Mobik d.o.o. - Agencija za komunikacijska omrežja in storitve RS
+ -Številka: 090-184/2016
Kategorije: Poslovna skrivnost
POVZETEK:Prosilec je od organa zahteval podatke o višini odmerjenega nadomestila operaterjem za zagotavljanje javnih komunikacijskih omrežij in izvajanje javnih komunikacijskih storitev. Organ je zahtevo prosilca zavrnil, saj gre za podatek, ki ga družbe označujejo kot svojo poslovno skrivnost (subjektivni kriterij) oz. gre za podatek, ki bi ob razkritju nepooblaščeni osebi lahko bistveno vplival na konkurenčni položaj družbe in družbi povzročil občutno škodo (objektivni kriterij). IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da ne gre za podatke, ki so javni že po zakonu, prav tako ne gre za porabo javnih sredstev, zato lahko družbe podatek o svojem tržnem položaju označijo kot svojo poslovno skrivnost. IP je pritožbo prosilca je zavrnil kot neutemeljeno in v celoti potrdil odločbo prvostopenjskega organa.
ODLOČBA:Številka: 090-184/2016/5Datum: 9. 11. 2016
Informacijski pooblaščenec po namestnici informacijske pooblaščenke Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2016/137, dne 28. 6. 2016 (v nadaljevanju IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/2005 in 51/2007-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/2006- uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZDIJZ) in prvega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZUP) o pritožbi družbe Mobik d. o. o., Šmartinska cesta 53, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju prosilec), zoper odločbo Agencije za komunikacijska omrežja in storitve Republike Slovenije, Stegne 7, p. p. 418, 1001 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 090-31/2016/13 z dne 6. 7. 2016, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja naslednjoO D L O Č B O:
1. Pritožba prosilca zoper odločbo Agencije za komunikacijska omrežja in storitve Republike Slovenije, št. 090-31/2016/13 z dne 6. 7. 2016 se zavrne.2. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.O b r a z l o ž i t e v:
Prosilec je dne 3. 5. 2016 na organ naslovil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, in sicer je želel v obliki elektronskega zapisa prejeti naslednje dokumente:1. izreke pravnomočnih odločb o letnem nadomestilu, ki ga naslovnemu organu plačujejo zavezanci na podlagi obvestila iz 6. člena ZEKom-1, izdane od uveljavitve zakona dalje, z navedbo o tem, ali še vedno veljajo, oz. ali so bili v postopku z rednimi in izrednimi pravnimi sredstvi razveljavljeni,2. vse usmeritve, napotke, navodila, mnenja, stališča ali odgovore, ki jih je naslovni organ v zvezi z izvrševanjem oz. uporabo 6. člena ZEKom-1, kadarkoli od uveljavitve zakona dalje, prejel od kateregakoli organa (državni zbor, resorna ministrstva ipd.) in od katerega koli drugega operaterja, vpisanega v register operaterjev pri organu, bodisi v okviru formalnega postopka bodisi izven takega okvirja.Organ je v zvezi z drugo točko zahteve prosilca ugotovil, da razpolaga z enim dokumentom, ki je tudi javno objavljen na spletni strani ministrstva, zato je prosilcu dne 5. 7. 2016 posredoval napotilo na navedeno spletno stran. Istega dne je organ prosilcu posredoval tudi izreke zahtevanih odločb od leta 2013 naprej, pri čemer je zakril podatke o znesku plačila, ker predstavljajo poslovno skrivnost. Pojasnil je še, da so vse odločbe pravnomočne, razen dveh odločb, proti katerim sta zavezanca vložila tožbi.Organ je dne 6. 7. 2015 izdal odločbo št. 090-31/2016/13, s katero je zahtevo prosilca, v delu, ki se nanaša na zneske plačila zavezancev, zavrnil. Organ je v obrazložitvi navedel, da se višina plačila določi tako, da se število točk pomnoži z vrednostjo točke. Število točk je enako 0,1 odstotka letnega prihodka, ki ga ima posamezni operater z zagotavljanjem javnih komunikacijskih omrežij oz. izvajanja javnih komunikacijskih storitev na ozemlju Republike Slovenije, pri čemer ne glede na letni prihodek operaterja, število točk ne more biti manjše od 100. Vrednost točke se določi s tarifo, ki je splošni akt organa. Glede na navedeno se da s preprosto matematično operacijo izračunati letni prihodek, ki ga ima operater iz dejavnosti zagotavljanja javnih komunikacijskih omrežij oz. zagotavljanja javnih komunikacijskih storitev na ozemlju Republike Slovenije, saj je višina tarife javno objavljena v Uradnem listu RS. Po navedbah organa operaterji označujejo podatek o letnem prihodku iz dejavnosti kot svojo poslovno skrivnost v skladu s prvim odstavkom 39. člena Zakona o gospodarskih družbah (Ur. l. RS, št. 65/09 – UPB, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZGD-1). Po mnenju organa so podatki o letnem prihodku operaterjev iz dejavnosti take narave, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba, saj lahko povzročijo, če so razkriti v konkurenčnem okolju, da postane imetnik podatka žrtev napadov konkurenčnih podjetij, v skrajnem primeru celo sovražnega prevzema in tako lahko razkritje takih podatkov privede celo do prenehanja poslovanja podjetja. Podatki torej predstavljajo izjemo iz 2. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, saj so poslovna skrivnost po obeh kriterijih. Organ ugotavlja, da je približno polovica operaterjev podatke označila po subjektivnem kriteriju, zaradi upoštevanja objektivnega kriterija pa je organ zavrnil dostop do podatkov o višini plačila vseh operaterjev, razen do podatkov, kjer kot operater nastopa občina.Prosilec se je zoper odločbo organa dne 22. 7. 2016 pritožil in v pritožbi navedel, da se višina nadomestila odmerja od letnega prihodka, ki ga ima posamezni operater iz zagotavljanja javnih komunikacijskih omrežij oz. izvajanja javnih komunikacijskih storitev na ozemlju Republike Slovenije. Ta podatek ne predstavlja poslovne skrivnosti, ker gre za zagotavljanje javnih komunikacijskih omrežij oz. storitev. Nekateri operaterji javno razkrivajo podatke o obveznostih iz tega naslova (npr. Telekom d. d.). Operaterjem torej ne more nastati nikakršna škoda, če za podatke o prihodkih iz zagotavljanja javnih storitev, izve nepooblaščena oseba, če očitno te podatke tudi sami razkrivajo. Prav tako so ti podatki vsebovani v izreku upravne odločbe, ki se v skladu s 155. členom ZUP, izreka javno. Organ je pritožbo prosilca, z dopisom št. 090-31/2016/15 z dne 9. 8. 2016, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, skladno z 245. členom ZUP, odstopil v reševanje IP. Odstopu pritožbe je priložil tudi zahtevano in prosilcu posredovano dokumentacijo.Organ je v dopisu z dne 18. 10. 2016, na zahtevo IP še pojasnil, da so operaterji dolžni organu sporočiti podatke o višini letnega prihodka iz naslova zagotavljanja javnih komunikacijskih omrežij oz. izvajanja javnih komunikacijskih storitev vsako leto do 31. marca. To storijo ali preko spletnega portala, kjer izpolnijo obrazec, ali obrazec izpolnijo ročno, ali na portalu organa za oddajo podatkov, izpolnijo letni vprašalnik, ki vsebuje tudi podatke o letnem prihodku. Organ podatke o letnem prihodku navzkrižno preverja s podatki o skupnem letnem prihodku, ki jih operaterji posredujejo AJPES. V primeru večjega odstopanja organ operaterje pozove k pojasnilom. V primeru, da operaterji organu ne pošljejo podatka o skupnem letnem prihodku, organ pri odmeri upošteva celotni prihodek operaterja, ki ga je poslal AJPES (tretji odstavek 6. člena ZEKom-1). Organ je še pojasnil, da letni prihodek, ki je podlaga za obračun letnega nadomestila, ne izhaja iz objavljenih letnih poročil družb. Družbe namreč nimajo prihodka le iz naslova zagotavljanja javnih komunikacijskih omrežij oz. izvajanja javnih komunikacijskih storitev, temveč pridobivajo tudi prihodke iz drugih storitev.Pritožba ni utemeljena.IP uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.Definicija informacije javnega značaja je določena v prvem odstavku 4. člena ZDIJZ, po katerem je informacija javnega značaja informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva (zakon za vse oblike uporablja izraz dokument, op. IP), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Iz navedene določbe izhajajo trije osnovni pogoji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, in sicer:1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,2. organ mora z njo razpolagati, in3. nahajati se mora v materializirani obliki.IP ugotavlja, da v obravnavanem primeru ni sporno, da je organ zavezanec po ZDIJZ ter da zahtevane informacije sodijo med informacije javnega značaja, zato je IP v postopku odločal o vprašanju, ali zahtevane informacije predstavljajo izjemo poslovne skrivnosti (2. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ).Dokumentacija, do katere želi dostopati prosilec, je podatek o nadomestilu, ki ga organ z vsakoletno odločbo odmeri operaterjem, ki zagotavljajo javna komunikacijska omrežja oz. izvajajo javne komunikacijske storitve. Organ je zavzel stališče, da nadomestilo samo po sebi ni sporno, vendar je nadomestilo izračunano kot odstotek od prihodkov iz zagotavljanja navedenih omrežij in izvajanja navedenih storitev, ta prihodek pa je poslovna skrivnost operaterjev po subjektivnem in po objektivnem kriteriju. Približno polovica operaterjev je namreč navedeni podatek označila kot svojo poslovno skrivnost v svojih pravilnikih oz. sklepih o poslovni skrivnosti. IP je slednje preveril s tem, da je od organa zahteval posredovanje nekaterih (poljubno izbranih) sklepov o določitvi poslovne skrivnosti družb. Organ je ocenil, da je tudi narava zahtevanih podatkov takšna, da je poslovno skrivnost razširil tudi na podatke, ki jih družbe same niso označile kot poslovno skrivnost, saj bi družbam z razkritjem podatka nastala poslovna škoda. Družbe delujejo namreč v konkurenčnem okolju, razširjanje informacij drugim konkurentom, pa njihovo konkurenčno prednost izniči.Izjema iz 2. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ določa, da je izjema od prosto dostopnih informacij podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe. Glede vprašanj v zvezi s poslovno skrivnostjo torej ZDIJZ napotuje na ZGD-1.Poslovna skrivnost je v 39. členu ZGD-1 definirana po subjektivnem in objektivnem kriteriju. Za poslovno skrivnost se tako štejejo podatki, za katere tako določi družba s pisnim sklepom, ne glede na to pa tudi podatki, za katere je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba. Medtem ko je pri subjektivnem načinu določitve poslovne skrivnosti vrsta podatka odvisna od volje podjetja, pa mora biti pri objektivnem kriteriju potreba po varstvu očitna – gre le za tiste podatke, za katere je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba (Zakon o gospodarskih družbah s komentarjem, GV Založba, Ljubljana, 2002 - Komentar ZGD, str. 194 in 196). Označitev podatkov za poslovno skrivnost po objektivnem kriteriju, če za njihovo varnost družba s pisnim sklepom ni poskrbela že poprej, je torej podvržena preizkusu škodnega testa. Predmet poslovne skrivnosti po objektivnem kriteriju so lahko samo podatki, ki pomenijo konkurenčno prednost podjetja v kakršnemkoli pogledu in katerih sporočanje neupravičeni osebi bi škodilo konkurenčnemu položaju podjetja. Ne morejo pa biti kot poslovna skrivnost zajeti podatki, ki ne vplivajo na tržni konkurenčni položaj (več o tem glej Komentar ZGD, 39. člen, str. 194 in 195).IP je ugotovil, da ne drži pritožbena navedba, da gre za javno dostopen podatek, saj podatek o letnem prihodku iz zagotavljanja javnih komunikacijskih omrežij in izvajanja javnih komunikacijskih storitev ni identičen skupnemu letnemu prihodku operaterja, saj operaterji poleg zgoraj navedenih nalog izvajajo tudi različne druge storitve, ki vplivajo na višino njihovega dohodka. Ne drži torej, da so vsi podatki, ki so potrebni za izračun konkretnega nadomestila, že javno dostopni v evidenci AJPES. Če bi slednje držalo, potem tudi ne bi bilo potrebno zahtevati podatkov od organa, saj bi si višino nadomestila lahko prosilec sam izračunal iz javno dostopnih evidenc. Podatek o letnem prihodku, ki je podlaga za obračun, torej ni podvržen obveznosti javne objave po zakonu, zaradi česar ga družbe lahko določijo za svojo poslovno skrivnost.IP ugotavlja, da je organ ugotovil, da je v vsaj polovici primerov nadomestilo določeno za poslovno skrivnost operaterja in je torej subjektivni kriterij v danem primeru izpolnjen. Za izpolnitev subjektivnega kriterija mora biti namreč podana izrecna odredba o tem, kateri podatki se štejejo za poslovno skrivnost. Ta odredba je lahko dana v splošnem aktu (npr. v pravilniku o poslovni skrivnosti), lahko pa je tudi posamična. Zaradi določnosti in preprečevanja nejasnosti mora biti odredba pisna, z njo pa morajo biti seznanjene osebe, ki so dolžne podatek varovati (komentar ZGD-1 k prvemu odstavku 39. člena). S pisnim sklepom mora družba določiti tudi način varovanja poslovne skrivnosti in odgovornost oseb, ki so dolžne varovati poslovno skrivnost (prvi odstavek 40. člena ZGD-1). Tem zahtevam pa je potrebno dodati tudi zahtevo, ki velja za vse normativne akte. Odredba ne sme veljati za nazaj. Kar pomeni, da so lahko kršitve poslovne skrivnosti samo tista dejanja, ki so bila kot taka določena že v času, ko je odredba veljala (komentar ZGD-1 k prvemu odstavku 39. člena). Na podlagi navedenega ter pregleda spisovne dokumentacije in vpogleda v naključno izbrane vzorčne primere aktov o poslovni skrivnosti, IP ugotavlja, da je mogoče šteti podatek o višini nadomestila za poslovno skrivnost, saj to izhaja iz sklepov o določitvi poslovne skrivnosti operaterjev. Glede na navedeno je poslovna skrivnost po subjektivnem kriteriju v konkretnem primeru podana. Tudi dejstvo, da je določen operater podatek prostovoljno javno objavil ne pomeni, da so ti podatki postali javni za vse operaterje in da zanje ne predstavljajo konkurenčno pomembne poslovne skrivnosti. IP tega pritožbenega stališča prosilca ni upošteval, saj je tovrstno sklepanje zelo pavšalno in temelji na predvidevanjih, ki pa ne odražajo nujno mnenja preostalih operaterjev, ki svojih poslovnih skrivnosti na tak način niso pripravljeni javno razkriti. IP je sledil obrazložitvi organa, da istovrstni podatki, ki jih je vsaj polovica družb označila kot svojo poslovno skrivnost, predstavljajo podatek o konkurenčni prednosti tudi tistih podjetij, ki tega niso storila. Organ je zato utemeljeno upošteval tudi objektivni kriterij poslovne skrivnosti, kot je določen v drugem odstavku 39. člena ZGD-1. IP je svojo odločitev utemeljil predvsem na tem, da gre za istovrstne podatke, ki jih operaterji prepoznavajo kot svojo poslovno skrivnost, zato je tovrstne podatke treba upoštevati tudi pri drugih operaterjih, saj kažejo na njihov obseg poslovanja in tržni položaj. IP je odločil, da je v primeru podatkov, ki niso bili opredeljeni kot poslovna skrivnost v sklepih gospodarskih družb, podan objektivni kriterij poslovne skrivnosti.IP meni, da imajo gospodarske družbe povsem legitimno pravico določene dokumente ali podatke iz njih označiti kot poslovno skrivnost na podlagi določbe 39. člena ZGD-1. IP je tako odločitev gospodarskih družb dolžan spoštovati in dostop do teh informacij presojati le skozi določbe ZDIJZ. ZDIJZ določa, da se podatki, ki predstavljajo izjemo poslovne skrivnosti, lahko razkrijejo le v primerih iz tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, ali v primeru, če je podan javni interes. V konkretnem primeru navedeni podatki niso javni že po zakonu, ne gre za porabo javnih sredstev, prav tako za njihovo razkritje ni podanega javnega interesa. V primeru, ko je bilo nadomestilo odmerjeno občini, pa je organ že sam odločil, da je ta podatek javen in dostopa do višine nadomestila, odmerjenega občini, ni prekril. Odločitev organa, da dostop do presojanih podatkov zavrne, je torej pravilna in na zakonu utemeljena, pritožba pa neutemeljena, zato se na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP zavrne.IP na koncu pojasnjuje, da zaradi ekonomičnosti postopka v sam postopek ni pozval operaterjev, katerim so bile izdane odločbe o odmeri nadomestila za zagotavljanje javnih komunikacijskih omrežij in izvajanje javnih komunikacijskih storitev, saj je za vsako zahtevano leto teh okrog 150 ali več. IP je zato vpogledal v nekatere, naključno izbrane sklepe o določitvi poslovne skrivnosti in v nekaj, naključno izbranih izrekov o odmeri nadomestila in ugotovil, da gre v primeru vseh operaterjev za istovrstne podatke in istovrstno dejansko stanje. Ker je IP odločil, da prosilec do zahtevanih podatkov ni upravičen, tudi ni bilo poseženo v nobeno pravico stranskih udeležencev, zaradi česar njihovo sodelovanje v konkretnem postopku ni bilo nujno potrebno.Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10- uradno prečiščeno besedilo; ZUT) oproščena plačila upravne takse.Posebni stroški v tem postopku niso nastali.Pouk o pravnem sredstvu:Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, temveč se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.Postopek vodila:mag. Vanja Zrimšek, univ. dipl. prav.,svetovalka Informacijskega pooblaščencaInformacijski pooblaščenec:mag. Kristina Kotnik Šumah, univ. dipl. prav.,namestnica informacijske pooblaščenke