Prosilec - Skupna uprava Medobčinski inšpektorat in redarstvo
+ -Številka: 090-125/2016
Kategorije: Ali dokument obstaja
POVZETEK:Prosilka je zahtevala vse odločbe, zapisnike in sklepe iz vseh inšpekcijskih zadev (od 2013), kjer je bil izdan sklep o izvršbi s prisilitvijo s kaznijo 2000 EUR ali več. Organ je zahtevo zavrnil, ker zahteven zbirke nima in bi moral za ugoditev zahtevi izdelati novo zbirko. IP se prepričal, da bi moral organ izdelati novo zbirko, kar predstavlja ustvarjanje novega dokumenta v smislu ZDIJZ. Pritožbo je zato zavrnil. ODLOČBA:Številka: 090-125/2016/3Datum: 20.7.2016Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju: IP) izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06– uradno prečiščeno besedilo, 117/2006 – ZDavP-2, 23/2014-ZDIJZ-C, 50/2014-ZDIJZ-D, 19/15-Odl. US in 102/15-ZDIJZ-E; v nadaljevanju ZDIJZ), prvega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, 105/2006 – ZUS-1, 126/2007- ZUP-E, 65/2008-ZUP-F, 8/2010-ZUP-G in 82/2013-ZUP-H; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju: prosilka), zoper odločbo št. 061-89/2015-12 z dne 9. 6. 2016, Skupne uprave Medobčinski inšpektorat in redarstvo, Cankarjev trg 4, p.p. 21, 1360 Vrhnika (v nadaljevanju: organ) v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, naslednjoO D L O Č B O:1. Pritožba prosilke se zavrne.2. Zahteva prosilke za povrnitev stroškov postopka se zavrne.
O b r a z l o ž i t e v :Prosilka je z zahtevo za dostop do informacij javnega značaja z dne 21. 4. 2016 zahtevala: vse zapisnike, odločbe in sklepe MIRED-a v vseh zadevah, ki jih je MIRED obravnaval od vključno 2013 do danes v zvezi z nezakonitim odlaganjem odpadkov, kjer je izdal sklep o dovolitvi izvršbe s prisilitvijo s plačilom denarne kazni v znesku 2000 evrov ali več. Dokumente je zahtevala po pošti oziroma skenirano, po elektronski pošti na naslov, ki ga je navedla v zahtevi.Organ je z odločbo št. 061-89/2015-12 z dne 9. 6. 2016 zahtevo zavrnil, ker zahtevanih dokumentov ne vodi v enotni zbirki, temveč bi bilo za tovrstno pridobivanje informacij potrebno zbirati informacije in analizirati zadeve. Organ je še pojasnil, da v računalniškem sistemu, kjer organ zadeve vodi, ni mogoče iskati po zahtevanem nizu prosilke.Prosilka v pritožbi pojasnjuje razloge za vložitev zahteve. Navaja, da naj bi ji organ izdal odločbo o odstranitvi kompostnika z zemljišča, z grožnjo plačila 2000 EUR kazni v primeru, da odločbe ne bi izvršila. Ker se ji zdi kazen za prisilitev nesorazmerna glede na zagroženo kazen za prekršek (ki naj bi bila po navedbah prosilke 10 krat nižja), zahteva navedeno dokumentacijo. Prosilka se v pritožbi ne strinja z odločitvijo organa, da dokumentov ni dolžan poiskati, ker jih ne more enostavno priklicati iz računalniškega sistema. Meni, da zahtevani dokumenti obstajajo in da jih je organ dolžan poiskati. Prosilka trdi, da ZDIJZ ne postavlja omejitve, koliko dokumentov lahko zahteva prosilec, zato organ ni upravičen zavrniti zahteve, ker se informacije nahajajo v različnih evidencah. Trdi, da odločba ni obrazložena in oprta na zakonske določbe.IP je za razjasnitev dejanskega stanja dne 20. 6. 2016 opravil ogled in camera, o katerem je napravil zapisnik št. 090-125/2016/2. Pritožba ni utemeljena.IP je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP izpodbijano odločbo organa preizkusil v delu, v katerem jo prosilka izpodbija in v mejah njenih pritožbenih navedb. Po uradni dolžnosti je preizkusil, ali ni v postopku na prvi stopnji prišlo do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon.
Uvodoma IP ugotavlja, da v obravnavani zadevi ni sporno, da je organ zavezanec za posredovanje informacij javnega značaja. V konkretnem primeru je prosilka zahtevo za dostop do informacij javnega značaja naslovila na Skupno upravo Medobčinski inšpektorat in redarstvo, ki je nedvomno dolžno delovati tudi po ZDIJZ, saj sodi v kategorijo zavezanih organov iz 1. čl. ZDIJZ.V konkretnem primeru je sporno, ali so glede zahtevanih dokumentov izpolnjeni kriteriji za obstoj informacije javnega značaja. Definicija informacije javnega značaja je določena v prvem odstavku 4. člena ZDIJZ, po katerem je informacija javnega značaja informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva (zakon za vse oblike uporablja izraz dokument, op. IP), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Iz navedene določbe izhajajo trije osnovni pogoji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, in sicer:1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,2. organ mora z njo razpolagati in3. nahajati se mora v materializirani obliki.Iz določbe prvega odstavka 4. člena ZDIJZ in tudi določbe prvega odstavka 1. člena ZDIJZ izhaja, da informacijo javnega značaja predstavlja samo dokument, ki že obstaja, je že ustvarjen, oziroma dokument, ki ga je organ v okviru svojega delovnega področja že izdelal oziroma pridobil. Gre za pogoj, ki je v teoriji poznan kot »kriterij materializirane oblike«. Organi, ki so zavezanci po ZDIJZ, so namreč dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta ali pridobiti oziroma vzpostaviti dokumenta, ki ga v času zahteve nimajo.Na ogledu in camera je bilo ugotovljeno, da se zahteva prosilke nanaša na dokumente v zvezi z upravnimi postopki, ki so del inšpekcijskega spisa in jih organ vodi v sistemu Lotus notes. Zahteva se nanaša na dokumente iz inšpekcijskih postopkov s področja »nezakonitega odlaganja odpadkov«, ko je bil v postopku izdan sklep o izvršbi s prisilitvijo. Po pojasnilu organa se takšen sklep izda, če po pravnomočnosti inšpekcijske odločbe stranka sama ne izvrši odredbe iz inšpekcijske odločbe. Podlaga za izdajo navedenega sklepa je lahko na primer 298. člen ZUP oziroma 157 b člen Zakona o varstvu okolja – odvisno od materialne podlage za obravnavo inšpekcijske zadeve. Po izdaji tega sklepa se zavezanec ne more več izogniti plačilu kazni z izvršitvijo odredbe iz inšpekcijske odločbe. Dalje je IP na ogledu ugotovil, da bi moral organ za ugoditev zahtevi najprej ustvariti zbirko zadev s področja nezakonitega odlaganja odpadkov, v katerih so bili izdani sklepi o dovolitvi izvršbe s prisilitvijo s plačilom denarne kazni v znesku 2000 EUR. Zadeve pa bi se morale nanašati na obdobje od 1. 1. 2013 do dneva vložitve zahteve (21. 4. 2016). Da bi organ ustvaril navedeno zbirko, bi moral najprej odpreti vsak inšpekcijski spis v sistemu Lotus notes v zahtevanem obdobju in ugotoviti, ali se postopek nanaša na »nezakonito odlaganje odpadkov«. To bi ugotovil tako, da bi vsebinsko preveril dokumente v spisu – npr. vpogled v zapisnik ali odločbo – in vsebinsko presodil, ali se zadeva nanaša na »nezakonito odlaganje odpadkov« in ne na morebitno drugo področje iz pristojnosti inšpektorja (odvodnavanje, poseg v varovalni pas občinske ceste, itd.). Pri tem je organ pojasnil, da ne vodi evidence po vsebinskih področjih – npr. nezakonito odlaganje odpadkov. Iz letnega poročila sicer izhaja statistika zadev inšpektorata s področja nedovoljenega odlaganja odpadkov, ločeno za vsako občino iz pristojnosti organa posebej. Vendar pa je organ za pripravo takšne statistike moral vsebinsko preveriti in presoditi vsako zadevo, ali spada na področje nedovoljenega odlaganja odpadkov. Organ zaradi raznovrstnosti zadev namreč nima izdelanega enotnega šifranta »nedovoljenega odlaganja odpadkov«, saj je tovrstna razdelitev koristna le za potrebe izdelave letnega poročila, ne pa tudi za samo vodenje inšpekcijskih postopkov. Kljub temu, da je organ za pripravo letnega poročila pripravil statistiko namenjeno za letno poročilo, pa na podlagi te statistike ne more lažje dostopati do vsebine spisov, ki jih vodi v sistemu Lotus notes. Če bi torej nekdo zahteval celotne spise (oziroma posamezne dokumente iz spisov) v tistih zadevah, ki se nanašajo na posamezno problematiko iz letnega poročila (npr. nedovoljeno odlaganje odpadkov), bi moral organ pregledati vsebino celotne zbirke v Lotus notes. Za letno poročilo se namreč pripravi zgolj statistične podatke, na način da organ prešteje zadeve, ki se po njegovi vsebinski presoji nanašajo na posamezno vsebinsko področje. Pri tem pa organ ne pripravi tudi seznama zadev (npr. po številkah zadev), ki bi omogočal enostavnejše iskanje zadev v sistemu.Za ugoditev zahtevi bi moral organ, potem, ko bi zbral zadeve s področja »nezakonitega odlaganje odpadkov« (kar je zahtevala prosilka), ugotoviti ali posamezna zadeva vsebuje sklep, na katerega se nanaša zahteva prosilke (sklep o izvršbi s prisilitvijo). To bi organ lahko ugotavljal le prek odpiranja vsakega posameznega spisa v sistemu Lotus notes. Ob tem je treba dodati, da sklepov o izvršbi s prisilitvijo pri knjiženju v Lotus notes organ ne poimenuje enotno (npr. s šifrantom/specifičnim imenom sklepa, itd.). Da bi organ lahko ugotovil, ali spis vsebuje sklep o izvršbi s prisilitvijo, bi moral odpreti vsak dokument v spisu in vsebinsko presoditi, ali gre za tak sklep, na katerega se nanaša zahteva prosilke (vrsta sklepa, višina kazni 2000 EUR ali več).Ko bi organ našel navedene sklepe o izvršbi s prisilitvijo, bi moral znotraj inšpekcijskih zadev, kjer so bili ti sklepi izdani, zbrati vse »zapisnike, odločbe in sklepe,« ki so bili izdani tekom tega inšpekcijskega postopka. Ob navedenem je treba še dodati, da se zahteva nanaša na dokumentacijo od »vključno 2013 do danes (dneva vložitve zahteve, o.p. IP)«. Na ogledu je organ pojasnil, da je bilo v letu 2016 (do 20.6.2016) novo odprtih 97 zadev, v letu 2015 101 zadeva, v letu 2014 130 zadev; v letu 2013 pa 145 zadev. Števila izhajajo iz zadnje zaporedne številke odprte inšpekcije v posameznem letu.Da bi torej organ zadostil pogojem zahteve, kot jo je postavila prosilka, bi moral odpreti vse navedene spise in v njih po opisanem postopku vsebinsko ugotoviti, kateri dokumenti sodijo v zahtevano zbirko. Izdelava zbirke podatkov, kjer je za njeno pripravo potrebna vsebinska presoja organa, pa po presoji IP predstavlja ustvarjanje novega dokumenta. Takšno stališče glede ustvarjanja novih zbirk dokumentov v zadevah dostopa do informacij javnega značaja izhaja tudi iz sodne prakse upravnega sodišča (sodba II U 79/2009-10 z dne 20. 1. 2010).IP je preveril tudi, če je mogoče do zbirke dokumentov, ki bi ustrezala zahtevi prosilke, priti prek splošnega iskalnika v Lotus notes. Ko je organ v sistem vpisal iskalno zahtevo »sklep o izvršbi s prisilitvijo«, iskanje ni vrnilo rezultatov. Ko je vpisal iskalni niz »sklep«, je iskanje vrnilo mnogo zadetkov. Med rezultati so se nahajali raznovrstni dokumenti poimenovani kot »sklep«, tako procesna dejanja iz inšpekcijskih postopkov, kot tudi kadrovske zadeve. Po pojasnilu organa Lotus notes ne išče po vsebini dokumenta, temveč po poimenovanju dokumenta, ki ga je poimenovala oseba, ki je posamezni dokument knjižila v sistem. Za sklepe o izvršbi s prisilitvijo (ki ustrezajo zahtevi), pa organ nima posebnega šifranta, ki bi vezal inšpektorja na določeno poimenovanje vrste dokumenta in s tem omogočal enostavno in hitro pripravo zahtevane zbirke. Pri vnašanju vseh vrst sklepov v Lotus notes (tudi tistih, ki jih zahteva prosilka), se običajno uporablja besedo »sklep«.Ker torej tudi iskanje prek splošnega brskalnika ni vrnilo rezultatov, ki bi lahko relativno hitro in enostavno izdelali zbirko, kot jo zahteva prosilka, IP ugotavlja, da bi moral organ za ugoditev zahtevi izdelati novo zbirko, česar pa v okviru obveznosti po ZDIJZ ni dolžan storiti. IP se strinja z obrazložitvijo izpodbijane odločbe, da bi bilo za tovrstno pridobivanje informacij treba zbirati informacije in analizirati zadeve. Pri tem IP izrecno pripominja, da je treba smisel dostopa do informacij javnega značaja iskati v javnem in odprtem delovanju zavezanca, preko katerega se lahko preizkusi tudi pravilnost in zakonitost delovanja. Ob tem pa je treba upoštevati, da se lahko zagotovi prost dostop zgolj do informacij, ki dejansko že obstajajo. Pritožbeni postopek ne more biti namenjen prisili ustvarjanja informacij ali ugotovitvi, da bi določene informacije morale obstajati. IP je namreč organ, ki je, na podlagi prvega odstavka 2. člena ZInfP, pristojen za odločanje o pritožbi zoper odločbo, s katero je organ zavrgel ali zavrnil zahtevo ali drugače kršil pravico do dostopa ali ponovne uporabe informacije javnega značaja ter v okviru postopka na drugi stopnji tudi za nadzor nad izvajanjem zakona, ki ureja dostop do informacij javnega značaja in na njegovi podlagi izdanih predpisov. Zato IP skladno z načelom zakonitosti, organu ne more naložiti, naj prosilcu posreduje dokumentacijo, s katero ne razpolaga. Organi, ki so zavezani po ZDIJZ, so dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta, zbirati informacij, opravljati raziskav, ali analizirati podatkov, da bi zadostili zahtevi prosilca. Izjema od napisanega so le informacije, ki se nahajajo v računalniških bazah, nastalih v zvezi z dejavnostjo organa (v tem primeru velja, da jih organ lahko relativno hitro in enostavno prikliče iz sistema). Sicer pa se dolžnost posredovanja informacij nanaša le na tako imenovane »surove« informacije (več: Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, doc. dr. Senko Pličanič s soavtorji, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, 2005, str. 83). Upoštevaje navedeno IP nima pravne podlage, da bi v konkretni zadevi odločal o nujnosti oziroma obveznosti organa, da ustvari in vodi novo evidenco dokumentov, ki ustrezajo pogojem prosilke (vseh zapisnikov, odločb in sklepov organa v vseh zadevah, ki jih je obravnaval od vključno 2013 do danes v zvezi z nezakonitim odlaganjem odpadkov, kjer je izdal sklep o dovolitvi izvršbe s prisilitvijo s plačilom denarne kazni v znesku 2000 evrov ali več). Takšno stališče glede ustvarjanja novih zbirk dokumentov v zadevah dostopa do informacij javnega značaja, kot že navedeno, izhaja tudi iz sodne prakse upravnega sodišča (sodba II U 79/2009-10 z dne 20. 1. 2010). V predmetni sodbi je sodišče ugotovilo, da zbirka dokumentov pri organu - sodišču ne obstaja, ker računalniški sistem, v katerem organ vodi spise, ne omogoča iskanja po kriterijih, kot jih je v citirani zadevi zahteval prosilec, hkrati pa tudi ne obstaja pravna podlaga, ki bi organu nalagala izdelavo takšne zbirke. Iskanje in odbiranje dokumentov po kriterijih, kot jih je v navedeni zahtevi zahteval prosilec, bi torej predstavljalo ustvarjanje novega dokumenta, česar pa organ ni dolžan storiti.Do drugačnega zaključka pa v konkretnem primeru ne morejo pripeljati niti kriteriji ugotavljanja obstoja dokumenta, ki se uporabljajo v praksi IP, kadar gre za dokumente v računalniških bazah. Ti se uporabijo takrat, ko bi sicer priprava zahtevanih dokumentov tehnično gledano predstavljala ustvarjanje novega dokumenta, vendar pa je zaradi narave informacijskega sistema, ki bi omogočal relativno hitro in enostavno pripravo podatkov, praksa razvila zrelativiziran pristop (glej npr. sodbo: IU 1167/2014-12 z dne 28. 8. 2015). V skladu s tem pristopom mora biti priprava zahtevanega dokumenta iz računalniškega sistema za organ relativno hitra in enostavna. IP pa se je na ogledu in camera prepričal, da iskanje zahtevanih dokumentov v sistemu ne omogoča enostavnega in hitrega priklica podatkov. Prosilka pa nasprotnega tudi ni uspela dokazati. Prosilka je v pritožbi le trdila, da jih je organ dolžan poiskati, če jih ima. IP ob tem pojasnjuje, da v konkretnem primeru ne gre za vprašanje katere dokumente organ ima, temveč, ali je dolžan na zahtevo prosilke vložiti nesorazmeren vložek časa in truda, da pripravi zbirko po kriterijih kot jih zahteva prosilka. Gre namreč zato, da bi organ moral po vsebinskih kriterijih, ki jih je določila prosilka, šele presoditi, ali dokumenti v zbirko sodijo, kar pa predstavlja ustvarjanje novega dokumenta. Če je za takšno ustvarjanje novega dokumenta potreben nesorazmeren vložek časa in truda, pa tudi, ko se dokumenti nahajajo v računalniških bazah, priprava takšne zbirke predstavlja ustvarjanje novega dokumenta.IP je ugotovil, da je odločba organa pravilna, zakonita in obrazložena z vsemi potrebnimi sestavinami. Posledično je IP na podlagi 1. odstavka 248 člena ZUP, pritožbo kot neutemeljeno zavrnil. Posebni stroški v tem postopku niso nastali. Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/2010- uradno prečiščeno besedilo; ZUT) oproščena plačila upravne takse. Pouk o pravnem sredstvu:Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
| Postopek vodil: |
|
| Anže Novak, univ. dipl. prav. |
|
| Asistent svetovalca IP |
|
| Informacijski pooblaščenec: |
| Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav. |
| informacijska pooblaščenka |