Prosilec - Zavod za gozdove Slovenije
+ -Številka: 090-119/2016
Kategorije: Notranje delovanje organa, Osebni podatek
POVZETEK:Organ je zahtevo prosilca zavrnil z obrazložitvijo, da ne razpolaga z zahtevanimi dokumenti. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da organ z določenimi dokumenti, ki so predmet zahteve prosilca razpolaga, pri čemer ni podana izjema iz 11. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, prav tako je, zaradi varstva osebnih podatkov, možna izvedba delnega dostopa, zato je zahtevi prosilca v tem delu delno ugodil. V preostalem delu je IP pritožbo prosilca zavrnil, ker organ ne razpolaga z zahtevanimi dokumenti.
ODLOČBA:Številka: 090-119/2016/2Datum: 22. 6. 2016Informacijski pooblaščenec (v nadaljnjem besedilu IP) po Informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A; v nadaljnjem besedilu ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US in 102/15; v nadaljnjem besedilu ZDIJZ) ter prvega odstavka 248. člena in prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13, v nadaljnjem besedilu ZUP) o pritožbi … (v nadaljnjem besedilu prosilec) z dne 11. 5. 2016, zoper odločbo Zavoda za gozdove Slovenije, Večna pot 2, 1001 Ljubljana (v nadaljnjem besedilu organ), št. 014-5/2016 z dne 26. 4. 2016, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja naslednjoO D L O Č B O:1. Pritožbi prosilca z dne 11. 5. 2016 se delno ugodi in se odločba Zavoda za gozdove Slovenije, št. 014-5/2016 z dne 26. 4. 2016, v 1. in 3. točki prve točke izreka odpravi ter se odloči: Organ mora prosilcu v roku enaintridesetih (31) dni od vročitve te odločbe posredovati v elektronski obliki, na elektronski naslov ..., naslednja dokumenta:a) pisni opis dejstev, ki ga je sestavil javni uslužbenec …, pri čemer je organ dolžan prekriti naslednje osebne podatke:- ime in priimek posameznika.b) pisno obrazložitev dogodkov, ki jo je sestavil javni uslužbenec …, pri čemer je organ dolžan prekriti naslednje osebne podatke:- ime in/ali priimek posameznika,- tretji in četrti stavek zapisa.2. Pritožba prosilca se zavrne glede varovanih osebnih podatkov, ki jih je organ dolžan prekriti skladno s prejšnjo točko tega izreka ter glede dokumentov iz 2., 4. in 5. točke zahteve prosilca, ker organ z njimi ne razpolaga.3. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.O b r a z l o ž i t e v:Prosilec je 2. 3. 2016 na organ naslovil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, ki jo je dopolnil 30. 3. 2016, in v elektronski obliki zahteval naslednje dokumente:1. papir, kjer piše, da … v njegovem gozdu nikoli ni odkazoval drevja,2. papir, kjer se je … izločil iz postopkov z njim, ter pripadajoče dokumente o njegovi psihoanalizi oz. če so psihoanalizo naredili strokovnjaki, te dokumente; če je tu obširnejša dokumentacija, vso dokumentacijo,3. papir, kjer se je … izločil iz postopkov v zvezi s prosilčevim gozdom; če je tu obširnejša dokumentacija, vso dokumentacijo,4. spisek stvari, ki jih v gozdu počne prosilec,5. dokončni spisek teh, ki so se izločili, tudi spisek teh, ki so se poskušali izločiti, pa ni uspelo, vse s pripadajočo dokumentacijo.Organ je 26. 4. 2016 izdal odločbo, št. 014-5/2016, s katero je prosilcu zavrnil dostop do dokumentov, saj z njimi ne razpolaga. V odločbi je pojasnil, da so zahtevani podatki pod točkama 1 in 3 zahteve zgolj v zvezi z neformalno komunikacijo med javnimi uslužbenci organa. Izdelan ni bil noben dokument, vsa predmetna komunikacija pri organu je potekala na ravni pogovorov med centralno enoto v Ljubljani in območno enoto na Bledu. Komunikacija je bila v zvezi z dopisi, ki jih je prosilec februarja in marca 2016 naslovil na pristojno ministrstvo. Organ je še obrazložil, da predmetna komunikacija ni potekala v okviru postopka po Zakonu o splošnem upravnem postopku, niti postopka po drugih predpisih, kakor tudi ne v okviru postopka, ki je določen v Navodilih za obravnavo pritožb v Zavodu za gozdove Slovenije. Organ je prav tako ugotovil, da tudi dokumenti iz točke 2, 4 in 5 zahteve ne obstajajo. Organ namreč nima dokumentov, iz katerih bi izhajali podatki, s katerimi se želi seznaniti prosilec. Na podlagi navedenega je organ zaključil, da dokumenti ne obstajajo in da t. i. »kriterij materializirane oblike« ni izpolnjen, zato je zahtevo v celoti zavrnil. Prosilec se je 11. 5. 2016 zoper odločbo organa, št. 014-5/2016 z dne 26. 4. 2016, pritožil in navedel, da pisni dokumenti, katerih obstoj organ zanika, obstajajo. Prosilec je menil, če se uradna oseba izloči iz kateregakoli postopka, da mora o tem obstajati pisni sklep po ZUP. Torej mora dokument obstajati. Prav tako je navedel, da obstaja dokument, kjer piše, da … ni označeval (odkazoval) drevja za posek, saj mu je direktor organa po elektronski pošti pojasnil, da sta mu to javni uslužbenec in njegov nadrejeni pisno potrdila. Pri pridobitvi tega dokumenta mu je direktor tudi pojasnil, da gre za interni dokument, torej dokumenti morajo obstajati, razen če jih je organ zdaj uničil. Organ po prejemu pritožbe prosilca odločbe ni nadomestil z novo, zato jo je na podlagi 245. člena ZUP z dopisom, št. 014-5/2016 z dne 26. 5. 2016, odstopil v reševanje IP kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe.Pritožba je delno utemeljena.IP je pritožbo prosilca kot pravočasno, dovoljeno in vloženo po upravičeni osebi vzel v obravnavo. Kot organ druge stopnje je skladno z 247. členom ZUP izpodbijano odločbo organa preizkusil v delu, v katerem jo prosilec izpodbija, in v mejah njegovih pritožbenih navedb. Po uradni dolžnosti je preizkusil, ali ni v postopku na prvi stopnji prišlo do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon.Iz prvega odstavka 1. člena ZDIJZ izhaja, da ZDIJZ ureja postopek glede dostopa do informacij javnega značaja, s katerimi organi že razpolagajo, torej ki že obstajajo. Informacija javnega značaja je po prvem odstavku 4. člena ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva (v nadaljnjem besedilu: dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Iz navedene določbe izhajajo trije osnovni pogoji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, in sicer:1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,2. organ mora z njo razpolagati in3. nahajati se mora v materializirani obliki.IP je ob pregledu celotne dokumentacije, ki jo je organ skupaj z odstopljeno pritožbo posredoval IP, ugotovil, da organ razpolaga s pisnim opisom dejstev, ki ga je sestavil javni uslužbenec …, ter s pisno obrazložitvijo dogodkov, ki jo je sestavil javni uslužbenec …. Oba dokumenta ustrezata zahtevi prosilca iz prve in tretje točke zahteve. Navedeno pomeni, da organ z zahtevano informacijo razpolaga v materializirani obliki, kar pomeni, da oba dokumenta izpolnjujeta vse tri kriterije za obstoj informacije javnega značaja, zaradi česar je treba ugotoviti, da je organ v izpodbijani odločbi, št. 014-5/2016 z dne 26. 4. 2016, v tem delu napravil napačen sklep glede dejanskega stanja ter posledično napačno uporabil materialno pravo.Ker organ razpolaga z dokumenti, ki ustrezajo prvi in tretji točki zahteve, je IP ob reševanju pritožbe ugotavljal, ali so zahtevane informacije prosto dostopne. Organ lahko prosilcu zavrne dostop le v primeru taksativno določenih izjem v prvem odstavek 6. člena ZDIJZ. Organ se v obrazložitvi izpodbijane odločbe in v dopisu ob odstopu pritožbe ni izrecno skliceval na obstoj izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ (notranje delovanje organa). Vendar je IP glede na pojasnila organa, da se zahtevani dokumenti iz prve in tretje točke zahteve nanašajo na neformalno komunikacijo med javnimi uslužbenci organa ter da gre pri tem za lastne zabeležke oz. opomnik pri razjasnitvi zadeve, menil, da je s temi pojasnili smiselno navajal to izjemo. Zato je IP v nadaljevanju presojal, ali konkretna dokumenta predstavljata izjemo po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.Skladno z 11. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ lahko organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oz. dejavnostjo organa, in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa. Za obstoj opisane izjeme morata biti kumulativno izpolnjena dva pogoja: 1. podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oz. dejavnostjo organa in 2. razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa (t. i. specifični škodni test).Glede vprašanja izpolnjevanja prvega kriterija za obstoj navedene izjeme, je IP ugotovil, da skladno s prakso IP v obravnavanem primeru ne gre za dokumenta, ki bi bila sestavljena v zvezi z notranjim delovanjem organa. IP ob tem pojasnjuje, da so s to izjemo varovani dokumenti, ki so namenjeni interni komunikaciji znotraj organa, kamor štejemo vso korespondenco med funkcionarji in uradniki organa, ki je namenjena pripravi odločitev organa in izkazuje t. i. notranje razmišljanje organa. V okvir interne komunikacije organa spadajo dopisi, zapisniki, mnenja, navodila, smernice in drugi interni dokumenti, torej dokumenti, iz katerih izhaja postopek oz. način dela organa, kot tudi njegova notranja politika[1]. V to skupino izjem zato nedvomno sodijo različna notranja splošna navodila za izvajanje preiskav, občutljiva notranja navodila in načrti, ki določajo način zbiranja in izvajanja raznih vrst nadzora, interno dogovorjen način dela pri izvajanju uradnih nalog organa[2], ipd. Če bi namreč vsi tovrstni dokumenti postali javni, bi to lahko resno ogrozilo kritično, inovativno in učinkovito delo organa. Nikakor pa v to skupino izjem ne sodijo dokumenti, ki so bili sestavljeni v zvezi z delovnimi obveznostmi javnega uslužbenca, čeprav bi šlo mogoče celo za rokopis[3], ali dokumenti, ki ne vsebujejo opisov taktike in metodike dela organa[4]. Ker IP ni ugotovil že obstoja prvega od dveh kumulativno zahtevanih pogojev, se ni spuščal v presojo obstoja drugega pogoja oz. ali bi razkritje takšnega podatka povzročilo motnje pri delovanju organa.Glede na to, da IP ni ugotovil obstoja izjeme notranjega delovanja po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, je izvedel preizkus ali morda dokumenta vsebujeta katero od drugih izjem od prostega dostopa do informacij javnega značaja. IP je ugotovil, da dokument, ki ustreza 1. točki zahteve prosilca in ga je sestavil javni uslužbenec Igor Lampe, vsebuje ime in priimek posameznika, ki je na podlagi teh podatkov določljiv, zato ti podatki predstavljajo varovane osebne podatke, saj ni pravne podlage v smislu 9. člena ZVOP-1, ki bi dopuščala njihovo razkritje oziroma javno dostopnost. Dokument vsebuje tudi ime in priimek osebe, ki je zahtevani dokument sestavila ter njeno izobrazbo, vendar ne gre za varovane osebne podatke, saj so navedeni osebni podatki povezani z opravljanjem delovnega razmerja javnega uslužbenca, kar je skladno s 1. alinejo tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ informacija javnega značaja.Dokument, ki ustreza 3. točki zahteve prosilca in ga je sestavil javni uslužbenec …, po ugotovitvah IP vsebuje ime in/ali priimek posameznika, ki je na podlagi teh podatkov določljiv, zato ti podatki predstavljajo varovane osebne podatke, ki jih ni dovoljeno razkriti. Dokument vsebuje tudi ime in priimek javnega uslužbenca, ki skladno s 1. alinejo tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ ni varovan osebni podatek, kadar so ti podatki v zvezi z opravljanjem delovnega razmerja javnega uslužbenca. Čeprav posameznik, ki je sklenil delovno razmerje v javnem sektorju, ni upravičen pričakovati zasebnosti glede svojega imena in priimka, to ne pomeni, da se odpove vsej svoji zasebnosti. V dokumentu se v tretjem in četrtem stavku zapisa nahajajo osebna stališča in določena razmerja med posamezniki, ki lahko sami, še bolj pogosto pa v kombinaciji z drugimi podatki in kontekstom, omogočajo določitev posameznika brez nesorazmerno velikih naporov, stroškov ali porabe časa (prim. 18. točka 6. člena ZVOP-1). Ker je IP ugotovil, da pravna podlaga za njihovo razkritje ne obstaja, ti podatki predstavljajo varovane osebne podatke.Zaradi navedb prosilca, da želi, da mu organ dostavi komplet nedotaknjene dokumente, saj imen javnih uslužbencev ni dovoljeno skrivati, za svoje ime pa daje dovoljenje, da se razkrije, IP pojasnjuje, da skladno z 9. členom ZVOP-1 organ lahko obdeluje osebne podatke samo na podlagi zakona, na podlagi privolitve posameznika pa zgolj kadar takšno privolitev predvideva zakon. ZDIJZ v 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ določa, da organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov; nikjer (v nobenem zakonu) pa ni določeno, da je tak osebni podatek s privolitvijo posameznika dovoljeno razkriti. Ker zahtevana dokumenta vsebujeta podatke, ki predstavljajo izjemo varstva osebnih podatkov (3. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ), to pomeni, da prosilec po določbah ZDIJZ ni upravičen do pridobitve zahtevanih dokumentov v originalni obliki, kot je to izraženo v zahtevi v konkretnem primeru, čeprav bi se v zahtevanih dokumentih nahajali njegovi osebni podatki[5].Kadar dokument, ki je sicer informacija javnega značaja, vsebuje tudi varovane osebne podatke, je treba omogočiti t. i. delni dostop, in sicer s prekritjem navedenih osebnih podatkov. Institut delnega dostopa je urejen v 7. členu ZDIJZ, ki določa, če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 6. člena (npr. osebne podatke) in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, pooblaščena oseba organa izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino preostalega dela dokumenta. To pomeni, da je dolžnost organa, da mora institut delnega dostopa uporabiti vedno, razen če to po kriterijih 19. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 24/16) ne bi bilo izvedljivo oziroma, ko (in če) delno razkritje ne bi ogrozilo zaupnosti varovanih informacij[6]. Upoštevajoč navedeno je IP zaključil, da je dostop do zahtevanih dokumentov iz 1. in 3. točke zahteve mogoč v obliki delnega dostopa, zato je pritožbi prosilca v tem delu ugodil in mu omogočil dostop do zahtevanih dokumentov na način, da se ne poseže v varovane osebne podatke. IP je zato odločbo organa na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP delno odpravil in odločil kot izhaja iz prve točke izreka te odločbe. V delu, ki se nanaša na varovane osebne podatke, pa je IP pritožbo prosilca na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP kot neutemeljeno zavrnil.Ker ZDIJZ zagotavlja pravno varstvo le glede informacij, ki dejansko že obstajajo v materializirani obliki, je IP na podlagi pritožbenih navedb v nadaljevanju ugotavljal obstoj zahtevanih informacij iz druge, četrte in pete točke zahteve. Organ je v izpodbijani odločbi navedel, da upoštevajoč opredelitve podatkov, s katerimi se želi prosilec seznaniti, teh zahtevanih dokumentov nima. IP je v konkretnem primeru sledil navedbam organa, da z zahtevanimi informacijami ne razpolaga, pri tem pa ni videl utemeljenih razlogov, da organu ne bi verjel. Glede na besedno formulacijo zahteve, da prosilec želi pridobiti dokumente o samo psihoanalizi javnega uslužbenca oz. če so psihoanalizo naredili strokovnjaki, te dokumente, IP ne vidi razumnega razloga, zakaj bi tovrstni dokumenti pri organu obstajali, zato ne dvomi, da organ s temi dokumenti ne razpolaga. Prav tako IP ni zasledil razlogov, da ne bi verjel organu, da dokument s spiskom stvari, ki jih v gozdu počne prosilec, ne obstaja, prosilec pa tudi ni z ničemer izkazal, da je bil tovrstni dokument ustvarjen. Zato je IP tudi v tem delu sledil navedbam organa, da s takšnim dokumentom ne razpolaga. Ker je organ navedel, da postopek izločitve uradne osebe organa ni bil izveden, IP prav tako ni videl utemeljenih razlogov, da bi dokumenti v zvezi z izločitvenimi postopki morali obstajati. Prosilec je v pritožbi sicer navedel, da bi organ z dokumenti o izločitvi uradnih oseb iz postopkov moral razpolagati, ker mora organ o izločitvi po ZUP izdati sklep. Vendar takšen postopek pri organu nikoli ni potekal, niti na zahtevo stranke (prosilca, op. IP), niti po uradni dolžnosti. Postopek izločitve uradne osebe je urejen v II. poglavju ZUP v podpoglavju »B) Izločitev« od 35. do 41. člena tega zakona. Razloge za izločitev taksativno ureja ZUP v 35. členu, odklonitveni razlogi v 36. in 37. členu ZUP pa so opredeljeni zgolj opisno, z generalno klavzulo. Uradna oseba se iz opravljanja posameznih dejanj v upravnem postopku pred izdajo odločbe in iz odločanja v upravnih zadevah izloči, ko je v določenem razmerju do stranke ali do upravne zadeve, v kateri je treba odločiti, o tem pa mora nemudoma obvestiti organ, ki je pristojen za odločanje o izločitvi. IP je na podlagi vsega navedenega ugotovil, da organ ne razpolaga z dokumenti iz druge, četrte in pete točke zahteve, zato je pritožbo prosilca v tem delu, na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP, kot neutemeljeno zavrnil.SklepnoIzhajajoč iz vsega navedenega je IP odločil, da je treba pritožbi prosilca delno ugoditi. Organ je v postopku odločanja na prvi stopnji nepopolno ugotovil dejansko stanje in iz ugotovljenih dejstev napravil napačen sklep glede obstoja zahtevanih dokumentov. IP je na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP odločbo organa delno odpravil in organu naložil, da je prosilcu dolžan posredovati zahtevane informacije na način, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. V preostalem delu (v katerem je ugotovil, da je podana izjema varstva osebnih podatkov po 3. točki prvega odstavka 6. člena in glede dokumentov, s katerimi organ ne razpolaga) pa je pritožbo prosilca na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP kot neutemeljeno zavrnil (2. točka izreka te odločbe).Posebni stroški v tem postopku niso nastali.Ta odločba je skladno s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO, 84/15 – ZZelP-J in 32/16) oproščena plačila upravne takse. Pouk o pravnem sredstvu: Zoper to odločbo in sklep ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče RS, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu. Postopek vodila:Karolina Kušević, univ. dipl. prav.,asistentka svetovalca pri IPMojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,Informacijska pooblaščenka
[1] Več o tem Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja s pravom EU in primerjalno-pravno prakso, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, Ljubljana 2005 - Komentar ZDIJZ, str. 139.[2] Glej odločbo IP, št. 090-247/2012/4 z dne 21. 12. 2012.[3] Glej odločbo IP, št. 0900-269/2006/14 z dne 28. 11. 2006.[4] Glej odločbo IP, št. 090-170/2014 z dne 4. 11. 2014.[5] Tako tudi odločba IP, št. 090-95/2013/2 z dne 27. 6. 2013.[6] (1) Če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 5.a ali 6. člena zakona, se šteje, da jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, če jih je mogoče:1. na kopiji fizično odstraniti, prečrtati, trajno prekriti ali drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v fizični obliki,2. v kopiji zbrisati, kodirati, blokirati, omejiti oziroma drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v elektronski obliki.(2) Ne glede na določbe prejšnjega odstavka se šteje, da informacije iz dokumenta ni mogoče izločiti, če bi bilo tako izločeno informacijo mogoče razbrati iz drugih informacij v dokumentu.(3) Če se prosilcu omogoči vpogled v zahtevano informacijo v prostorih organa, se mu v primeru delnega dostopa omogoči vpogled v kopijo dokumenta, ki jo organ pripravi skladno s prvim odstavkom tega člena.