+-Datum: 01.09.2016 Številka: 090-47/2016 Kategorije: Ponovna uporaba, Osebni podatek, Proaktivna objava informacij POVZETEK:V obravnavanem primeru je organ prosilcu zavrnil dostop do ponovne uporabe elektronske kopije celotne baze transakcij zavezancev informacij javnega značaja (baza TZIJZ). Ob tem je navedel, da je celotna baza javno dostopna, razen "namena plačila", glede katerega je podana izjema varstva osebnih podatkov. Glede na navedeno je IP v pritožbenem postopku presojal izključno vprašanje, ali "namen plačila" iz baze TZIJZ predstavlja prosto dostopno informacijo javnega značaja. IP je odločil, da omenjena določba v rubriki »namen plačila« ne predstavlja zakonske podlage, ki bi dopuščala posredovanje osebnih podatkov na svetovni splet. Iz določbe četrtega odstavka 10.a člena ZDIJZ namreč jasno izhaja, da je bil namen zakonodajalca, da se podatki o fizičnih osebah (ime in priimek, račun in naslov) ne posredujejo na svetovni splet, razen v primeru, ko se izplačilo nanaša na donatorske, sponzorske, svetovalne in druge avtorske ali druge intelektualne storitve in je prejemnik fizična oseba. Zato ni nobene logične razlage, niti pravne podlage, da bi rubrika »namen plačila« predstavljala zakonsko podlago za razkritje osebnih podatkov na svetovnem spletu, saj bi to pomenilo, da bi se na ta način potencialno razkrili najmanj tisti osebni podatki, za katere je zakonodajalec v tej isti določbi izrecno navedel, da se ne posredujejo na svetovni splet. IP je v nadaljevanju presojal, ali je mogoče izvesti delni dostop in omogočiti dostop do »namena plačila« brez varovanih osebnih podatkov. IP je ugotovil, da bi izvedba delnega dostopa za potrebe ponovne uporabe informacij javnega značaja pomenila nesorazmeren napor izven preprostega postopka, česar pa organ v skladu s četrtim odstavkom 5. člena ZDIJZ ni dolžan izvesti. ODLOČBA:Številka: 090-47/2016/11Datum: 2. 9. 2016Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), 3. in 4. odst. 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZDIJZ), 1. odst. 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi ……….z dne 26. 2. 2016 (v nadaljevanju prosilec), zoper odločbo z dne 12. 2. 2016, št. 090-2/2016-2, Uprave Republike Slovenije za javna plačila, Dunajska cesta 48, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), v zadevi odobritve ponovne uporabe informacij javnega značaja naslednjo O D L O Č B O:
Pritožba prosilca se zavrne.
V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
OBRAZLOŽITEV:Prosilec je dne 6. 2. 2016 po elektronski pošti na organ naslovil zahtevo za elektronsko kopijo (v formatu TXT ali CSV obliki ali v drugem znanem formatu) celotne baze transakcij zavezancev informacij javnega značaja. Ob tem je navedel, da želi podatke za ponovno uporabo, zlasti za namene informiranja. Prosilec je še dodal, da organ sicer na spletu objavlja transakcije zavezancev informacij javnega značaja, vendar ne objavlja namenov transakcij, pač pa kode namenov transakcij. Prosilec meni, da je to v nasprotju s 4. odstavkom 10.a člena ZDIJZ, ki jasno določa, da mora organ objavljati namen plačila. Prosilec je v nadaljevanju citiral 2. odstavek 10.a člena ZDIJZ z utemeljitvijo, da je iz navedenega odstavka razvidno, da zakon jasno loči med namenom plačila in kodo namena, zato 4. odstavka 10.a člena ZDIJZ ni mogoče razumeti na način, da se objavljajo samo kode namenov transakcij oziroma opis le-teh iz šifranta. Po mnenju prosilca organ s tako okrnjeno objavo krši zakon, kar bi lahko predstavljalo tudi opustitev dolžnega ravnanja. Prosilec meni, da namen transakcije lahko vsebuje osebne podatke, a so po njegovem mnenju ti podatki, v povezavi s 3. odstavkom 6. člena ZDIJZ, javni, zato ni nikakršnega zakonitega razloga, da se ti podatki ne bi javno objavljali. Prosilec je še enkrat poudaril, da v svoji zahtevi prosi za podatke iz 2. odstavka 10.a člena ZDIJZ. V primeru, da gre za transakcije fizičnih oseb, pa zahteva samo tiste podatke, ki so informacija javnega značaja, torej vse, razen številke transakcijskega računa fizične osebe, njegove davčne številke ter njegov naslov. Glede na to, da se podatki nahajajo v strukturirani bazi podatkov, prosilec meni, da izločitev oz. anonimizacija teh podatkov ne bi smela biti zahtevna.O zahtevi prosilca je organ odločil z odločbo z dne 12. 2. 2016, št. 090-2/2016-2, s katero je odločil, da se zahteva prosilca zavrne. V obrazložitvi je organ povzel zahtevo prosilca ter navedel, da prosilec ne sodi med nadzorne organe in posebne upravičence iz sedmega odstavka 10.a člena ZDIJZ in mu zaradi tega organ ni dolžan razkriti podatkov, ki so taksativno našteti v drugem odstavku 10.a člena ZDIJZ. Vse informacije javnega značaja, vezane na plačilne transakcije v breme računov registriranih zavezancev, ki jih mora organ zagotavljati po četrtem odstavku 10.a člena ZDIJZ, so prosilcu že javno dostopne preko spletne aplikacije organa »Transakcije zavezancev informacij javnega značaja« (v nadaljnjem besedilu: spletna aplikacija TZIJZ), ki omogoča izvoz podatkov v Excel formatu in njihovo nadaljnjo uporabo ter obdelavo. Za informacije javnega značaja, vezane na plačilne transakcije v breme računov registriranih zavezancev, vključno s podatki iz drugega odstavka 10.a člena ZDIJZ, se mora prosilec obrniti neposredno na zavezance, kot je izrecno določeno v devetem odstavku 10.a člena ZDIJZ. S to določbo devetega odstavka 10.a člena ZDUZ, ki derogira vse ostale določbe ZDIJZ, vezane na razkritje informacij javnega značaja, je zakonodajalec jasno in določno opredelil, da organ (UJP) ni zavezanec za posredovanje informacij javnega značaja, ki se nanašajo na podatke iz plačilnih transakcij, izvršenih v breme računov registriranih zavezancev ter da se morajo prosilci v zvezi s pridobitvijo teh informacij obrniti na zavezance - imetnike računov, ki so lastniki in upravljavci teh podatkov. Zaradi navedene posebne zakonske določbe, ki se primarno uporablja, je brezpredmetno vprašanje oziroma merilo, ali UJP tehnično razpolaga s podrobnejšimi podatki o plačilnih transakcijah, ki predstavljajo informacijo javnega značaja, kar posledično pomeni, da se v tem primeru ne uporabljajo določbe prvega odstavka 4. člena ZDIJZ, ki določa tri kumulativne pogoje za obstoj informacije javnega značaja (delovno področje organa, razpolaganje z informacijo, obstoj materializirane oblike). Navedeni namen zakonodajalca, da obveznost posredovanja podatkov o plačilnih transakcijah preloži na zavezance - imetnike računov, je bil jasno opredeljen tudi v predlogu zakonodajnega gradiva, ki ga je pripravila Vlada Republike Slovenije (Predlog ZDIJZ-C, EVA 2013-1711-0053 z dne 3. 10. 2013, objavljen na spletni strani Državnega zbora Republike Slovenije). Sklicevanje prosilca na izjemo iz tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ je neutemeljeno, ker se pri razkritju podatkov iz plačilnih transakcij zavezancev primarno uporablja posebna zakonska določba iz četrtega in šestega odstavka 10.a člena ZDIJZ, ki med drugim jasno določa, da podatki o številki transakcijskega računa in nazivu (osebnem imenu) ter naslovu prejemnika sredstev niso javni, če je prejemnik fizična oseba, ki ni vpisana v Poslovni register Slovenije. Na podlagi navedenega je organ odločil, da se prosilcu zavrne dostop do zahtevanih podatkov.Zoper odločbo iz prejšnjega odstavka je prosilec dne 29. 2. 2016 pri organu vložil pritožbo, v kateri je povzel odločitev organa in navedel, da organ pri zavrnitvi dostopa ni upošteval določbe 7. člena ZDIJZ, ki določa delni dostop. Glede na to, da ima organ podatke v obliki strukturirane baze podatkov, bi namreč po mnenju prosilca lahko relativno enostavno iz izpisa transakcij izločil tiste podatke, ki niso javni (npr. račun, naziv ali firma in sedež prejemnika v dobro, če je prejemnik fizična oseba). Prosilec je nadalje navedel, da organ v odločbi napačno navaja, da so vse informacije javnega značaja, vezane na plačilne transakcije v breme računov registriranih zavezancev, ki jih mora organ zagotavljati po četrtem odstavku 10.a člena dostopne preko spletne aplikacije »Transakcije zavezancev informacij javnega značaja« (v nadaljevanju TZIJZ), saj bi moral organ objavljati namen plačila, objavlja pa samo kode namenov transakcij oziroma opis le-teh iz šifranta. Organ se je v zavrnilni odločbi skliceval tudi na 9. odstavek 10.a člena ZDIJZ, ki po mnenju organa določa, da organ ni zavezanec za posredovanje informacij javnega značaja, ki se nanašajo na podatke plačilnih transakcij v breme računov registriranih zavezancev. Pri svoji razlagi omenjene zakonske določbe, se sklicuje tudi na predlog zakonodajnega gradiva, ki ga je pripravila in v Državni zbor vložila vlada. Po mnenju prosilca je takšna razlaga 9. odstavka 10.a člena ZDIJZ napačna. V obrazložitvi predloga ZDIJZ-C z dne 3. 10. 2013 (dokument številka 00717-28/2013/12, EVA: 2013- 1711-0053, EPA: 1500-Vl), na katerega se tudi sklicuje organ, je na strani 54 navedeno naslednje: »V sedmem odstavku je določeno, da je dovoljena brezplačna in neomejena ponovna uporaba podatkov, ki jih UJP v skladu s predlaganim četrtim odstavkom objavlja. V osmem odstavku je določeno, da se lahko prosilci v zvezi s pridobitvijo (nadaljnjih) podatkov o izdatkih iz tega člena, obrnejo direktno na poslovne subjekte oziroma druge zavezance po ZDIJZ z vložitvijo zahteve za dostop po ZDIJZ (in ne na UJP, čeprav bi UJP tehnično s podatki razpolagala).« Iz zakonske določbe po mnenju prosilca ne izhaja, da organ ni zavezanec za posredovanje informacij javnega značaja, ki se nanašajo na podatke plačilnih transakcij v breme računov registriranih zavezancev. Še več, iz navedene obrazložitve predloga ZDIJZ-C po mnenju prosilca jasno izhaja, da prosilci nadaljnje podatke o izdatkih lahko (in ne izključno) zahtevajo neposredno od poslovnih subjektov ali ostalih zavezancev po ZDIJZ. Tako zakon kot tudi obrazložitev jasno predvidevata, da mora organ določene podatke - mednje sodi tudi namen transakcije - proaktivno objavljati na spletu, prosilci pa zavezance lahko zaprosijo še za dodatne podatke. Iz tega tudi izhaja, da informacija javnega značaja niso zgolj podatki iz 4. odstavka 10.a člena - omenjeni odstavek določa samo, kaj mora organ proaktivno objavljati na spletu - pač pa se pri presoji kateri podatki so informacije javnega značaja uporablja določbe 6. člena ZDIJZ. Prosilec je zaključil, da organ ne izvaja v celoti niti določb 4. odstavka 10.a člena, kar je tudi izključni razlog njegove zahteve z dne 9. 2. 2016. Pri tem je prosilec še poudaril, da četudi bi navedena razlaga 9. odstavka 10.a člena držala, je organ še vedno dolžan posredovati lastne plačilne transakcije, saj je tudi organ zavezanec po ZDIJZ. Zato bi mu organ smel izdati kvečjemu delno zavrnilno odločbo. Poleg tega je prosilec organ pozval, da v primeru, da se v okviru reševanja pritožbenega postopka potrdi omenjeno stališče, da organ v omenjenem delu ni zavezanec za posredovanje podatkov o transakcijah, da organ ravna v skladu z 20. členom ZDIJZ, ki določa, da mora organ, v kolikor ne razpolaga z zahtevano informacijo, nemudoma, najpozneje pa v roku 3 delovnih dni od dneva prejema zahteve, odstopiti zahtevo zavezancem, ki so pristojni za reševanje njegove zahteve.Organ je pritožbo prosilca kot neutemeljeno, vendar dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom z dne 10. 3. 2016, št. 090-2/2016-5, s prilogami, poslal v odločanje IP. Ob tem je organ še dodatno pojasnil, da, kot je razvidno iz odločbe, sta bila za zavrnitev zahteve podana dva glavna razloga: - Baza transakcij vsebuje tudi osebne podatke, katerih ni mogoče avtomatsko izločiti iz baze. Zaradi količine transakcij (dnevno v povprečju več kot 55.000 transakcij) pa je objektivno nemogoče, da bi javni uslužbenci organa z ročnim posegom pregledali vse transakcije in ustvarili nov dokument z anonimiziranimi podatki. - Za informacije javnega značaja, vezane na plačilne transakcije v breme računov registriranih zavezancev, vključno s podatki iz drugega odstavka 10.a člena ZDIJZ, se mora prosilec obrniti neposredno na zavezance, kot je izrecno določeno v devetem odstavku 10.a člena ZDIJZ. Organ je na podlagi četrtega odstavka 10.a člena ZDIJZ na svoji spletni strani vzpostavil spletno aplikacijo TZIJZ, preko katere posreduje na svetovni splet informacije javnega značaja o transakcijah, opravljenih s strani registriranih zavezancev iz prvega odstavka 10.a člena ZDIJZ in preostalih registriranih zavezancev po 1. členu ZDIJZ, kot so navedene v omenjeni določbi. Med podatki, ki jih organ objavlja preko spletne aplikacije TZIJZ, je tudi podatek o namenu plačila, ki predstavlja opis namena glede na kodo namena, navedeno v plačilni transakciji, oziroma v primeru, da plačilna transakcija kode namena ne vsebuje opisa namena vplačila, ki ga vpiše plačnik in v katerem organ pred objavo morebitne osebne podatke ročno briše oziroma anonimizira. Na plačilnih nalogih oziroma obrazcih UPN v rubriki »namen plačila« lahko zavezanci vpisujejo tudi osebne podatke prejemnikov sredstev (npr. ime in priimek ter naslov) v kombinaciji z drugimi podatki, ki se nanašajo na posameznike (npr. navedba vrste socialnega transferja). Organ v povprečju dnevno prejme in objavi več kot 55.000 plačilnih transakcij in/ je objektivno ter tehnično neizvedljivo, da bi javni uslužbenci organa pred javno objavo podatkov prek spletne aplikacije TZIJZ opravili vpogled v posamezne plačilne transakcije in črtali ali anonimizirali osebne podatke, ki so navedeni v rubriki »namen plačila«. Zaradi posebnosti, vezanih na obdelavo in strukturo plačilnih nalogov in transakcij, ni mogoče vzpostaviti posebne aplikativne programske opreme, ki bi avtomatično prekrivala osebne podatke v rubriki »namen plačila« ali samodejno opozarjala javne uslužbence, da morajo opraviti ročni poseg v plačilni nalog. Organ, kot ponudnika plačilnih storitev, zavezujejo tudi standardi v zunanjem bančnem okolju, med drugim standard STP (angl. straight through processing), ki zahteva avtomatsko obdelavo plačil, brez potrebe po ročnih posegih. Z avtomatično in neselektivno objavo podatkov o namenu plačila bi organ posledično razkril osebne podatke prejemnikov sredstev in s tem kršil določbe ZVOP-1. Zaradi tega se preko spletne aplikacije TZIJZ objavijo opisi namena glede na kodo namena, ki je bila uporabljena v plačilni transakciji, kadar pa plačilna transakcija kode namena ne vsebuje (cca. 3 % prejetih plačilnih transakcij), javni uslužbenci UJP pred objavo podatkov prek spletne aplikacije TZIJZ ročno pregledajo namen plačila in ga v primeru osebnih podatkov anonimizirajo. Način objave namena plačila je bil usklajen z Ministrstvom za javno upravo že v fazi priprave ZDIJZ. Glede na zelo veliko količino plačilnih nalogov (obrazcev UPN) in plačilnih transakcij bi prekrivanje osebnih podatkov v rubriki »namen plačila« povzročilo UJP nesorazmeren napor in stroške oziroma znatno povečan obseg dela javnih uslužbencev ter potrebo po novih zaposlitvah uslužbencev, ki bi se morali večji del delovnega časa ukvarjati z vpogledom v vse plačilne naloge in z ročno pretvorbo ter anonimiziranjem osebnih podatkov. Vse informacije javnega značaja, vezane na plačilne transakcije v breme računov registriranih zavezancev, ki jih mora organ zagotavljati po četrtem odstavku 10.a člena ZDIJZ, so prosilcu že javno dostopne preko spletne aplikacije TZIJZ, ki omogoča izvoz podatkov v Excel formatu in njihovo nadaljnjo brezplačno in neomejeno ponovno uporabo, skladno z osmim odstavkom 10.a člena ZDIJZ. V izpodbijani odločbi so bili prosilcu jasno in določno obrazložili razloge, zaradi katerih mu organ ni dolžan posredovati podrobnejših podatkov, ki so taksativno našteti v drugem odstavku 10.a člena ZDIJZ. Prosilec napačno tolmači deveti odstavek 10.a člena ZDIJZ, ko navaja, da lahko podatke po lastni presoji zahteva ali od organa ali od zavezanca. Iz besedila devetega odstavka 10.a člena ZDIJZ je razvidno, da prosilec nima možnosti izbire, ter da mora zahtevek za podrobnejše podatke o plačilnih transakcijah nasloviti izključno na zavezance, na katere se plačilne transakcije nanašajo. Sklicevanje prosilca na določbe 20. člena ZDIJZ je neutemeljeno, ker se navedeni člen uporablja za primere, ko organ ne poseduje zahtevane informacije. V tem primeru organ nedvomno razpolaga z zahtevanimi informacijami, vendar jih ni dolžan posredovati prosilcu, kar je izrecno opredeljeno v devetem odstavku 10.a člena ZDIJZ ter v predlogu zakonodajnega gradiva, ki ga je pripravila Vlada Republike Slovenije (Predlog ZDIJZ-C, EVA 2013-1711-0053 z dne 3. 10. 2013, objavljen na spletni strani Državnega zbora Republike Slovenije), v katerem je izrecno navedeno, da se prosilci obrnejo direktno na zavezance in ne na organ, čeprav bi organ tehnično s podatki razpolagal (stran 54. zakonodajnega gradiva). V registru, vzpostavljenem po ZDIJZ, je trenutno 5.833 zavezancev in bi bilo pošiljanje zahteve prosilca na toliko naslovov zelo zamudno in drago ter nesorazmerno. Sklicevanje prosilca na izjemo iz tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ je neutemeljeno, ker se pri razkritju podatkov iz plačilnih transakcij zavezancev primarno uporablja posebna zakonska določba iz četrtega in šestega odstavka 10.a člena ZDIJZ, ki med drugim jasno določa, da podatki o številki transakcijskega računa in nazivu (osebnem imenu) ter naslovu prejemnika sredstev niso javni, če je prejemnik fizična oseba, ki ni vpisana v Poslovni register Slovenije. Z novelo ZDIJZ- C, s katero je dodan nov 10.a člen, je novejši oziroma kasnejši zakon v primerjavi z določbami osnovnega ZDIJZ oziroma tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, kar pomeni, da kasnejši zakon derogira prvega. Iz navedenih določb 10.a člena je jasno razviden namen zakonodajalca, da zavaruje osebne podatke prejemnikov javnofinančnih sredstev, ter da se pri obdelavi plačilnih transakcij ne uporablja izjema iz tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ (gre za izjemo od izjeme). Zaradi ponavljajočih se vprašanj na temo objave namena plačila, je organ dne 24. 2. 2016 z dopisom 090-3/2016-3 za mnenje zaprosil Ministrstvo za javno upravo, ki je na podlagi 34.a člena Zakona o državni upravi pristojno za področje dostopa do informacij javnega značaja in v skladu z 2. odstavkom 32. člena ZDIJZ svetuje drugim organom v zvezi z uporabo tega zakona. Ministrstvo za javno upravo je v svojem odgovoru št. 010-222/2015/5 z dne 2. 3. 2016, potrdilo pravilnost ravnanja organa.Pritožba ni utemeljena. IP pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti izpodbijano odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. IP prvostopenjsko odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.Pritožba prosilca je dovoljena le v delu, ki se ujema z zahtevo, to pomeni, da s pritožbo zahteve ni mogoče razširjati, lahko pa prosilec zahtevo v pritožbi skrči. Zato mora biti povsem jasno in nedvomno, katere informacije so predmet zahteve, da lahko IP preizkusi odločitev zavezanca. IP je namreč strogo vezan na zahtevo stranke in vsakršno odločanje preko zahteve predstavlja poseg v pravico zavezanca, za kar IP nima zakonske podlage (kršitev 1. odstavka 213. člena ZUP). Takšno je tudi stališče Upravnega sodišča RS (sodbi opr. št. IU 351/2010 z dne 25. 5. 2011 in opr. št. IU 817/2015 z dne 3. 9. 2015). Kot izhaja iz pritožbe in dodatnih pojasnil prosilca, se prosilec ne strinja z zavrnitvijo dostopa do »namena plačil« iz baze TZIJZ (ki jih je organ, po navedbah prosilca, dolžan objavljati na podlagi četrtega odstavka 10.a člena ZDIJZ), kar pomeni, da je predmet presoje IP zgolj navedena rubrika »namen plačil« iz baze TZIJZ. IP je z namenom razjasnitve dejanskega stanja dne 29. 8. 2016 pri organu opravil ogleda in camera na podlagi 11. čl. ZInfP. Ogled in camera je bil namenjen ogledu informacij, ki so predmet zahteve (več o tem v nadaljevanju te odločbe). IP ugotavlja, da v obravnavanem primeru ni sporno, da organ razpolaga z elektronsko bazo TZIJZ, ki jo je dolžan posredovati na svetovni splet, v skladu s četrtim odstavkom 10.a člena ZDIJZ. Prav tako zahtevane informacije sodijo v delovno področje organa. Sporno pa je vprašanje, ali »namen plačila« iz baze TZIJZ predstavlja prosto dostopno informacijo javnega značaja. Organ se je pri zavrnitvi skliceval na izjemo varstva osebnih podatkov, zato se je IP v nadaljevanju ukvarjal z vprašanjem, ali je v danem primeru podana zatrjevana izjema.Dne 29. 8. 2016 je organ na ogledu in camera pojasnil, da ima baza TZIJZ baze virov, ki se vnesejo v delovno dnevno bazo, kjer se izvede avtomatska obdelava podatkov, temu pa sledi v določenem delu še ročna obdelava podatkov. To pomeni, da obstaja baza »arhiv TZIJZ«, ki vsebuje tudi še namen plačila in podatke o fizičnih osebah, zajem podatkov, ki je še neobdelan in neprečiščen in se nato preko postopka, obdela na nivo podatkov, ki je objavljen. Računalniški program avtomatsko obdela vse transakcije, in sicer plačila bank registriranih zavezancev iz prvega odstavka 10.a člena ZDIJZ oz. zavezancev, ki imajo račun odprt na banki in proračunske uporabnike, kar pomeni, da gre za dva vira izplačil. Za vse račune, ki so odprti v Sloveniji, lahko organ preko registra transakcijskih računov (AJPES) ugotovi, ali je prejemnik fizična oseba ali pravna oseba. V primeru, da je prejemnik fizična oseba, se avtomatsko (brez ročnega pregledovanja) prekrije prejemnika, sedež in namen plačila. Izjema je, kadar je v kodi namena napisano »adcs«, takrat sistem avtomatsko objavi fizično osebo iz četrte alineje 4. odstavka 10.a člena ZDIJZ. V primeru, da računa ni v registru transakcijskih računov, gre celotna transakcija v ročni pregled pri organu. Pri poslovnih računih so štirje tipi računov, ki se lahko nanašajo na fizično osebo (npr. dopolnila dejavnost, samostojni kmetje, novinarji, itd.), ki jih prav tako sistem izloči v ročni pregled. Pri tem je organ izdelal še dodatni pod šifrant, do katerega je prišel z ročnim pregledovanjem, ki prepozna, da gre za pravno osebo, zato se v določenem delu ponovno izvede avtomatska obdelava podatkov. Organ je še pojasnil, da v ročni pregled zajame tudi vse transakcije, kjer ni vpisana koda namena. To je običajno pri tujih nalogih, ko zavezanci plačujejo zneske v tujino npr. pokojnine (ZPIZ). Takrat organ ročno pregleduje namen plačila. Koda namena je obvezna pri sepa nalogih, ne pa pri drugih, preko katerih je prav tako mogoče plačilo. Kadar zavezanci vpišejo pri plačilu »kodo namena«, takrat se avtomatsko izpiše vsebinski pomen kode namena in organ ročno ne pregleduje namena, razen v zgoraj navedenih primerih. Kot izhaja tudi iz prosto dostopne baze TZIJZ[1], je pri transakciji pravna oseba - fizični osebi, prosto dostopen zgolj podatek o datumu transakcije in znesek/valuta, ne pa tudi prejemnik, sedež in namen plačila (povsod je napisano »fizična oseba«). Pri transakciji pravna oseba – pravni osebi, pa so navedeni naslednji podatki (izjema so zgoraj omenjeni primeri): datum transakcije, znesek/valuta, prejemnik, sedež in opis kode namena plačila. Organ je poudaril, da tudi v primeru izplačila pravnih oseb - pravnim osebam, lahko v namenu plačila prihaja do varovanih osebnih podatkov, kot npr. izvršba ime in priimek, študentsko delo ime in priimek, razlastitev ime in priimek. Tako je npr. v kodi namena napisano »odplačilo kredita (opis kode namena)«, kar je dostopno na spletu, v samem namenu plačila (ki ni prosto dostopen) pa je napisano »potrošniško posojilo – ime in priimek. Glede na pojasnila organa v dopisu z dne 10. 3. 2016, št. 090-2/2016-5, na pojasnila iz ogleda in camera ter iz vzorčnega izpisa iz arhivske TZIJZ, ki vsebuje namen plačila, je IP nedvomno ugotovil, da »namen plačila« vsebuje tudi osebne podatke, na podlagi katerih so fizične osebe določene oziroma določljive. Zavezanci namreč lahko v rubriko »namen plačila« vpišejo karkoli, torej tudi morebitne osebne podatke. Vprašanje, ki sledi pa je, ali osebni podatki v »namenu plačila«, na podlagi katerih so fizične osebe določne oziroma določljive, predstavljajo varovane osebne podatke, zaradi katerih je organ dolžan dostop do »namena plačila« v bazi TZIJZ prekriti, kar zatrjuje organ. V četrtem odstavku 10. a člena ZDIJZ je določeno, da mora organ na svetovni splet posredovati informacije javnega značaja o transakcijah, opravljenih s strani posrednih ali neposrednih proračunskih uporabnikov in registriranih zavezancev iz prvega odstavka tega člena, z izjemo transakcij v dobro ali breme podračunov, namenjenih za plačevanje in razporejanje davkov, prispevkov in drugih obveznih dajatev, in sicer: - datum transakcije, - znesek in valuta transakcije, - račun, naziv ali firma in sedež prejemnika v dobro, razen če je prejemnik fizična oseba, - če je iz kode namena razvidno, da se izplačilo nanaša na donatorske, sponzorske, svetovalne in druge avtorske ali druge intelektualne storitve in je prejemnik fizična oseba, se objavijo podatki iz plačilne transakcije, ki se nahajajo v polju naziv in kraj prebivanja prejemnika, - namen plačila. Gre torej za zakonsko določbo, ki od organa zahteva proaktivno transparentnost na področju javnih plačil. Vendar pa po oceni IP omenjena določba v rubriki »namen plačila« ne predstavlja zakonske podlage, ki bi dopuščala posredovanje osebnih podatkov na svetovni splet, kar si napačno razlaga prosilec. IP se sicer strinja s prosilcem, da je zakonodajalec določil, da je treba na svetovni splet posredovati tudi »namen plačila«, torej je namen plačila prosto dostopna informacija, kar pa ne pomeni, da lahko organ na podlagi te določbe na svetovni splet posreduje osebne podatke, ki jih zavezanci lahko v to rubriko napišejo. Če bi zakonodajalec imel takšen namen, bi moral to izrecno zapisati, vendar ni. Zaradi navedenega so povsem irelevantne navedbe prosilca, da zakonodajalec loči »kodo namena« od »namena plačila«, saj zgolj zaradi tega ni mogoče enostavno zaključiti, da je s tem presegel določbe ZVOP-1. Iz določbe četrtega odstavka 10.a člena ZDIJZ namreč jasno izhaja, da je bil namen zakonodajalca, da se podatki o fizičnih osebah (ime in priimek, račun in naslov) ne posredujejo na svetovni splet, razen v primeru, ko se izplačilo nanaša na donatorske, sponzorske, svetovalne in druge avtorske ali druge intelektualne storitve in je prejemnik fizična oseba. Zato ni nobene logične razlage, niti pravne podlage, da bi rubrika »namen plačila« predstavljala zakonsko podlago za razkritje osebnih podatkov na svetovnem spletu, saj bi to pomenilo, da bi se na ta način potencialno razkrili najmanj tisti osebni podatki, za katere je zakonodajalec v tej isti določbi izrecno navedel, da se ne posredujejo na svetovni splet. IP poudarja, da je treba pri obdelavi osebnih podatkov upoštevati določbe ZVOP-1, ki v 9. členu izrecno določa, da lahko javni sektor (kamor sodi tudi organ) obdeluje (prost dostop) osebne podatke le, če za obdelavo oziroma razkritje osebnih podatkov obstaja izrecna zakonska podlaga. Povedano drugače, organ kot upravljavec osebnih podatkov, mora za posredovanje osebnih podatkov na svetovni splet imeti neposredno podlago v zakonu. Če tega nima, nezakonito obdeluje osebne podatke. Besedna zveza »namen plačila« ne govori o osebnih podatkih, niti je ni mogoče s še tako široko razlago razumeti na način, da bi bila v splošnem povezana s fizično osebo (vendar pa se zaradi možnosti, da lahko zavezanci v to rubriko napišejo karkoli, v določenih primerih v namen zapiše tudi osebne podatke, opomba IP), temveč je dobesedno povezana s tem, za kakšen namen (npr.: plačilo blaga, plačilo storitev, bonus, izobraževanje, itd.) so bila sredstva porabljena oziroma je bila izvedena transakcija. Zato je tako široka razlaga zakonske določbe, kot jo zatrjuje prosilec, da je s tem, ko zakon določa, da mora organ objavljati namen plačila, javno vse, kar v namenu piše, pri obdelavi osebnih podatkov nedopustna. V skladu z ZVOP-1 mora biti posameznik vnaprej seznanjen, kdo vse bo njegove osebne podatke obdeloval, katere osebne podatke in za kakšen namen. Glede na to, da omenjena določba »varuje« podatke, ki se nanašajo na fizične osebe (izjema je četrta alineja četrtega odstavka 10.a člena), posamezniki v obravnavanem primeru utemeljeno pričakujejo varstvo osebnih podatkov, saj neposredna zakonska podlaga za posredovanje osebnih podatkov na svetovni splet, v okviru »namena plačila«, ne obstaja. Ni namreč dopustno izvzeti posamezne alineje zakonske določbe in jo razlagati ločeno, izven konteksta celotne določbe, ki v obravnavanem primeru zagotovo sledi varovanju osebnih podatkov pred spletno objavo, razen izrecno navedene izjeme.Slednje izhaja tudi iz namena zakonodajalca, ki je v predlogu ZDIJZ-C[2] navedel: »Namen ZDIJZ je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice fizičnih in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja (2. člen ZDIJZ). Ta namen se bo uveljavil skozi določbe četrtega odstavka predloga 10.a člena. Določba četrtega odstavka bo omogočila centralizirano in enotno proaktivno objavo podatkov o izplačilih, opravljenih s strani večjega dela zavezancev za informacije javnega značaja (to je za vsak izdatek višino in prejemnika finančnih sredstev, kolikor ne gre za varovane osebne podatke fizičnih oseb) s strani vseh zavezancev po ZDIJZ«. V noveli ZDIJZ-E pa je bila omenjena določba dopolnjena oz. spremenjena, in sicer je v predlogu navedeno[3]:…»sprememba 10.a člena upošteva cilje vlade za večjo transparentnost porabe javnih sredstev v celotnem javnem sektorju. Predlog uvaja enostaven način spremljanja izdatkov oziroma določenih izplačil fizičnim osebam (izplačil na podlagi avtorskih pogodb ali drugih svetovalnih pogodb ter donacij oziroma sponzorskih sredstev). Predlagana, spremenjena določba četrte alineje četrtega odstavka se bo pričela uporabljati po pridobitvi posebne »kode namena«, ki jo potrdi Evropski svet (postopek za pridobitev kode bo potekal preko UJP, minister za finance pa bo objavil datum o vzpostavitvi pogojev v uradnem listu). Tovrstna rešitev je primerna, saj bi v nasprotnem primeru zbiranje podatkov o nakazilih fizičnim osebam potekalo na način, ki bi pomenil prekomerno administrativno obremenitev organov.« Glede na navedeno ni nobenega dvoma, da zakonodajalec v okviru »namen plačila« iz pete alineje 4. odstavka 10.a člena ZDIJZ, ni imel namena na svetovni splet posredovati podatkov o fizičnih osebah, razen izrecno navedenih v četrti alineji, saj sicer sprememba določbe z novelo ZDIJZ-E ne bi bila niti potrebna. Pri tem IP izrecno opozarja, da je v danem primeru predmet presoje izključno vprašanje, ali določba v peti alineji 4. odstavka 10.a člena ZDIJZ, t.j. »namen plačila«, predstavlja zakonsko podlago za proaktivno posredovanje osebnih podatkov na svetovni splet, kar pa z vprašanjem, ali vsaka posamezna informacija pri zavezancih, predstavlja prosto dostopno informacijo javnega značaja, ni povezano, niti to ni predmet zahteve. Zakonodajalec je namreč prav zato, z določbo v 9. odstavku istega člena, prosilce usmeril na zavezance po tem zakonu, ki so v vsakem konkretnem primeru dolžni informacije presojati tudi z vidika tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. V obravnavanem primeru pa je prosilec zahteval bazo TZIJZ, ki je posebej zakonsko regulirana, ne pa ostalih informacij, zato organ ni bil dolžan zahteve odstopati zavezancem, ki so po ZDIJZ dolžni posredovati podatke organu, niti ni bil dolžan zahtevanih informacij presojati z vidika tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Ker je IP ugotovil, da »namen plačila« v četrtem odstavku 10.a člena ZDIJZ ne predstavlja zakonske podlage za posredovanje osebnih podatkov, ki so potencialno lahko navedeni v okviru te rubrike (kar je IP nedvomno ugotovil), na svetovni splet, je IP v nadaljevanju presojal, ali je mogoče izvesti delni dostop in omogočiti dostop do »namena plačila« brez varovanih osebnih podatkov.IP je na ogledu in camera ugotovil, da organ na leto opravi cca. 23 milijonov domačih transakcij in 17000 tujih. Na mesečnem nivoju, konkretno za mesec maj 2016, to pomeni, da je organ opravil cca. dva milijona transakcij, od tega je bilo ročno pregledanih 5112. Ker je bilo nedvomno ugotovljeno, da lahko zavezanci v rubriko »namen plačila« napišejo karkoli, torej tudi osebne podatke, to pomeni, da bi moral organ ročno pregledati prav vse transakcije, kar bi pomenilo, da bi v celoti odpadla avtomatska obdelava podatkov. Slednje je podrobno pojasnil tudi organ, v dopisu z dne 10. 3. 2016, št. 090-2/2016-5, zato se IP v tem delu v celoti sklicuje na pojasnilo organa, da zaradi posebnosti, vezanih na obdelavo in strukturo plačilnih nalogov in transakcij, ni mogoče vzpostaviti posebne aplikativne programske opreme, ki bi avtomatično prekrivala osebne podatke v rubriki »namen plačila« ali samodejno opozarjala javne uslužbence, da morajo opraviti ročni poseg v plačilni nalog. Organ bi torej moral ročno pregledati prav vse transakcije, pri čemer je organ zgolj okvirno navedel, da pri trenutnih ročnih pregledih, ki predstavljajo na mesečnem nivoju 0,25% vseh transakcij, porabijo dnevno približno dve uri dela javnega uslužbenca, torej cca 40 ur mesečno, kar bi pomenilo, da bi za pregled vseh transakcij v enem mesecu potrebovali približno 16000 ur dela. Na podlagi navedenega IP ugotavlja, da bi izvedba delnega dostopa za potrebe ponovne uporabe informacij javnega značaja pomenila nesorazmeren napor izven preprostega postopka, česar pa organ v skladu s četrtim odstavkom 5. člena ZDIJZ ni dolžan izvesti. V skladu z navedenim je IP, na podlagi 1. odstavka 248. člena ZUP ,pritožbo prosilca kot neutemeljeno zavrnil in potrdil odločitev organa. Posebni stroški v tem postopku niso nastali. Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Ur. l. RS, št. 42/2007-UPB3, s spremembami in dopolnitvami; ZUT) oproščena plačila upravne takse.Pouk o pravnem sredstvu:Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče RS, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.Postopek vodila:Alenka Žaucer, univ. dipl. prav., svetovalka informacijske pooblaščenke Informacijski pooblaščenec:Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,informacijska pooblaščenka[1]http://url.sio.si/qZX[2]http://url.sio.si/ra6[3]http://url.sio.si/ra5
