Prosilec - Agencija za civilno letalstvo
+ -Številka: 090-262/2015
Kategorije: Javni uslužbenci in funkcionarji, Osebni podatek, Poslovna skrivnost
POVZTEK:Prosilec je na organ naslovil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, da mu organ posreduje dokumentacijo v zvezi z imenovanjem vršilca dolžnosti. Organ je zahtevo prosilca zavrnil na podlagi izjeme poslovne skrivnosti. Prosilec se je zoper odločbo organa pravočasno pritožil. Organ je pritožbo odstopil v reševanje IP. IP je v ugotovitvenem postopku ugotovil, da gre pri zahtevanih dokumentih za prosto dostopne informacije javnega značaja, ki pa vsebujejo varovane osebne podatke, zato je prosilcu omogočil delni dostop do zahtevanih dokumentov.
ODLOČBA:Številka: 090-262/2015/5Datum: 30. 11. 2015Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP) izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo, 117/2006 – ZDavP-2, 23/2014 - ZDIJZ-C, 50/2014-ZDIJZ-D in 19/2015 – odl. US, v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), prvega odstavka 251. člena in prvega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, 105/2006 – ZUS-1, 126/2007- ZUP-E, 65/2008-ZUP-F, 8/2010-ZUP-G in 82/2013-ZUP-H; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi ………………………. (v nadaljevanju prosilec), zoper odločbo Agencije za civilno letalstvo, Kotnikova 19 a, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 090-1/2015/17-CAA0103 z dne 5. 10. 2015, v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjo O D L O Č B O:1. Pritožbi se delno ugodi in se odločba Agencije za civilno letalstvo, št. 090-1/2015/17-CAA0103 z dne 5. 10. 2015, delno odpravi ter se odloči: Organ mora prosilcu v roku enaintrideset (31) dni od prejema te odločbe v elektronski obliki, po elektronski pošti, posredovati naslednjo dokumentacijo: - vabilo na 46. izredno seje Sveta agencije št. 9000-1/2015/9-CAA0103 z dne 30. 4. 2015; - zapisnik 46. izredne seje Sveta Javne agencije, št. 9000-1/2015/10 z dne 4. 5. 2015;- življenjepis v.d. direktorja ……….., pri čemer je organ dolžan prekriti fotografijo, naslov bivališča, številko mobilnega telefona, elektronski naslov, spol, rojstni datum, naziv vseh delodajalcev, ki jih je v. d. direktorja …….. navedel pri delovnih izkušnjah, komunikacijske kompetence, organizacijsko/vodstvene kompetence, druge kompetence, podatek o morebitnem vozniškem dovoljenju ter dodatne podatke (»hobije, prostočasne aktivnosti in dodatne podatke«);- diplomo v.d. direktorja …….., pri čemer je organ dolžan prekriti datum in kraj rojstva;- potrdilo, da oseba ni v kazenskem postopku št. IV Kr 29273/2015-1, pri čemer je organ dolžan prekriti naslov bivališča, rojstni datum in EMŠO v.d. direktorja ………..;- certificate of attendance (potrdilo o prisotnosti) ECAC št. 32878,- potrdilo izobraževalnega centra za tuje jezike Ljubljana p.o. št. 1058/91 z dne 25. 6. 1991, pri čemer je organ dolžan prekriti datum in kraj rojstva ………, ime, priimek in naziv izpraševalke. 2. V preostalem delu (glede varovanih osebnih podatkov, ki jih je organ dolžan prekriti v skladu s prejšnjo točko tega izreka ter dokumentov, s katerimi organ ne razpolaga) se pritožba prosilca zavrne.3. V tem postopku posebni stroški niso nastali.
O b r a z l o ž i t e v:Prosilec je dne 3. 9. 2015 na organ naslovil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, da mu organ v elektronski obliki (docx ali pdf) po elektronski pošti posreduje naslednjo dokumentacijo: vloge in predloge za imenovanje vršilca dolžnosti Javne agencija za civilno letalstvo Republike Slovenije, za imenovanje, v katerem je bil g. ……. na 46. redni seji Vlade Republike Slovenije dne 16. 7. 2015 imenovan za v.d. direktorja agencije, kopijo predloga, ki ga je v zvezi s tem imenovanjem Svet agencije poslal Ministrstvu za infrastrukturo; dnevni red seje Sveta agencije, na kateri je Svet agencije obravnaval predlog, da g…….. vlada imenuje za vršilca dolžnosti direktorja agencije; zapisnik točke dnevnega reda seje sveta agencije, pri kateri je Svet agencije sprejel sklep o predlaganju g. …… za vršilca dolžnosti direktorja agencije, kopije dokazil, s katerimi je g. ……. ……. izkazal, da izpolnjuje pogoje iz prvega odstavka 179. g člena Zakona o letalstvu (zlasti njegove 3. alineje), 13. člena Sklepa o ustanovitvi Javne agencije za civilno letalstvo Republike Slovenije in drugega odstavka 19. člena Zakona o javnih agencijah.Organ je dne 5. 10. 2015 izdal odločbo št. 090-1/2015/17-CAA0103, s katero je prosilcu dostop do zahtevane dokumentacije na podlagi izjeme poslovne skrivnosti zavrnil. Prosilec je zoper odločbo organa dne 10. 10. 2015 vložil pritožbo, v kateri navaja, da je v 1. točki tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ eksplicitno navedeno, da se dostop do zahtevane informacije iz prvega odstavka dovoli, »če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, razen v primerih iz 1. in 5. do 8. točke prvega odstavka ter v primerih, ko zakon, ki ureja javne finance ali zakon, ki ureja javna naročila, določata drugače«. Prosilec meni, da se informacije, ki jih zahteva, nanašajo na informacije iz 1. in 5. do 8. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Prosilec je v pritožbi navedel tudi, da Sklep o ustanovitvi Javne agencije za civilno letalstvo Republike Slovenije ne opredeljuje, kateri podatki organa se lahko opredelijo kot poslovna skrivnost. Prosilec je poudaril, da je organ dolžan delovati v javnem interesu na področju zračnega prometa, ki je opredeljen v Zakonu o letalstvu. Prosilec meni, da imajo državljani, ki izpolnjujejo formalne pogoje za vodenje agencije (član sveta agencije, direktor), pravico biti seznanjeni s pogoji in postopki, ki jih organ, pristojno resorno ministrstvo in vlada uveljavljajo pri izbiri direktorja organa. To še zlasti, ob evidentnem in s strani pristojnih nadzornih organov Republike Slovenije in EU ugotovljenem slabem stanju vodenja in delovanja organa. Prav tako imajo letalski potniki pravico vedeti, kdo in kako vodi organ, ki je kot nadzorni organ primarno namenjen zagotavljanju varnosti zračnega prometa. Ne nazadnje, meni prosilec, direktor zaposluje osebje organa, ki izvaja certifikacijske in nadzorne naloge, ki bistveno vplivajo na stanje varnosti zračnega prometa. Če ta naloga ni uresničena v okviru zakonskih zahtev, potem je, po mnenju prosilca, resno ogrožena tudi varnost zračnega prometa. Prosilec je izrazil še svoje mnenje in zaskrbljenost o delovanju organa v konkretnem primeru nesreče toplozračnega balona. Prosilec glede na vse pritožbene navedbe meni, da je vsekakor upravičen pridobiti informacije, ki jih je zahteval.Organ po prejemu pritožbe odločbe ni nadomestil z novo odločbo, zato jo je dne 15. 10. 2015, na podlagi 245. člena ZUP, odstopil v reševanje IP, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe.Pritožba je delno utemeljena.V obravnavani zadevi ni sporno, da je organ zavezanec po 1. členu ZDIJZ, prav tako ni sporno, da zahtevane informacije spadajo v delovno področje organa. V postopku dostopa do informacij javnega značaja se subsidiarno uporabljajo določbe ZUP (drugi odstavek 15. člena ZDIJZ), kar pomeni, da je IP, kot organ druge stopnje, v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.Primarno je IP ob obravnavi pritožbe ugotovil, da je organ zahtevo prosilca zgolj pavšalno zavrnil na podlagi druge točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ (poslovna skrivnost), pri čemer se ni opredelil do konkretne škode, ki bi nastala zaradi razkritja zahtevane dokumentacije. Organ se prav tako ni opredelil do možnosti uporabe delnega dostopa po določbi 7. člena ZDIJZ. Ker je obrazložitev izpodbijane odločbe zgolj pavšalna (oziroma je v skladu z 214. členom ZUP sploh ni), se odločbe ne da preizkusiti, s čimer je na prvi stopnji prišlo do bistvene kršitve pravil upravnega postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP, poleg tega pa je organ tudi nepopolno ugotovil dejansko stanje, zato je IP, na podlagi prvega odstavka 251. člena ZUP, sam dopolnil postopek in odpravil navedene pomanjkljivosti.IP je organ na podlagi 10. člena ZInfP dne 23. 10. 2015 pozval, naj posreduje dokumente, ki jih je zahteval prosilec. Organ je IP posredoval naslednjo dokumentacijo: vabilo na 46. izredno seje Sveta agencije št. 9000-1/2015/9-CAA0103 z dne 30. 4. 2015, zapisnik 46. izredne seje Sveta Javne agencije, št. 9000-1/2015/10 z dne 4. 5. 2015, življenjepis v.d. direktorja …….., diplomo ………., potrdilo, da oseba ni v kazenskem postopku št. IV Kr 29273/2015-1, izpis zavarovanj v RS za ………, certificate of attendance (potrdilo o prisotnosti) za »tečaj« letenja ECAC št. 32878 ter potrdilo o znanju tujega jezika. IP je po vsebinskem pregledu dokumentov najprej ugotovil, da organ ni posredoval vseh dokumentov, ki jih je zahteval prosilec – organ namreč IP ni posredoval vlog in predlogov za imenovanje vršilca dolžnosti Javne agencija za civilno letalstvo Republike Slovenije, za imenovanje, v katerem je bil g. ………. na 46. redni seji Vlade Republike Slovenije dne 16. 7. 2015 imenovan za v.d. direktorja agencije; predloga, ki ga je v zvezi s tem imenovanjem svet agencije poslal Ministrstvu za infrastrukturo. Organ je po pozivu IP za pojasnilo, ali s temi dokumenti razpolaga, oziroma če ne, zakaj ne, pojasnil, da vloge in predlogi ne obstajajo, na Ministrstvo za infrastrukturo pa je Svet posredoval zapisnik seje ter življenjepis in ostala potrdila v.d. direktorja organa. Ker je IP ugotovil, da organ z vlogami in predlogi za imenovanje vršilca dolžnosti Javne agencija za civilno letalstvo Republike Slovenije, za imenovanje, v katerem je bil g. ………… na 46. redni seji Vlade Republike Slovenije dne 16. 7. 2015 imenovan za v.d. direktorja agencije, ne razpolaga, je pritožbo prosilca na podlagi 248. člena ZUP v tem delu zavrnil. IP je pregledal zahtevo in pritožbo prosilca ter pravne podlage, ki jih je navedel prosilec ter preveril pogoje, ki jih mora izpolnjevati direktor organa – ker v navedenih pravnih podlagah (Zakonu o letalstvu, Sklepu o ustanovitvi ali Zakonu o javnih agencijah) IP ni našel pogoja, da mora direktor predložiti tudi potrdilo o pokojninski dobi, ki je razvidna iz potrdila Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije, IP pojasnjuje, da v nadaljevanju ni odločal o dostopu do potrdila Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije (niti ni predmet zahteve prosilca). Podatki oziroma informacije, ki jih zahteva prosilec, namreč izhajajo iz v nadaljevanju navedenih dokumentov.V nadaljevanju je IP odločal o dostopu do:- vabila na 46. izredno seje Sveta agencije št. 9000-1/2015/9-CAA0103 z dne 30. 4. 2015 (iz katerega izhaja dnevni red seje Sveta agencije, na kateri je Svet agencije obravnaval predlog, da g. …….. vlada imenuje za vršilca dolžnosti direktorja agencije, kot je navedel prosilec v zahtevi), - zapisnika 46. izredne seje Sveta Javne agencije, št. 9000-1/2015/10 z dne 4. 5. 2015 (prosilec je zahteval zapisnik točke dnevnega reda seje sveta agencije, pri kateri je svet organa sprejel sklep o predlaganju g. ……. za vršilca dolžnosti direktorja organa),- življenjepisa v.d. direktorja …….., diplome …….., potrdila, da oseba ni v kazenskem postopku št. IV Kr 29273/2015-1, certificate of attendance (potrdila o prisotnosti) za »tečaj« letenja ECAC št. 32878, potrdila izobraževalnega centra za tuje jezike Ljubljana p.o. št. 1058/91 z dne 25. 6. 1991(navedeni dokumenti predstavljajo dokazila, s katerimi je g. ……….. izkazal, da izpolnjuje pogoje iz prvega odstavka 179. g člena Zakona o letalstvu (zlasti njegove 3. alineje), 13. člena Sklepa o ustanovitvi Javne agencije za civilno letalstvo Republike Slovenije in drugega odstavka 19. člena Zakona o javnih agencijah kot se glasi zahteva prosilca). Informacija javnega značaja je po določilu prvega odstavka 4. člena informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva (v nadaljevanju: dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb. Organ lahko prosilcu zavrne dostop le v primeru taksativno določenih izjem v ZDIJZ.Izjema po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZKer se je organ v odločbi pri zavrnitvi dostopa do zahtevanih dokumentov skliceval na izjemo poslovne skrivnosti, je IP zahtevane dokumente najprej presojal z vidika te izjeme.Določbe o poslovni skrivnosti, opredeljene v 39. in 40. členu Zakona o gospodarskih družbah
(UL RS, št. 42/2006, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZGD-1), se glede na
7. člen ZGD-1 izrecno nanašajo le na gospodarske družbe in v nekaterih primerih na samostojne podjetnike posameznike ter na osebe, ki kot posamezniki ali skupno opravljajo kmetijsko oziroma gozdarsko dejavnost. IP je v svoji praksi zavzel stališče, da veljavna ureditev subjekte, ki lahko dostop do lastne informacije zavarujejo kot poslovno skrivnost, določa preozko. Posebej pomembna in potrebna je takšna možnost za subjekte, ki kljub temu, da so osebe javnega prava, nastopajo na trgu. Nezmožnost zavarovanja pomembnih podatkov javnopravnih oseb bi tako pomembno poslabšala njihov položaj v tekmovanju z drugimi subjekti. Med drugim v teoriji ni sporno, da imajo lahko poslovne skrivnosti celo subjekti civilne družbe, ki se v pretežnem delu svojega delovanja sploh ne ukvarjajo z gospodarsko dejavnostjo (podrobnejša argumentacija v obrazložitvi odločbe IP št. 020-47/2004/15). Področna zakonodaja, ki ureja status organa, je Zakon o letalstvu, ki v 179.d členu določa, da je Agencija, torej organ, pravna oseba javnega prava. Isti člen določa tudi, da je organ letalski upravni in nadzorni organ s področja letalskih predpisov in pravnih aktov s področja varnosti in varovanja v civilnem letalstvu, ki veljajo oziroma se uporabljajo v Republiki Sloveniji. Ustanovitelj organa je Republika Slovenija. Organ je bil ustanovljen s Sklepam o ustanovitvi Javne agencije za civilno letalstvo Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 81/10, v nadaljevanju Sklep), ki v petem odstavku 8. člena določa tudi, da lahko organ izvaja tudi lastno tržno dejavnost. IP poudarja, da morajo biti osebe javnega prava pri določanju poslovne skrivnosti zelo restriktivne. Gre namreč za osebo javnega prava, kar pomeni, da mora biti njeno delovanje v osnovi transparentno. Zgolj izjemoma, ko oseba javnega prava deluje na trgu in podatek zanjo predstavlja konkurenčno prednost oz. bi lahko vplival na njen tržni konkurenčni položaj in s tem ogrozil njeno javnopravno poslanstvo, lahko oseba javnega prava takšen podatek označi za poslovno skrivnost. Pri tem pa je treba izhajati iz načelnega stališča, da so javne agencije zavezane k preglednemu poslovanju in da njihov položaj ni primerljiv pravnim osebam, ki delujejo po ZGD-1. Slednje namreč delujejo z namenom pridobivanja dobička in povečevanja dohodka v korist vsakokratnih lastnikov in družbe kot take, med tem, ko morajo osebe javnega prava delovati v javnem interesu in porabljati javna sredstva zgolj v skladu z zakonom. Organ z označitvijo določenega podatka za poslovno skrivnost ne more izničiti nadzora nad porabo javnih sredstev, zaposlovanja in nadzora nad svojim delovanjem.IP po pregledu zahtevanih dokumentov ugotavlja, da se njihova vsebina nanaša na razrešitev direktorja organa oziroma na imenovanje v.d. direktorja organa – torej na zaposlovanje v organu, nikakor torej ne gre za dokumente, ki bi za organ lahko pomenili konkurenčno prednost na trgu v kakršnemkoli pogledu. Organ, kot pravna oseba javnega prava, mora namreč pri zaposlovanju slediti veljavni zakonodaji, ki podrobneje določa pogoje in postopek za zasedbo delovnih mest (tudi glede v.d.). Iz tega razloga se IP tudi ni podrobneje opredeljeval glede vprašanja, ali zahtevani podatki izpolnjujejo pogoje za poslovno skrivnost po subjektivnem ali objektivnem kriteriju iz 39. člena ZGD-1. V konkretnem primeru je namreč treba izpostaviti tretji odstavek 39. člena ZGD-1, ki izrecno določa, da se za poslovno skrivnost ne morejo določiti podatki, ki so po zakonu javni ali podatki o kršitvah zakona ali dobrih poslovnih običajev. Pri zahtevanih podatkih gre za podatke, ki so po zakonu javni iz naslednjih razlogov: - glede postopka imenovanja direktorja organa (na kar se vsebinsko nanašajo vsi zahtevani dokumenti) Sklep določa, da se direktorja imenuje na podlagi izvedenega javnega natečaja v skladu z Zakonom o javnih uslužbencih (v nadaljevanju ZJU), nadalje Sklep določa tudi, da je direktor odgovoren Vladi RS in ministru, pristojnem za promet ter da mora direktor izpolnjevati z zakonom določene pogoje;- v primeru, ko je direktor predčasno razrešen ali če novi direktor ni pravočasno imenovan, vlada na predlog ministra, pristojnega za promet, do imenovanja novega direktorja brez javnega natečaja imenuje vršilca dolžnosti, vendar največ za dobo šest mesecev (16. člen Sklepa);- ZJU v devetem odstavku 83. člena določa, da je za vršilca dolžnosti brez javnega natečaja lahko imenovana le oseba, ki izpolnjuje predpisane pogoje. Dokumenti, ki jih zahteva prosilec, se vsebinsko nanašajo prav na pogoje, ki jih mora v skladu z zakonom izpolnjevati vršilec dolžnosti direktorja. S strani prosilca zahtevani podatki torej ne morejo predstavljati poslovne skrivnosti v skladu z ZGD-1, temveč so na podlagi prve alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, po kateri so prosto dostopni tisti podatki, ki so povezani z opravljanjem javne funkcije oziroma delovnega razmerja javnega uslužbenca, že zakonu javni in jih organ torej ne more označiti kot poslovno skrivnost. IP v zvezi z dostopom do informacij, ki se nanašajo na imenovanje v.d. direktorja oziroma razrešitev direktorja (pri organu), izpostavlja tudi, da je o vsebinsko podobnih dokumentih (predčasna razrešitev direktorja, odločba o razrešitvi direktorja s funkcije direktorja) že odločal v pravnomočni odločbi 090-51/2014/4 z dne 4. 4. 2014, kjer je ugotovil, da gre pri podatkih o razrešitvi direktorja organa (razen pri osebnih podatkih kot so naslov, datuma rojstva in podobno) za podatke o (ne)izpolnjevanju pogojev za zasedbo funkcij oziroma uradniških delovnih mest, pri čemer gre za podatke, ki so bili predloženi in upoštevani kot dokazila o izpolnjevanju predpisanih pogojev. Ker je šlo za očitke o napačni presoji izpolnjevanja pogojev za imenovanje na funkcijo direktorja oziroma za zasedbo uradniških delovnih mest, je IP štel, da so vsi podatki, ki se v tem kontekstu nanašajo na posameznike, v povezavi z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca ali gre vsaj za porabo javnih sredstev, saj so posamezniki na teh delovnih mestih oziroma funkcijah prejemali plače iz javnih sredstev. IP je glede na navedeno presodil, da v konkretnem primeru izjema poslovne skrivnosti za zahtevane dokumente ni podana.Izjema po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZIP je po uradni dolžnosti preizkusil, ali obstajajo druge izjeme po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ ter ugotovil, da zahtevani dokumenti vsebujejo osebne podatke, zato je v nadaljevanju presojal, ali bi njihovo razkritje pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z ZVOP-1. V skladu 3. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ namreč lahko organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov. Zakon, ki ureja varstvo osebnih podatkov, je ZVOP-1, katerega namen je preprečevanje neustavnih, nezakonitih in neupravičenih posegov v zasebnost in dostojanstvo posameznikov.
Dopustnost razkritja osebnih podatkovIP po pregledu zahtevanih dokumentov najprej ugotavlja, da se v zahtevanih dokumentih nahajajo naseldnji osebni podatki:
- vabilo št. 9000-1/2015/9-CAA0103 z dne 30. 4. 2015:
- Zapisnik 46. Izredne seje Sveta št. 9000-1/2015/10 z dne 4. 5. 2015:
- Življenjepis v.d. direktorja organa:
- Dokazila v.d. direktorja o izpolnjevanju pogojev za zasedbo delovnega mesta: