+-Datum: 19.07.2016 Številka: 090-114/2016 Kategorije: Ali dokument obstaja, Notranje delovanje organa POVZETEK:Prosilec je od organa zahteval mnenja, ki njih je izdelala določena oseba in se nanašajo na področje avtorskega prava ter dokumente, ki jih je na podlagi teh mnenj izdelala določena oseba. Organ je zahtevo zavrnil, ker ne razpolaga zdokumenti, ki bi bili izdelani na podlagi zahtevanih mnenj in ker je v zvezi z zahtevanimi mnenji podana izjema od prostega dostopa po 11. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da organ dejansko ne razpolaga z dokumenti, ki bi nastali na podlagi zahtevanih mnenj in da je v zvezi s temi mnenji podana izjema notranjega delovanja, zato je pritožbo prosilca kot neutemeljeno zavrnil.ODLOČBA:Številka: 090-114/2016/3Datum: 20. 7. 2016Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP), izdaja na podlagi 2. čl. Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), 2. odst. 15. čl. ter 3. in 4. odst. 27. čl. Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14-ZDIJZ-C, 50/2014-ZDIJZ-D in 19/2015 – odl. US; v nadaljevanju ZDIJZ), 1. odst. 248. čl. Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07- ZUP-E, 65/08-ZUP-F, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi Združenja SAZAS, Špruha 19, 1236 Trzin (v nadaljevanju prosilec) z dne 19. 4. 2016, zoper odločbo, z dne 4. 4. 2016, št. 090-7/2016-7, Urada RS za intelektualno lastnino, Kotnikova 6, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), v zadevi odobritve dostopa do informacij javnega značaja naslednjoO D L O Č B O:1. Pritožba prosilca se zavrne.
V postopku reševanja te pritožbe posebni stroški niso nastali.
OBRAZLOŽITEV:Prosilec je, dne 1. 3. 2016, od organa zahteval fotokopije: I. vseh mnenj, ki jih je izdelala … in se nanašajo na področje avtorskega prava, II. vseh dokumentov, ki jih je na podlagi navedenega izdelala ...Organ je z dopisom št. 090-7/2016-2, z dne 9. 3. 2016, pozval … k priglasitvi stranske udeležbe. … (v nadaljevanju stranska udeleženka) je z dopisom, z dne 11. 3. 2016, priglasila udeležbo v postopku.Stranska udeleženka je, dne 14. 3. 2016, na organ naslovila dopis, v katerem je navedla, da je v predmetni zadevi potrebno uporabiti 6. čl. ZDIJZ. Pretežno gre za podatke, ki so bili pridobljeni zaradi upravnega postopka, za podatke v zvezi z notranjim delovanjem organa ter za varovane osebne podatke.Organ je s sklepom št. 090-7/2016-4, z dne 14. 3. 2016, podaljšal rok za odločitev o zahtevi za 30 delovnih dni.Organ je z odločbo št. št. 090-7/2016-7, z dne 4. 4. 2016, prosilčevo zahtevo v celoti zavrnil. V obrazložitvi je navedel, da ne razpolaga z dokumentom, ki bi ga na podlagi podanih mnenj stranske udeleženke izdelala ... Z razkritjem podatkov, ki jih vsebujejo zahtevana mnenja stranske udeleženke, pa bi prosilca seznanili s širšo argumentacijo, ki izhaja iz razmišljanja med pooblaščenimi predstavniki organa in stransko udeleženko, kar lahko zelo verjetno oteži ali celo onemogoči varstvo javnega interesa pri kolektivnem upravljanju avtorskih pravic, tako v postopkih, ki še tečejo kot v morebitnih nadaljnjih zadevah nadzora. Gre za mnenja zunanjega sodelavca o tolmačenju zakonodaje oz. mnenja, s katerimi je organu predstavil pravne možnosti, ki jih je organ imel v posamezni situaciji. Odločitev je organ oblikoval sam. Navedena sporočila so na ravni pogovorov, poleg različnih pravnih interpretacij in izmenjave različnih stališč med zaposlenimi in stransko udeleženko, vsebujejo tudi dogovarjanja o sestankih ter izražajo zasebna mnenja zaposlenih na organu. Komunikacije so po naravi in namenu takšne, da sodijo med t.i. notranje razmišljanje organa in ker bi razkritje teh podatkov v obliki informacije javnega značaja ogrozilo delovanje urada, po 11. tč. 6. čl. ZDIJZ predstavljajo izjemo od prostega dostopa. Gre namreč za notranjo korespondenco, ki je namenjena notranjemu delovanju organa, saj se nanaša na vprašanja v zvezi z izvajanjem nadzora kolektivnih organizacij, med katere se uvršča prosilec. Če bi se nadzorovanec, seznanil s temi podatki, bi to nedvomno oslabilo nadzorstveni položaj organa in mu onemogočilo nadaljnje učinkovito izvajanje nadzora. Delni dostop v smislu 7. čl. ZDIJZ po mnenju organa ni mogoč. Z izbrisom varovane vsebine bi dokument postal povsem nerazumljiv, zato bi bil delni dostop nesmiseln.Zoper odločbo organa je prosilec, dne 19. 4. 2016, vložil pritožbo, v kateri je navedel, da je organ napačno navedel, da zahtevane informacije spadajo med t.i. notranje razmišljanje organa oz. izvirajo iz notranjega delovanja organa. Če so avtorji dokumentov oz. informacij zunanje osebe, torej pravne ali fizične osebe, ki niso del notranjega ustroja organa in v podanih informacijah izražajo svoja lastna mnenja, ne pa mnenja organa, le-to predstavlja dokumente, ki izvirajo izven organa in se ne nanašajo na notranjo logistiko organa, zato se ni moč sklicevati na izjemo po 11. tč. 6. čl. ZDIJZ, saj ne gre za dokumente, ki bi bili sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem organa. Organ tudi zgolj pavšalno zatrjuje, da bi razkritje zahtevanih informacij ogrozilo delovanje organa oz. oslabilo nadzorstveni položaj organa in mu onemogočilo nadaljnje učinkovito izvajanje nadzora. Organ ni pojasnil, na kakšen način bi razkritje škodilo delovanju organa oz. kakšna škoda bi organu lahko nastala. Organ torej ni opravil t.i. specifičnega škodnega testa.Organ je z dopisom št. 090-7/2016-9, z dne 25. 4. 2016, posredoval pritožbo prosilca stranski udeleženki v morebitni odgovor. Stranska udeleženka se v podanem roku o pritožbi ni izjavila.Organ je pritožbo prosilca kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom št. 090-7/2016-10, z dne 16. 5. 2016, s prilogami, poslal v odločanje IP.IP je z namenom razjasnitve dejanskega stanja, dne 19. 7. 2016, z organom opravil pogovor. Organ je pojasnil, da … ni izdelovala dokumentov na podlagi mnenj …, zato organ s tovrstnim dokumentom ne razpolaga. Nadalje je organ pojasnil, da so postopki nadzora, v zvezi s katerimi so bila podana zahtevana mnenja oz. na katere se zahtevana mnenja lahko apelirajo, še vedno v teku. Prosilec kopiči tovrstne informacije z namenom izogibanja nadzoru, zahtevana mnenja pa vsebujejo konkretna navodila in smernice organu, kako naj vodi postopke nadzora.Pritožba ni utemeljena.IP najprej pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. čl. ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Prvostopenjsko odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon. 1. Pojem informacije javnega značaja:Namen ZDIJZ je konkretizacija ustavno zagotovljene pravice do dostopa do informacij javnega značaja. Ustava Republike Slovenije (Ur.l. RS, št. 33I/1991-I, s spremembami Ur.l. RS št. 42/1997, 66/2000, 24/2003, 69/2004, 69/2004, 69/2004, 68/2006; v nadaljevanju URS) namreč v 2. odst. 39. čl. določa, da ima vsakdo pravico dobiti informacijo javnega značaja, za katero ima v zakonu utemeljen pravni interes, razen v primerih, ki jih določa zakon. ZDIJZ z materialnimi in procesnimi določbami uresničuje to ustavno pravico in tako spodbuja javnost in odprtost delovanja organov. V skladu s 1. čl. ZDIJZ je vsakomur (ne glede na interes) omogočen prost dostop in ponovna uporaba informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb.V konkretnem primeru je prosilec zahtevo za dostop do informacij javnega značaja naslovil na Urad RS za intelektualno lastnino, ki je nedvomno dolžan delovati tudi po ZDIJZ, saj sodi v kategorijo zavezanih organov iz 1. čl. ZDIJZ.Pri odločanju po ZDIJZ je prvotnega pomena pravilna uporaba pojma oz. definicije informacije javnega značaja. Organ namreč odloča po ZDIJZ le, če gre za informacijo javnega značaja, ne pa za kakšen drug dokument, podatek, informacijo, odgovor ali neobstoječo oz. nematerializirano vsebino. V skladu s 4. čl. ZDIJZ je informacija javnega značaja opredeljena s tremi osnovnimi kriteriji: - da gre za informacijo, ki izvira iz delovnega področja organa (informacija je povezana z delom organa in jo je ta pridobil v okviru javnopravnih pristojnosti), - da organ z njo razpolaga,- da se informacija nahaja v materializirani obliki.Z vidika presoje obstoja informacije javnega značaja, kot izhaja iz 1. odst. 4. čl. ZDIJZ, IP ugotavlja, da sodi v delovno področje organa vodenje postopkov za podelitev patentov in dodatnih varstvenih certifikatov za zdravila in fitofarmacevtska sredstva ter postopkov za registracijo znamk, modelov, topografij polprevodniških vezij in geografskih označb, z izjemo tistih, ki se nanašajo na kmetijske pridelke, živila ter vina in druge proizvode iz grozdja in vina, vodenje registrov pravic industrijske lastnine, priprava zakonskih predpisov s področja intelektualne lastnine, opravljanje informacijskih storitev v zvezi s pravicami industrijske lastnine, izdajanje dovoljenj organizacijam avtorjev in imetnikov sorodnih pravic za kolektivno upravljanje pravic in nadzor nad delovanjem teh organizacij, zastopanje Republike Slovenije pri tujih in mednarodnih organizacijah, ki delujejo na področju intelektualne lastnine, na podlagi pooblastil vlade RS, izdajanje Biltena za industrijsko lastnino, opravljanje administrativno-tehničnih nalog za poravnalni svet, ki deluje pri organu na podlagi Zakona o izumih iz delovnega razmerja in s katerim naj bi se reševali spori med delodajalci in delojemalci v zvezi z izumi, ustvarjenimi v delovnem razmerju in administrativna pomoč Svetu za avtorsko pravo in mediatorjem pri reševanju sporov med kolektivnimi organizacijami avtorjev in reprezentativnimi združenji uporabnikov varovanih del. Širše oz. celotno delovno področje organa pa določa ZDIJZ, po katerem delovno področje organa zajema vse javnopravne naloge, ki jih opravlja organ, in tudi vse dejavnosti, ki se opravljajo v zvezi s temi nalogami. Upoštevaje navedeno vse zahtevane informacije nedvomno spadajo v delovno področje organa.2. Glede II. tč. zahteve prosilca:IP je na podlagi vpogleda v spisovno dokumentacijo in pogovora z organom ugotovil, da organ ne razpolaga z v tem delu zahtevanimi dokumenti. … ni izdelovala dokumentov na podlagi mnenj ..., zato dokument, ki bi vseboval v tem delu zahtevane informacije, ne obstaja. Organ posledično s tovrstnim dokumentom ne razpolaga. IP je ocenil, da ni razloga, da ne bi sledil prepričljivim navedbam organa in je ugotovil, da organ dejansko ne razpolaga z dokumenti, ki bi vsebovali v tem delu zahtevane informacije. Organ z dokumentom, ki ga zahteva prosilec, ne razpolaga, zavezanci pa so v skladu s 4. čl. ZDIJZ dolžni omogočiti dostop samo do že obstoječih informacij ter niso dolžni ustvariti novega dokumenta, zbirati informacij, opravljati raziskav ali analizirati podatkov, da bi zadostili zahtevi prosilca. IP zato zaključuje, da pritožbi prosilca v tem delu ni mogoče ugoditi. Iz obrazložitve izhaja, da je organ na prvi stopnji odločil pravilno in zakonito, zato je IP pritožbo prosilca, na podlagi 1. odst. 248. čl. ZUP, v delu, ki se nanaša na II. tč. zahteve, kot neutemeljeno zavrnil.3. Glede I. tč. zahteve prosilca:Ni sporno, da so informacije, ki jih je prosilec zahteval v I. tč. zahteve, informacije javnega značaja v skladu s 1. odst. 4. čl. ZDIJZ oz. da organ z zahtevanimi dokumenti razpolaga in da izvirajo iz njegovega delovnega področja. Sporno pa je, ali so zahtevane informacije javnega značaja prosto dostopne.IP je v nadaljevanju presojal utemeljenost argumentov organa o obstoju izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja iz 11. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ. Navedena izjema organu omogoča, da prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se ta nanaša na podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem organa in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa. Za obstoj navedene izjeme morata biti torej kumulativno izpolnjena dva pogoja:- podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oz. dejavnostjo organa,- razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa (specifični škodni test). Obravnavano izjemo pozna večina primerjalno pravnih ureditev, v katerih zakoni varujejo »notranji proces razmišljanja organa«. Varujejo se podatki, ki nastajajo ob oblikovanju politike organa. Gre za dokumente za notranjo rabo organa, iz katerih izhaja postopek oz. način dela organa, kot tudi njegova notranja politika. To je pravni teoriji znano kot »deliberative process privilege«, torej proces, ki varuje notranje razmišljanje organa, s čimer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki pa bi bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost. Namen te izjeme je preprečiti škodo, ki bi nastala pri kakovosti odločanja organa, saj razumno varovanje procesa »notranjega razmišljanja organ« ni nujno v neskladju z načelom odprtosti uprave. Če bi namreč vsi tovrstni dokumenti postali javni, bi to lahko resno ogrozilo kritično, inovativno in učinkovito delo javnega sektorja.Gre namreč za izjemo, pri kateri morajo dokumenti oz. podatki prestati še t.i. škodni test, to pomeni, da je potrebna ocena, ali bi razkritje povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa. Ta test spada med teste tehtanja. Navedeno pomeni, da se dostop do informacije zavrne le v primeru, če bi bila škoda, ki bi nastala organu zaradi motenj pri delovanju, večja od pravice javnosti, da se seznani z informacijo. Pri uporabi te izjeme moramo biti še posebej previdni, saj se neredko lahko zgodi, da organi tovrstnih informacij ne želijo razkriti, ker bi jih lahko spravile v zadrego, jih osramotile, jim škodovale v političnem smislu ali pa celo razkrile nepravilnosti in nezakonitosti njihovega delovanja.Bistvena funkcija ZDIJZ je namreč ravno funkcija nadzora, ki omogoča državljanom nadzor nad delom javne uprave, nadzor nad pravilnostjo dela javnih oblasti in nadzor nad porabo proračunskega denarja, ker preprečuje slabo upravljanje, zlorabo oblasti in korupcijo. Da bi javnost to funkcijo lahko izvajala, ji mora biti omogočen dostop do relevantnih informacij. Ravno zato je potrebno, da se proces »notranjega razmišljanja organa« ne varuje kar avtomatično, ampak je to varstvo treba zagotoviti razumno, v vsakem konkretnem primeru posebej. IP je najprej presojal obstoj prvega kriterija izjeme. Večina držav na različne načine varuje interna mnenja, navodila, izmenjavo pogledov, ki se dogajajo med pripravo odločitev, dopušča pa razkritje podatkov o dejstvih iz takšnih dokumentov. V ameriškem pravu je razlika med »facts« in »opinions« utemeljena z argumentom, da namen varstva notranjega delovanja organov ni v tem, da bi javnosti preprečevali dostop do golih dejstev oz. faktičnih podatkov o delu organov. Namen te izjeme je varovati proces notranjega razmišljanja in oblikovanja mnenj, zato je poudarek na drugem elementu (»opinions«). Objava podatkov o dejstvih namreč ne vpliva na uradnikovo svobodo »kreativnega« razmišljanja znotraj organa, medtem ko objava podatka o mnenju lahko zaviralno vpliva na proces razmišljanja uradnikov (več o tem Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja s pravom EU in primerjalno-pravno prakso, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, Ljubljana 2005 - Komentar ZDIJZ, str. 133 in nasl.).V zvezi s prvim pogojem za obstoj izjeme notranjega delovanja IP ugotavlja, da so presojana pravna mnenja nastala za interne potrebe organa, torej niso bila namenjena osebam izven organa, nanašala pa so se na vprašanja načina vodenja in odločanja v postopkih nadzora, ki jih izvaja organ. Gre za dokumente, ki so bili sestavljeni v okviru zaupnega razmerja med organom in ... Po vsebini dokumenti obravnavajo možno strategijo ravnanja organa v okviru konkretnih obstoječih in potencialnih postopkov nadzora. Dokumenti so torej del interne politike organa, saj iz njih izhaja predviden postopek oz. način dela organa, kot tudi njegova notranja politika glede postopanja v tovrstnih primerih. Nedvomno gre torej za dokumente, ki so nastali v zvezi z notranjim delovanjem organa. Po mnenju IP je tako prvi pogoj izjeme notranjega delovanja izpolnjen.IP je v nadaljevanju presojal, ali bi razkritje presojanih dokumentov povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa. Namen te izjeme je varovati proces »notranjega razmišljanja« in oblikovanja mnenj organa, zato je poudarek na drugem elementu. Primerjalno-pravno so kot takšna izjema priznana tudi občutljiva notranja navodila in načrti. IP je na podlagi vpogleda v spisovno dokumentacijo in pojasnil, ki jih je podal organ, ugotovil, da gre dejansko za takšne vrste informacij, katerih razkritje bi lahko povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa. Kot je bilo že pojasnjeno, gre za dokumente, ki predstavljajo določeno strategijo organa, konkretno glede upravičenosti organa odločati v nadzorstvenih postopkih tako ali drugače in glede postopkovnih strategij opravljanja teh postopkov. Presojani dokumenti torej izkazujejo morebitno nadaljnje postopanje in strategijo organa v konkretnih postopkih nadzora, ki so še vedno v teku. Zato bi lahko razkritje presojanih mnenj povzročilo motnje v delovanju organa, in sicer, da organ v tekočih postopkih nadzora načrtovane strategije ne bi več mogel uspešno uporabiti. Po oceni IP je tako v konkretnem primeru izpolnjen tudi drugi pogoj za obstoj izjeme od prostega dostopa po 11. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ. Ob tem IP še dodaja, da je svojo presojo vezal tudi na časovni vidik – s potekom časa bi presoja zahtevanih dokumentov z vidika obstoja navedene izjeme lahko pripeljala tudi do drugačnega rezultata (ko se bodo pravni postopki v zvezi s tem zaključili). IP je na podlagi navedenega zaključil, da je organ na prvi stopnji odločil pravilno in zakonito, zato je IP pritožbo prosilca, na podlagi 1. odst. 248. čl. ZUP, tudi v delu, ki se nanaša na I. tč. zahteve, kot neutemeljeno zavrnil.Posebni stroški v tem postopku niso nastali.Ta odločba je v skladu s 30. tč. 28. čl. Zakona o upravnih taksah (Ur. l. RS, št. 42/2007 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse. Pouk o pravnem sredstvu:Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor zoper odločbo Urada RS za intelektualno lastnino, Kotnikova 6, 1000 Ljubljana z dne 4. 4. 2016, št. 090-7/2016-7. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče RS, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu in odločbo Urada RS za intelektualno lastnino z dne 4. 4. 2016, št. 090-7/2016-7.Postopek vodil:Jan Merc, univ. dipl. prav.asistent svetovalca IPInformacijski Pooblaščenec:Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.informacijska pooblaščenka
