Prosilec - Inšpektorat RS za okolje in prostor
+ -Številka: 090-1/2016
Kategorije: Tajnost vira
POVZETEK:Prosilec je pri organu zahteval dostop do kopije anonimne prijave »črne gradnje«. Organ je zahtevo zavrnil s sklicevanjem na izjemo iz 5.a člena ZDIJZ, ki po mnenju organa varuje tajnost vira prijave kot tudi vsebino prijave. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da je na prvi stopnji prišlo do kršitev materialnega predpisa, saj je organ preširoko tolmačil drugi odstavek 16. člena ZIN v povezavi s 5.a členom ZDIJZ. Zato je odločbo odpravil in odločil, da mora organ prosilcu omogočiti dostop do anonimne prijave, ki ne vsebuje podatkov prijavitelja.
ODLOČBA:Številka: 090-1/2016/2Datum: 11. 2. 2016Informacijski pooblaščenec (v nadaljnjem besedilu IP) po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A; v nadaljnjem besedilu ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP-2, 23/14, 50/14, 19/15 – odl. US in 102/15; v nadaljnjem besedilu ZDIJZ) in prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13, v nadaljnjem besedilu ZUP) o pritožbi … (v nadaljnjem besedilu prosilec) zoper odločbo Inšpektorata RS za okolje in prostor, Vožarski pot 12, 1000 Ljubljana (v nadaljnjem besedilu organ), št. 090-97/2015-4 z dne 13. 11. 2015, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja naslednjoO D L O Č B O:1. Pritožbi prosilca z dne 25. 11. 2015 zoper 1. točko izreka odločbe Inšpektorata RS za okolje in prostor, št. 090-97/2015-4 z dne 13. 11. 2015, se ugodi in se 1. točka izreka izpodbijane odločbe odpravi ter se odloči, da mora organ prosilcu v roku 31 (enaintridesetih) dni od prejema te odločbe po elektronski pošti posredovati kopijo anonimne prijave nedovoljene gradnje, na parceli, št. ….2. V postopku reševanja te pritožbe posebni stroški niso nastali.O b r a z l o ž i t e v:Prosilec je 28. 9. 2015 na organ naslovil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, v kateri je zahteval dostop do kopije anonimne prijave »črne gradnje«, vključno s kopijo ovojnice z žigom odhodne pošte, na parceli, št. …Organ je o zahtevi odločil z odločbo, št. 090-97/2015-4 z dne 13. 11. 2015, s katero je zahtevi delno ugodil in prosilcu posredoval kopijo ovojnice z žigom odhodne pošte, v kateri je bila poslana anonimna prijava (2. točka izreka), zavrnil pa zahtevo prosilca po dostopu do kopije anonimne prijave nedovoljene gradnje, na parceli, št. … (1. točka izreka). V obrazložitvi k 1. točki glede posredovanja anonimne prijave se je organ skliceval na drugi odstavek 5a. člena ZDIJZ, po katerem organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, glede katerega zakon določa varovanje tajnosti vira – tak zakon je Zakon o inšpekcijskem nadzoru, ki v 16. členu določa, da je inšpektor dolžan varovati tajnost vira prijave in drugih informacij, na podlagi katerih opravlja inšpekcijski nadzor. To po mnenju organa pomeni, da se varuje tako prijavitelj kot vsebina prijave. Organ se pri tem sklicuje tudi na sodbo Upravnega sodišča Republike Slovenije, št. U 313/2004 z dne 1. 3. 2006, in sodbo Vrhovnega sodišča Republike Slovenije, št. X Ips 775/2006 z dne 21. 5. 2008.IP je 26. 11. 2015 prejel pritožbo zoper navedeno odločbo organa, v kateri je prosilec oporekal, da gre za varovanje tajnosti vira, ker mu je glavna inšpektorica samoiniciativno pokazala original anonimne prijave o črni gradnji skupaj z ovojnico in računalniški vpogled v izdano inšpektorjevo odločbo. Prosilec je iz tega sklepal, da je bila tajnost anonimne prijave razkrita in se organ nanjo ne more več sklicevati. Prosilec je še navedel, da o varovanju tajnosti vira oziroma varovanju prijavitelja ni mogoče govoriti, ker je bila prijava anonimna. Prosilec od pritožbenega organa zahteva odpravo odločbe in odobritev dostopa do zahtevane informacije, saj njeno razkritje ne more več škoditi inšpekcijskemu postopku, kot to določa 6. točka (pravilno 7. točka, op. IP) 6. člena ZDIJZ, ki je zaključen oziroma je brezpredmeten, saj je bil objekt legaliziran s spremembo občinskega prostorskega načrta. Ker je bila pritožba poslana neposredno IP, jo je ta na podlagi drugega odstavka 239. člena ZUP odstopil organu z dopisom, št. 092-149/2015/2 z dne 23. 12. 2015. Organ odločbe po prejemu pritožbe ni nadomestil z novo, zato jo je na podlagi 245. člena ZUP z dopisom, št. 090-97/2015/6 z dne 4. 1. 2016, odstopil v reševanje IP kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe.Pritožba je utemeljena.IP uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje skladno z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.IP je ugotovil, da so za obravnavo pritožbe izpolnjeni vsi pogoji iz 4. člena ZDIJZ. Zahtevana informacija izvira iz delovnega področja organa, organ z njo razpolaga in se nahaja v materializirani obliki. Predmet pritožbene presoje je torej vprašanje, ali je organ ravnal pravilno, ko je prosilcu zavrnil posredovanje anonimne prijave s sklicevanjem na izjemo od prostega dostopa iz drugega odstavka 5.a člena ZDIJZ (varovanje tajnosti vira).IP je ob preizkusu odločbe ugotovil, da je organ napačno uporabil materialni predpis. Organ je namreč prosilcu zavrnil dostop do anonimne prijave upoštevajoč drugi odstavek 16. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru (Uradni list RS, št. 43/07 – uradno prečiščeno besedilo in 40/14; v nadaljnjem besedilu ZIN). Ta določa, da je inšpektor dolžan varovati tajnost vira prijave in vira drugih informacij, na podlagi katerih opravlja inšpekcijski nadzor. Po mnenju organa to pomeni, da se varuje tako prijavitelj kot tudi vsebina prijave. IP je ugotovil, da je argumentacija organa v delu, ki se nanaša na vsebino prijave, preširoka.Zakonodajalec je v ZDIJZ umestil določbo drugega odstavka 5.a člena, s katero je izrecno uredil varnost vira prijave na način, da je omogočil organom zavrnitev dostopa do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, glede katerega zakon določa varovanje tajnosti vira. Navedeno nedvomno kaže na velik pomen varovanja prijaviteljev. Namreč vsak posameznik ima zakoniti interes oziroma pravico, da v primeru zaznave kršitve z določenim ravnanjem oziroma opustitvijo drugega posameznika (ki je lahko tako fizična kot tudi pravna oseba) to naznani pristojnim organom. Gre za širši družbeni interes, ki prevlada nad interesom domnevnih storilcev prekrškov. Pobude prijaviteljev, fizičnih ali pravnih oseb, so torej v javnem interesu. Takšne prijavitelje, ki s prijavo zasledujejo cilj spoštovanja predpisov in v tem smislu vzpostavitve zakonitega stanja, je zato treba zaščititi. Varovanje vira prijave je tudi dolžnost organa, ki izhaja iz 16. člena ZIN. Na ta način je prijavitelj varovan pred možnimi raznovrstnimi pritiski, zlasti tistih, ki so posledično nadzorovani s strani inšpektorjev. Zakonodajalec je na ta način z varovanjem prijaviteljev vzpostavil širši (javni) nadzor nad spoštovanjem in izvajanjem zakonov in organu omogočil še bolj učinkovito delovanje. Prijavitelji, torej tisti, ki bi zaznali kršitve, bi se namreč, zaradi morebitnih pritiskov kršiteljev, bali o tem obveščati pristojne organe, ki že po naravi stvari ne morejo imeti takšnega nadzora, kot ga imajo lahko skupaj s širšo javnostjo. Posledično bi bilo več nezakonitih stanj (kršitev), kar je zagotovo v nasprotju z interesom družbe – tj. javnim interesom.Iz zapisanega IP ni mogel slediti argumentaciji organa, da se pri varovanju tajnosti vira varuje tudi vsebina prijave. Drugi odstavek 16. člena ZIN se nanaša izključno na vir prijave oziroma drugih informacij, medtem ko vsebina prijave oziroma informacij s to določbo ni zajeta. Vir je subjekt, ki je dal določene podatke ali obvestila. Z drugim odstavkom 16. člena ZIN je varovana identiteta tega vira, medtem, ko podatki ali obvestila, ki jih je ta vir dal, skladno s prvim odstavkom 16. člena ZIN uživajo varstvo pred razkritjem le, če so opredeljeni kot poslovna skrivnost ali druga tajnost. V konkretnem primeru ta pogoj ni izpolnjen, zato je sklicevanje organa na 16. člen ZIN nepravilno v delu, ki se nanaša na vsebino zahtevanega dokumenta oziroma anonimne prijave. Sklicevanje na drugi odstavek 16. člena ZIN v nobenem primeru ne more biti edina podlaga za zavrnitev dostopa do informacije javnega značaja, ampak je določbo o tajnosti vira prijave treba povezati z institutom delnega dostopa (7. člen ZDIJZ), ki določa, če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 5a. člena ZDIJZ in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njihovo zaupnost, pooblaščena oseba organa izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino oziroma mu omogoči ponovno uporabo preostalega dela dokumenta. Zgolj tisti del prijave, ki vsebuje osebne podatke prijavitelja oziroma podatke, na podlagi katerih je mogoče določiti identiteto prijavitelja na način, ki ne povzroča velikih stroškov, nesorazmerno velikega napora ali ne zahteva veliko časa (prim. 2. točka 6. člena ZVOP-1), predstavlja izjemo od načela prostega dostopa do informacij javnega značaja. Ni pa mogoče vnaprej in na splošno trditi, da izjemo predstavlja prijava v celoti.IP je ugotovil, da je dostop do dokumenta mogoč, saj gre za anonimno prijavo, ki ne vsebuje podatkov prijavitelja. Niti se iz dane vsebine anonimne prijave ne da sklepati na določenega posameznika, saj ne gre za tolikšno vsebnost in koncentracijo informacij, iz katerih bi bilo mogoče razbrati vir prijave ter vir drugih informacij, na podlagi katerih organ opravlja inšpekcijski nadzor. Na tem mestu IP podredno dodaja, da v sodbah, na katere se sklicuje organ (tj. sodbi upravnega in vrhovnega sodišča, št. U 313/2004 in št. X Ips 775/2006), primarno ne gre za postopek v zvezi z dostopom do informacij javnega značaja, ampak za vpogled stranke (inšpekcijskega zavezanca) v inšpekcijski spis. V citirani zadevi je stranka podala zahteve za vpogled v spis, ki pa niso bile dane na podlagi določb ZDIJZ. V postopku, na katerega se sklicuje organ, se tako sploh ni odločalo o informacijah javnega značaja, in sodišče se prav tako do določb ZDIJZ (tudi 4. člena) ni opredelilo. Ker je prosilec v pritožbi navajal, da se mu naj omogoči dostop do anonimne prijave, ker razkritje le-te ne more več škoditi inšpekcijskemu postopku, IP pojasnjuje, da je po praksi upravnega sodišča prvi akt, s katerim se začne inšpekcijski postopek, zapisnik o inšpekcijskem pregledu in ne (anonimna) prijava. Zato za informacijo javnega značaja niti ni važno, ali se je inšpekcijski postopek že začel, niti ali se bo, niti ali se je že končal. Za dostop do dokumenta ni bistvena presoja obstoja izjeme po 7. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ampak varstvo tajnosti vira, ki se lahko omogoči tudi z uporabo delnega dostopa do dokumenta in ne samo z zavrnitvijo dostopa v celoti, kot je organ storil z odločbo v obravnavani zahtevi.IP je ugotovil, da je organ preširoko tolmačil drugi odstavek 16. člena ZIN v povezavi s 5.a členom ZDIJZ in s tem napačno uporabil pravni predpis, na podlagi katerega je nato odločil o zadevi. Zato je IP pritožbi prosilca ugodil in na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP odločbo organa v 1. točki izreka odpravil in sam rešil zadevo tako, da je prosilcu omogočil dostop do zahtevanega dokumenta na način, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.Ta odločba je skladno s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo, 14/15 – ZUUJFO in 84/15 – ZZelP-J) oproščena plačila upravne takse.Posebni stroški v tem postopku niso nastali.Pouk o pravnem sredstvu:Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče Republike Slovenije, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana, pisno neposredno pri navedenem sodišču ali priporočeno po pošti ali ustno na zapisnik. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži najmanj v treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,Informacijska pooblaščenka