Prosilec - Občina Žalec
+ -Številka: 090-156/2016
Kategorije: Kršitev postopka, Poslovna skrivnost
POVZETEK:Organ je z izpodbijano odločbo zavrnil dostop do podatka o konkretnih pravnih osebah – donatorjih, ki so donirale za projekt Fontana zeleno zlato. V obrazložitvi izpodbijane odločbe organ ni navedel, s katerimi dokumenti, do katerih je prosilcu zavrnil dostop, sploh razpolaga. V obrazložitvi se tudi ni skliceval na nobeno izmed zakonskih izjem za zavrnitev dostopa do informacij javnega značaja. Navedel je zgolj, da je na uvodnem sestanku pred projektom javno obljubil, da posameznih donatorjev s pripadajočimi zneski donacij ne bo razkrival. V pritožbenem postopku je IP ugotovil, da organ v postopku na prvi stopnji ni pozival donatorjev - da priglasijo svojo stransko udeležbo v postopek. Na podlagi navedenega je IP zaključil da je organ storil več absolutno bistvenih kršitev pravil postopka: izpodbijane odločbe ni mogoče preizkusiti, saj ni razvidno niti kateri določno opredeljeni dokumenti so bili predmet presoje niti niso navedeni zakoniti razlogi za odločitev organa (6. tč. 2. odst. 237. čl. ZUP). Hkrati pa organ zainteresiranim pravnim osebam ni dal možnosti sodelovanja v postopku (2. in 3. tč. 2. odst. 237. čl. ZUP). Posledično je IP zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje.ODLOČBA:Številka: 090-156/2016/5Datum: 28.7.2016Informacijski pooblaščenec po namestnici informacijske pooblaščenke Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/137 z dne 28. 6. 2016 (v nadaljevanju: IP) izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06– uradno prečiščeno besedilo, 117/2006 – ZDavP-2, 23/2014-ZDIJZ-C, 50/2014-ZDIJZ-D, 19/15-Odl. US in 102/15-ZDIJZ-E; v nadaljevanju ZDIJZ), tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, 105/2006 – ZUS-1, 126/2007- ZUP-E, 65/2008-ZUP-F, 8/2010-ZUP-G in 82/2013-ZUP-H; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi …, z dne 4. 7. 2016 (v nadaljevanju: prosilec), zoper odločbo št. 080-01-0007/2016 z dne 24. 6. 2016, Občine Žalec, Ulica Savinjske čete 5, 3310 Žalec (v nadaljevanju: organ) v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjoO D L O Č B O:1. Pritožbi prosilca z dne 4. 7. 2016 zoper odločbo Občine Žalec, z dne 24. 6. 2016, št. 080-01-0007/2016 se ugodi in se izpodbijana odločba v zavrnilnem delu odpravi ter se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ mora o zahtevi prosilca odločiti brez odlašanja, najpozneje pa v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.2. V tem postopku posebni stroški niso nastali.O b r a z l o ž i t e v :Prosilec je v zahtevi, ki jo je vložil dne 25. 4. 2016, zahteval posredovanje:- podatkov o do 21. 4. 2016 sklenjenih pogodbah za donacije s pravnimi osebami za projekt Fontana zeleno zlato, - podatkov oziroma dokazil o nakazilih donacij pravnih oseb na TRR Občine Žalec do 21. 4. 2016 za projekt Fontana zeleno zlato. V pritožbi zoper molk organa z dne 5. 6. 2016 je prosilec navedel, da želi predvsem podatke »o konkretnih pravnih osebah, ki so sklenile pogodbe za donacije«.Organ je prosilcu z odločbo št. 080-01-0007/2016 z dne 24. 6. 2016 dostop do zahtevanih podatkov delno zavrnil. Prosilcu je posredoval:- »Seznam donatorjev pravnih oseb po abecednem vrstnem redu na dan 21. 4. 2016«, - »Stanje pogodb o donatorstvu 'fontana piv' na dan 21. 4. 2016«(iz tega dokumenta je bil razviden datum donacije in znesek donacije, ne pa tudi naziv pravne osebe), - »promet konta št. 7300 00 prejete donacije in darila od domačih pravnih oseb od januarja 2015 do maja 2016«.Organ je prosilcu zavrnil dostop do podatka o tem, katera pravna oseba je donirala kakšen znesek (po pogodbi in na tekoči račun občine do 21. 4. 2016). V izpodbijani odločbi je organ navedel, da se je na uvodnem sestanku predstavitve projekta Fontana zeleno zlato javno zavezal, da zneskov donacij posameznih pravnih oseb ne bo razkrival.Prosilec je zoper odločbo vložil pritožbo z dne 4. 7. 2016. V pritožbi je navedel, da se pritožuje, ker mu organ ni omogočil seznanitve z dokumentom, ki ga je zahteval. V nadaljevanju pritožbe je prosilec povzel dejanja postopka v zvezi z njegovo zahtevo za dostop do informacij javnega značaja. IP je za razjasnitev dejanskega stanja zadeve, na podlagi poziva od organa dne 20. 7. 2016 pridobil 2 vzorčni donatorski pogodbi. Na poziv je IP dne 27. 7. 2016 prejel dodatna pojasnila organa v zvezi z dokumentom »Seznam donatorjev pravnih oseb po abecednem vrstnem redu na dan 21. 4. 2016«.Pritožba je utemeljena.IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP izpodbijano odločbo organa preizkusil v delu, v katerem jo prosilec izpodbija in v mejah njegovih pritožbenih navedb. Po uradni dolžnosti je preizkusil, ali ni v postopku na prvi stopnji prišlo do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon. IP ugotavlja, da ima prosilec pravno varstvo le glede zavrnilnega dela izpodbijane odločbe (dostop do podatka o konkretnih pravnih osebah, ki so sklenile pogodbe za donacije za projekt Fontana zeleno zlato), zato se do ugodilnega dela izpodbijane odločbe IP v nadaljevanju ne opredeljuje. V obravnavani zadevi ni sporno, da je organ zavezanec za posredovanje informacij javnega značaja. Prosilec je zahtevo za dostop do informacij javnega značaja naslovil na Občino Žalec, ki je nedvomno dolžna delovati tudi po ZDIJZ, saj sodi v kategorijo zavezanih organov iz 1. čl. ZDIJZ.IP je nadalje ugotovil, da organ pred izdajo izpodbijane odločbe ni popolno ugotovil vseh dejstev, v postopku pa je prišlo tudi do bistvenih kršitev pravil postopka. Organ se v izpodbijani odločbi namreč ni konkretno opredelil do posameznih dokumentov, ki sestavljajo zahtevano dokumentacijo, prav tako ni konkretno pojasnil, pri katerih dokumentih in v katerih delih teh dokumentov so podane izjeme od prostega dostopa. Še več, v predmetni zadevi je sporno tudi vprašanje, s katerimi dokumenti od zahtevanih organ sploh razpolaga v smislu definicije informacije javnega značaja iz 4. člena ZDIJZ. V obrazložitvi izpodbijane odločbe je organ kot razlog za zavrnitev dostopa navedel, da se je občina »na uvodnem sestanku predstavitve projekta Fontana Zeleno zlato, na katerem je pravne osebe povabila k sodelovanju v projektu, zavezala, da zneskov donacij posameznik pravnih oseb ne bo razkrivala«.Organ je z izpodbijano odločbo zavrnil dostop do podatka o konkretnih pravnih osebah - donatorjih. V obrazložitvi izpodbijane odločbe organ ni navedel, s katerimi dokumenti, do katerih je prosilcu zavrnil dostop, sploh razpolaga. Organ je prosilcu sicer posredoval (ločeno) seznam donatorjev po abecednem vrstnem redu (brez zneskov posamezne donacije) in seznam sklenjenih pogodb z zneski, vendar brez imena posameznega donatorja, pri čemer prosilec vztraja, da prejeta informacija ni tista, ki jo je zahteval. Prosilec se je namreč želel seznaniti s podatki o donatorjih – pravnih osebah skupaj s pripadajočimi zneski donacij, ki pa jih od organa ni prejel.IP nadalje ugotavlja, da organ s podatki o posameznih donatorjih – pravnih osebah, skupaj s pripadajočimi zneski donacij, nedvomno razpolaga. Tudi če organ teh informacij nima v obliki enotnega seznama (ker je prosilcu posredoval dva ločena seznama), pa organ nedvomno razpolaga z donatorskimi pogodbami, iz posamezne pogodbe pa je nedvomno razvidna tako informacija o donatorju – pravni osebi kot o znesku, ki ga je ta doniral.Organ bi torej v zvezi z zahtevo prosilca moral presojati vprašanje podatkov o donatorjih, skupaj z informacijo o znesku donacije po posameznem donatorju. Teh dokumentov (ki vsebujejo podatke o konkretnih pravnih osebah in njihovih donacijah) pa organ ni navedel v izpodbijani odločbi in jih konkretno ni presojal. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe je zgolj razvidno, da je organ zavrnil dostop, ker je na uvodnem sestanku projekta potencialnim donatorjem javno obljubil, da podatkov o tem, koliko bo doniral posamezni donator (pravna oseba), ne bo razkrival. IP ob tem ugotavlja, da sama zaveza oziroma obljuba o nerazkrivanju podatkov, ne predstavlja zakonske izjeme, na podlagi katere bi organ prosilcu sploh lahko zavrnil dostop informacije javnega značaja. Pravica dostopa do informacij javnega značaja je namreč temeljna človekovo pravico, ki je lahko omejena samo z zakonom. Način njenega uresničevanja določa ZDIJZ, ki ne predvideva javne obljube oziroma zaveze kot posebne izjeme za zavrnitev dostopa do informacij javnega značaja. Podobno tudi ne izhaja iz drugega zakona, ki bi lahko določal izjemo od prosto dostopnih informacij javnega značaja.Ker se organ v izpodbijani odločbi ni konkretno opredelil do posameznih dokumentov, ki predstavljajo zahtevano dokumentacijo in se nadalje ni skliceval na nobeno izmed zakonskih izjem po prvem odstavku 6. člena ali 5.a členu ZDIJZ, zaradi katerih se dostop lahko zavrne, ni jasno, kaj je sploh bilo predmet presoje organa in zakaj je zahtevo prosilca zavrnil. Iz izpodbijane odločbe tako izhaja, da je bilo dejansko stanje ugotovljeno nepopolno, posledično pa je organ napačno tudi uporabil materialno pravo. IP tako ugotavlja, da izpodbijane odločbe ni mogoče preizkusiti, saj ni razvidno niti kateri določno opredeljeni dokumenti so bili predmet presoje niti niso navedeni zakoniti razlogi za odločitev, ki izhaja iz izreka izpodbijane odločbe. Obrazložitev izpodbijane odločbe je tako ostala zgolj na deklaratorni ravni, ki ne omogoča preizkusa (7. točka 2. odstavek 237. člena ZUP), kar predstavlja bistveno kršitev pravil upravnega postopka in jo je zato treba odpraviti.IP poudarja, da je obrazložitev avtoritativne odločitve eden poglavitnih pravil upravnega (procesnega) prava v smislu omejevanja nadrejene oblasti in njene zlorabe. Zato je obrazložitev obvezni sestavni del (formalne) zakonitosti po mednarodnih standardih že od leta 1977 po Resoluciji Sveta Evrope o zaščiti posameznikov napram aktom upravnih oblasti (Resolution No. 77 (31) on the Protection of the Individual in Relation to the Acts of Administrative Authorities) in danes po splošnih načelih upravnega prava, kot jih redno uveljavlja Sodišče ES. Prav tako bi lahko pravico do obrazložitve šteli kot del pravice do poštenega obravnavanja oz. postopka po 6. členu Evropske konvencije o človekovih pravicah (Svet Evrope). Obrazložitev ni nujna samo zaradi največkrat navedenega razloga, da stranka pač lahko uveljavi pravna sredstva in da pritožbeni oz. pristojni organ lahko preveri zakonitost in pravilnost izpodbijane rešitve. Nadaljnji razlogi so 1 - dejstvo, da je vsak upravni akt najprej in pred ostalim namenjen stranki, ki ima pravico seznaniti se z odločitvijo in njenimi razlogi (gre za t.i. dialog s stranko), 2 - obrazložitev daje podlago, iz katere je razvidna nepristranskost odločanja in objektivnost odločitve, 3 - obveznost obrazložitve zavezuje organ, da se (bolj kot bi se sicer) poglobi v ugotavljanje in dokazovanje dejanskega stanja ter pogoje materialnega zakona. Šele obrazložitev odgovori zakaj je organ odločil, kot sledi iz izreka (več Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, urednika prof. dr. Tone Jerovšek in prof. dr. Gorazd Trpin, 2004, komentar k 214. členu). Navedeni teoretični podlagi sledi tudi ZUP, ki v 214. členu določa, da mora vsebina obrazložitve odločbe vsebovati:1. razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih;2. ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le to oprto3. razlogi, odločilni za presojo posameznih dokazov;4. navedba določb predpisov, na katere se opira odločba;5. razlogi, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo in6. razlogi, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank.Prav tako iz izpodbijane odločbe ne izhaja, da bi organ ravnal v skladu s 44. členom ZUP, ki mu nalaga, da mora ves čas med postopkom po uradni dolžnosti skrbeti za to, da so v postopku udeleženi vsi, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala odločba, kar pomeni, da je v povezavi z načelom zaslišanja strank (9. čl. ZUP), v postopek treba pritegniti vse tiste subjekte, katerih pravice ali pravne koristi bi pri odločanju o zahtevi za dostop do informacij javnega značaja utegnile biti prizadete in jim omogočiti udeležbo v postopku. Iz posredovanega spisa in izpodbijane odločbe ni razvidno, da bi bili v postopek pozvani subjekti, čigar informacije želi prosilec pridobiti – pravne osebe, ki so donirale za projekt. Zahtevani podatki bi namreč lahko predstavljali poslovne skrivnosti zadevnih pravnih oseb v skladu z 39. členom Zakona o gospodarskih družbah (Uradni list RS, št. 65/09 – uradno prečiščeno besedilo, 33/11, 91/11, 32/12, 57/12, 44/13 – odl. US, 82/13 in 55/15; v nadaljevanju ZGD-1). Obstoj poslovne skrivnosti predstavlja zakonit razlog za zavrnitev zahteve za dostop do informacij javnega značaja (2. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ). Za presojo morebitnega posega v varovane pravice zainteresiranih subjektov, bi moral organ nesporno ugotoviti, ali so izpolnjeni pogoji za obstoj poslovne skrivnosti. V skladu s prvim odstavkom 39. člena ZGD -1 se za poslovno skrivnost štejejo podatki, za katere tako določi družba s pisnim sklepom. S tem sklepom morajo biti seznanjeni družbeniki, delavci, člani organov družbe in druge osebe, ki morajo varovati poslovno skrivnost (subjektivni kriterij). V skladu z drugim odstavkom 39. člena ZGD-1 se ne glede na to ali so določeni s sklepi iz prejšnjega odstavka, za poslovno skrivnost štejejo tudi podatki, za katere je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba. Družbeniki, delavci, člani organov družbe in druge osebe so odgovorni za izdajo poslovne skrivnosti, če so vedeli ali bi morali vedeti za tako naravo podatkov (objektivni kriterij). Ob tem je treba poudariti, da organ zahtevnih podatkov ne more varovati kot svojih poslovnih skrivnosti, temveč lahko dostop zavrne le, če zahtevane podatke za poslovne skrivnosti štejejo donatorji - torej pravne osebe, na katere se ti podatki nanašajo. V skladu s sodno prakso pa je za utemeljitev obstoja poslovne skrivnosti po objektivnem kriteriju dokazno breme za nastanek škode na poslovnem subjektu, ki najbolje ve, kako lahko razkritje določene informacije vpliva na njegov konkurenčni položaj (U 2/2008-25, z dne 8. 10. 2008 in U 284/2008-35, z dne 27. 5. 2009). Iz navedenega torej izhaja, da bi moral organ za ugotovitev, ali bi odločba lahko vplivala na pravice ali pravne koristi donatorjev pravnih oseb, te povabiti, da sodelujejo v postopku in podajo izjavo. Ker torej organ zainteresiranim pravnim osebam ni dal možnosti sodelovanja v postopku, posledično pa jim tudi ni dal možnosti, da se izjavijo o dejstvih in okoliščinah, relevantnih za odločitev, je storil tudi bistveno kršitev pravil postopka po 2. in 3. točki drugega odstavka 237. člena ZUP. Na podlagi navedenih absolutno bistvenih kršitev pravil postopka (2., 3. in 6. točka drugega odstavka 237. člena ZUP), je IP izpodbijano odločbo odpravil in zadevo vrnil organu v ponovni postopek, po tretjem odstavku 251. člena ZUP. IP je namreč kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka (tudi načelo ekonomičnosti postopka, ki ga določa 14. člen ZUP). Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni tudi s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je treba, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. Ker se izpodbijana odločba ne da preizkusiti zaradi neutemeljene obrazložitve, je IP ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil sam organ prve stopnje, pri čemer je organ dolžan, pri izdaji nove odločbe, upoštevati napotke IP.V ponovljenem postopku mora organ upoštevati 214. člena ZUP, ki opredeljuje obrazložitev upravne odločbe (in v zvezi s tem tudi obrazložiti zatrjevane izjeme), šesti odstavek 213. člena ZUP, ki se nanaša na izrek odločbe in 44. člen ZUP, ki mu nalaga dolžnost skrbeti za to, da so v postopku udeleženi vsi, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala odločba. Pri tem mora organ tudi paziti, da bo izrek odločbe v skladu z njeno obrazložitvijo. V ponovljenem postopku bo moral organ najprej ugotoviti, kateri dokumenti (ki izpolnjujejo kriterije za obstoj informacije javnega značaja iz prvega odstavka 4. člena ZDIJZ) so predmet zahteve prosilca. Dalje bo moral organ ugotoviti, kateri podatki iz zahtevanih dokumentov lahko predstavljajo izjemo od prosto dostopnih informacij javnega značaja in za katero izjemo gre ter navedeno v odločbi ustrezno obrazložiti. Organ bo nadalje moral posebej paziti, da bodo morebitni stranski udeleženci pravilno klicani v postopek in da jim bo dana možnost, da se opredelijo do obstoja poslovne skrivnosti po subjektivnem ali objektivnem kriteriju. Pri tem IP opozarja, da je dokazno breme za izkazovanje nastanka škode pri objektivnem kriteriju na strani zainteresiranih subjektov.Če bo organ ugotovil, da mora zahtevane podatke zaradi obstoja zakonske izjeme delno prekriti, bo moral odločiti v skladu z institutom delnega dostopa iz 7. člena ZDIJZ.Izhajajoč iz vsega navedenega je IP pritožbi prosilca ugodil in izpodbijano odločbo v zavrnilnem delu odpravil ter zadevo, na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP vrnil organu v ponoven postopek, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.Posebni stroški v tem postopku niso nastali. Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J in 32/16) oproščena plačila upravne takse. Pouk o pravnem sredstvu:Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.
| Postopek vodil: |
| Anže Novak, univ. dipl. prav. |
| Asistent svetovalca IP |
| Informacijski pooblaščenec: |
| mag. Kristina Kotnik Šumah |
| namestnica pooblaščenke |