Akademija za strateške študije - Slovenski državni holding d.d.
+ -Številka: 090-295/2015
Kategorije: Poslovna skrivnost
POVZETEK:Organ je tudi v ponovnem postopku zavrnil zahtevo prosilke, s katero je zahteval dostavo gradiva, zapisnika in sklepa s seje nadzornega sveta organa, na kateri je odločal o prodaji družbe Telekom Slovenije, d. d., Ljubljana (v večinski državni lasti). Pri svoji odločitvi se je ponovno skliceval na razlog iz 2. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ (poslovna skrivnost), ki jo je po mnenju IP tokrat tudi zadostno obrazložil in utemeljil, saj bi v obravnavani zadevi (torej le za te konkretno zahtevane informacije, ne pa na splošno za vse tovrstne dokumente teh sej) razkritje zahtevanih informacij oziroma pogajalskih pozicij lahko vplivalo na konkurenčni položaj oziroma konkurenčne prednosti organa pri morebitni bodoči prodaji družbe Telekom (prodaja namreč ni bila izvedena), pri čemer je tudi očitno, da bi s tem nastala občutna škoda in to tudi za javna sredstva. IP je ugotovil tudi, da v obravnavani zadevi javni interes glede razkritja ni močnejši od javnega interesa za omejitev dostopa do zahtevane informacije (drugi odstavek 6. člena ZDIJZ), niti da bi se lahko uporabila izjema od predpisanih izjem glede javnih sredstev (prva alineja tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ), prav tako pa ni možen delni dostop (7. člen ZDIJZ), niti uporaba 4.a oziroma 6.a člena ZDIJZ o javnih podatkih poslovnih subjektov pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava. IP je sicer še opozoril, da omejitev dostopa javnosti do zahtevane informacije v tej fazi ne pomeni, da se s tem ukinja oziroma onemogoča odgovornost pri sprejemanju odločitev glede upravljanja oziroma razpolaganja z državnimi naložbami in naložbami organa, ampak pomeni samo, da se po ZDIJZ zaenkrat ne dovoli širši javnosti dostop do teh informacij. Ker IP ni ugotovil nobenih kršitev (podlag za določitev morebitnih stranskih udeležencev v postopku ni imel), pritožba pa je neutemeljena oziroma ne navaja pravno relevantnih razlogov za izpodbijanje prvostopne odločitve, jo je na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP zavrnil.
ODLOČBA:Številka: 090-295/2015/4Datum: 4. 1. 2016Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP), na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07 – ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – ZDIJZ-UPB2, 117/06 – ZDavP, 23/14, 50/14 in 19/15 – odl. US; v nadaljevanju ZDIJZ) ter prvega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – ZUP-UPB2, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi Akademije za strateške študije, Topniška ulica 35, 1000 Ljubljana, ki jo zastopa generalni direktor Ludvik Klavs (v nadaljevanju prosilka), vloženi 10. 11. 2015, zoper odločbo Slovenskega državnega holdinga, d. d., Mala ulica 5, 1001 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 2015015584 z dne 23. 10. 2015, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja izdaja naslednjoO D L O Č B O:1. Pritožba prosilke, vložena 10. 11. 2015, zoper odločbo Slovenskega državnega holdinga, d. d., Ljubljana, št. 2015015584 z dne 23. 10. 2015, se zavrne. 2. Posebni stroški v tem postopku niso nastali.
O b r a z l o ž i t e v:Prosilka je pri organu vložila predlog z dne 12. 6. 2016 za dostavo gradiva s seje nadzornega sveta organa, ki je bila 10. 6. 2015, tj. dostavo gradiva, zapisnika in sklepa s te seje, kjer se je odločalo o prodaji družbe Telekom Slovenije, d. d., Ljubljana (v nadaljevanju družba Telekom), in sicer po možnosti tudi poimensko, z imenom in priimkom, kdo točno je sodeloval na seji in kako je kdo iz nadzornega sveta glasoval, oziroma kdo točno je bil za prodajo slovenskega nacionalnega telekomunikacijskega operaterja in kdo proti. Pojasnila je še, da gradivo nujno potrebuje pri svojem delu zaradi proučitve, zato predlaga, da ji ga organ posreduje nemudoma oziroma takoj. Z odločbo, št. 2015008624/ASL z dne 9. 7. 2015, je organ odločil, da se zahteva zavrne, saj gre v zvezi z zahtevano dokumentacijo oziroma prošnjo prosilke, ki jo je obravnaval kot zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, za izjemo v smislu 2. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, torej da se zahteva nanaša na podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe, pri čemer se je skliceval predvsem na interni pravilnik o varovanju poslovne skrivnosti. Na podlagi pritožbe prosilke je IP z odločbo, št. 090-207/2015/3 z dne 24. 9. 2015, omenjeno odločbo organa odpravil in mu zadevo vrnil v ponovni postopek zaradi kršitve materialnega prava ter pravil postopka (med drugim pomanjkljivo obrazložena odločba oziroma nejasnost odločilnih dejstev v zvezi z zatrjevano poslovno skrivnostjo in glede zahtevanega načina seznanitve z informacijami s strani prosilke, proučitev morebitne stranske udeležbe).V ponovnem postopku je po pozivu organa z dne 12. 10. 2015 prosilka z vlogo z dne 19. 10. 2015 glede seznanitve z informacijo javnega značaja predlagala dva načina, in sicer da ji organ fizično izroči vso zahtevano dokumentacijo, ali pa da ji organ pri njemu zagotovi prostor za pregledovanje (in prepisovanje ter fotokopiranje) oziroma potrebno tehnično podporo v zvezi z vstopi v baze podatkov oziroma z elektronskimi sredstvi (računalniki itd.). Organ je izdal novo odločbo, št. 2015015584 z dne 23. 10. 2015, ki je predmet tega pritožbenega postopka (v nadaljevanju izpodbijana odločba), s katero je zahtevo prosilke zavrnil. V obrazložitvi izpodbijane odločbe navaja, da prosilka zahteva dostop do podatkov, ki so opredeljeni kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe (izjema po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ). Sklicuje se na pravilnik o varovanju poslovne skrivnosti, ki ga je uprava organa sprejela na podlagi prvega odstavka 39. člena Zakona o gospodarskih družbah (Uradni list RS, št. 65/09 – ZGD–1-UPB3, 33/11, 91/11, 32/12, 57/12, 44/13 – odl. US, 82/13 in 55/15; v nadaljevanju ZGD–1). Pravilnik v 5. členu določa, da se za poslovno skrivnost organa štejejo podatki, gradiva, ukrepi, postopki in predmeti, ki se nanašajo na sklenitev pravnih poslov v zvezi s kapitalskimi naložbami organa in Republike Slovenije (torej sam postopek, prispele ponudbe, sprejem ponudb, podatki, ki se nanašajo na pogajanja, pogodbe …), z izjemo podatkov, ki morajo biti javno objavljeni v skladu z veljavnimi predpisi. Navaja, da so kot poslovna skrivnost izrecno našteti tudi dnevni redi in gradiva za seje organov, sprejeti sklepi in odločitve njegovih organov in njihovih delovnih teles, razen če jih posamezen organ v skladu z določili statuta nameni za sporočilo javnosti, zato zahtevane informacije predstavljajo t. i. subjektivno poslovno skrivnost. Po mnenju organa zahtevane informacije predstavljajo tudi t. i. objektivno poslovno skrivnost na podlagi drugega odstavka 39. člena ZGD–1, saj je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba, predvidena pa je tudi odgovornost za izdajo poslovne skrivnosti. Pojasnjuje, da gradiva in zapisniki vsebujejo ocene, stališča, mnenja, pomisleke ipd. v zvezi s posamezno odločitvijo, z razkritjem katerih se razgaljajo morebitne prednosti in/ali neugodne okoliščine na strani organa, ki jih v stikih s potencialnimi sopogodbeniki nikoli ne razkriva (tako kot noben drug, na konkurenčnem trgu delujoč poslovni subjekt ne); razkrivanje internih gradiv bi ga povsem onemogočilo pri upravljanju naložb oziroma bi pri sklepanju poslov ostal brez pogajalskih orodij, s tem pa tudi manj učinkovit pri sklenitvi optimalnega posla. Nadaljuje, da pri tem ni mogoče prezreti tudi možnosti vplivanja in/ali pritiskov na člane nadzornega sveta organa zaradi njihovih mnenj, predlogov, pripomb itd., ki jih izražajo na sejah, in ki bi z razkrivanjem zapisnikov postali dostopni osebam z nasprotnimi interesi, kot jih ima organ. Zato po njegovem mnenju vse naštete okoliščine zadostijo pravnemu standardu objektivne poslovne skrivnosti iz drugega odstavka 39. člena ZDR–1 (pravilno ZGD–1, op. IP). Navaja, da v tej luči tudi javni interes glede razkritja ne more biti močnejši od javnega interesa za omejitev dostopa do zahtevane informacije, ker razkrivanje pogajalskih pozicij organa prek internih dokumentov (gradiva in zapisniki) slabi njegove možnosti za čim bolj donosno upravljanje naložb (javnih sredstev). Sklicuje se tudi na prvi in drugi odstavek 56. člena ZSDH–1, ki organu izrecno nalaga, da mora kot zaupne varovati vse podatke, dejstva in okoliščine o posamezni družbi s kapitalsko naložbo države, ne glede na to, kako jih je pridobil, pri čemer se za zaupne podatke vedno štejejo načrti in namere o razpolaganju s posamezno kapitalsko naložbo države. Navaja tudi, da člani organov in zaposleni ali druge osebe, ki so jim v zvezi z delom v organu kakorkoli dostopni zaupni podatki iz tega člena, teh podatkov ne smerjo nepooblaščeno sporočiti tretjim osebam, niti jih sami uporabiti ali omogočiti, da bi jih uporabile tretje osebe (razen če gre za ustrezen nadzorni organ). Po mnenju organa že na podlagi tega člena ne sme posredovati gradiv in zapisnikov svojih organov (tudi konkretno zaprošenih ne), ker ti vsebujejo tudi načrte in namere o razpolaganju s posameznimi kapitalskimi naložbami države.Navaja, da prosilki ne more omogočiti niti delnega dostopa do zahtevanih dokumentov, saj za tovrstne dokumente veljavni predpisi ne določajo obveznosti javne objave, informacije, ki jih je organ namenil za sporočilo javnosti (javno dostopne so na spletni strani organa), pa so bile omejene le na informacije o tem, da je nadzorni svet podal soglasje izključno k zavezujoči ponudbi potencialnega kupca delnic družbe Telekom, v imetništvu Republike Slovenije in organa z dne 20. 5. 2015, ob pogoju upoštevanja sklepov skupščine organa; da nadzorni svet sprememb k zavezujoči ponudbi z dne 9. 6. 2015 ni obravnaval, saj za upravo organa pogoji niso sprejemljivi; da je nadzorni svet zadolžil upravo, da z družbo Cinven uskladi končno besedilo kupoprodajne pogodbe in jo pred sklenitvijo posreduje v končno soglasje nadzornemu svetu. Navaja, da zahtevani dokumenti ne predstavljajo javnih podatkov tudi zato, ker iz njih ni mogoče pridobiti nobenega podatka o sklenjenem pravnem poslu o razpolaganju s kapitalsko naložbo v družbi Telekom, ker takšen posel nikoli ni bil sklenjen.Zaključuje, da ker so v konkretnem primeru podane izjeme iz 2. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ in ker hkrati niso izpolnjeni pogoji iz drugega in tretjega odstavka 6. člena ter 7. člena ZDIJZ, je organ zahtevo zavrnil. Prosilka je zoper izpodbijano odločbo vložila pritožbo (ki je očitno pomotoma datirana z dne 3. 11. 2014, ko izpodbijana odločba še ni bila izdana), s katero zahteva, da jo IP razveljavi in izda novo odločbo, s katero bo dovolil celoten vpogled, prepisovanje, kopiranje, arhiviranje itd. gradiva, zapisnika in sklepa s seje nadzornega sveta organa z dne 10. 6. 2015. Prav tako predlaga vpogled v kompletno dokumentacijo o prodaji družbe Telekom, že pred predmetno sejo, ki obstaja v pisni in elektronski obliki ter njihovo prepisovanje, kopiranje, arhiviranje in nadzor ter kopiranje in shranjevanje na njene elektronske medije oziroma diske. Navaja, da kompletno gradivo nujno potrebuje pri svojem delu zaradi proučitve in razjasnitve situacije, saj obstaja utemeljen sum, da je organ v času pred in v času odločanja o prodaji družbe Telekom na predmetni seji nadzornega sveta deloval povsem nezakonito, saj ni bil ustanovljen v skladu z zakonom in je tako deloval v nasprotju s slovenskim pravnim redom, fizične osebe organa in druge, ki so pri tem sodelovale, pa so storile več različnih kaznivih dejanj, s čimer je bila načrtno in absolutno kršena ustavnost in zakonitost ter slovenski pravni red. Po njenem gre za zadevo dostopa do informacij javnega značaja in za pravico javnosti do informiranja, sklicevanje organa na poslovno skrivnost pa je neutemeljeno in nezakonito, saj bi se s tem rad izognil sankcijam in kazenskem pregonu fizičnih oseb, ki so pri tej nezakonitosti sodelovale, ter tako skril oziroma prikril svoja nezakonita dejanja pred očmi javnosti, tako da v resnici ne gre za poslovno skrivnost, temveč za izogibanje resnici in podajanju informacij, ki so javnega značaja. Meni, da javnost mora vedeti in mora biti informirana o tem, kaj je organ v zvezi s prodajo družbe Telekom v preteklosti delal in kaj dela. Navaja kronologijo dogodkov in predlaga, da IP v celoti sledi njeni pritožbi in ugotovi, da v zadevi ne gre za poslovno skrivnost in sprejme (zakonit) sklep, v katerem bo ugotovil, da gre nesporno za informacijo javnega značaja in nesporno za njeno pravico do dostopa do teh informacij. Organ je, v skladu z 245. členom ZUP, opravil preizkus pritožbe ter ugotovil, da je pritožba dovoljena, pravočasna in vložena po upravičeni osebi, ter jo skupaj z zahtevo in izpodbijano odločbo ter ostalo spisno dokumentacijo iz prejšnjega postopka odstopil IP. Na podlagi poziva IP z dne 13. 11. 2015 je organ 18. 11. 2015 poslal še interni Pravilnik o varovanju poslovne skrivnosti z dne 24. 7. 2014 (v nadaljevanju Pravilnik) ter dokumente predmetne seje, ki jih zahteva prosilka.Pritožba ni utemeljena.IP kot organ druge stopnje, v skladu z 247. členom ZUP, preizkusi izpodbijano odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija, in v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon.V obravnavani zadevi ni sporno, da je organ zavezanec po ZDIJZ, saj 63. člen Zakona o Slovenskem državnem holdingu (Uradni list RS, št. 25/14; v nadaljevanju ZSDH–1) izrecno določa, da je organ zavezanec za posredovanje informacij javnega značaja in da se glede postopka tega posredovanja in dolžnosti zavezanca uporabljajo določbe zakona, ki ureja dostop do informacij javnega značaja. Prav tako ni sporno, da zahtevane informacije predstavljajo informacije javnega značaja v smislu prvega odstavka 1. člena ZDIJZ oziroma prvega odstavka 4. člena ZDIJZ. Informacije namreč izvirajo iz delovnega področja organa, saj se nanašajo na dokumente nadzornega sveta organa o nameravani prodaji delnic družbe Telekom, ki predstavljajo 72,75 % delež osnovnega kapitala te družbe (tj. predmetna prodaja družbe Telekom), ki pa sicer ni bila izvedena, pri čemer je (bila) družba Telekom večinoma v državni lasti oziroma v lasti pravnih oseb javnega prava[1], upravljanje državnih naložb pa je ena temeljnih nalog organa (npr. 1., 18. in 19. člen ZSDH–1). Zahtevane informacije se nahajajo v obliki dokumentov, ki jih je organ izdelal sam ali pridobil od drugih oseb, in organ z njimi tudi razpolaga. Sporno pa je še vedno oziroma prosilka še vedno nasprotuje zatrjevanju organa, da je za zahtevane informacije podana izjema za dostop do informacij javnega značaja iz naslova poslovne skrivnosti.Na podlagi 2. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe.Zakon o gospodarskih družbah (Uradni list RS, št. 65/09 – ZGD-1-UPB3, 33/11, 91/11, 32/12, 57/12, 44/13 – odl. US, 82/13 in 55/15; v nadaljevanju ZGD–1) razlikuje dva kriterija za določitev poslovne skrivnosti, subjektivnega (prvi odstavek 39. člena ZGD–1) in objektivnega (drugi odstavek 39. člena ZGD–1), odvisno od tega, na kakšni podlagi se podatki štejejo za poslovno skrivnost.Po prvem odstavku 39. člena ZGD–1 se za poslovno skrivnost štejejo podatki, za katere tako določi družba s pisnim sklepom; s tem sklepom morajo biti seznanjeni družbeniki, delavci, člani organov in druge osebe, ki morajo varovati poslovno skrivnost. Po drugem odstavku tega člena pa se ne glede na to, ali so določeni s sklepi iz prejšnjega odstavka, za poslovno skrivnost štejejo tudi podatki, za katere je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba; družbeniki, delavci, člani organov družbe in druge osebe so odgovorni za izdajo poslovne skrivnosti, če so vedeli ali bi morali vedeti za tako naravo podatkov. Za poslovno skrivnost se ne morejo določiti podatki, ki so po zakonu javni, ali podatki o kršitvi zakona ali dobrih poslovnih običajev (tretji odstavek 39. člena ZGD–1). S pisnim sklepom iz prvega odstavka 39. člena ZGD–1 mora družba določiti tudi način varovanja poslovne skrivnosti in odgovornost oseb, ki so dolžne varovati poslovno skrivnost (prvi odstavek 40. člena ZGD–1).Iz izpodbijane odločbe izhaja, da naj bi vsi zahtevani dokumenti (gradivo, zapisnik in sklep s predmetne seje nadzornega sveta organa) predstavljali poslovno skrivnost po subjektivnem kriteriju, ker predstavljajo poslovno skrivnost po 5. členu Pravilnika, ki ga je uprava organa sprejela na podlagi prvega odstavka 39. člena ZGD–1, kot tudi po objektivnem kriteriju iz drugega odstavka tega člena ZGD–1, saj naj bi bilo očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba.V zvezi s subjektivnim kriterijem IP ugotavlja, da so z navedeno določbo Pravilnika generalno podatki o postopkih oziroma pogajanjih in sklenitvi pravnih poslov v zvezi s finančnimi naložbami organa in Republike Slovenije, ki jih organ upravlja v skladu z ZSDH–1, ter dnevni redi, gradiva in sprejeti sklepi in odločitve tudi nadzornega sveta organa, kamor (po vrsti) torej spadajo tudi zahtevani dokumenti glede predmetne prodaje družbe Telekoma v obravnavani zadevi, opredeljeni oziroma štejejo za poslovno skrivnost, kot to navaja organ. IP je sicer že večkrat navedel, da zgolj splošno in pavšalno opredeljevanje poslovne skrivnosti v internih aktih zavezancev po ZDIJZ (in/ali tovrstna označba na samih dokumentih) in sklicevanje na to ne more imeti absolutne veljave za omejitev dostopa in nadzora javnosti (torej tudi ne v obravnavanem primeru), saj bi zavezanec tako lahko celotno svoje poslovanje opredelil za poslovno skrivnost, zato je potrebno in pomembno vsako posamezno zahtevano konkretno informacijo oziroma dokument presojati posebej. IP ugotavlja, da sami zahtevani dokumenti sicer ne nosijo posebne oznake o poslovni skrivnosti, kot to predpisuje tretji odstavek 6. člena Pravilnika, vendar se po četrtem odstavku tega člena kot poslovna skrivnost obravnavajo tudi podatki, gradiva, postopki itd. iz 5. člena Pravilnika (torej tudi zahtevani dokumenti), če je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba. Slednje pa v bistvu predstavlja kriterij za objektivno poslovno skrivnost, ki jo organ prav tako zatrjuje in jo je po mnenju IP tudi zadostno obrazložil in utemeljil. IP tako pritrjuje navedbam organa, seveda kolikor se nanašajo na obravnavano zadevo oziroma na zahtevane konkretne informacije glede predmetne seje nadzornega sveta organa (torej ne na splošno in ne za vse tovrstne dokumente), da bi se z razkritjem le-teh razkrile tudi morebitne prednosti in/ali neugodne okoliščine na strani organa oziroma pogajalske pozicije v konkretnem primeru prodaje družbe Telekom. Utemeljeno je tudi njegovo sklicevanje na to, da iz tretjega odstavka 1. člena ZSDH–1 izhaja, da pri uresničevanju namena in ciljev tega zakona organ posluje pod enakimi pogoji kakor druge gospodarske družbe oziroma subjekti (torej kljub svojemu javnopravnemu statusu), razkrivanje zahtevanih dokumentov pa bi organu onemogočilo doseganje ciljev, ki jih mora doseči pri upravljanju naložb (4. člen ZSDH–1), torej tudi povečevanje njihove vrednosti in zagotavljanje čim višjega donosa za lastnike, saj bi bil brez pogajalskih orodij manj učinkovit pri sklenitvi optimalnega posla in s tem tudi pri uspešnosti upravljanja naložb (slabši posel pomeni manj sredstev za izvajanje javnih nalog). Tudi po mnenju IP bi razkritje zahtevanih dokumentov in pogajalskih pozicij neposredno vplivalo na konkurenčni položaj organa, kar je bistveni element poslovne skrivnosti.S poslovno skrivnostjo so namreč mišljene predvsem poslovne informacije, ki morajo ostati zaupne zaradi varstva konkurence na trgu oziroma konkurenčne prednosti gospodarske družbe, torej, ki vplivajo na konkurenčni položaj družbe in katerih sporočanje neupravičeni osebi bi škodilo konkurenčnemu položaju družbe ter imajo tako tudi ekonomsko oziroma premoženjsko vrednost. Prav tako ima poslovna skrivnost smisel le, če je kot takšna opredeljena že od nastanka naprej oziroma če je od opredelitve za poslovno skrivnost znana le ozkemu krogu ljudi, ne pa tudi širšemu krogu oziroma javnosti. Čeprav ni nujno, da ima podatek, ki je sicer označen oziroma opredeljen kot poslovna skrivnost, lastnost oziroma vrednost poslovne skrivnosti trajno (v nedogled), saj konkurenčni podatki lahko s potekom časa, z razširjenostjo oziroma javno dostopnostjo, z novimi oziroma novejšimi podatki izgubijo svoj pomen (glej Komentar ZGD–1, Založba GV, 2007; komentar k 39. členu).IP se strinja tudi z obrazložitvijo organa v zvezi z možnostjo vplivanja in/ali pritiskov na člane nadzornega sveta organa zaradi njihovih mnenj, predlogov, pripomb ipd., izraženih na predmetni seji, ki bi z razkritjem postali dostopni osebam z nasprotnimi interesi, kot jih ima organ. Organ tudi upravičeno opozarja na prvi oziroma drugi odstavek 56. člena ZSDH–1, tj. da se za zaupne štejejo načrti in namere o razpolaganju s posamezno kapitalsko naložbo države, ki se ne smejo nepooblaščeno sporočiti tretjim osebam. Pri tem pa IP opozarja, da je vse navedeno treba nujno upoštevati v povezavi s tem, da prodaja družbe Telekom (ki jo prosilka v vlogah večkrat izpostavlja za nacionalnega telekomunikacijskega operaterja), h kateri je Državni zbor Republike Slovenije že dal soglasje[2], ni bila izvedena[3], zaradi česar se v bodoče lahko začne nov prodajni postopek, že izoblikovana stališča organa oziroma pogajalska izhodišča tega predmetnega sicer nezaključenega postopka prodaje, razvidna iz zahtevane dokumentacije, pa so lahko pomembna tudi pri oblikovanju in vodenju novega postopka prodaje ter priprave konkretnih predlogov prodaje oziroma pogajalskih izhodišč v tem novem postopku.Kljub temu, da je organ zavezan k preglednemu poslovanju in upravljanju naložb (npr. 1. člen (vsebina in namen zakona, med drugim tudi pregleden sistem upravljanja naložb), 8. člen (načelo preglednosti) in 63. člen (dostop do informacij javnega značaja) ZSDH–1), bi tudi po mnenju IP z razkritjem zahtevanih dokumentov v tej fazi prišlo do preobsežnega in nesorazmernega posega v poslovno skrivnost organa, kar bi lahko povzročilo slabši konkurenčni položaj organa (in s tem zaradi slabše prodajne cene negativne posledice tudi za javno korist), če bi organ zaradi zagotavljanja transparentnosti moral razkrivati informacije o pogajalskem procesu, medtem ko bi jih kupec kot nasprotna pogodbena stranka, ki k temu ni zavezan, lahko zadržal zase oziroma jih ne bi bil dolžan razkriti organu ali širši javnosti. Tudi pri prodaji družbe Telekom gre v končni fazi za pravni posel, tako da so tudi za sklenitev tega posla pomembni cilji in predmet pogajanj ter pogajalske strategije in taktike, trdnost oziroma podlage in utemeljitve pogajalskih izhodišč, če in v kateri smeri so še možna nadaljnja pogajanja, katere so prednosti oziroma morebitni pomisleki prodaje, morebitna odprta vprašanja ali tveganja ipd., kar ima vse neko ekonomsko vrednost in vpliv na konkurenčni položaj organa v procesu prodaje. Podrobne okoliščine in vrednotenje pogajalskega procesa, ki se ni zaključil z nameravano prodajo, ter sprejemanje odločitev v tej zvezi, je zato lahko pomembno in morebiti tudi odločujoče za bodoča pogajanja o prodaji te družbe.Na podlagi navedenega IP meni, da bi razkritje zahtevanih informacij lahko vplivalo na konkurenčni položaj oziroma konkurenčne prednosti organa pri morebitni bodoči prodaji družbe Telekom, pri čemer je tudi očitno, da bi s tem nastala občutna škoda in to tudi za javna sredstva, če bi za te informacije izvedela nepooblaščena oseba oziroma širša javnost. Tako je izkazano, da gre pri zahtevanih informacijah za poslovno skrivnost oziroma za izjemo po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, zaradi česar je pravilna odločitev organa, da se prosilki iz tega razloga zavrne dostop do te dokumentacije. Organ v obrazložitvi izpodbijane odločbe pri utemeljevanju poslovne skrivnosti sicer večkrat omenja tudi spornost razkrivanja internih gradiv/dokumentov oziroma miselnega procesa organa, vendar ni razvidno, da bi zavrnitev zahteve izrecno utemeljeval tudi z izjemo notranjega delovanja po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ[4],, zato IP tega podrobneje ne obravnava, še posebej glede na to, da je potrdil že obstoj izjeme dostopa do informacij iz razloga poslovne skrivnosti. V zvezi s pritožbenimi navedbami o javnem interesu za razkritje zahtevanih dokumentov, IP pritrjuje organu, ki v izpodbijani odločbi pravilno navaja, da v obravnavani zadevi javni interes glede razkritja ne more biti močnejši od javnega interesa za omejitev dostopa do zahtevane informacije, ker bi razkrivanje teh pogajalskih pozicij organa slabilo njegove možnosti za čim bolj donosno upravljanje naložb (javnih sredstev). Tudi ob izvajanju t. i. testa interesa javnosti po drugem odstavku 6. člena ZDIJZ (ki predstavlja izjemo od izjem iz prvega odstavka tega člena, torej tudi poslovne skrivnosti), po katerem se ne glede na določbe prejšnjega odstavka (torej ne glede na obstoj izjeme) dostop do zahtevane informacije dovoli, če je javni interes glede razkritja močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevane informacije, prosilki ne bi bilo mogoče posredovati zahtevanih informacij. Razkritje dokumentov v tej fazi bi namreč tudi po mnenju IP, lahko povzročilo škodo v novem postopku prodaje tega deleža (tj. glede doseganja čim višje prodajne cene oziroma čim boljših finančnih pogojev prodaje), ta škoda pa bi lahko bila večja od pravice javnosti, da se že sedaj, ko postopek prodaje družbe Telekom (še) ni izvršen, seznani z zahtevano informacijo. Glede na veliko odmevnost, ki jo je ta predmetni prodajni postopek imel v javnosti, sicer ni mogoče zanikati, da bi bila za javnost zanimiva zahtevana dokumentacija. Vendar gre pri testu interesa javnosti za tehtanje, pri katerem je treba presoditi, kdaj prevlada pravica javnosti do obveščenosti nad kakšno drugo pravico oziroma izjemo iz ZDIJZ, in s tem ugotoviti, ali bo v konkretnem primeru javnemu interesu bolj zadoščeno z razkritjem ali z nerazkritjem informacije. Upoštevajoč vse okoliščine obravnavane zadeve tako IP ocenjuje, da v tem primeru obstaja večji javni interes iz naslova varovanja poslovne skrivnosti in doseganja čim ugodnejše prodaje, torej da javni interes za omejitev dostopa do zahtevanih informacij zaenkrat pretehta nad pravico javnosti, da se seznani z zahtevano informacijo javnega značaja.V obravnavani zadevi tudi ni prišlo do razpolaganja oziroma prodaje državnih naložb v družbi Telekom, tako da se za razkritje ne more uporabiti niti določba prve alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ glede porabe javnih sredstev. Iz enakega razloga, ker torej pravni posel ni bil sklenjen, ni mogoče uporabiti niti določbe 6.a člena ZDIJZ o javnih podatkih poslovnih subjektov pod prevladujočim vplivom oseb javnega prava (v povezavi s 4.a členom ZDIJZ), kljub temu, da je bila družba Telekom opredeljena za tak poslovni subjekt tudi v času nastanka zahtevane dokumentacije. Tako IP ugotavlja, da glede zahtevane dokumentacije ni podana nobena izjema od zatrjevane izjeme, tj. ko se na podlagi drugega in tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, ne glede na izjeme iz prvega odstavka tega člena (torej ne glede na poslovno skrivnost), dostop do zahtevane informacije vseeno dovoli.IP nadalje ugotavlja, da je organ sledil napotkom IP iz prejšnje odločbe o preveritvi možnosti delnega dostopa po 7. členu ZDIJZ glede na objavljeno sporočilo javnosti v zvezi s predmetno sejo nadzornega sveta, čeprav je organ ugotovil, da takšnega dostopa ni mogoče omogočiti. Po pregledu spisne dokumentacije se IP strinja s takšno odločitvijo organa in dodaja, da je zahtevana dokumentacija, ki jo je na poziv IP predložil organ in ki je zaradi zavrnitve do njenega dostopa IP ne more podrobneje in natančneje navajati, medsebojno vsebinsko povezana oziroma prepletena, omejene informacije o predmetni prodaji, ki jih je organ sicer javno razkril (objavljene so na njegovi spletni strani) in ki jih organ povzema v obrazložitvi izpodbijane odločbe, pa ni mogoče izločiti iz zahtevanih dokumentov, ne da bi to ogrozilo njihovo zaupnost, oziroma bi delni dostop v tej fazi popolnoma izgubil vrednost in ne bi bil smiseln. IP opozarja, da omejitev dostopa javnosti do zahtevane informacije v tej fazi ne pomeni, da se s tem ukinja oziroma onemogoča odgovornost pri sprejemanju odločitev glede upravljanja oziroma razpolaganja z državnimi naložbami in naložbami organa, ampak pomeni samo, da se po ZDIJZ zaenkrat ne dovoli širši javnosti dostop do teh informacij. Iz 1. člena ZDIJZ namreč izhaja, da ta zakon ureja postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, oziroma za dostop do informacij javnega značaja velja načelo prostega dostopa (5. člen ZDIJZ), kar pomeni, da so informacije javnega značaja prosto dostopne vsem oziroma vsakemu, ki jo zahteva, torej ne le prosilcu, tako da je dostop omogočen bodisi vsem bodisi nikomur. Še vedno namreč velja 69. člen ZSDH–1, ki določa, da če pri uresničevanju svojih zakonskih pristojnosti Ministrstvo za finance, Računsko sodišče Republike Slovenije, Komisija za preprečevanje korupcije, Agencija za trg vrednostnih papirjev ali Javna agencija Republike Slovenije za varstvo konkurence ugotovi dejstva in okoliščine, ki dokazujejo sum oškodovanja Republike Slovenije ali organa, lahko kot zastopnik javnega interesa organom vodenja ali nadzora organa ali vladi predlaga postopke za začetek posebnih revizij, začetek odškodninskih postopkov proti članom organov vodenja ali nadzora in vseh drugih ustreznih postopkov, s katerimi se zaščitijo premoženje in interesi Republike Slovenije ali organa skladno z določbami tega zakona in zakona, ki ureja gospodarske družbe; če organ vodenja ali nadzora organa ali vlada predlog zavrne ali nanj v 30 dneh ne odgovori, lahko prej navedeni organi v sodelovanju z Državnim pravobranilstvom Republike Slovenije sami v imenu in za račun Republike Slovenije ali v imenu in za račun organa sprožijo postopke za začetek posebnih revizij, odškodninskih postopkov in vseh drugih ustreznih postopkov, s katerimi se zaščitijo premoženje in interesi Republike Slovenije ali organa skladno z določbami tega zakona in zakona, ki ureja gospodarske družbe.Prav tako po tretjem odstavku 68. člena ZSDH–1 člani organov vodenja in nadzora organa z vsem svojim premoženjem solidarno odškodninsko odgovarjajo Republiki Sloveniji za škodo, ki nastane zaradi njihovega uresničevanja pravic delničarjev ali družbenikov v družbah v lasti Republike Slovenije, razen če dokažejo, da so ravnali s skrbnostjo skladno s prvim odstavkom tega člena (tj. skrbnost, opredeljena z zakonom, ki ureja gospodarske družbe) in pri ravnanju v celoti upoštevali zakonodajo, notranje akte družbe in akte upravljanja.Glede na to, da prosilka v pritožbi večkrat poudarja zatrjevane kršitve oziroma kazniva dejanja v zvezi s predmetno prodajo oziroma sejo nadzornega sveta organa, IP opozarja, da v pritožbenem postopku glede dostopa do informacij javnega značaja, za kar edino gre v obravnavani zadevi, nima pristojnosti, da bi preverjal oziroma ugotavljal in se opredelil glede zakonitosti oziroma pravilnosti posameznih dokumentov ali celo ravnanj organa, zato teh pritožbenih razlogov, ker se ne nanašajo na ZDIJZ, IP ne more presojati. Na podlagi prve alineje prvega odstavka 2. člena ZInfP je IP pristojen (le) za kršitve dostopa do informacij javnega značaja (ali njihove ponovne uporabe), ne pa tudi za morebitne kršitve (ali kazniva dejanja, za odkrivanje katerih so pristojni organi pregona oziroma policija) v postopkih, v katerih oziroma v zvezi s katerimi so nastali dokumenti, ki so predmet zahteve prosilca za dostop do informacij javnega značaja. V postopku z zahtevo za dostop do informacij javnega značaja je torej bistveno oziroma edino relevantno to, ali je prosilec prejel zahtevane informacije, oziroma ali je organ pravilno zavrgel ali zavrnil zahtevo, ali pa je morebiti drugače kršil pravico do dostopa ali ponovne uporabe informacije javnega značaja. Prosilka tako ne navaja nobenih kršitev pravice do dostopa informacij javnega značaja, ki bi bila storjena v postopku z njeno zahtevo za dostop do informacij javnega značaja pri organu na prvi stopnji, torej v konkretnem postopku po ZDIJZ. Prav tako ne navaja nobenih vsebinskih oziroma pravno relevantnih razlogov, s katerimi bi izpodbijala odločitev organa, da se zahteva zavrne iz razloga poslovne skrivnosti. IP ponovno (kot v prejšnji odločbi) še navaja, glede na to, da prosilka tudi v tej pritožbi širi zahtevo na kompletno dokumentacijo o predmetni prodaji družbe Telekom (ki obstaja v pisni in elektronski obliki, že pred predmetno sejo), da je predmet obravnavane zahteve in s tem tega pritožbenega postopka, le dokumentacija seje nadzornega sveta organa z dne 10. 6. 2015 o predmetni prodaji družbe Telekom. Zato teh pritožbenih navedb (glede kompletne dokumentacije) IP podrobneje ne obravnava. Glede na to, da je IP pritožbo zavrnil in s tem potrdil odločitev organa, da se prosilki ne dovoli dostop do zahtevane dokumentacije, se IP ni treba podrobneje opredeljevati do alternativnega predloga prosilke v vlogi z dne 19. 10. 2015 glede načina posredovanja zahtevane dokumentacije. Iz izpodbijane odločbe sicer ni razvidno, na podlagi katerih razlogov (glede na napotke IP iz prejšnje odločbe) je organ ugotovil, da v postopek ni treba pritegniti morebitnih drugih strank z interesom (stranskih udeležencev), niti ni navedel, kateri subjekti bi to lahko bili in katere informacije bi ti lahko varovali in za katero njihovo pravno korist bi lahko šlo oziroma v katerem materialnem predpisu bi bila utemeljena katera njihova osebna korist, ki bi jo v konkretnem upravnem postopku sploh bilo mogoče varovati (pravni interes za udeležbo je treba presojati za vsakega udeleženca posebej)[5]. Vendar ker zgolj na podlagi predložene dokumentacije niso razvidne vse te podlage za določitev morebitnih stranskih udeležencev v postopku, upoštevajoč tudi, da je zahtevana dokumentacija le del širšega postopka predmetne prodaje družbe Telekom, ki ga je vodil organ, in ker glede na vse okoliščine konkretnega primera in razloge za odločitev, da se dostop do informacij ne dovoli, s čimer ni poseženo v nobene morebitne pravice in pravne koristi morebitnih stranskih udeležencev, je IP kot pritožbeni organ, brez ugotavljanja teh dejstev o morebitni stranski udeležbi, vsebinsko odločil o zadevi, pri čemer ta odločitev o zahtevi prosilke upošteva čim večjo ekonomičnost postopka, ne gre pa na škodo materialne resnice in pravilne ugotovitve dejanskega stanja. Ker IP ni ugotovil nobenih kršitev materialnega zakona ali bistvenih kršitev postopka, do katerih bi prišlo v postopku po ZDIJZ na prvi stopnji, ki bi jih moral upoštevati po uradni dolžnosti, je izpodbijana odločba pravilna in na zakonu utemeljena, pritožba pa neutemeljena, zato jo je IP na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP zavrnil, kot to izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, zato je odločil, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – ZUT-UPB5, 14/15 – ZUUJFO in 84/15 – ZZeIP-J) oproščena plačila upravne takse.Pouk o pravnem sredstvu:Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče Republike Slovenije, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
| Postopek vodila: Jelka Kovačič, univ. dipl. prav., svetovalka Informacijskega pooblaščenca |
|
[1] Po podatkih registra zavezancev za informacije javnega značaja po 3.b členu ZDIJZ, objavljenega na spletni strani AJPES, je udeležba pravnih oseb javnega prava v kapitalu družbe Telekom na dan izdaje te odločbe 73,27040 %.
[2] Sklep o soglasju k odtujitvi naložb Republike Slovenije, Kapitalske družbe pokojninskega in invalidskega zavarovanja, d. d., Slovenske odškodninske družbe, d. d., Modre zavarovalnice, d. d., D.S.U., družbe za svetovanje in upravljanje, d. o. o., in Posebne družbe za podjetniško svetovanje, d. d., z dne 21. 6. 2013 (Uradni list RS, št. 52/13).
[3] Sporočilo za javnost organa z dne 4. 8. 2015 »Telekom: Postopek prodaje družbe Telekoma Slovenije, d. d., se je zaključil«, da organ, glede na obvestilo edinega ponudnika, da s postopkom predmetne prodaje ne želi več nadaljevati, uradno zaključuje prodajni postopek 72,75 % deleža družbe Telekom.
[4] Tj. da gre za podatek internega značaja oziroma podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa, in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa.
[5] Po prvem odstavku 43. člena ZUP se ima pravico udeleževati postopka oseba, ki izkaže pravni interes; tega izkaže oseba, ki zatrjuje, da vstopa v postopek zaradi varstva svojih pravnih koristi (stranki udeleženec). Po drugem odstavku istega člena je pravna korist neposredna, na zakon ali drug predpis oprta osebna korist.