Klipšteter Tomaž,novinar Dnevnika - Mestna občina Maribor
+ -Številka: 090-300/2015
Kategorije: Notranje delovanje organa
POVZETEK:Prosilec je od organa zahteval pogodbo z Evropskim centrom za reševanje sporov in vso dokumentacijo, ki je nastala na podlagi te pogodbe. Organ je prosilcu posredoval pogodbo (s prekritimi varovanimi podatki), glede dokumenta, ki je nastal na podlagi te pogodbe (zgodnja nevtralna ocena o možnosti uspeha v morebitni pravdi med organom in DUTB), pa je organ izdal zavrnilno odločbo, saj dokument predstavlja izjemo notranjega delovanja organa. Prosilec se je pritožil glede dostopa do zgodnje nevtralne ocene. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da je ključno za odločitev predvsem dejstvo, da je mediacijski postopek med organom in DUTB še v teku. V primeru, da bi se nasprotna stranka v tem trenutku seznanila s pogajalskimi izhodišči organa, bi na njegovo škodo pridobila nesorazmerno in neupravičeno prednost v tem postopku, zaradi česar organ ne bi uspel zadovoljivo zastopati svojih pravic in interesov. IP je zato pritožbo prosilca zavrnil kot neutemeljeno. Ko bodo postopki, glede katerih je bila izdelana ocena pravne situacije, zaključeni, bi presoja zahtevanih dokumentov seveda lahko pripeljala tudi do drugačnega zaključka (torej da gre za prosto dostopne informacije).
ODLOČBA:Številka: 090-300/2015/4Datum: 12. 1. 2015
Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP) izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP) in prvega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi novinarja Tomaža Klipšteterja, Dnevnik d. d., Razlagova 9, 2000 Maribor (v nadaljevanju prosilec) z dne 7. 12. 2015, zoper odločbo Mestne občine Maribor, Ulica heroja Staneta 1, 2000 Maribor (v nadaljevanju organ), št. 09001-40/2015 z dne 26. 11. 2015, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja naslednjoO D L O Č B O:1. Pritožba prosilca z dne 7. 12. 2015 zoper odločbo Mestne občine Maribor št. 09001-40/2015 z dne 26. 11. 2015, se zavrne.2. V tem postopku posebni stroški niso nastali.O b r a z l o ž i t e v :Prosilec je dne 13. 10. 2015 na organ naslovil vprašanje, za kakšno storitev je bil plačan račun z dne 17. 9. 2015, v višini 24.776,00 EUR družbi ECRS. Zanimalo ga je, kdaj in kako je organ izbral tega ponudnika za izvedbo te storitve in kdo so še bili potencialni ponudniki in koliko je znašala njihova ponudba. Organ je prosilcu dne 20. 10. 2015 posredoval odgovor, v zvezi s katerim je prosilec istega dne podal dodatno zahtevo za odgovor na vprašanje, za konkretno kakšno pravo svetovanje gre, v kateri zadevi in za kakšno časovno razdobje. Prosil je tudi za vpogled v pogodbo z ECRS in v vso dokumentacijo (pravni nasveti itn.), ki je nastala na podlagi te pogodbe.Organ je o zahtevi prosilca odločil z odločbo št. 09001-40/2015 z dne 26. 11. 2014, in sicer je zahtevi prosilca za vpogled v Pogodbo med Mestno občino Maribor in Evropskim centrom za reševanje sporov delno ugodil in prosilcu omogočil vpogled v pogodbo, pri čemer je na dokumentu prekril varovane osebne podatke. Organ je v celoti zavrnil vpogled v dokumentacijo, ki je nastala na podlagi te pogodbe. V obrazložitvi je organ navedel, da ni zadržkov za razkritje pogodbe o pravnem svetovanju, z izjemo podatkov, ki predstavljajo varovane osebne podatke. Z zahtevo je bil seznanjen tudi stranski udeleženec, ki se postopka ni udeležil. Organ je zato izvedel delni dostop in prosilcu omogočil vpogled v preostali del dokumenta. Glede dokumentacije, ki je nastala na podlagi navedene pogodbe, je organ pojasnil, da je bila izdelana zgodnja nevtralna ocena o možnosti uspeha v morebitni pravdi med organom in Družbo za upravljanje terjatev bank (DUTB). Organ ocenjuje, da je glede dokumenta podana izjema iz 11. točke 6. člena ZDIJZ, ki kot izjemo od dostopa do informacij javnega značaja določa podatke iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oz. dejavnostjo organa, in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa. Dokument je bil izdelan na zahtevo organa izključno zaradi lažjega načrtovanja aktivnosti ter pri sprejemanju odločitev v morebitni pravdi med organom in DUTB, zaradi poziva DUTB na plačilo neporavnanih obveznosti. Ker gre za kompleksno pravno zadevo, je organ potreboval ustrezno pravno analizo, da se bo na zahtevo lahko pravilno odzval in v največji možni meri zavaroval koristi občine. Razkritje dokumenta bi lahko povzročilo resne motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Organ je v zvezi z reševanjem zadeve, za katero je bila izdelana zgodnja nevtralna ocena, podpisal Sporazum o reševanju spora z mediacijo v mesecu novembru 2015. Postopek mediacije je v začetni fazi, v postopkih poravnavanja pa je javnost izključena. Vsi podatki, ki izvirajo iz mediacije oz. so z njo povezani, so zaupni, razen ob drugačnem dogovoru strank, če njihovo razkritje zahteva zakon ali če je razkritje potrebno za izpolnitev ali prisilno izvršitev sporazuma o rešitvi spora. Razkritje dokumenta, na katerega bi lahko organ v celoti ali delno oprl uveljavljanje svojih zahtevkov v mediacijskem postopku in v primeru neuspešne sodne poravnave v morebitnem pravdnem postopku, bi lahko škodovalo izvedbi postopka, saj bi to lahko vplivalo na končna stališča strank postopka in poslabšalo položaj organa. Dokazni postopek je potrebno izvesti brez prejudiciranja ter nato meritorno odločiti o zahtevi. Razkritje dokumenta bi lahko vplivalo na zavarovanje dokazov tako v postopku mediacije kot v morebitnem pravdnem postopku. Organ je izvedel še test interesa javnosti in ugotovil, da ne gre za podatke, razkritje katerih bi bilo v javnem interesu. Interes javnosti za razkritje zahtevanega dokumenta ni podan v tolikšni meri, da bi prevladal nad interesi, ki omejujejo dostop do informacij po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Dokument je morda za javnost zanimiv, vendar pa je potrebno varovati tudi interese in pravice, v katere bi bilo lahko poseženo z razkritjem dokumentov. Organ je ocenil, da javni interes za razkritje v konkretnem primeru ni podan, je pa podan interes, ki terja omejitev dostopa zaradi varstva notranjega delovanja organa in zaščite položaja organa tako v mediacijskem kot morebitnem pravdnem postopku. Organ ocenjuje, da bi z razkritjem nastala škoda bila večja od pravice javnosti seznaniti se z informacijo. Prosilec je v pritožbi z dne 7. 12. 2015 navedel, da se pritožuje v delu, v katerem mu ni bil omogočen vpogled v pravno mnenje, ki ga je Evropski center za reševanje sporov izdelal za organ. Da dokument obstaja, je potrdil tudi organ. Razlogi, ki jih je v odločbi navedel organ, so neutemeljeni, saj pravno mnenje ni klasificirano kot tajno. Da je organ ta dokument veliko mesecev po njegovi pridobitvi uporabil v mediacijskem postopku, ne more biti argument za njegovo prikrivanje pred javnostjo. Organ po prejemu pritožbe prosilca izpodbijane odločbe ni nadomestil z novo, zato jo je, na podlagi 245. člena ZUP, z dopisom št. 09001-40/2015 z dne 9. 12. 2015 odstopil v reševanje IP kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe. Skupaj z odstopom pritožbe je organ IP odstopil tudi vso zahtevano dokumentacijo.IP je z dopisom št. 090-300/2015/2 z dne 21. 12. 2015 od organa zahteval posredovanje zahteve prosilca in morebitne korespondence v povezavi z zahtevo prosilca.Organ je z dopisom št. 09001-40/2015 z dne 30. 12. 2015 IP posredoval zahtevano dokumentacijo. Pritožba ni utemeljena.IP uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon. IP ugotavlja, da se prosilec pritožuje izključno v delu, v katerem mu je bil zavrnjen vpogled v pravno mnenje, ki je nastalo na podlagi pogodbe med organom in Evropskim centrom za reševaje sporov.Informacija javnega značaja je po določbi prvega odstavka 4. člena ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva (v nadaljevanju dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb. Iz navedene definicije so razvidni trije osnovni pogoji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, in sicer:1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa;2. organ mora z njo razpolagati;3. nahajati se mora v materializirani obliki.V obravnavanem primeru ni sporno, da zahtevani dokumenti sodijo v delovno področje organa, prav tako ni sporno, da organ z zahtevanimi dokumenti razpolaga in da se ti nahajajo v materializirani obliki. IP se je zato v nadaljevanju osredotočil na ključno vprašanje ali zahtevani dokument izpolnjuje pogoje za uveljavljanje izjeme iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, t.i. izjeme notranjega delovanja organa.Za obstoj izjeme, določene v 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, morata biti kumulativno podana dva pogoja:(1) podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa;(2) razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa (specifični škodni test).Za obstoj te izjeme morata biti nujno podana oba pogoja skupaj. V drugem delu te izjeme, v kateri se zahteva izkaz škode za izvedbo postopka, je vsebovan test, v teoriji imenovan škodni test, ki spada med t.i. teste tehtanja. Dostop do informacije je zato mogoče zavrniti le, če se tehtnica med škodo oziroma motnjami pri delovanju in dejavnosti organa ter razkritjem informacije nagne proti škodi oziroma, če bi bila škoda, storjena delovanju organa, večja od pravice javnosti, da se seznani z informacijo. Pri tej izjemi se zahteva zelo strog škodni test, saj mora razkritje dokumenta ne samo ogroziti varovano pravno dobrino, ampak že resno ogroziti proces odločanja institucije, da bi se dostop do dokumentov lahko zavrnil.Za podatke, ki so sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem, se v teoriji pogosto navajajo naslednji primeri: vsa notranja korespondenca med funkcionarji in uradniki vlade (uprave), ki je namenjena pripravi odločitev vlade (uprave) oziroma drugih zavezancev, interna komunikacija organa, zlasti dopisi, zapisniki, mnenja, poročila, navodila, smernice in drugi interni dokumenti (več o tem Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja s pravom EU in primerjalno-pravno prakso, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, Ljubljana 2005 - Komentar ZDIJZ, str. 139). Primerjalno-pravno so kot takšna izjema priznana tudi občutljiva notranja navodila in načrti, ki določajo način zbiranja in izvajanja raznih vrst nadzora. Gre za izjemo, kjer je potrebno pri presoji utemeljenosti opraviti še test škode – ali bi razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Opisano izjemo pozna tudi večina primerjalno-pravnih ureditev, v katerih zakoni varujejo ''notranji proces razmišljanja organa''. Varujejo se podatki, ki nastajajo ob oblikovanju politike organa. Gre za dokumente za notranjo rabo organa, iz katerih izhaja postopek oziroma način dela organa, kot tudi njegova notranja politika. To je v pravni teoriji znano kot ''deliberative process privilege'', torej proces, ki varuje notranje razmišljanje organa, s čimer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki pa bi bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost. Obenem pa je namen te izjeme tudi preprečiti škodo, ki bi nastala pri kakovosti odločanja organa, saj razumno varovanje procesa ''notranjega razmišljanja'' organa ni nujno v neskladju z načelom odprtosti uprave. Če bi namreč vsi tovrstni dokumenti postali javni, bi to lahko resno ogrozilo kritično, inovativno in učinkovito delo javnega sektorja.Zahtevani dokument predstavlja oceno pravne situacije med organom in DUTB zaradi plačila neporavnanih obveznosti. Očitno je, da je dokument nastal zaradi priprave, uveljavljanja oz. zaščite pravic organa v morebitnih pravdnih postopkih in je po presoji IP sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa. V dokumentu je namreč vsebovana ocena uspeha v tovrstnem postopku, strategija ravnanja organa in analiza pravne situacije. Po mnenju IP je odločilnega pomena, da je med DUTB in organom trenutno še v teku postopek, in sicer mediacijski postopek. Namen mediacije je v medsebojnem popuščanju obeh strank, zato bi v primeru, da bi se nasprotna stranka seznanila s pogajalskimi izhodišči organa, pridobila na škodo organa nesorazmerno in neupravičeno prednost v tekočem postopku. Organ zaradi tega ne bi uspel zadovoljivo zastopati svojih pravic in interesov. Po presoji IP bi razkritje zahtevane dokumentacije javnosti povzročilo motnje pri delovanju organa, saj bi se razkrila njegova strategija nastopanja v teh postopkih, kar bi organu lahko povzročilo škodo, dokler postopki tečejo. IP na tem mestu tako pripominja, da je v tem pritožbenem postopku ključno za odločitev predvsem dejstvo, da je postopek še v teku. Ko bodo postopki, glede katerih je bila izdelana ocena pravne situacije, zaključeni, bi presoja zahtevanih dokumentov seveda lahko pripeljala tudi do drugačnega zaključka (torej da gre za prosto dostopne informacije). Ob tem IP še dodaja, da navedba prosilca, da dokument ni označen z oznako »tajnosti«, v konkretnem primeru za odločitev ni bila relevantna, saj se za obstoj navedene izjeme tovrstna oznaka ne zahteva, organ pa se ni skliceval na izjemo tajnih podatkov.Odločitev organa je torej pravilna in na zakonu utemeljena, pritožba pa neutemeljena, zato se na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP zavrne.Posebni stroški v tem postopku niso nastali. Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/2010 – UPB5) oproščena plačila upravne takse.Pouk o pravnem sredstvu:Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, temveč se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.Postopek vodila:Vanja Zrimšek, univ. dipl. prav., svetovalka Informacijskega pooblaščencaInformacijski pooblaščenec:Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,Informacijska pooblaščenka