Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
Iskalnik po spletni strani   Priredbe v znakovni jezik  
dekorativna slika

Kristan Tina-novinarka Dela - Ekonomska fakulteta

+ -
Datum: 08.02.2016
Številka: 090-26/2016
Kategorije: Osebni podatek
POVZETEK:
V obravnavanem primeru je IP odločil, da  gre pri dodatkih za stalno pripravljenost, ki so bili izplačani s strani organa, za podatke, ki so skladno z določbo 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ prosto dostopna informacija javnega značaja. Gre namreč za dostop do tistih osebnih podatkov prejemnikov dodatka za stalno pripravljenost, za katere je že zakonodajalec ocenil, da v primerjavi z drugimi osebnimi podatki posameznika, uživajo znatno zmanjšano stopnjo varovanja. Neposredno zakonsko podlago za razkritje zahtevanih informacij pa predstavlja že sam 1. odst. 38. čl. ZSPJS, na podlagi katerega je prosilka in javnost upravičena, da se seznani s podatkom o višini dodatka za stalno pripravljenost za konkretnega javnega uslužbenca.
ODLOČBA:Številka: 090-26/2016/1Datum: 9.2.2016Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP), izdaja na podlagi, 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), 3. in 4. odst. 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZDIJZ) in 3. odst. 255. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi novinarke Dela, Delo d.o.o., Dunajska 5, 1509 Ljubljana z dne 14.12.20115 (v nadaljevanju prosilka), zoper molk Univerze v Ljubljani, Ekonomske fakultete, Kardeljeva ploščad 17, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), v zadevi odobritve dostopa do informacij javnega značaja naslednjo O D L O Č B O:
  1. Pritožbi prosilke z dne 14. 12. 2015 zoper molk Univerze v Ljubljani, Ekonomske fakultete se ugodi in se odloči: Organ je dolžan prosilki v roku 31 (enaintridesetih) dni od prejema te odločbe v elektronski obliki posredovati »Poimenski seznam prejemnikov dodatka za stalno pripravljenost za leto 2013«, in sicer ime in priimek, zneske po mesecih in skupni znesek, za vsakega posameznika, v preostalem delu pa vsebino dokumenta prekrije.
  1. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
OBRAZLOŽITEV:Prosilka je dne 9. 11. 2015 in 16. 11. 2015 po elektronski pošti na organ naslovila zahtevo za posredovanje seznama z imeni in priimki tistih, ki jim je organ izplačal dodatek za stalno pripravljenost v letu 2013, skupaj z višino dodatka.Na zahtevo prosilke je organ odgovoril dne 16. 11. 2015, v katerem je pojasnil stalno pripravljenost pri organu, ni pa prosilki posredoval zahtevanega seznama. Dne 17.11.2015 je organ na poziv prosilke, da ni prejela zahtevanih informacij, navedel, da prosilka zahteva dostop do informacij, ki temeljijo na dokumentih, ki so jih posamezne članice v uradnem postopku posredovale Ministrstvu za javno upravo. Ker postopek še traja, je organ predlagal, da se prosilka za vsa dodatna vprašanja obrne neposredno na Ministrstvo za javno upravo in ustrezni inšpektorat.Zoper zavrnilni odgovor organa je prosilka dne 14.12.2015 pri IP vložila pritožbo zaradi molka organa, ker ji organ ni omogočil dostopa do seznama z imeni in priimki tistih, ki jim je organ izplačal dodatek za stalno pripravljenost v letu 2013.IP je z dopisom z dne 15.12.2015, št. 0900-304/2015/2 pozval organ, da odloči o zahtevi prosilke.Organ je odgovoril z dopisom z dne 24.12.2015, v katerem je navedel, da odgovora z dne 9.11.2015 in 16.11.2015 šteje za vsebinsko celovita in popolna ter ju ne bo v ničemer dopolnjeval. Pritožbo prosilke šteje organ za pritožbo zoper molk organa, o kateri mora IP kot pristojni organ vsebinsko odločiti. V primeru, da organ ne izda odločbe v roku 20 delovnih dni, se skladno z zakonom šteje, da gre za molk organa in se šteje kot zavrnilna odločba. Organ je navedel, da zato ne bo izdal odločbe, kot ga poziva IP v dopisu.  IP je z dopisom z dne 13.1.2016, št. 0900-304/2015/4 pozval organ, da posreduje dokumente, ki so predmet presoje, in sicer seznam z imeni in priimki tistih, ki jim je organ izplačal dodatek za stalno pripravljenost v letu 2013, skupaj z višino dodatka.Organ je z dopisom z dne 19.1.2016, št. 9-2/16-NM-kp, posredoval zahtevane dokumente.Pritožba je utemeljena. IP primarno ugotavlja, da je prosilka zahtevala dostop do dokumenta, to je seznama oseb, ki jim je organ izplačal dodatek za stalno pripravljenost v letu 2013, skupaj z višino dodatka, kar pomeni, da bi moral organ v primeru zavrnitve dostopa do zahtevane informacije izdati odločbo, v skladu z drugim odstavkom 22. člena ZDIJZ. Odgovor v obliki dopisa ni procesno pravilna oblika odločanja v tem postopku. IP poudarja, da je v skladu z drugim in četrtim odstavkom 22. člena ZDIJZ dolžnost organa, da v primeru zavrnitve izda odločbo, ki vsebuje obrazložitev razlogov, zaradi katerih je bila zahteva zavrnjena ter pouk o pravnem sredstvu. Na ta način organ legitimno zavaruje svojo pravico do zavrnitve dostopa do zahtevane informacije, hkrati pa omogoči prosilcu pravico do poštenega obravnavanja oz. postopka. Organ kljub pozivu IP ni izdal odločbe, temveč se je skliceval na molk organa, ki se šteje, da je organ zahtevo zavrnil. IP opozarja, da omenjena določba v šestem odstavku 22. člena ZDIJZ ni namenjena razbremenitvi obveznosti in dolžnosti organa, temveč gre za določbo, ki ureja v teoriji poznan institut »molk organa«, s katerim se varujejo pravice strank in pravne varnosti, saj zagotavlja varstvo pravic strank tudi takrat, kadar organ ne izda ustreznega upravnega akta, na podlagi katerega bi imela stranka pravico do pritožbe. Zaradi molka organa prosilka ni vezana na rok za pritožbo po 235. členu (15 dni od vročitve) in lahko pritožbo vloži vse do takrat, dokler molk organa traja. Ker je IP ugotovil, da organ do vložitve pritožbe prosilke ni odločil v skladu z določbami ZDIJZ, pomeni, da je pritožba prosilke vložena pravočasno. IP ugotavlja, da je organ s tem, ko je bil v molku, prosilki zavrnil dostop do zahtevane informacije brez obrazložitve, s čimer je bistveno kršil pravila postopka po 237. členu ZUP, prav tako je kršil tudi ustavna načela o pravni državi (2. člen), enakem varstvu pravic (22. člen), pravici do pravnega sredstva in sodnega varstva (25. in 23. člen)[1], zato je IP v skladu z 255. členom ZUP odločil o zadevi.V obravnavanem primeru ni sporno, da zahtevana informacija sodi v delovno področje organa, saj je predmet presoje informacija o izplačilih javnim uslužbencem za stalno pripravljenost. Prav tako ni sporno, da organ z zahtevano informacijo razpolaga v materializirani obliki, saj jo je posredoval IP. To pomeni, da zahtevana informacija izpolnjuje vse pogoje za obstoj informacije javnega značaja po določilu 1. odst. 4. čl. ZDIJZ. Sporno pa je vprašanje, ali je podana katera od izjem iz 5.a člena in prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Organ se pri zavrnitvi dostopa do zahtevane informacije ni skliceval na nobeno od izjem od prostega dostopa.IP je vpogledal v dokument, ki ga je organ posredoval IP, in sicer v »Poimenski seznam prejemnikov za stalno pripravljenost v letu 2013«, ki vsebuje informacije, ki so predmet zahteve, in sicer: ime in priimek ter zneski po mesecih in znesek skupaj za leto 2013, za vsakega posameznika posebej. Navedene informacije so v nadaljevanju predmet presoje IP, ne pa morebitne druge informacije, ki so na obravnavanem dokumentu navedene. IP je namreč strogo vezan na zahtevo stranke in vsakršno odločanje preko zahteve predstavlja poseg v pravico zavezanca, za kar IP nima zakonske podlage (kršitev 1. odstavka 213. člena ZUP). Takšno je tudi stališče Upravnega sodišča RS (sodbi opr. št. IU 351/2010 z dne 25. 5. 2011 in opr. št. IU 817/2015 z dne 3. 9. 2015).IP ugotavlja, da zahtevane informacije vsebujejo osebne podatke, na podlagi katerih so osebe določljive, vendar podatki, ki jih je zahtevala prosilka, zaradi razloga, da gre za podatke, ki so povezani s porabo javnih sredstev, prav tako pa tudi z delovnim razmerjem javnega uslužbenca, nikakor ne sodijo med varovane osebne podatke.Ena od najpomembnejših funkcij pravice do informacij javnega značaja je prav nadzorna funkcija, ki je izražena v 1. alineji tretjega odstavka 6. čl. ZDIJZ in določa, da se ne glede na določbo prvega odstavka (kjer je opredeljenih 11 izjem, zaradi katerih se dostop do informacije zavrne, tudi zaradi varstva osebnih podatkov), dostop do zahtevane informacije dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, razen v primerih iz 1. (tajni podatki) in 5. do 8. točke prvega odstavka, ter v primerih, ko zakon, ki ureja javne finance ali zakon, ki ureja javna naročila, določata drugače. To pomeni, da v primeru, ko gre za osebne podatke, ki so povezani z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, ti niso varovani. Slovenska pravna ureditev se je s tem približala razvitim pravnim sistemom, ki že dlje časa razlikujejo med dvema elementoma: pričakovanjem zasebnosti in upravičenostjo pričakovanja. Sprejeto je stališče, da konkretni javni uslužbenec ni upravičen pričakovati zasebnosti glede svojega imena, naziva, položaja, količnika, plače, službenega naslova, napredovanja na delovnem mestu. Slednji podatki namreč izkazuje tako ustrezno kvalifikacijo javnega uslužbenca, ki zaseda določeno delovno mesto, prav tako pa so potrebni tudi pri ugotavljanju ali je poraba javnih sredstev v obliki plače skupaj z dodatki, ki jo prejme javni uslužbenec, zakonita. Takšni podatki torej, po odločitvi zakonodajalca, v celoti sodijo med prosto dostopne informacije javnega značaja, in se ni mogoče sklicevati na varstvo osebnih podatkov. Na ta način funkcija nadzora omogoča državljanom nadzor nad delom javne uprave, nadzor nad pravilnostjo dela javnih oblasti, nadzor nad porabo proračunskega denarja, kar preprečuje slabo upravljanje, zlorabo oblasti in korupcijo. Ta pravica omogoča splošni nadzor javnosti nad delom uprave in s tem pospešuje zavedanje njene odgovornosti. Javnost namreč lahko preveri pravilnost njenih odločitev ter spoštovanje pravnih in drugih pravil. Slednje omogoča nadzor in preprečuje zlorabe. V obravnavanem primeru ni nobenega dvoma, da so zaposleni pri organu javni uslužbenci (1. in 2. odstavek 1. člena Zakona o javnih uslužbencih, Ur. l. RS, št. 63/2007, uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZJU). Prav tako ni dvoma, da so prejeli dodatek za stalno pripravljenost v okviru opravljanja delovnega razmerja, saj v skladu z 32. členom Zakona o sistemu plač v javnem sektorju (Ur. l. RS, št. 10/2009, uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZSPJS), javnim uslužbencem pripada dodatek za stalno pripravljenost, za čas, ko delajo v času, ki je manj ugoden. Torej gre za podatek, ki je povezan z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca.IP nadalje ugotavlja, da organ kot javni zavod razpolaga z javnimi sredstvi, zato zahtevana izplačila izkazujejo podatek o porabi javnih sredstev. Pri opredelitvi pojma javnih sredstev se IP opira na določbe Zakona o računskem sodišču (Uradni list RS, št. 11/01, s spremembami, v nadaljevanju ZRacS-1). ZRacS-1 namreč v prvem odstavku 20. člena določa, da Računsko sodišče revidira poslovanje uporabnikov javnih sredstev, iz petega odstavka istega člena, ki določa, kdo so uporabniki javnih sredstev po ZRacS-1, pa je moč razbrati, katera sredstva predstavljajo javna sredstva. Peti odstavek 20. člena ZRacS-1 določa, da je po ZRacS-1 uporabnik javnih sredstev:  1. pravna oseba javnega prava ali njena enota; 2. pravna oseba zasebnega prava, če zanjo velja vsaj eno od naslednjega: - da je prejela pomoč iz proračuna Evropske unije, državnega proračuna ali proračuna lokalne skupnosti; - da izvaja javno službo ali zagotavlja javne dobrine na podlagi koncesije; - da je gospodarska družba, banka ali zavarovalnica, v kateri imata država in lokalna skupnost večinski delež; 3. fizična oseba, če zanjo velja vsaj eno od naslednjega: - prejela pomoč iz proračuna Evropske unije, državnega proračuna ali proračuna lokalne skupnosti; - da izvaja javno službo ali zagotavlja javne dobrine na podlagi koncesije. Iz navedene določbe ZRacS-1 izhaja, da spada med uporabnike javnih sredstev vsaka oseba (pravna ali fizična), če izvaja javno službo ali zagotavlja javne dobrine na podlagi koncesije. Iz določbe petega odstavka 20. člena ZRacS-1 izhaja logičen sklep, da pojem javnih sredstev ne zajema zgolj proračunskih sredstev, pač pa tudi sredstva, ki jih izvajalec javne službe za izvajanje javne službe pridobi iz drugih virov (za konkreten primer relevanten prvi odstavek 72. člena ZViS). Do istega zaključka pridemo tako z jezikovno razlago, kot tudi z logično razlago (argumentum a contrario) 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Zakonodajalec je namreč zapisal, da se dostop do informacije dovoli, če gre za porabo javnih sredstev in ne, da se dostop dovoli, če gre (zgolj) za porabo proračunskih sredstev. Če bi zakonodajalec želel določiti dostop zgolj do tistih informacij, ki so vezana na porabo proračunskih sredstev, bi to nedvomno izrecno zapisal, a tega ni storil. Zaradi tega je treba pojem javne porabe iz 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ razumeti širše, in sicer v smislu definicije, ki izhaja iz zgoraj citirane določbe petega odstavka 20. člena ZRacS-1. Tudi Ustavno sodišče RS je v odločbi št. U-I-272/97 z dne 23. 11. 2000 zavzelo stališče, da so s sredstvi javnih financ mišljena v primeru javnih zavodov vsa sredstva, ki jih ti zavodi pridobivajo na katerega od načinov, uzakonjenih v prvem odstavku 48. člena ZZ, torej iz sredstev ustanovitelja, s plačili za storitve, s prodajo blaga in storitev na trgu in iz drugih virov na način in pod pogoji, določenimi z zakonom in aktom o ustanovitvi. Iz predmetne odločitve Ustavnega sodišča RS tako nedvomno sledi, da je treba pojem javna sredstva razlagati široko (zajema tudi sredstva, pridobljena na trgu) in da ta pojem ne zajema le proračunskih sredstev, ampak je precej širši. Da pojem »poraba javnih sredstev« zajema tudi morebitno porabo prihodkov iz opravljanja tržne dejavnosti javnih zavodov, pa izhaja tudi iz prakse IP. Ta je v zadevi pod opr. št. 090-109/2010/4 z dne 23. 6. 2010, ki se je nanašala na Javni zavod Lekarno Ljubljana, zavzel stališče, da so tudi izplačila iz opravljanja tržne dejavnosti podatki o porabi javnih sredstev in da gre za osebne podatke, katerih razkritje je dopustno na podlagi 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Takšno stališče je potrdilo najprej Upravno sodišče RS s sodbo št. I U 1003/2010 - 43 z dne 30. 3. 2011, potem pa še Vrhovno sodišče RS s sklepom št. X Ips 187/2011. V citirani sodbi je Upravno sodišče RS navedlo, da »ni relevantno sklicevanje tožeče stranke (Javnega zavoda Lekarna Ljubljana), da uporabnik proračuna v letnem poročilu posebej prikazuje sredstva in vire financiranja za delovno uspešnost iz naslova prodaje blaga in storitev na trgu ter iz naslova nejavnih prihodkov iz izvajanja javne službe.« Navedeno pomeni, da ne glede na to, iz katerega vira financiranja (ki jih ima organ na razpolago) je organ izplačal dodatke za stalno pripravljenost, le ti izkazujejo porabo javnih sredstev. Na tem mestu IP opozarja tudi na določbo 1. odst. 38. čl. ZSPJS, po kateri so v javnem sektorju plače javne. Izrecno je določeno, da so javnosti dostopni podatki o delovnem mestu, nazivu ali funkciji, o osnovnih plačah, o dodatkih ter delu plače za delovno uspešnost, razen dodatka za delovno dobo. To pomeni, da neposredno zakonsko podlago za razkritje zahtevanih informacij predstavlja že sam 1. odst. 38. čl. ZSPJS, na podlagi katerega je prosilka in javnost upravičena, da se seznani s podatkom o višini dodatka za stalno pripravljenost za konkretnega javnega uslužbenca. Slednje potrjuje tudi zgoraj navedena sodba Upravnega sodišča RS št. I U 1003/2010 - 43 z dne 30. 3. 2011, v kateri je sodišče zapisalo: »To, da je mišljeno, da je za posameznika poimensko mišljena javna dostopnost podatkov iz 1. odst. 38. čl. ZSPJS, izhaja tudi iz tega, ker so eden od teh podatkov tudi razni dodatki, kot tudi del plače za delovno uspešnost, to dvoje pa se ne more nanašati na delovno mesto, naziv oziroma funkcijo, ki bi ga zasedla neka nedoločljiva oseba, temveč le na tako delovno mesto, ki ga že zaseda konkretna oseba z imenom in priimkom«.Glede na navedeno IP zaključuje, da gre pri dodatkih za stalno pripravljenost, ki so bili izplačani s strani organa, za podatke, ki so skladno z določbo 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ prosto dostopna informacija javnega značaja. Gre namreč za dostop do tistih osebnih podatkov prejemnikov dodatka za stalno pripravljenost, za katere je že zakonodajalec ocenil, da v primerjavi z drugimi osebnimi podatki posameznika, uživajo znatno zmanjšano stopnjo varovanja. Zakonodajalec je s tem opredelil tiste dele informacijske zasebnosti posameznika, glede katerih mora ta trpeti določene posege zaradi varstva pravic drugih in varstva javnega interesa. Zakoniti cilj oziroma namen, zaradi katerega ZDIJZ dopušča tudi posege v varstvo osebnih podatkov, je opredeljen v 2. členu tega zakona, ki določa, da je namen zakona zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice fizičnih in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja. IP je po uradni dolžnosti, v skladu z 2. odstavkom 247. člena ZUP, preizkusil, ali so v konkretnem primeru morebiti podane druge izjeme po prvem odstavku 6. člena ter izjeme iz 5.a člena ZDIJZ ter ugotovil, da slednje niso podane. Prav tako pa jih ni zatrjeval niti organ.Ker se molk organa v skladu s 4. odst. 22. čl. ZDIJZ šteje kot odločba, s katero je zahteva zavrnjena, iz obrazložitve te odločbe IP pa so razvidni razlogi za ugoditev zahtevi, to pomeni, da je pritožba zaradi molka utemeljena. IP je na podlagi 3. odst. 255. čl. ZUP o zahtevi prosilke odločil, kot je navedeno v izreku te odločbe in podal tudi razloge za svojo odločitev. Organ je prosilki dolžan omogočiti dostop do zahtevanih informacij javnega značaja, in sicer na način, kot je določen v 1. točki izreka te odločbe.Posebni stroški v tem postopku niso nastali. Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Ur. l. RS, št. 42/2007 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse. Pouk o pravnem sredstvu:Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče RS, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.Postopek vodila:Alenka Žaucer, univ. dipl. prav.,            svetovalka informacijske pooblaščenke            Informacijski pooblaščenec:Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,informacijska pooblaščenka

[1] Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, 2004, Inštitut za javno upravo, komentar k 214. členu ZUP