma organu. V konkretnem primeru je glede posebnih pogojev ponovne uporabe treba upoštevati tudi določbo 205. člena ZP-1, na podlagi katere se pravnomočne odločbe, sodbe oziroma sklepi o prekrških iz evidenc iz 203. in 204. člena ZP-1 izbrišejo po poteku treh let od dneva pravnomočnosti odločb, vendar ne dokler trajajo stranske sankcije. IP je zato prosilcu naložil, da mora podatke, ki jih bo na podlagi te odločbe pridobival od organa, izbrisati iz svojih evidenc, baz oz. aplikacij po poteku treh let od dneva pravnomočnosti posamezne odločbe.Glede na vse navedeno je IP v pritožbenem postopku ugotovil, da je organ na prvi stopnji napačno uporabil določbe ZDIJZ, ker je prosilca napotil na podatke, ki ne izpolnjujejo pogojev iz četrtega odstavka 22. člena ZDIJZ. Ker je IP ugotovil, da je pritožba prosilca utemeljena, je na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP izpodbijano odločbo organa z dne 29. 9. 2016 v odpravil in odločil, da je organ dolžan prosilcu zahtevane podatke posredovati na način, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. Ker gre v konkretnem primeru za zahtevo po ponovni uporabi informacij, je IP odločil tudi o stroških in pogojih ponovne uporabe zahtevanih informacij.
Posebni stroški v tem postopku niso nastali.Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/2010-UPB s spremembami in dopolnitvami; ZUT) oproščena plačila upravne takse.Pouk o pravnem sredstvu:Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.Postopek vodila: Maja Lubarda, univ. dipl. prav. svetovalka Pooblaščenca Informacijski pooblaščenec: Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,informacijska pooblaščenka
[1] Prelesnik M., Kotnik Šumah K., Žaucer A., Bien Karlovšek S., Zatler R., Novak A., Vse o dostopu do informacij javnega značaja za prosilce in zavezance, Pojasnila, navodila, obrazci in opisi postopkov ter zakonodajnih sprememb v priročniku, Založba Forum Media, d.o.o., Ljubljana, 2006.