Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
Iskalnik po spletni strani   Priredbe v znakovni jezik  
dekorativna slika

Prosilec - Ministrstvo za javno upravo

+ -
Datum: 25.07.2016
Številka: 090-6/2016
Kategorije: Ali dokument obstaja, Notranje delovanje organa, Ponovna uporaba
POVZETEK:V obravnavani zadevi je prosilec za namen ponovne uporabe zahteval elektronsko kopijo centralne IPP baze, v kateri se nahajajo podatki o pripravljalnih predpisih. Organ je zahtevi prosilca ugodil v delu, ki se nanaša na dokumente v zvezi s predpisi v pristojnosti Ministrstva za javno upravo, ki so že bili objavljeni v Uradnem listu RS in ki so se že začeli uporabljati, v preostalem delu pa zahtevo zavrnil, ker z zahtevanimi informacijami ne razpolaga in zaradi izjeme notranjega delovanja organa. V pritožbenem postopku je prosilec zahtevo skrčil na konkretne informacije iz centralnega modula IPP za vse organe, ki so v sistem IPP vključeni. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da informacije iz centralnega modula IPP, kjer se kot »kopija« hranijo vsi metapodatki in dokumenti vseh sodelujočih organov, ki so bili pri pripravi predpisov poslani preko IPP sistema, izpolnjujejo vse pogoje, da spadajo v delovno področje organa po določilu 1. odst. 4. čl. ZDIJZ. Glede presoje obstoja kriterija materializirane oblike je IP ugotovil, da iz centralnega modula IPP ni mogoče pridobiti vseh informacij, ki so bili predmet zahteve, zato je v določenem delu pritožbo zavrnil iz tega razloga. IP se je opredelil tudi do zatrjevane izjeme notranjega delovanja organa in odločil, da slednja ni podana. IP je poudaril, da priprava predpisov predstavlja proces pravnega urejanja družbeno najpomembnejših vprašanj s strani oblasti, zato je bil tudi cilj vzpostavitve centralnega modula IPP, da praktično uveljavi načelo transparentnosti, ki je zapisano v ReNDej. Sklicevanje organa na izjemo notranjega delovanja je zato direktno v nasprotju s Projektom IPP. IP je zaključil, da gre v obravnavanem primeru za informacije, ki se ne nanašajo na interno komunikacijo ali notranje delovanje IPP organov, temveč na metapodatke o delovnem gradivu/osnutku/predloga prepisa ter vsebine dokumentov (ki so že javno odstopni na e-demokraciji) glede katerih so IPP organi že sprejeli svoje stališče in jih preko IPP modula posredovali drugim IPP organom v usklajevanje, zato že po sami naravi stvari in konteksta predmetne zadeve nedvomno učinkuje navzven.

ODLOČBA:Številka: 090-6/2016/30Datum: 26. 7. 2016Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP), izdaja na podlagi, 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), 3. in 4. odst. 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZDIJZ), 1. odst. 248. člena in 1. odst. 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi (v nadaljevanju prosilec), zoper odločbo z dne 15. 12. 2015, št. 090-72/2015/17, Republike Slovenije, Ministrstva za javno upravo, Tržaška cesta 21, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), v zadevi odobritve ponovne uporabe informacij javnega značaja naslednjo O D L O Č B O:
  1. Pritožbi prosilca se delno ugodi in se odločba z dne 15. 12. 2015, št. 090-72/2015/17, Republike Slovenije, Ministrstva za javno upravo, delno odpravi ter se odloči: Organ je dolžan prosilcu v roku 31 (enaintridesetih) dni od vročitve te odločbe v elektronski obliki iz centralnega modula IPP brezplačno, za namen ponovne uporabe, posredovati naslednje informacije:
a)     metapodatke vseh predpisov (tj. zadev), vseh organov, ki so vključeni v sistem IPP in ki se nahajajo v podatkovni bazi centralnega modula IPP:-       enolični identifikator predpisa;-       naziv predpisa;-       vrsta predpisa;-       matična številka in naziv organa, ki vodi oz. je vodil pripravljanje predpisa (tj. nosilca predpisa);-       EVA predpisa;-       datum in čas prvega zapisa predpisa v podatkovno bazo;-       datum in čas zadnje spremembe na predpisu;-       trenutni status predpisa (tj. opis statusa);-       rok (datum in čas) za sprejem predpisa, če je določen;-       rok (datum in čas) za komentiranje predpisa, če je določen;-       število javnih komentarjev na predpis, podanih preko spletnega portala e-demokracija.b)    zgodovino statusov za vse prepise po točki 1.a) tega izreka, ki se nahajajo v arhivskih zapisih podatkov o zadevah v podatkovni bazi centralnega modula IPP:-       enolični identifikator predpisa;-       datum arhiviranja oz. revizije zadeve;-       opis statusa, ki ga je imela zadeva v trenutku arhiviranja.c)     metapodatke vseh dokumentov, ki se nanašajo na predpise po točki 1.a) tega izreka in se nahajajo v podatkovni bazi centralnega modula IPP:-       enolični identifikator dokumenta;-       enolični identifikator predpisa, na katerega se dokument nanaša;-       zaporedno številko dokumenta (v mapi predpisa);-       naslov dokumenta;-       matično številko in naziv organa, pri katerem je dokument nastal;-       datum nastanka dokumenta,-       podatek o tem, ali je bil dokument poslan v objavo na spletni portal e-demokracija;-       rok za komentiranje predpisa, če je določen;d)    metapodatke vseh komentarjev, prejetih preko portala e-demokracija, ki se nanašajo na predpise po točki 1.a) tega izreka, in se nahajajo v podatkovni bazi centralnega modula IPP:-       enolični identifikator komentarja;-       enolični identifikator dokumenta, na katerega se nanaša komentar;-       datum komentarja.e)     metapodatke in vsebino datotek, ki so priponke k dokumentom po točki 1.c) tega izreka, ki jih je organ, ki vodi postopek priprave predpisa, objavil na portalu e-demokracija:-       enolični identifikator datoteke;-       enolični identifikator dokumenta, na katerega se nanašajo datoteke;-       naslov datoteke;-       format zapisa datoteke (angl. mimetype);-       vsebino datoteke.
  1. V delu, v katerem je prosilec iz centralnega modula IPP zahteval naslednje metapodatke:
- število pripomb na posamezni predlog oz. osnutek predpisa;- kdaj (datum) se je odprl postopek priprave oz. spremembe nekega predpisa; - kdaj (datum) je bil pripravljen prvi osnutek predpisa, ki je šel v medresorsko usklajevanje; - kdaj (datum) je bil pripravljen osnutek predpisa, ki je šel v javno usklajevanje, - kdaj (datum) je bil predpis s strani Vlade RS posredovan v Državni zbor - ter vsebino dokumentov, ki so vloženi v zakonodajno proceduro v Državni zbor RS,vseh organov, ki so vključeni v IPP bazo, se pritožba zavrne.
  1. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
OBRAZLOŽITEV:Prosilec je dne 25. 5. 2015 po elektronski pošti na organ naslovil zahtevo za elektronsko kopijo (v kateremkoli formatu) centralne IPP baze, v kateri se nahajajo podatki o pripravljalnih predpisih. Ob tem je navedel, da želi podatke za ponovno uporabo, zlasti za namene informiranja. O zahtevi prosilca je organ odločil z odločbo z dne 15. 12. 2015, št. 090-72/2015/17, s katero je odločil, da se zahtevi prosilca ugodi v delu, kjer prosilec zahteva dokumente v zvezi s predpisi v pristojnosti Ministrstva za javno upravo, ki so že bili objavljeni v Uradnem listu RS in ki so se že začeli uporabljati. V delu, kjer je prosilec zahteval dokumente v zvezi s predpisi v pristojnosti drugih organov, je organ zahtevo zavrnil. Odločil je, da v postopku stroški niso nastali. V obrazložitvi je organ povzel zahtevo prosilca ter navedel, da so organi, ki so zavezanci po ZDIJZ, dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta ali pridobiti oziroma vzpostaviti dokumenta, ki ga v času zahteve nimajo. Enako stališče izhaja tudi iz prakse IP (primer odločbe št. 090-220/2011/2 z dne 1. 12. 2011). V centralnem modulu IPP (centralni repozitorij) so shranjeni vsi pomembni dokumenti in metapodatki vsakega predpisa, ki je bil od pričetka delovanja IPP, torej od aprila 2010, speljan skozi sistem IPP. V centralnem modulu IPP se hranijo predpisi in metapodatki o predpisih, ki so bili z organa pripravljavca na ostale organe (ministrstva, vladne službe, SVZ in GSV) poslani z odpremo IPP. Vsi ostali podatki in predpisi, kot so na primer lastni dokumenti, ki nastajajo na ministrstvu v obdobju nastajanja predpisa in usklajevanje tega znotraj pristojnega organa, se ne hranijo v centralnem modulu IPP, temveč na lokalni instanci IPP vsakega organa. V centralnem modulu IPP, kot tudi v sistemu IPP, se ne hranijo predpisi oz. dokumenti z oznakami »interno, zaupno ali tajno«. Vsak dokument s takšno oznako potuje po drugi poti, IPP kot sistem ni namenjen kreiranju, posredovanju in hranjenju omenjenih vrst dokumentov. Organ je navedel, da do podatkov o pripravljenih predpisih, razen lastnih, nima dostopa oziroma z njimi v smislu določb ZDIJZ ne razpolaga. Ti podatki se hranijo na posameznih lokalnih strežnikih drugih ministrstev oziroma vladnih služb, zato jih prosilcu ne more posredovati. Organ je navedel, da se prosilcu prav tako ne morejo posredovati podatki, povezanimi s predpisi, ki še niso uveljavljeni in se ne uporabljajo, iz razloga izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Namen navedene izjeme je varovati vse tiste dokumente, ki so povezani z notranjim delovanjem posameznega organa in katerih razkritje bi povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. To so med drugim tudi dokumenti, katerih posebna ali zaupna obravnava je predvidena z določbami področne zakonodaje. Organ se je pri tem skliceval na odločbo IP št. 090-37/2013/7 z dne 12. 6. 2013 (ki se nanaša na dostop do informacij iz nadzornega postopka Komisije za preprečevanje korupcije) iz katere izhaja, da se z obravnavano izjemo načeloma varujejo »dokumenti, ki so namenjeni interni komunikaciji, kamor štejemo vso korespondenco, ki je namenjena pripravi odločitev organa, npr. mnenja, stališča, navodila, odredbe, opomniki, poročila, zapisnike, smernice ali podobne interne dokumente, ki so izdelani zaradi nekih notranjih potreb organa ali zaradi oblikovanja stališč v zvezi z delom organa, oziroma dokumente, iz katerih izhaja postopek ali način dela organa, kot tudi njegova notranja politika«. V konkretnem primeru je IP zaključil, da gre za izjemo po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, saj bi javnost zahtevanega dokumenta ogrozila kritično in učinkovito delo organa. Gre za izjemo, kjer mora organ, ki odloča, pri presoji utemeljenosti dostopa opraviti še test škode - ali bi razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. V sklepu X Ips 320/2010 z dne 1. 9. 2011 je Vrhovno sodišče zavzelo stališče do tega, kolikšna mora biti »motnja v delovanju« organa oziroma motnje v delovanju, in razsodil, da dikcija 11. točke 1. odstavka 6. člena ZDUZ o »motnjah pri delovanju organa« pomeni pojav, ki ni usklajen s pravilnim, normalnim delovanjem organa. Organ je navedel, da je obdobje, ko se predpisi usklajujejo, občutljivo obdobje, ko mora vlada enotno nastopati (individualna in kolektivna odgovornost v skladu s 114. členom Ustave Republike Slovenije). Organ je še pojasnil, da so mnenja posameznih organov v času usklajevanja predpisa zaradi narave dela s širšega vidika del delovnega procesa vlade, del njenega notranjega delovanja. Ta mnenja se dajejo z namenom razprav, strokovnih usklajevanj in predhodnih posvetovanj znotraj medresorskega usklajevanja s pristojnim ministrstvom. Na podlagi mnenj posameznih organov se gradiva običajno spreminjajo. Poleg tega sodelovanje organov ne poteka vedno enako in ne vedno enako formalizirano, saj je način dela odvisen od številnih dejavnikov. Praviloma organ dobi v mnenje predlog predpisa in h gradivu poda pisno mnenje, včasih pa organ sodeluje v delovnih skupinah, ki pripravljajo predpise, pogosto mnenja izmenjuje na sestankih z ostalimi organi, v telefonskih pogovorih itd. Včasih po takšnemu usklajevanju organ poda še (zadnje) mnenje, včasih ne. Takšen način dela je nedvomno tudi primeren, saj vlada lahko le tako hitro in učinkovito deluje. Rešitev, v skladu s katero bi se mnenja organov sproti objavljala, bi lahko imela za posledico, da se bodo zapisovale vse podrobnosti, da organ ne bo kasneje deležen očitkov, da na kaj ni opozoril, kar pa bo zmanjšalo učinkovitost medresorskega usklajevanja in s tem dela vlade. Sistematična sprotna objava mnenj h gradivom, ki se tekom postopka (lahko) še zelo spreminjajo, ki jih vlada sploh še ni obravnavala in glede njih še niti ni sprejela nobene odločitve, torej ne bi podala celovite informacije o stališčih in podanih mnenjih in tako tudi ne bi doprinesla k večji transparentnosti in demokratičnosti delovanja vlade. Bi pa takšna objava in z njo sprotno pridobivanje vsake informacije, mnenja oziroma vsakega izmenjanega stališča, vplivala na učinkovitost dela vlade in bi lahko vodila tudi v oviranje njenega nemotenega delovanja, ki v tej, zgodnejši fazi usklajevanja, zahteva odprto izmenjavo mnenj in ki ne sme biti podvržena morebitnim zunanjim pritiskom in vplivom (gre za vpliv javnosti na posamezen organ, da bi vplival na drug organ - tovrsten pritisk javnosti pa ni dopusten). Takšna objava bi bila zaradi sistema delovanja portala e-demokracija, na katerega dokumente v najrazličnejših verzijah po svoji presoji uvrščajo sama ministrstva, prej lahko celo zavajajoča, saj (praviloma) obstajajo številne različice gradiv in zato tudi večje število mnenj, poleg tega pa nekatere pripombe službe niti niso formalizirane v takšni obliki, da bi jih bilo moč objaviti. Organ je prosilcu še pojasnil, da je dostopnost nekaterih podatkov, ki jih prosilec zahteva, že objavljena na spletnih straneh. Na PIS so poleg izdaj uradnega lista, v katerih so objavljena uradna besedila predpisov, objavljena še neuradna prečiščena besedila, pripravljena za vsakim posegom v predpis ter tisti dokumenti, ki so pripravljeni v okviru postopka sprejemanja predpisa in jih je pristojni organ, ki s temi dokumenti razpolaga v smislu ZDIJZ, že dal na voljo javnosti. Gre za dokumente, ki so objavljeni na e-demokraciji (objavi ministrstvo), na spletni strani vlade med vladnimi gradivi v obravnavi (objavi GSV) in na spletni strani DZ (objavi DZ). Ker so te baze integrirane v PIS (neposredno ali prek povezav), se vsi ti dokumenti v kronološkem vrstnem redu prikazujejo v t i. analitičnem pogledu predpisa, ki je v prvi vrsti namenjen spremljanju zakonodajnega postopka. Dokumenti so na voljo v več oblikah (Word, HTML in pdf,odvisno od tega, v kateri obliki obstajajo), tako da se lahko vsakdo z njimi v vsakem trenutku seznani in do njih prosto dostopa. Neuradna prečiščena besedila predpisov Služba za zakonodajo, kot skrbnica zbirke, objavlja tudi na portalu NIO, in sicer v zapisu JSON1 na naslednji povezavi: https://nio.gov.si/nio/data/neuradna+preciscena-t-besedila+predpisov. Pri tem se podatki in dokumenti na spletni strani PIS osvežujejo dnevno, na portalu NIO pa tedensko (v ponedeljek). Organ je glede na navedeno zahtevo prosilca delno zavrnil.Zoper odločbo iz prejšnjega odstavka je prosilec dne 31. 12. 2015 pri organu vložil pritožbo, v kateri je kronološko povzel potek dogodkov v zvezi z njegovo zahtevo, v smislu pogovorov, ki so potekali med njim in organom. Prosilec je navedel, da so bili pogovori konstruktivni, nato pa je prejel delno zavrnilno odločbo. Glede navedbe organa, da do podatkov o pripravljenih predpisih, razen lastnih, nima dostopa oziroma z njimi ne razpolaga, je prosilec navedel, da po njegovih informacijah organ v okviru svojega delovnega področja zagotavlja storitev gostovanja centralnega modula IPP baze, kar pomeni, da organ dejansko razpolaga z dokumenti in ostalimi podatki iz centralnega modula IPP baze drugih ministrstev, zato argument organa ne drži. Prosilec se prav tako ne strinja z organom, da je podana zatrjevana izjema. Prosilec je ob tem pojasnil, da bi za njegov namen zadostovalo, če bi iz centralnega modula IPP baze pridobil naslednje podatke o posameznih predpisih:
  1. kdaj (datum) se odprl postopek priprave oz. spremembe nekega predpisa;
  2. kaj so bili razlogi za začetek priprave oz. spremembe predpisa;
  3. kdaj (datum) je bil pripravljen prvi osnutek predpisa, ki je šel v medresorsko usklajevanje;
  4. besedilo osnutka, ki je šel v medresorsko usklajevanje;
  5. kdaj (datum) je bil pripravljen osnutek predpisa, ki je šel v javno usklajevanje
  6. besedilo osnutka, ki je šel v javno usklajevanje (mimogrede, to besedilo vlada javno
    objavi na spletu),
  7. besedilo končnega vladnega predloga predpisa
  8. kdaj (datum) je bil predpis s strani vlade posredovan v Državni zbor.
Pri tem je poudaril, da je večina teh dokumentov že sedaj javno dostopnih oziroma sami po sebi predstavljajo informacijo javnega značaja. Glede samih datumov pa je mnenja, da objava podatka, kdaj se je odprl postopek priprave ali spremembe nekega predpisa oziroma kdaj se je zaključila posamezna faza priprave oz. spremembe predpisa, ne more predstavljati izjeme. Priprava sprememb predpisov je ena izmed nalog vlade, državljani pa imajo pravico vedeti, kaj dela izvršilna veja oblasti. Še posebej to velja za primere, ko se vlada odloči, da je potrebno nek predpis spremeniti - državljani imajo pravico vedeti, kdaj se je vlada za to odločila in zakaj. Prav tako bi za njegov namen uporabe zaprošenih podatkov rad pridobil še:
  1. število pripomb, ki so jih pripravljavci osnutka predpisa dobili v postopku medresorskega usklajevanja ter eventualno še, kateri organi so podali pripombe in kdaj;
  2. število pripomb, ki so jih pripravljavci dobili v postopku javnega usklajevanja;
Ob tem je izrecno poudaril, da ga v tem trenutku ne zanimajo vsebine teh pripomb, pač pa samo tim. metapodatki (kdaj, kdo je podal pripombo). Večina navedenih podatkov je že sedaj javno objavljenih (npr. osnutek predpisa, podan v javno usklajevanje, predlog prepisa, vložen v Državni zbor,...), oziroma predstavljajo informacijo javnega značaja (če bi kdo zanjo zaprosil). Razlika je le v tem, da ti podatki niso javno objavljeni sistematično in v strukturirani obliki. Če za posamezno kategorijo podatkov velja, da predstavljajo izjemo, naj se mu omogoči delni dostop.Organ je pritožbo prosilca kot neutemeljeno, vendar dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom z dne 11. 1. 2016, št. 090-72/2015/19, s prilogami, poslal v odločanje IP. Pritožba je delno utemeljena. IP pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti izpodbijano odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. IP prvostopenjsko odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.Pritožba prosilca je dovoljena le v delu, ki se ujema z zahtevo, to pomeni, da s pritožbo zahteve ni mogoče razširjati, lahko pa prosilec zahtevo v pritožbi skrči. Zato mora biti povsem jasno in nedvomno, katere informacije so predmet zahteve, da lahko IP preizkusi odločitev zavezanca. IP je namreč strogo vezan na zahtevo stranke in vsakršno odločanje preko zahteve predstavlja poseg v pravico zavezanca, za kar IP nima zakonske podlage (kršitev 1. odstavka 213. člena ZUP). Takšno je tudi stališče Upravnega sodišča RS (sodbi opr. št. IU 351/2010 z dne 25. 5. 2011 in opr. št. IU 817/2015 z dne 3. 9. 2015). Kot izhaja iz pritožbe, se je prosilec glede zahteve po dostopu do celotne IPP baze omejil zgolj na izrecno izpisane informacije. V izogib nejasnosti, ali je prosilec svojo zahtevo skrčil, oziroma katere informacije so še predmet njegove pritožbe, je IP prosilca pozval na izjasnitev. Prosilec je dne 10. 6. 2016 pojasnil, da v določenem delu zmanjšuje obseg zahtevanih podatkov, in sicer vztraja pri dostopu do naslednjih informacij: metapodatke, s katerimi organ razpolaga in izkazujejo časovnico sprejemanja predpisov za vse organe, ki so vključeni v IPP modul. Prosilec ocenjuje, da organ v okviru meta podatkov vidi številko pripomb na predlog oz. osnutek predpisa, v smislu številke dokumenta in datum pripombe, brez osebnih podatkov ter kdaj (datum) se je odprl postopek priprave oz. spremembe nekega predpisa; kdaj (datum) je bil pripravljen prvi osnutek predpisa, ki je šel v medresorsko usklajevanje; kdaj (datum) je bil pripravljen osnutek predpisa, ki je šel v javno usklajevanje, kdaj (datum) je bil predpis s strani vlade posredovan v Državni zbor. Glede dostopa do vsebine dokumentov pa želi zgolj dokumente od trenutka objave na e-demokracija.si in dokumente, ki so vloženi v zakonodajno proceduro v DZ od vseh organov, ki so vključeni v IPP bazo. To pomeni, da v tej fazi odstopa od zahteve glede ostalih dokumentov in samega orodja baze.IP je z namenom razjasnitve dejanskega stanja dne 13.4.2016  in 18.7.2016 pri organu opravil ogleda in camera na podlagi 11. čl. ZInfP. Ogleda in camera sta bila namenjen ogledu informacij, ki so predmet zahteve (več o tem v nadaljevanju te odločbe). IP primarno poudarja, da o informacijah javnega značaja govorimo le takrat, ko so izpolnjeni trije kriteriji, opredeljeni v prvem odstavku 4. člena ZDIJZ: zahtevane informacije sodijo v delovno področje organa, da zahtevani dokumenti obstajajo in da organ z njimi razpolaga. Ker je organ v izpodbijani odločbi navedel, da do podatkov o pripravljenih predpisih, razen lastnih, nima dostopa oziroma z njimi v smislu določb ZDIJZ, ne razpolaga, se je IP primarno ukvarjal z vprašanjem, ali organ razpolaga z zahtevanimi informacijami iz centralnega modula IPP baze, ki se nanašajo na druge organe oziroma druge uporabnike IPP modula. Dne 13. 4. 2016 je organ na ogledu in camera pojasnil, da je centralni modul IPP baze namenjen pripravi predpisov. V sistem so vključeni: vsa ministrstva, vladne službe in GSV. Organ je pojasnil, da je s pravnega stališča upravljavec obeh baz, dodal pa je, da ni vsebinski skrbnik in s tem ne lastnik metapodatkov in datotek, ki se nanašajo na predpise, kjer organ/MJU ni pripravljavec predpisa. Posledično organ meni, da z metapodatki in datotekami, ki se nanašajo na predpise drugih pripravljavcev, ne razpolaga v smislu, kot to določa ZDIJZ. Organ je posebej opozoril, da je organ upravljavec tega sistema, ki zgolj tehnično omogoči dostop do tega dela baze. Organ je povedal, da že sami do svojih dokumentov ne morejo dostopati, brez pogodbenih zunanjih izvajalcev. Iz centralnega sistema IPP ob vložitvi zahteve organ ni imel neposrednega dostopa niti do svojih dokumentov. V primeru, da bi se prosilec obrnil na drug organ npr. na Ministrstvo za finance za dostop do dokumentov, ki se nahajajo v centralni bazi IPP, bi se Ministrstvo za finance samo odločilo, katere podatke bi posredovalo prosilcu, vendar za samo izvršitev svoje odločitve v smislu izvoza podatkov iz centralne IPP baze bi moralo kontaktirati organ, ki ima pogodbo z zunanjim izvajalcem, ki ima dostop do te baze IPP. Za razjasnitev vprašanja, ali organ v smislu ZDIJZ razpolaga z zahtevanimi informacijami iz centralnega modula IPP baze, ki se nanašajo na druge organe oziroma druge uporabnike IPP modula, je treba primarno osvetliti sam projekt vzpostavitve IPP modula in pravni okvir njegovega delovanja. IP ugotavlja, da je Državni zbor na seji dne 19. 11. 2009 sprejel RESOLUCIJO o normativni dejavnosti (v nadaljevanju ReNDej)[1], ki v I. delu določa: »Skrb in odgovornost za raven kakovosti pravnih predpisov sta sestavni del prizadevanj za uspešno delovanje in ohranjanje pravne države«…..»Predpisi ustvarjajo pravno okolje za mirno reševanje nasprotij, ki jih prinašajo različni interesi v družbi. Jasen in konsistenten pravni red države je pogoj za njeno dobro delovanje, državljanom razumljivi, brez težav izvršljivi in čim bolj trajni predpisi pa krepijo zaupanje v pravni red in zagotavljajo spoštovanje in varstvo človekovih pravic in svoboščin«. V IV. delu ReNDej je v okviru »Namena izdelave in uporabe presoje posledic predpisov« med drugim navedeno: »Poglavitni cilj je zagotoviti čim večjo legitimnost sprejetega predpisa tudi s sodelovanjem strokovne in druge javnosti v postopku njegovega sprejemanja in kasnejšega izvajanja«. Postavljene so smernice za sodelovanje s strokovno in z drugimi zainteresiranimi javnostmi. Državno upravo zavezujejo k vključevanju javnosti v postopke odločanja številni pravni in politični dokumenti. Zagotavljanje legitimnosti sprejetih odločitev in zmanjševanje demokratičnega deficita z omogočanjem sodelovanja čim širšega kroga subjektov pri pripravi odločitev predstavljata izhodišče za sprejem kakovostnih in učinkovitih predpisov ter njihovo izvajanje za uresničevanje politik na posameznem področju. Javnosti je treba omogočiti trajno sodelovanje, in sicer s prejemanjem predlogov in mnenj za ureditev ali spremembo posameznega vprašanja ter s predstavitvijo predlogov ureditve v postopku priprave in sprejemanja predpisa (VI. del, druga točka). IP nadalje ugotavlja, da je Vlada Republike Slovenije na 55. redni seji dne 19. 11. 2009 s sklepom[2] sprejela »Informacijo o projektu informacijske podpore postopkov priprave predpisov (IPP)[3]«. V drugi točki navedenega sklepa je določeno, da ministrstva in vladne službe izvedejo vse aktivnosti iz priložene informacije. Kot izhaja iz navedenega sklepa, je projekt informacijske podpore postopkov priprave predpisov (IPP) prešel v polno produkcijsko delovanje 31. 3. 2010. Iz navedene »Informacijo o projektu informacijske podpore postopkov priprave predpisov-IPP (dostopna na svetovnem spletu, na spodnji povezavi, pod sklicem 3, v nadaljevanju Projekt IPP), je na strani 18 razvidno, da »vprašanje hrambe dokumentov, nastalih v postopku priprave predpisov sistem IPP rešuje tako, da se vsi nastali dokumenti centralno hranijo v centralnem modulu (CM), kamor se avtomatsko prenesejo ob svojem vnosu v sistem IPP«. Navedeno pomeni, da ni dvoma, da je bila vzpostavljena »enotna baza kot kopija« za vse sodelujoče organe pri pripravi predpisov. Pri tem pa iz omenjenega dokumenta Projekt IPP ni razvidno oziroma ni posebej opredeljeno, kdo je upravljavec tako nastale baze oziroma kdo lahko do nje dostopa in po kakšnem postopku. Edini organ, ki je posebej izpostavljen, je prav Ministrstvo za javno upravo (organ), ki je določen, da se zavezuje, da bo nudil osnovno tehnično pomoč ob namestitvi tehničnih zahtev aplikacije vsem sodelujočim akterjem (ustrezen Domino strežni in postavitev aplikacije SPIS 4). Na ogledu in camera je IP nedvomno ugotovil:- da ima samo organ dostop do centralnega modula IPP, - da lahko iz nje izvozi informacije, za vse organe, s pomočjo dveh zunanjih izvajalcev (SRC in 3gen), s katerima ima organ sklenjene pogodbe (več o tem v nadaljevanju),- da drugi sodelujoči organi nimajo neposrednega dostopa do centralnega modula IPP in se morajo za dostop do informacij iz centralnega modula IPP vselej obrniti na organ (MJU). Pri tem IP poudarja, da samo dejstvo, da lahko organ zgolj s pomočjo zunanjih izvajalcev pridobi zahtevane informacije, ne more biti razlog, da bi se lahko organ skliceval, da z informacijami ne razpolaga. Gre namreč za bazo, ki jo je v okviru organa vzpostavila država, z državnimi sredstvi, z namenom oziroma s ciljem ustvariti enotno programsko podporo za uporabnike na ministrstvih, vladnih službah in vladi, ki bo prijazna in enostavna za uporabo, postopki pa maksimalno avtomatizirani povsod, kjer je to mogoče ter omogočiti javnostim preprost spletni dostop do načrtovanih zakonov in jih hkrati vzpodbuditi, da aktivno sodelujejo v vseh fazah postopkov sprejemanja predpisov (stran 6 Projekta IPP). Glede na navedeno »tehnična organizacija« dostopa do centralnega modula IPP ni okoliščina, ki bi lahko vplivala na presojo obstoja zahtevanih informacij. Če se je namreč država odločila, da bo za dostop do svoje oziroma lastne tehnične infrastrukture najela zunanje izvajalce, ne pa lastnih kadrov, to zagotovo ne more in ne sme predstavljati ovire pri dostopu do informacij javnega značaja, saj bi bila tovrstna ureditev, v fazi informatizacije državne uprave, v neposrednem nasprotju s cilji, ki jih informatizacija zasleduje, vsekakor pa bi pomenila nezakonito izogibanje spoštovanja načela transparentnosti. Prav tako pri opredelitvi informacije javnega značaja ni relevantno »lastništvo« informacij, na kar se napačno sklicuje organ v izpodbijani odločbi, saj je ključno zgolj dejstvo obstoja zahtevane informacije pri organu, ki jo je lahko izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb, kot izhaja iz prvega odstavka 4. člena ZDIJZ in je izpolnjeno tudi v obravnavanem primeru. Ob tem IP še poudarja, da se je treba zavedati, da je v obravnavanem primeru predmet presoje »baza«, ki se nanaša na sprejemanje predpisov, to pa mora biti že po ReNDej transparentno, saj je njen glavni cilj prav enostavno in poenoteno spremljanje nastajanje prepisov na enem mestu, izvajanje analitičnega pregleda postopka nastajanja predpisov, itd., kar omenjena »baza« v okviru hrambe dokumentov na centralnem modulu IPP tudi omogoča. Kot izhaja iz Projekta IPP (stran 18 in 19) je Slovenija z uvedbo sistema informacijske podpore postopka priprave predpisov postala ena redkih držav, ki ima področje postopkov priprave predpisov urejeno enotno in celovito, vključno s sodelovanjem javnosti, ki je zelo poudarjeno tudi na nivoju Evropske unije in OECD (stran 19). Zaradi navedenega je še toliko bolj pomembno zavedanje, da takšna »baza« ni in ne sme biti sama sebi namen. Čemu je bil sicer projekt na takšen način pripravljen in izvedena rešitev, ki ustvarja »celovito hrambo priprave predpisov«? Če bi sledili obrazložitvi organa, da nudi zgolj tehnično podporo, in ob obstoječi pravni regulaciji navedenega sistema, bi bil centralni modul IPP »nedostopen«, kar pa je povsem nesprejemljivo in v nasprotju z nameni in cilji, ki so narekovali vzpostavitev produkcijskega sistema na novejšo tehnologijo, za zadostitev standardov, ki so bili sprejeti v ReNDej, pa tudi v strateških dokumentih Vlade RS[4]. IP poudarja, da postopek sprejemanja predpisov brez dvoma sodi v delovno področje Vlade RS in vseh ministrstev, kjer se običajno začne postopek sprejemanja novih predpisov ali njihovih sprememb, glede na resorno področje, zato tudi informacije iz centralnega modula IPP sodijo v delovno področje vseh sodelujočih organov. Logično pa je, da je treba pri tehnični izvedbi dostopa do centralnega modula IPP vzpostaviti izvedbeni in varnostno-tehnični režim, ki ga je država, glede na informacije iz ogleda in camera, dodelila organu (izvedba javnega naročila, vodenje projekta, sklepanje pogodb z zunanjimi izvajalci, dostop do baze IPP,…), na katerega se je prosilec tudi obrnil s svojo zahtevo. IP poudarja, da bi bila zadeva lahko urejena tudi drugače, npr. pri drugem organu ali več teh (npr. GSV RS), vendar vse navedeno ne more spremeniti ključne okoliščine, da vzpostavitev centralnega modula IPP predstavlja projekt države (ne pa npr. posameznega ministrstva) na področju sprejemanja predpisov, ki že sami po sebi izpolnjujejo kriterije za informacijo javnega značaja ter da v skladu s trenutno ureditvijo z zahtevanimi informacijami razpolaga organ. Ker je organ v obrazložitvi izpodbijane odločbe navajal, da so določene zahtevane informacije že prosto dostopne na e-demokraciji, v bazi PIS in na portalu NIO, IP pojasnjuje, da se strinja s prosilcem, da zahtevanih informacij s tem ne moremo enačiti, saj niso javno objavljene sistematično in v strukturirani obliki, kot to omogoča centralni modul IPP in kar je predmet zahteve prosilca za ponovno uporabo.IP zato zaključuje, da informacije iz centralnega modula IPP, kjer se kot »kopija« hranijo vsi metapodatki in dokumenti vseh sodelujočih organov, ki so bili pri pripravi predpisov poslani preko IPP sistema, izpolnjujejo vse pogoje, da spadajo v delovno področje organa po določilu 1. odst. 4. čl. ZDIJZ. Kot je bilo navedeno že zgoraj, je prosilec v pritožbi svojo zahtevo za dostop do informacij iz centralnega modula IPP skrčil, na konkretno opredeljene informacije, zato se je IP v nadaljevanju ukvarjal z vprašanjem, ali organ, z vidika kriterija materializirane oblike, razpolaga z vsemi zahtevanimi informacijami.Na ogledu in camera dne 13. 4. 2016 je organ pojasnil, da centralni modul IPP dejansko sestoji iz dveh podatkovnih baz: v eni so shranjeni metapodatki o vseh predpisih, katerih priprava se vodi skozi sistem IPP, v drugi bazi pa so shranjene datoteke, ki so priponke k posameznim predpisom. V sistemu ni dokumentov z oznako interno, tajno ali zaupno. Organ je povedal, da je dokument, ki je poslan v usklajevanje, viden zgolj organu, ki se mu predpis pošlje v usklajevanje. Če nisi v sistemu IPP, ne moreš sodelovati pri pripravi predpisa oz. ne moreš začeti priprave predpisa. V IPP namreč niso zajeti vsi deležniki npr. IP (kar IP pripravi kot pripombe na predpis, ni v centralni bazi IPP, ta podatek ima zgolj pripravljavec pri sebi, v lokalni instanci IPP pripravljavca). Priprava predpisa ima tri stopnje: delovno gradivo, osnutek predpisa in predlog predpisa. Dokumenti se lahko na stopnji delovnega gradiva usklajujejo v okviru internega usklajevanja zgolj v okviru lokalnega IPP. Lokalna instanca je v okviru ministrstva: direktorati, sektorji… Ko se pošlje dokument na drug organ, gre preko centralnega IPP in je v tej bazi zabeležen. Predpis ima status, kot je opredeljen: npr. delovno gradivo, osnutek predpisa in predlog predpisa. Te statusi se lahko ponavljajo, v smislu več verzij delovnega gradiva, osnutkov predpisa. Pripravljavec predpisa vidi vse dokumente, ki so nastali pri pripravi predpisov in ima dostop do več dokumentov, kot so zabeleženi v centralni bazi IPP (dokumente, ki so bili posredovani izven IPP (so prišli po e- pošti). Organ je naknadno, dne 11. 5. 2016 še pojasnil, da so v centralni bazi IPP zabeleženi tudi komentarji, ki so s strani javnosti (e-demokracija) dani na posamezen objavljen dokument. Povezava IPP na e–demokracijo je odvisna od pripravljavca predpisa, v kateri fazi, kolikokrat in za koliko časa bo možen dostop do teh dokumentov na e-demokraciji. V nobeni fazi ni avtomatizma, za vsak primer posebej se pripravljavec predpisa odloči, kdaj bo dal dostop javnosti preko e-demokracije, kar je preko odpreme razvidno v centralnem modulu IPP. Organ je pojasnil, da je mogoče, če bi bil pripravljavec predpisa zelo transparenten, da so podatki, ki gredo od pripravljavca predpisa na organe, enaki dokumentom v e-demokraciji, izjema je, da na e-demokraciji ni odgovorov organa. Dne 13. 4. 2016 je IP na delovnem računalniku zaposlenega pri organu vpogledal v lokalno IPP instanco MJU. IP je pri tem ugotovil, da je lokalna IPP instanca izvedena kot Lotus Notes / Domino aplikacija, do katere imajo dostop posamezni zaposleni pri organu skozi svojega Lotus Notes klienta. V navedenem klientu lahko vidijo seznam predpisov, pri pripravi katerih sodelujejo ter v mapi vsakega predpisa tiste vnose (metapodatke in dokumente), ki so jim v trenutni fazi predpisa vidni. Večina vnosov je poslanih preko IPP sistema (točneje, »IPP odpreme«). Kopija vseh teh vnosov je zabeležena tudi v centralnem modulu (CM) IPP. Nekateri vnosi pa na organ pridejo po elektronski poti (po elektronski pošti) in jih je v lokalno instanco vnesla glavna pisarna. Kopija teh vnos (metapodatki, email, priponke) posledično niso zavedeni v centralnem modulu IPP. Dne 18. 7. 2016 je IP pri organu opravil dodatni ogled in camera z neposrednim vpogledom v centralni modul IPP, da bi ugotovil, ali organ z zahtevanimi informacijami razpolaga in ali je možen izpis informacij iz IPP modula v okviru zožene zahteve prosilca. IP je od organa predhodno prejel podatkovno shemo podatkovne baze centralnega modula IPP ter od organa in izvajalca sistema IPP pridobil še dodatna pojasnila o tem, kateri podatki se hranijo v tej bazi ter kako so medsebojno povezani. Na tej podlagi je IP pred ogledom pripravil poizvedbe, s katerimi bi bilo mogoče ugotoviti, kateri podatki, ki jih zahteva prosilec, dejansko obstajajo v podatkovni bazi centralnega modula IPP.Organ je na podlagi navodil IP uvodoma izvedel nekaj ekploratornih poizvedb za oceno količine podatkov v obeh podatkovnih bazah centralnega modula IPP. IP je pri tem ugotovil, koliko predpisov, dokumentov, komentarjev, oz. datotek je shranjenih v podatkovni bazi centralnega modula. Organ je na podlagi navodil IP dalje izpisal vse dopustne statuse predpisa:

ID

OPIS STATUSA

28

Objavljen v UL RS

35

V podpisu na Vladi RS

18

Postopek zaključen

23

Predpis v pripravi znotraj ministrstva

24

V medresorsko usklajevanje in na SVZ

25

Parafiran odposlan

12

Uvrščeno na sejo DT

11

Predložen v vladni postopek

14

Sprejeto na seji vlade

36

V obravnavo v vladno proceduro

17

Obravnavano na DT

7

V parafo SVZ

13

Uvrščeno na sejo vlade

29

Evidenca

26

Za objavo v UL RS

27

V objavo v UL RS

21

Načrtovan v PDV

34

Izven PDV

16

Odloženo na seji vlade
Organ je glede vodenja statusov na zadevah še pojasnil, da je dne 22. 11. 2015 izvedel prehod (migracija) iz e-Uprave 1 na e-Upravo 2, ter da pri tem iz podatkovnih baz e-Uprave 1 v podatkovne baze e-Uprave 2 ni prenesel vseh obstoječih podatkov, ampak zgolj tiste, ki so bili po njegovi oceni dejansko potrebni za delovanje e-Uprave 2. Preostale podatke je pustil v starih podatkovnih bazah e-Uprave 1 in jih bo v prihodnosti arhiviral. Med bazami, ki jih je na ta način prenesel, je bila tudi tista, ki hrani podatke centralnega modula IPP. To po pojasnilu organa še zlasti pomeni, da ni nujno, da so arhivski podatki o predpisih (v katerih so shranjeni podatki o zgodovini statusov na predpisih), katerih priprava je bila do dne migracije že zaključena ter drugi podobni podatki, v celoti preneseni v nove baze e-uprave 2. IP je glede na opombo organa opozoril, da se zahteva prosilca nanaša na podatke iz centralnega modula IPP, kar pomeni, da mora organ pri presoji zahtevka upoštevati podatke iz obeh baz, torej tako trenutne kot tudi stare baze. Organ je nato po navodilih IP izvedel serijo poizvedb, s katerimi je IP preveril, katere od podatkov iz prosilčevega (zoženega) zahtevka je mogoče pridobiti iz trenutne podatkovne baze centralnega modula IPP. Za ugotovitveni postopek so bile še zlasti ključne sledeče poizvedbe:·         Izvoz vseh predpisov, ki jih je oz. jih še pripravlja organ;·         Izvoz seznama dokumentov za te predpise;·         Izvoz seznama datotek, ki se nanašajo na te dokumente;Ob tem je IP je na podlagi izvedenih poizvedb ugotovil, da iz centralnega modula IPP ni mogoče pridobiti naslednjih informacij: kdaj (datum) se je odprl postopek priprave oz. spremembe nekega predpisa; kdaj (datum) je bil pripravljen prvi osnutek predpisa, ki je šel v medresorsko usklajevanje; kdaj (datum) je bil pripravljen osnutek predpisa, ki je šel v javno usklajevanje, število prejetih pripomb na posamezni predlog oz. osnutek predpisa (v smislu številke dokumenta in datum pripombe) ter kdaj (datum) je bil predpis s strani vlade posredovan v Državni zbor ter vsebino dokumentov, ki so vloženi v zakonodajno proceduro v Državni zbor RS vseh organov, ki so vključeni v IPP bazo.IP je na podlagi prejetih pojasnil organa in iz vpogleda v centralni modul IPP ugotovil, da metapodatek o tem, kdaj (datum) se je odprl postopek priprave oz. spremembe nekega predpisa, v podatkovni bazi centralnega modula ni neposredno zabeležen, je pa na ta podatek mogoče sklepati iz podatka o tem, kdaj so bili podatki o predpisu (tč. 1.a izreka te odločbe) prvič zapisani v podatkovno bazo. Ker je torej na ta podatek mogoče zgolj sklepati, ni pa neposredno zapisan v podatkovni bazi, je IP v tem delu moral zaključiti, da zahtevana informacija ne obstaja. Istovrstno je IP tudi za podatek o tem, kdaj (datum) je bil pripravljen prvi osnutek predpisa, ki je šel v medresorsko usklajevanje oz. kdaj (datum) je bil pripravljen osnutek predpisa, ki je šel v javno usklajevanje, ugotovil, da na dokumentih v zadevi ni neposredno zabeleženo, v kakšnem statusu je bila zadeva, ko je bil dokument ustvarjen in odposlan drugim udeležencem. S primerjavo časa nastanka dokumentov v zadevi ter časa prehoda zadeve v status »V medresorsko usklajevanje in na SVZ«, je sicer mogoče sklepati, ali in kateri dokumenti so bili poslani drugim udeležencem v medresorsko usklajevanje. Če je ta status za posamezno zadevo vključen tudi v zgodovini statusov po točki 1.b zgoraj, je torej za posamezen predpis mogoče sklepati, kdaj je bilo zanj začeto medresorsko usklajevanje. Prav tako je na to dejstvo včasih mogoče sklepati iz naslova dokumenta, v kolikor vključuje niz »v medresorsko usklajevanje« idr. Podobno je na nekaterih dokumentih označeno, da so bili poslani v javno objavo, vendar ponovno v tem primeru datum, ko je bila ta odločitev sprejeta, ni posebej zapisan, ampak je zapisan zgolj podatek o tem, kdaj je bil dokument shranjen v centralni modul. Do odločitve za javno objavo dokumenta pa je lahko prišlo tudi po tem. Sklepno je IP ugotovil, da iz metapodatkov, ki so shranjeni v podatkovni bazi centralnega modula IPP, ni mogoče neposredno ugotoviti, kdaj se je odprl postopek priprave oz. spremembe nekega predpisa; kdaj (datum) je bil pripravljen prvi osnutek predpisa, ki je šel v medresorsko usklajevanje; kdaj (datum) je bil pripravljen osnutek predpisa, ki je šel v javno usklajevanje. Ti podatki se namreč v podatkovni bazi posebej ne beležijo.  Nadalje je IP ugotovil, da iz podatkov v podatkovni bazi centralnega modula neposredno ne izhaja, koliko pripomb (število pripomb) so drugi IPP udeleženci podali na posamezni predlog predpisa (tj. na posamični dokument), ki ga je pripravil organ, ki vodi pripravo predpisa (tj. matični organ), in ki jim je bil poslan preko IPP odpreme. Vsaka pripomba vključenega udeleženca je namreč zavedena kot ločen dokument, brez sklica na to, na kateri poslani dokument matičnega organa se nanaša (kajti sklic obstaja le na zadevo). Tako iz metapodatkov izhaja zgolj, kateri organi so podali komentarje ter kdaj. Za ugotovitev, koliko pripomb je matični organ preko IPP sistema prejel na posamično verzijo predpisa (torej na posamični dokument), bi bilo torej treba vsebinsko pregledati priponke na vseh prejetih dokumentih drugih organov. Glede na veliko število zadev oz. dokumentov v njih (več sto tisoč) pa IP ugotavlja, da bi takšno ročno pregledovanje dokumentov za organ predstavljalo nesorazmerni napor izven preprostega postopka, česar pa organ, v skladu s 4. odstavkom 5. člena ZDIJZ, za potrebe ponovne uporabe ni dolžan zagotoviti. Ker torej zahtevan podatek o številu pripomb na posamezni predlog predpisa ni neposredno zabeležen v podatkovni bazi centralnega modula IPP, oziroma ga ni mogoče enostavno priklicati iz te baze, IP v tem delu ugotavlja, da zahtevana informacija ne obstaja. IP pa pri tem dodaja, da podatka o številki dokumenta in datumu posamezne pripombe, kot ju je prosilec zahteval v istem stavku zožene zahteve, obstajata, in sta na voljo med podatki o dokumentih, o katerih je IP odločil v točki 1.c) izreka te odločbe. Še nadalje je IP na podlagi pojasnil organa in iz vpogleda v centralni modul IPP ugotovil, da »dogodek« kdaj (datum), je bil predpis s strani Vlade RS posredovan v Državni zbor, ne gre čez centralni modul IPP, zato se v njem tudi ne hrani. To odpremo opravi Generalni sekretariat Vlade neodvisno od sistema IPP. V tem primeru je zadnji podatek glede zakona, ki je shranjen v IPP, dejstvo, da je bil poslan na Vlado RS. Pri sprejemanju zakonov je to status »V podpisu na Vladi RS«. Za podzakonske akte (uredbe idr.) pa je po tem statusu možen še zadnji status »Objavljen v UL RS«.Na podlagi navedenega IP ugotavlja, da v tem delu zahteve ni podan kriterij materializirane oblike, saj se zgoraj navedene informacije v centralnem modulu IPP ne beležijo, prav tako pa se v centralnem modulu IPP ne nahajajo dokumenti, ki so vloženi v zakonodajno proceduro v Državni zbor RS vseh organov, ki so vključeni v sistem IPP. Ker so zavezanci v skladu z ZDIJZ dolžni omogočiti dostop samo do že obstoječih informacij ter niso dolžni ustvariti novega dokumenta, zbirati informacij, opravljati raziskav ali analizirati podatkov, da bi zadostili zahtevi prosilca, IP zaključuje, da pritožbi prosilca v tem delu ni mogoče ugoditi in jo je treba, na podlagi 1. odst. 248. čl. ZUP, zavrniti, kot izhaja iz druge točke izreka te odločbe.IP je nadalje na podlagi izvedenih poizvedb ugotovil, da je iz centralnega modula IPP mogoče pridobiti naslednje informacije, ki so predmet zožene zahteve prosilca:Glede metapodatkov, s katerimi organ razpolaga in izkazujejo časovnico sprejemanja predpisov, je IP ugotovil, da je mogoče pridobiti podatke, iz katerih izhaja, kateri predpisi so bili usklajevani skozi sistem IPP (naslov predpisa, naziv predpisa, vrsta predpisa, EVA), kateri organ vodi pripravo predpisa, kdaj se je to usklajevanje začelo, kakšen je trenutni status vsakega predpisa, skozi katere statuse je tekom usklajevanja šel predpis, kateri dokumenti so bili zavedeni v okviru tega (kdaj, s strani katerega organa, ali so bili javno objavljeni na e-demokraciji) ter koliko komentarjev na predpis je bilo podanih preko spletne strani e-demokracija. Konkretneje, mogoče je pridobiti sledeče metapodatke: a)     metapodatke vseh predpisov (tj. zadev), vseh oganov, ki so vključeni v sistem IPP, in ki se nahajajo v podatkovni bazi centralnega modula IPP:-       enolični identifikator predpisa;-       naziv predpisa;-       vrsta predpisa;-       matična številka in naziv organa, ki vodi oz. je vodil pripravljanje predpisa (tj. nosilca predpisa);-       EVA predpisa;-       datum in čas prvega zapisa predpisa v podatkovno bazo;-       datum in čas zadnje spremembe na predpisu;-       trenutni status predpisa (tj. opis statusa);-       rok (datum in čas) za sprejem predpisa, če je določen;-       rok (datum in čas) za komentiranje predpisa, če je določen;-       število javnih komentarjev na predpis, podanih preko spletnega portala e-demokracija.b)    zgodovino statusov za vse prepise po točki 1.a) tega izreka, ki se nahajajo v arhivskih zapisih podatkov o zadevah v podatkovni bazi centralnega modula IPP:-       enolični identifikator predpisa;-       datum arhiviranja oz. revizije zadeve;-       opis statusa, ki ga je imela zadeva v trenutku arhiviranja.c)     metapodatke vseh dokumentov, ki se nanašajo na predpise po točki 1.a) tega izreka, in se nahajajo v podatkovni bazi centralnega modula IPP:-       enolični identifikator dokumenta;-       enolični identifikator predpisa, na katerega se dokument nanaša;-       zaporedna številko dokumenta (v mapi predpisa);-       naslov dokumenta;-       matično številko in naziv organa, pri katerem je dokument nastal;-       datum nastanka dokumenta,-       podatek o tem, ali je bil dokument poslan v objavo na spletni portal e-demokracija;-       rok za komentiranje predpisa, če je določen;d)    metapodatke vseh komentarjev, prejetih preko portala e-demokracija, ki se nanašajo na predpise po točki 1.a) tega izreka, in se nahajajo v podatkovni bazi centralnega modula IPP:-       enolični identifikator komentarja;-       enolični identifikator dokumenta, na katerega se nanaša komentar;-       datum komentarja. e)     metapodatke in vsebino datotek, ki so priponke k dokumentom po točki 1.c) tega izreka, ki jih je organ, ki vodi postopek priprave predpisa, objavil na portalu e-demokracija:-       enolični identifikator datoteke;-       enolični identifikator dokumenta, na katerega se nanašajo datoteke;-       naslov datoteke;-       format zapisa datoteke (angl. mimetype);-       vsebino datoteke.Kot IP ugotavlja pod točko 1.c zgoraj, je dejstvo, da je bil določen dokument poslan v javno objavo na e-demokraciji, posebej označeno. Posledično je za te dokumente mogoče posredovati določene metapodatke, oz. tudi vsebino pripetih datotek, oz. kot je na ogledu in camera pojasnil organ, je takšne datoteke ob pomoči izvajalca mogoče izvoziti iz podatkovne baze centralnega modula IPP.Navedene poizvedbe so torej izvozile informacije z metapodatki in dokumente, kot so predmet zahteve (vsebine dokumentov, že posredovanih na e-demokracijo), kot je razvidno v prvi točki izreka te odločbe, zato je IP zaključil, da organ v tem delu z zahtevanimi informacijami razpolaga v materializirani obliki. To pomeni, da zahtevane informacije izpolnjuje vse pogoje za obstoj informacije javnega značaja po določilu 1. odst. 4. čl. ZDIJZ. V nadaljevanju je IP preizkusil, ali je podana katera od izjem iz 5.a člena in prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.Organ se je pri zavrnitvi dostopa do zahtevane informacije skliceval na izjemo iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki organu omogoča, da prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se ta nanaša na podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem organa in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa. Za obstoj navedene izjeme morata biti torej kumulativno izpolnjena dva pogoja: podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oz. dejavnostjo organa in razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa (specifični škodni test). IP pojasnjuje, da se z navedeno izjemo varuje t.i. notranje razmišljanje organa, s čimer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki pa bi bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost. Z navedeno izjemo so varovani dokumenti, ki so namenjeni interni komunikaciji znotraj organa, kamor štejemo interne komunikacije organa kot npr. dopisi, zapisniki, mnenja, navodila, smernice in drugi interni dokumenti, torej dokumenti, iz katerih izhaja postopek oziroma način dela organa, kot tudi njegova notranja politika. Namen te izjeme je preprečiti škodo, ki bi nastala pri kakovosti odločanja organa, saj razumno varovanje procesa »notranjega razmišljanja organa« ni nujno v neskladju z načelom odprtosti uprave. Če bi namreč vsi tovrstni dokumenti postali javni, bi to lahko resno ogrozilo kritično, inovativno in učinkovito delo javnega sektorja. IP je vpogledal v informacije, ki jih je pridobil pri zgoraj navedenih testnih izvozih iz centralnega modula IPP in ugotavlja, da v danem primeru zahtevane informacije nedvomno ne sodijo med informacije, ki bi izkazovale notranje razmišljanje organa. Organ je na ogledu in camera pojasnil, da so v centralnem modulu IPP izključno dokumenti, ki so bili poslani drugim IPP organom, kar pomeni, da že po naravi stvari z notranjim delovanjem v smislu zatrjevane izjeme nimajo nobene zveze. Kot je bilo pojasnjeno že zgoraj, je centralni modul IPP baze namenjen pripravi predpisov, ki vselej vplivajo na življenje, pravice in obveznosti vseh državljanov, zato IP ne more sprejeti stališča organa, da so predmet presoje informacije, ki so povezane z notranjim delovanjem posameznega organa. Z navedeni dokumenti organi, vključeni v centralni modul IPP, ne urejajo razmerja znotraj organa, saj zahtevane informacije, ki se nanašajo na pripravo predpisov, že po svoji vsebini in namenu, kažejo na to, da so dokumenti namenjeni urejanju delovanja navzven in ne navznoter. Priprava predpisov predstavlja proces pravnega urejanja družbeno najpomembnejših vprašanj s strani oblasti, zato je bil tudi cilj vzpostavitve centralnega modula IPP, da praktično uveljavi načelo transparentnosti, ki je zapisano v ReNDej. Sklicevanje organa na izjemo notranjega delovanja je zato direktno v nasprotju s Projektom IPP. Dokler se delovno gradivo priprave predpisov usklajuje pri organu oziroma v okviru organa (znotraj direktorata, sektorjev, itd.), potencialno lahko govorimo o informacijah, ki izkazujejo, kako organ razmišlja, saj v tej fazi nedvomno potekajo še usklajevanja glede vsebine delovnega gradiva/osnutka/predloga prepisa. Vendar v trenutku, ko se dokument zabeleži v centralnem modulu IPP, to pomeni, da je bil posredovan izven organa oziroma k drugemu organu, ki je vključen v sistem IPP. Zato v takem primeru ni več mogoče govoriti, da je bil dokument pripravljen v zvezi z notranjim delovanjem, kot je bilo že večkrat poudarjeno, še zlasti ne, ko govorimo o pripravi predpisov, ki nedvomno učinkujejo navzven. Ob tem IP poudarja, da je prosilec v pritožbenem postopku svojo zahtevo skrčil zgolj na metapodatke predpisov v centralnem modulu IPP (kot je navedeno zgoraj in izhaja iz izreka te odločbe) in na vsebinske dokumente, ki so že objavljeni na e-demokraciji, kar pomeni, da predmet presoje niso vsebinska mnenja, ki jih organ izpostavlja v izpodbijani odločbi pri zatrjevanju obstoja izjeme, zato so postali argumenti organa že iz tega razloga povsem irelevantni. Nikakor pa ni mogoče sprejeti stališča, da bi npr. metapodatek o mnenju (brez vsebine), ki ga na določen predpis pripravi GSV, izkazoval notranje razmišljanje organa. Še manj pa vsebinski dokument, ki je javno dostopen na e-demokraciji. Kot izhaja iz obrazložitve izpodbijane odločbe, organ tega niti ni zatrjeval. Gre torej za informacije, ki se ne nanašajo na interno komunikacijo ali notranje delovanje IPP organov, temveč na metapodatke o delovnem gradivu/osnutku/predloga prepisa ter vsebine dokumentov (ki so že javno odstopni na e-demokraciji) glede katerih so IPP organi že sprejeli svoje stališče in jih preko IPP modula posredovali drugim IPP organom v usklajevanje, zato že po sami naravi stvari in konteksta predmetne zadeve nedvomno učinkuje navzven. Zaradi vsega navedenega tudi primer IP odločbe, ki jo navaja organ v izpodbijani odločbi, ni mogoče upoštevati, saj ne gre za enako pravno in dejansko situacijo oziroma gre za povsem druge vrste informacije, ki so predmet presoje. V skladu z navedenim je IP ugotovil, da zahtevani dokumenti ne izpolnjujejo prvega kriterija izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja iz 11. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ. Ker morata biti za obstoj obravnavane izjeme kumulativno izpolnjena oba zgoraj navedena kriterija, je IP že na podlagi odsotnosti prvega kriterija ugotovil, da izjema po 11. točki 1. odst. 6. čl. ZDIJZ glede zahtevanih informacij ni podana. Kljub temu IP še dodaja, da bi tudi v primeru obstoja prvega kriterija zahtevane informacije morale prestati še t.i. škodni test oz. presojo, ali bi razkritje povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa. Pri tej izjemi pa je škodni test zelo strog, saj mora razkritje dokumenta, ne samo ogroziti varovane pravne dobrine, ampak že resno ogroziti proces odločanja institucije (jo ohromiti), da bi se dostop do dokumentov lahko zavrnil. Tudi Upravno sodišče RS je v sodbi št. I U 1176/2010-13, z dne 30. 11. 2011 navedlo, da je zakonodajalec v skladu z restriktivnim konceptom uporabe izjem do dostopa do informacije javnega značaja za dokazni standard postavil, da »bi razkritje povzročilo motnje«, kar je dokazni standard »onkraj dvoma«. Informacije, ki so predmet presoje v tem postopku, pa očitno vsebujejo informacije, katerih razkritje ne more ogroziti, kaj šele ohromiti delovanja IPP organov. IP ocenjuje, da bi dosegli učinek »motenj pri delovanju organa« prav z zavrnitvijo dostopa do zahtevanih informacij. Država oziroma Vlada RS z ministrstvi, preko sprejetih stališč, strategij (ReNDej), smernic[5], poudarja pomen čim večje transparentnosti pri sprejemanju predpisov, ne nazadnje je bil temu namenjen tudi Projekt IPP, zato ni logično, da bi pri dostopu do zahtevanih informacij zavirala njihovo odprtost, saj bi s tem dejansko delovala v direktnem nasprotju s stališči in cilji, ki jih »uradno zasleduje«. Ker prosilec zahteva informacije za ponovno uporabo, na tem mestu IP opozarja tudi na novelo ZDIJZ-E (s katero se je v slovenski pravni red implementirala spremenjena direktiva o ponovni uporabi informacij javnega značaja (Direktiva 2013 o spremembi Direktive 2003/98/ES o ponovni uporabi informacij javnega sektorja Direktiva 2013 o spremembi Direktive 2003/98/ES o ponovni uporabi informacij javnega sektorja)), katere poglavitni namen in cilj je bil tudi v odpiranju podatkov javnega sektorja (»open data« –objava na nacionalnem portalu odprtih podatkov) za enostavno ponovno uporabo v katerekoli namene kateremukoli uporabniku (proaktivna objava)[6]. Vsled navedenemu je IP ugotovil, da tudi drugi kriterij za obstoj izjeme po 11. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ ni izpolnjen in na podlagi navedenega zaključil, da izjema iz 11. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ v predmetni zadevi ni podana. IP je po uradni dolžnosti, v skladu z 2. odstavkom 247. člena ZUP, preizkusil, ali so v konkretnem primeru morebiti podane druge izjeme po prvem odstavku 6. člena ter izjeme iz 5.a člena ZDIJZ ter ugotovil, da slednje niso podane. Prav tako pa jih ni zatrjeval niti organ. Ne glede na navedeno pa se je IP v nadaljevanju opredelil tudi do izjeme varstva osebnih podatkov. Kot je bilo navedeno že zgoraj, je prosilec svojo zahtevo zožil na metapodatke predpisov v centralnem modulu IPP in na vsebinske dokumente, ki so že objavljeni na e-demokraciji. IP je s testnimi poizvedbami ugotovil, da priklici metapodatkov predpisov v centralnem modulu IPP, kot so opredeljeni v prvi točki izreka te odločbe, ne vsebujejo varovanih osebnih podatkov. Pri tem je bil IP še posebej pozoren na metapodatke predlogov javnosti preko e-demokracije, glede katerih je ugotovil, da s priklici iz centralnega modula IPP, kot so opredeljeni v izreku te odločbe, ne vsebujejo nobenih varovanih osebnih podatkov (predmet zožene zahteve pa niso vsebine komentarjev javnosti, op. IP). IP ob tem posebej opozarja, da centralni modul IPP z vidika dostopa do metapodatkov predpisov vsebuje tudi varovane osebne podatke, npr. elektronski naslov komentatorja, ki je bil posredovan s strani javnosti preko e-demokracije, vendar slednji niso predmet zahteve prosilca, saj je ta izrecno navedel, da se mu v primeru obstoja varovanih osebnih podatkov omogoči delni dostop, kot je IP tudi odločil. Glede obstoja varovanih osebnih podatkov v vsebinskih dokumentih, ki so bili že objavljeni na e-demokraciji pa IP ugotavlja, da so v njih navedene osebe, ki so kakorkoli sodelovale pri pripravi predpisov, torej imena in priimki ter podpisi javnih uslužbencev in funkcionarjev, glede katerih je podana izjema od izjem po 3. odst. 6. čl. ZDIJZ, zato je dopustno razkritje teh osebnih podatkov. Glede stroškov ponovne uporabe IP ugotavlja, da je organ v izpodbijani odločbi odločil, da se prosilcu posredujejo v izreku opredeljene informacije in pri tem ni zaračunal stroškov ponovne uporabe. Ker je prosilec zahteval informacije za ponovno uporabo za namen obveščanja, pri tem pa je IP odločil, da se informacije izvozijo iz centralnega modula IPP na enak način, kot je organ odločil v izpodbijani odločbi, le obseg informacij je drugačen, je IP zaključil, da ni utemeljenega razloga, da bi zaračunal stroške ponovne uporabe. IP je zato odločil, da mora organ v izreku navedene informacije prosilcu posredovati brezplačno.V skladu z navedenim in na podlagi citiranih pravnih podlag je IP ugotovil, da je bil na prvi stopnji iz ugotovljenih dejstev napravljen napačen sklep glede dejanskega stanja in da je bil napačno uporabljen materialni predpis, na podlagi katerega je bilo odločeno o zadevi. Zato je IP, na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP, izpodbijano odločbo organa delno odpravil ter odločil, da je organ dolžan prosilcu omogočiti dostop do zahtevanih informacij javnega značaja za namen ponovne uporabe, na način, kot je določen v 1. točki izreka te odločbe. V delu, kjer je IP ugotovil, da organ z zahtevanimi informacijami ne razpolaga, pa je pritožbo, na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP, kot neutemeljeno zavrnil, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe. Posebni stroški v tem postopku niso nastali. Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Ur. l. RS, št. 42/2007-UPB3, s spremembami in dopolnitvami; ZUT) oproščena plačila upravne takse.Pouk o pravnem sredstvu:Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče RS, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.Postopek vodila:svetovalka informacijske pooblaščenke            Alenka Žaucer, univ. dipl. prav.,Informacijski pooblaščenec:Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,informacijska pooblaščenka
[1] http://url.sio.si/qU4[2] http://url.sio.si/qU6[3] http://url.sio.si/qU3[4] Projekt IPP, stran 10: »Vlada RS je v letih 2006 in 2007 pripravila dva strateška dokumenta, v katerih je zapisana vizija razvoja elektronskih storitev javne uprave, in sicer Strategijo e-uprave RS za obdobje od 2006 do 2010 (SEP 2010) ter Akcijski načrt e-uprave do leta 2010. Oba dokumenta med drugim obravnavata koncepte e-demokracije ter e-participacije, ideje, ki jih projekt informatizacije postopkov priprave predpisov elegantno povezuje v smiselno celoto«.[5] http://url.sio.si/qVG: Smernice za vključevanje deležnikov v pripravo predpisov. Priporočila in obrazci, izdal MJU 2015, Boris Koprivnikar, minister za javno upravo, 2015: »Poslanstvo državne uprave je učinkovito zagotavljanje javnih storitev za ljudi. To pa lahko počne le, če z ljudmi dejansko sodeluje, jih posluša in upošteva. Za oblikovanje premišljenih in učinkovitih predpisov je vključevanje javnosti v njihovo pripravo torej preprosto nujno.«[6] http://url.sio.si/qVN