Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
Iskalnik po spletni strani   Priredbe v znakovni jezik  
dekorativna slika

Prosilec - Dom upokjencev Ptuj

+ -
Datum: 25.11.2015
Številka: 090-254/2015
Kategorije: Ali gre za zlorabo pravice
POVZETEK:Organ je zavrnil zahteve prosilca z utemeljitvijo, da je prosilec zlorabil pravico dostopa do informacij javnega značaja. IP je ugotovil, da je pritožba utemeljena. Prosilec namreč ni prekoračil pravne meje pravice dostopa do informacij javnega značaja, ker ni izvršil ravnanja, ki bi predstavljalo zlorabo pravice. Organ se v izpodbijani odločbi ni konkretno opredelil do posameznih dokumentov, ki so predmet presoje, in ker se odločbe ni dalo preizkusiti, je IP odločbo organa odpravil in zadevo vrnil organu v ponovno odločanje.

ODLOČBA:Številka: 090-254/2015/2Datum: 26. 11. 2015Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju: IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/14 in 19/15 – Odl US; v nadaljevanju ZDIJZ) ter prvega in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13; v nadaljevanju: ZUP) o pritožbi … (v nadaljevanju: prosilec), zoper odločbo javnega zavoda Dom upokojencev Ptuj, Volkmerjeva cesta 10, 2250 Ptuj, št. ZDIJZ-3/2015 z dne 1. 9. 2015 (v nadaljevanju: organ), v zadevi dostopa do informacije javnega značaja naslednjoODLOČBO:
  1. Pritožbi prosilca z dne 15. 9. 2015 se ugodi. Odločba javnega zavoda Dom upokojencev Ptuj št. ZDIJZ-3/2015 z dne 1. 9. 2015 se odpravi in se zadeva vrne organu v ponovni postopek, ki mora o zahtevah prosilca z dne 5. 8. 2015, 11. 8. 2015, 12. 8. 2015, 13. 8. 2015 in 18. 8. 2015 odločiti najpozneje v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.
  1. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
Obrazložitev:Prosilec je na organ naslovil več zahtev, o katerih je odločil organ z izpodbijano odločbo.1. Z zahtevo z dne 5. 8. 2015 je zahteval, da mu organ najkasneje do 7. 8. 2015 posreduje:- sklepe sveta organa od 1. do vključno 5. seje sveta organa;- zapisnike sej sveta organa od 1. seje do vključno zadnje seje sveta organa v mesecu juniju.2. Z zahtevo z dne 11. 8. 2015 je zahteval do 12. 8. 2015 v elektronski obliki popolno pogodbo z vsemi pripadajočimi dokumenti (vsebinsko, finančno, postopek izbire, sklepi,…) med organom in KPMG Slovenija d.o.o., Ljubljana: »Izvedba zunanje revizije računovodskih izkazov in dogovorjenih postopkov za poslovna in finančna leta 2008 do 2013 in za leto 2014«.3. Z zahtevo z dne 11. 8. 2015 je zahteval v elektronski obliki do 12. 8. 2015 naslednje dokumente, in sicer:- pogodbo in/ali naročilnico, račune in specifikacijo opravljenih storitev poslovnega subjekta AGENDA komunikacijski in informacijski inženiring d.o.o.;- pogodbo in/ali naročilnico, račune in specifikacijo opravljenih storitev poslovnega subjekta PRO-BIT PROGRAMSKA OPREMA d.o.o.;- pogodbo in/ali naročilnico, račune in specifikacijo opravljenih storitev poslovnega subjekta GENIS izgradnja, prenovitev, uvedba organizacijskih in informacijskih sistemov, d.o.o.; - pogodbo in/ali naročilnico, račune in specifikacijo opravljenih storitev poslovnega subjekta EPRO Podjetje za projektiranje, proizvodnjo, zastopanje, trgovino in gostinstvo Ljutomer, d.o.o..4. Z zahtevo z dne 11. 8. 2015 je zahteval v elektronski obliki do 12. 8. 2015:- pogodbo in/ali naročilnico, račune in specifikacijo opravljenih del podjetja Prevzem d.o.o. za organ;- pogodbo in/ali naročilnico, račune in specifikacijo opravljenih del pravne ali fizične osebe, ki je opravila vročitev odpovedi pogodbe o zaposlitvi.5. Z zahtevo z dne 11. 8. 2015 je zahteval v elektronski obliki do 14. 8. 2015 naslednje dokumente, in sicer:- pogodbo in/ali naročilnico, račune in specifikacijo opravljenih storitev poslovnega subjekta Radej Danilo s.p.;- pogodbo in/ali naročilnico, račune in specifikacijo opravljenih storitev poslovnega subjekta DEJASI, projektiranje, inženiring in izgradnja sončnih elektrarn, d.o.o.;- pogodbo in/ali naročilnico, račune in specifikacijo opravljenih storitev poslovnega subjekta ČISTO ŽIVLJENJE, svetovanje, d.o.o.;- pogodbo in/ali naročilnico, račune in specifikacijo opravljenih storitev poslovnega subjekta DARILO storitve in trgovina d.o.o.;- pogodbo in/ali naročilnico, račune in specifikacijo opravljenih storitev poslovnega subjekta Lev Mijoč s.p.;- pogodbo in/ali naročilnico, račune in specifikacijo opravljenih storitev poslovnega subjekta TUŠMOBIL d.o.o.;- pogodbo in/ali naročilnico, račune in specifikacijo opravljenih storitev poslovnega subjekta Matjaž Kavnik s.p..6. Z zahtevo z dne 11. 8. 2015 je zahteval v elektronski obliki do 13. 8. 2015 naslednje dokumente, in sicer:- pogodbo in/ali naročilnico, račune in specifikacijo opravljenih storitev poslovnega subjekta M.C.K., montažno, trgovsko in storitveno podjetje, d.o.o.;- pogodbo in/ali naročilnico, račune in specifikacijo opravljenih storitev poslovnega subjekta Strelec Dušan s.p.;- pogodbo in/ali naročilnico, račune in specifikacijo opravljenih storitev poslovnega subjekta Franc Golob, s.p.;- pogodbo in/ali naročilnico, račune in specifikacijo opravljenih storitev poslovnega subjekta Janko Gabrovec s.p..7. Z zahtevo z dne 12. 8. 2015 je elektronski obliki do 17. 8. 2015 zahteval:- pogodbo in/ali naročilnico, račune in specifikacijo opravljenih storitev poslovnega subjekta Odvetniška pisarna Mayr&Pavlovič, d.o.o.;- pogodbo in/ali naročilnico, račune in specifikacijo opravljenih storitev poslovnega subjekta Odvetniška družba Pirc Musar, odvetniška pisarna, d.o.o..8. Z zahtevo z dne 12. 8. 2015 je elektronski obliki do 17. 8. 2015 zahteva tudi:- pogodbo in/ali naročilnico, račune in specifikacijo opravljenih storitev oziroma dobavljivih artiklov poslovnega subjekta TEAM COMMERCE Trgovina, inženiring in posredovanje, d.o.o. Koper;- pogodbo in/ali naročilnico, račune in specifikacijo opravljenih storitev oziroma dobavljivih artiklov poslovnega subjekta ALPEKS, trgovsko podjetje, d.o.o.;- pogodbo in/ali naročilnico, račune in specifikacijo opravljenih storitev oziroma dobavljivih artiklov poslovnega subjekta REDNAK I.P., proizvodnja in trgovina, d.o.o.;- pogodbo in/ali naročilnico, račune in specifikacijo opravljenih storitev oziroma dobavljivih artiklov poslovnega subjekta MIKA PLUS, proizvodnja in trgovina, d.o.o.;- pogodbo in/ali naročilnico, račune in specifikacijo opravljenih storitev oziroma dobavljivih artiklov poslovnega subjekta BTT TEKSTIL, družba za proizvodnjo, storitve in trgovina, d.o.o..Zahtevi je priložil sodbo Upravnega sodišča št. II U 213/2012 z dne 21. 11. 2012, iz katere izhaja, da zahtevano revizijsko poročilo ne predstavlja poslovne skrivnosti.9. Z zahtevo z dne 12. 8. 2015 je zahteval v elektronski obliki do 17. 8. 2015:- vse zapisnike;- evidence-kronološki vrstni red prijav prosilcev; - vse sklepe Komisije za razpolaganje s počitniškimi kapacitetami javnega zavoda Dom upokojencev Ptuj;- kronološko rezervacije posameznih datumov za vse lokacije počitniških kapacitet organa do 20. 1. 2015 do 27. 7. 2015;- dejansko izkoriščenost (realizacijo) teh počitniških kapacitet do 20. 1. 2015 do 11. 8. 2015;- evidenco rezervacij in dejanske realizacije uporabe domske opreme za prosti čas od 20. 1. 2015 do 11. 8. 2015.10. 13. 8. 2015 je organ zaprosil za informacije, če se trajajoča revizija v organu izvaja s podizvajalci izbranega poslovnega subjekta na javnem razpisu in prosil za odgovor najkasneje do naslednjega dne do 9. ure.11. 18. 8. 2015 je zahteval do 21. 8. 2015 odgovore na njegove zahtevke za varstvo pravic, ki so jih člani sveta obravnavali na 7. seji.12. Z zahtevo z dne 18. 8. 2015 je zahteval zapisnik sestanka z dne 19. 1. 2015. Organ je v zvezi z navedenimi zahtevami z dne 5. 8. 2015, 11. 8. 2015, 12. 8. 2015, 13. 8. 2015 in 18. 8. 2015 odločil z odločbo št. ZDIJZ-3/2015 z dne 1. 9. 2015, v kateri je povzel predmetne zahteve prosilca in odgovore organa, pa tudi nekatere druge zadeve med prosilcem in organom. Organ nato v nadaljevanju odločbe navaja, da je nedvomno zavezanec za posredovanje informacij javnega značaja ter utemeljuje svojo odločitev na podlagi petega odstavka 5. člena ZDIJZ, pri čemer se sklicuje na sodbo Upravnega sodišča št. III U 240/2012 z dne 7. 11. 2013 in jo povzema. Po oceni organa je treba prosilcu zavrniti dostop do zahtevanih dokumentov, ki jih je prosilec zahteval v obdobju od 5. 8. 2015 do 18. 8. 2015, in sicer zaradi njegovega ravnanja in odnosa do organa, ki očitno kaže na zlorabo pravice do dostopa do informacij javnega značaja in očitno šikanozno naravo zahtev. Prosilec je v konkretnem primeru s svojim ravnanjem očitno prestopil meje pravice dostopa do informacije javnega značaja in posegel v pravice organa in zaposlenih, zato od organa objektivno ni mogoče pričakovati, da bi celotno serijo povezanih zahtev prosilca obravnaval po ZDIJZ. Prosilec je s svojimi zahtevami zasipal organ, iste zahteve je pošiljal večkrat in s tem ustvarjal zmedo pri organu, postavljal je nerazumne roke (naslednji dan, dva dni), pri čemer se je skliceval na ZDIJZ, ki predpisuje rok za odločitev 20 delovnih dni. S postavljanjem rokov in pogojev (oziroma skoraj groženj), če organ ne bo spoštoval teh rokov, je šikanozno pritiskal na organ, njegove zahteve so po vsebini posmehljive in zlonamerne. V konkretnem primeru namen prosilca ni le dostop do informacij, da bi lahko izvrševal demokratično in nadzorno funkcijo pravice dostopa do informacije javnega značaja, pač pa s svojim načinom »drobljenja« zahtev, ponovnega vlaganja istih zahtev, postavljanja nerazumnih rokov za odgovor in pogojev oziroma grožnjami organu, tega šikanira in prekomerno zasipa z delom. To pa predstavlja prekomerno oviro za učinkovito delo organa na vseh njegovih delovnih področjih.V pritožbi zoper izpodbijano odločbo z dne 15. 9. 2015 prosilec navaja, da navedbe v odločbi niso točne in se z njimi ne strinja. Pri obravnavi njegove pravice do informacij in dokumentacije gre za grobo kršitev 6., 7. in 47. člena Zakona o delovnih razmerjih, Zakona o uresničevanju načela enakega obravnavanja, Ustave Republike Slovenije, Statuta Doma in druge akte. Navedbe v odločbi so pavšalne in ne navajajo konkretnih zadev. Postavitev roka in posledice nadaljnjega ukrepanja pomeni, da je bila posredovana informacija, ker bi v nasprotnem primeru lahko prejemnik trdil, da mu pošiljatelj ni posredoval dovolj oziroma vseh informacij. Če je bila grožnja, naj organ konkretno navede to grožnjo. Prosilec v pritožbi navaja tudi konkretne zadeve, ki se nanašajo na njegovo preteklo delovno razmerje pri organu. Navaja tudi, da je večkratno pošiljanje prošnje za posredovanje istih zadev dokaz za diskriminatoren odnos do zaposlenega oziroma prosilca. Če ob tem izhajajo iz odločbe očitki, da prosilčevo ravnanje in odnos do organa kaže na zlorabo pravice do dostopa do informacij javnega značaja in očitno šikanozno naravo prosilčevih zadev, kaže na neodgovorno in diskriminatorno obravnavo zaposlenega s strani organa. Prosilec prosi pristojen organ, da zadevo prouči in odloči v skladu z ustrezno zakonodajo.  Organ je v dopisu z dne 25. 9. 2015, s katerim je predmetno zadevo oziroma spis odstopil v pristojno reševanje IP, navedel, da vztraja pri izdani odločbi in navedbam prosilca v pritožbi oporeka v celoti, razen kolikor se z njimi izrecno strinja. Organ pri tem navaja, da je z izpodbijano odločbo odločil le o tistih zahtevah, v katerih se je prosilec izrecno ali posredno (s sklicevanjem na sodbe Upravnega sodišča s področja ZDIJZ) opiral na ZDIJZ, in glede katerih se ni izrecno skliceval na nobeno pravno podlago, niti ne obstaja druga pravna podlaga, na kateri bi bil prosilec upravičen do zahtevanih dokumentov.  Izpodbijano odločbo je organ oprl na peti odstavek 5. člena ZDIJZ, ki po naravi stvari pomeni na zakon oprto diskriminacijo. Narava te izjeme je subjektivna, izhaja iz sfere prosilca oziroma njegovega ravnanja, in ni objektivne narave, kot načeloma velja za ostale izjeme od prostega dostopa. Predvsem ravnanje prosilca (zasipanje organa z zahtevami po ZDIJZ in na drugih ali nobeni pravni podlagi, veriženje sporočil, postavljanje rokov, posmehljiv način izražanja,…) je tista okoliščina, ki jasno kaže na to, da prosilec z zahtevami, o katerih je bilo odločeno s predmetno odločbo, ni zgolj izvrševal svoje pravice vedeti, ampak je namerno šikaniral organ in zaposlene pri organu ter jih namenoma prekomerno obremenjeval z delom.Pritožba je utemeljena.1. Meje preizkusa pritožbe s strani pritožbenega organaIP kot organ druge stopnje je v skladu z 247. čl. ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon. IP ugotavlja, da v konkretnem primeru prosilec izpodbija odločbo v celoti.2. Pojem informacije javnega značajaIP ugotavlja, da v obravnavanem primeru ni sporno, da je organ zavezanec po prvem odstavku 1. člena ZDIJZ, ki med drugimi določa kot zavezance tudi pravne osebe javnega prava in izvajalce javnih služb. Organ je javni socialno varstveni zavod, katerega ustanovitelj je Republika Slovenija, ustanoviteljske pravice in obveznosti pa izvršuje Vlada. Prav tako je organ vpisan v Register zavezancev za informacije javnega značaja (v nadaljevanju: register zavezancev), ki ga vodi Agencija RS za javnopravne evidence in storitve v skladu z ZDIJZ, in sicer kot oseba javnega prava, ki je izvajalec javne službe na podlagi splošnega akta. V skladu s petim odstavkom 3.b člena ZDIJZ se domneva, da je pravna oseba zavezanec po tem zakonu, če je vpisana v register zavezancev.Informacija javnega značaja je na podlagi določb 4. člena ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Iz navedenega izhaja, da iz definicije informacije javnega značaja izhajajo trije osnovni pogoji, ki morajo biti izpolnjeni kumulativno, in sicer:
  1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,
2.   organ mora z njo razpolagati,3.   nahajati se mora v materializirani obliki.Organ je v predmetni zadevi z izpodbijano odločbo zavrnil zahteve prosilca na podlagi petega odstavka 5. člena ZDIJZ, in ker je prosilec takšni odločitvi nasprotoval, je IP v pritožbenem postopku presojal, ali je prosilec obravnavane zahteve pri organu vložil v skladu z nameni, ki ga zasleduje ZDIJZ, ali pa je pri tem ravnanju prekoračil pravne meje navedene pravice. IP je pri presoji upošteval zahteve, ki so predmet izpodbijane odločbe, torej zahteve z dne 5. 8. 2015 (ena), 11. 8. 2015 (pet), 12. 8. 2015 (tri), 13. 8. 2015 (ena) in 18. 8. 2015 (dve).3. Zloraba pravice dostopa do informacij javnega značaja3.1. Splošno o zlorabi pravice Namen ZDIJZ je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice fizičnih in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja, in ta uresničitev tega namena si morajo organi prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delovanju (2. člen ZDIJZ). Delovanje in odločanje javnih oblasti je tako oprto tudi na posameznike (državljane), ki lahko pridobivajo vse javne informacije o delu javnih oblasti in sodelujejo pri sprejemanju njenih odločitev. Načelo odprtosti predstavlja javnost delovanja javnih oblasti, zagotavljanje informacij o delu javnih oblasti in pravico dostopa do dokumentov ali v tem drugem delu tudi transparentnost delovanja javnih oblasti. Načelo odprtosti je v pravni red Evropske unije uvedla Amsterdamska pogodba (97/C 340/01), ki v 1. členu določa, da se odločitve organov EU sprejemajo »čim bolj odprto in kar v najtesnejši povezavi z državljani«. Transparentnost dela javnih oblasti pa lahko zagotovi le takšna implementacija zakona, ki to pravico tolmači čim bolj široko in ne v škodo državljanov. Za obravnavani primer je, izhajajoč iz načela odprtosti in transparentnosti, pomembno omeniti predvsem dve funkciji pravice do informacij javnega značaja – demokratično in nadzorno funkcijo. Demokratična funkcija služi večji udeležbi državljanov v politiki in izhaja iz teorij participativne in deliberativne demokracije, ki poudarjajo, da odprtost delovanja javne oblasti ne more biti omejena le na različne oblike parlamentarnega odločanja, temveč mora vključevati tudi različne oblike neposrednega sodelovanja državljanov pri sprejemanju predpisov in političnih odločitev (več v Komentarju Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, Senko Pličanič et al., Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti, Ljubljana, 2005, str. 72). Funkcija nadzora pa omogoča državljanom nadzor nad delom javne uprave, nadzor nad pravilnostjo dela javnih oblasti ter nadzor nad porabo proračunskega denarja, kar preprečuje slabo upravljanje, zlorabo oblasti in korupcijo. Ta pravica omogoča splošni nadzor javnosti nad delom javne uprave, kamor sodi tudi organ, in s tem pospešuje zavedanje odgovornosti vseh, ki upravljajo z javnim denarjem in izvajajo pooblastila, ki jim jih je podelila država. Javnost lahko le s pomočjo načel, ki jih pozna, pravo dostopa do javnih informacij, preverja pravilnost odločitev organov ter spoštovanje pravnih in drugih pravil. Zato je delo oblastnih organov oziroma državne uprave ali uprave lokalne skupnosti bolj učinkovito (razlog nadzora in učinkovitejšega delovanja), obenem pa se zaradi komunikacije in tesnejšega razmerja med javnim sektorjem in posameznikom krepi tudi zaupanje vanje. Temeljno načelo ZDIJZ torej usmerja proces odločanja javnih oblasti k odpiranju za vse, z namenom, da lahko vsi tvorno sodelujejo pri sprejemanju odločitev in da lahko pridobivajo vse javne informacije o delu javnih organov. ZDIJZ tako v prvem in drugem odstavku 5. člena vsakomur omogoča prost dostop do informacij, ne glede na pravni interes. Kljub uzakonjenemu načelu odprtosti pa IP poudarja, da se pravica dostopa do informacij javnega značaja lahko odreče zaradi zlorabe te pravice. Zloraba pravice nastane tedaj, ko subjekt prestopi meje pravno zavarovanega upravičenja tako, da s tem ogroža oziroma posega v pravico drugega. Če hočemo določiti meje pravice tistemu, ki jo je prekoračil, moramo izhajati iz pojma pravice in njene vsebinske opredelitve. Pravna norma pogosto ne more dati določnega in jasnega odgovora na vprašanje, kakšen naj bo obseg pravice v konkretnem primeru. Odgovor nam da šele ustvarjalna interpretacija prava (Marijan Pavčnik, Zloraba pravice, Časopisni zavod Uradni list SR Slovenije, Ljubljana 1986, str. 5).ZDIJZ ne določa kriterijev, na podlagi katerih lahko organ zahtevo prosilca ocenjuje kot ravnanje, ki predstavlja zlorabo pravice, niti ni z ZDIJZ omejeno število vlog, ki jih lahko vloži posamezni prosilec, vendar pa so se za opredelitev zlorabe pravice v pravni teoriji in praksi razvili kriteriji, ki se lahko uporabijo tudi v zvezi s pravico dostopa do informacij javnega značaja. Dr. Andrej Berden v članku Zloraba pravice (Pravna praksa, št. 26/00; v nadaljevanju članek Zloraba pravice) navaja, da gre za uporabo oziroma izvrševanje pravice, če dejanje presojamo samo formalno, z vidika samo tistih pravnih norm, ki pravico neposredno določajo – in za zlorabo te formalne pravice oziroma dejansko za protipravno ravnanje, če ga presojamo v luči načela morale in javnega interesa, ki jih je pravo sprejelo kot svoje vrhovno vodilo, oziroma v luči samega načela zlorabe pravic. Pod tem pojmom torej ne moremo razumeti samo zavestne, namerne zlorabe, ampak ga moramo jemati objektivno. Zlorabo pravice je potrebno označiti kot nedopustno ravnanje, ki nima značaja klasičnega deliktnega dejanskega stanu. Kot je IP pojasnil že zgoraj, je pravica dostopa do informacij javnega značaja konkretizirana v ZDIJZ, iz katerega izhaja splošno načelo, da so vse informacije vseh zavezancev dostopne vsakomur. Ker pa je treba na pravo gledati kot na celoto, pravice ni dopustno izvrševati v nasprotju z njenim ciljem oziroma namenom. Vsebino slednjega je treba ugotavljati upoštevaje socialno funkcijo pravice, ki združuje že zgoraj predstavljeni demokratično funkcijo in funkcijo nadzora ter meje, ki jih titularju pravice postavljata morala in javni interes. Zloraba pravice je torej prekoračitev pravne meje, zaradi česar pride do kolizije dveh pravic, ki se med seboj ne izključujeta. Takšno stališče izhaja tudi iz članka Zloraba pravice, v katerem avtor ugotavlja, da je konflikt pravic treba razlagati široko, ni pa vsak poseg v pravico drugega tudi zloraba pravice. Pravi in resnični obseg pravice lahko odkrijemo le, če ugotavljamo njen ekonomski in socialni cilj in primerjamo njen značaj z vrednostnim značajem interesa, ki ga z njenim izvrševanjem prizadenemo. Kot navaja avtor navedenega članka, je zloraba izvrševanje pravice v nasprotju z njenim ekonomskim in socialnim namenom. Vsaka pravica je z njenega socialnega vidika relativna. Prizna se torej spremenljivost vsebine in s tem relativnost pravic. Sodnik določi konkretno vsebino, upoštevajoč generalna načela pravnega reda in zakonsko vsebino pravice v enem od pravnih postopkov. Glede na konkretne okoliščine določi meje in obseg njihovega izvrševanja. Avtor navedenega članka nadaljuje, da ni nujno, da predstavlja zlorabo pravice vedno le posamezno upravičenje, ki iz nje izvira in ki je v nasprotju s kakšnimi »močnejšimi« interesi, temveč lahko predstavlja zlorabo tudi način njenega izvrševanja. Ni dovolj, da je izvrševalec pravice (njen upravičenec) sposoben in da ima pravica pravno veljaven temelj, temveč mora biti njeno izvrševanje v skladu s temeljnimi pravili pravnega reda in pravne politike, ki izhajajo večinoma iz same narave stvari in interesne pogojenosti prava. Način izvrševanja pomeni zlorabo pravice takrat, ko za izvrševanje obstaja več možnosti, upravičenec pa pravico izvršuje na način, ki škoduje drugemu ali pa mu »otežuje njegov položaj«.3.1. Zloraba pravice dostopa do informacij javnega značaja v obravnavanem primeru Organ v obrazložitvi izpodbijane odločbe sprva navaja posamezna elektronska sporočila prosilca in zahtevo, na podlagi katere je organ posredoval prosilcu zahtevane dokumente še pred izdajo odločbe, svojo odločitev pa v nadaljevanju utemeljuje glede zavrnitve 12 zahtev, ki jih je prosilec posredoval organu v obdobju od 5. 8. 2015 do 18. 8. 2015. IP ob tem ponovno navaja, da so predmet pritožbenega postopka zahteve prosilca, ki jih je ta posredoval organu v obdobju od 5. 8. 2015 do 18. 8. 2015 in glede katerih je organ izdal predmetno izpodbijano odločbo. V zvezi s temi zahtevami je IP v nadaljevanju presojal, ali je v obravnavanem primeru prišlo do zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja, in sicer ali je v obravnavanem primeru prišlo do konflikta dveh neizključujočih se pravic.Pravica dostopa do informacij javnega značaja ni priznana izključno v interesu prosilca, temveč tudi v interesu družbe, ki je v tem, da se v čim večji meri omogoči izvrševanje demokratične funkcije in funkcije nadzora obravnavane pravice, vendar nikakor ne na način, ki prekomerno ovira celotno delo organa. Ta interes družbe predstavlja socialno funkcijo pravice dostopa do informacij javnega značaja. Pri tem se je treba postaviti na stališče (ki izhaja tudi iz zgoraj omenjenega članka z naslovom Zloraba pravice), da ima v primeru kolizije med pravico prosilca in interesom družbe, prevlado slednji. IP je po preučitvi celotne zadeve ugotovil, da pravica prosilca zahtevati informacije javnega značaja v konkretnem primeru ni prišla v konflikt z nobeno pravico organa ali tretjih oseb, kar pojasnjuje v nadaljevanju. Pri tem je IP, upoštevaje navedbe organa v izpodbijani odločbi, presojal odnos med pravico prosilca dostopati do informacij javnega značaja ter dolžnostjo in pravico organa, da opravlja svoje delo samostojno v okviru in na podlagi Ustave in zakonov, ter posledično pravicami tretjih oseb, ki so udeležene v drugih postopkih, ki jih vodi organ.V obravnavanem primeru gre torej za obravnavo zahtev za dostop do informacij javnega značaja in v skladu z drugim odstavkom 15. člena ZDIJZ je za vprašanja postopka, ki niso urejena s tem zakonom, organ dolžan uporabiti določbe zakona, ki ureja splošni upravni postopek, torej določbe ZUP. Eden temeljnih ciljev splošnega upravnega postopka je zavarovati šibkejšo stranko, to je tistega, ki v tem postopku uveljavlja svojo pravico ali varuje svojo pravno korist oziroma se mu nalaga določena obveznost. Iz 7. člena ZUP (varstvo pravic strank in varstvo javnih koristi) tako izhaja, da je organ dolžan svoje delo organizirati na način, ki omogoča vsem strankam, da čim lažje zavarujejo in uveljavijo svoje pravice, pri čemer lahko izvaja ukrepe in sprejema odločitve, s katerimi zagotovi, da stranke ne uveljavljajo svojih pravic v škodo pravic drugih in ne v nasprotju z javno koristjo, določeno z zakonom ali z drugim predpisom. Organ, na katerem je dokazno breme, v obravnavanem primeru ni v zadostni meri izkazal dejstev, na podlagi katerih bi bilo mogoče utemeljiti, da bi obravnavanje 12 zahtev prosilca prekomerno obremenilo delo organa in zaradi tega organ tudi ne bi mogel ustrezno zavarovati pravic strank v drugih postopkih. Ni namreč mogoče objektivno predvideti, da bi 12 obravnavanih zahtev do te mere oviralo delo organa, da svojih preostalih nalog ne bi mogel več izvajati in zato pravic strank v drugih postopkih ne bi mogel ustrezno zavarovati. Organ je sicer navedel, da ravnanje prosilca predstavlja prekomerno oviro za učinkovito delo organa na vseh njegovih delovnih področjih, vendar tega ni opredelil konkretno, torej kako in v kolikšni meri bi obravnavanje teh zahtev oviralo delo organa na vseh njegovih delovnih področjih. V obravnavanem primeru torej ni prišlo do konflikta dveh neizključujočih se pravic, kar pomeni, da predpogoj za opredelitev zlorabe pravice ni izpolnjen, in IP nima razloga slediti navedbam organa, da je prosilec s svojim ravnanjem očitno prestopil meje pravice dostopa do informacije javnega značaja in posegel v pravice organa in njenih zaposlenih.IP ob tem pojasnjuje, da večje število zahtev in večji obseg zahtevanih dokumentov, ki imata za posledico večji obseg dela organa, sama po sebi še ne pomenita zlorabe pravice dostopa do informacij javnega značaja. Posredovanje informacij javnega značaja je namreč ena izmed zakonsko določenih nalog organa, zato je organ dolžan zagotoviti tudi ustrezna sredstva in kader, ki bi takšne zahteve reševal. V primeru, če organ potrebuje več časa za posredovanje zahtevane informacije zaradi obsežnosti zahtevanega dokumenta, je v 24. členu ZDIJZ predvidena možnost, da organ podaljša rok za odločitev o zahtevi za največ 30 delovnih dni, ne pa tudi možnost, da organ zahtevo prosilca zavrne. Tudi iz sodne prakse Sodišča Evropskih skupnosti izhaja, da organ lahko le v posebnih primerih, v katerih bi konkreten in posamičen preizkus dokumentov povzročil nesorazmerno količino upravnega dela, izjemoma tehta na eni strani interes dostopa javnosti do dokumentov in na drugi strani nastalo delovno obremenitev, da bi v teh posebnih primerih ohranil interes dobrega upravljanja. Sodišče Evropskih skupnosti je na primer v sodbi v zadevi T-2/03, Verein fűr Konsumenteninformation proti Evropska komisija, glede obravnave obsežnih zahtevkov pojasnilo, da glede na ustaljeno sodno prakso, ki določa potrebo po izvedbi konkretne in posamične presoje dokumentov, samo dejstvo, da zahtevek za dostop zadeva veliko število dokumentov, še ne pomeni, da instituciji ni treba izvesti konkretne proučitve dokumentov. Odstopanje od obveznosti proučitve dokumentov je dovoljeno le v izjemnih primerih, kadar upravno breme, ki ga prinaša konkretna in individualna proučitev dokumentov, presega tisto, kar je razumsko potrebno. Vendar pa morajo institucije proučiti vse druge možnosti in tako omejiti svojo delovno obremenitev, obenem pa odobriti vsaj del zahtevka prosilca. V navedeni sodbi je Sodišče Evropskih skupnosti med drugim opozorilo, da količina dela, potrebna za preučitev prošnje, ni odvisna samo od števila dokumentov, navedenih v prošnji, ali njihovega obsega, ampak tudi od njihove narave. Zato potreba, da se opravi konkreten in posamičen preizkus zelo velikega števila dokumentov, ne pove ničesar o količini dela, potrebni za obravnavo prošnje za dostop, ker je navedena količina dela odvisna tudi od zahtevane temeljitosti tega preizkusa.Načelo varstva pravic strank in javnih koristi iz 7. člena, kot že navedeno, služi interesu družbe, da se zagotovi nemoten potek upravnih postopkov in nasploh dela organov. Da bi se ta cilj dosegel, so tudi pravice strank omejene. Tako 11. člen ZUP določa, da morajo stranke pred organom govoriti resnico in pošteno uporabljati pravice, ki so jim priznane s tem in drugimi zakoni, ki urejajo upravni postopek. IP ocenjuje, da načina vlaganja zahtev za posredovanje informacij javnega značaja v obravnavanem primeru ni moč opisati kot ravnanje, ki ne predstavlja poštene uporabe pravic. Osebni interesi prosilca, zaradi katerih je vložil predmetne zahteve, pri presoji upravičenosti do dostopa niso pravno relevantni, saj se v postopkih po ZDIJZ odloča z učinkom erga omnes, kar navaja v obrazložitvi izpodbijane odločbe že organ sam. Organ v obrazložitvi odločbe utemeljuje svojo odločitev tudi z drugimi zadevami prosilca, ki se nanašajo na preteklo delovno razmerje prosilca pri organu, vendar IP ponovno navaja, da so predmet obravnavane zadeve tiste zahteve prosilca, o katerih je organ odločil z izpodbijano odločbo. Tudi sam prosilec v pritožbi navaja predpise in okoliščine iz preteklega delovnega razmerja pri organu, ki v predmetni zadevi niso relevantni, vendar zaradi navedenega IP ne more oceniti načina vlaganja predmetnih zahtev kot nepošteno uporabo pravic prosilca po ZDIJZ.ZUP v 14. členu (ekonomičnost postopka) določa, da je treba upravne postopke voditi hitro, s čim manjšimi stroški in čim manjšo zamudo za stranke. To pa ni le obveznost organa, temveč tudi ustavna pravica stranke. V skladu z določbo 23. člena Ustave ima vsakdo pravico, da o njegovih pravicah in dolžnostih ter o obtožbah proti njemu brez nepotrebnega odlašanja odloča neodvisno, nepristransko in z zakonom ustanovljeno sodišče. Ustava omenja na tem mestu le dolžnosti pred sodiščem, seveda pa to ne pomeni, da nima enake dolžnosti tudi organ, ki opravlja javne naloge in postopa po ZUP. IP meni, da v danem primeru ravnanje prosilca ni ovira, ki bi organu onemogočala ravnanje v skladu z načelom ekonomičnosti. Število obravnavanih vlog prosilca in obseg zahtevanih informacij nista tako velika, da bi bilo možno objektivno predvideti, da zaradi tega nastajajo zamude tudi pri drugih postopkih, ki jih vodi organ. Poleg tega organ, ki podrobno pozna svoje postopke, ni z ničemer konkretiziral, kateri so ti postopki in kakšne zamude nastajajo. IP zato nima razloga, da bi sledil navedbam organa, da prosilec namerno šikanira organ, v obeh primerih pa s takšnim ravnanjem zlorablja pravico do dostopa do informacij javnega značaja na škodo organa, saj ovira njegovo običajno poslovanje in mu nalaga prekomerno breme odločanja o njegovih zahtevkih. Kot že navedeno, organ ni v ničemer konkretiziral »ovire njegovega običajnega poslovanja in prekomernega bremena odločanja«. Načelo ekonomičnosti tako obsega načelo hitrosti postopka in načelo varčnosti, vendar tudi načelo učinkovitosti, ki pomeni, da mora organ ob upoštevanju prej navedenih načel pravilno ugotoviti dejansko stanje ter zavarovati pravice in javne koristi.IP po preučitvi celotne zadeve zaključuje, da prosilec v primeru vložitve obravnavanih zahtev ni prekoračil pravne meje pravice dostopa do informacij javnega značaja in ni ravnal v nasprotju s socialno funkcijo pravice dostopa do informacij javnega značaja in tako ni izvršil ravnanja, ki bi predstavljalo zlorabo pravice. Ob tem IP ponovno poudarja, da ne gre v vsakem primeru za zlorabo pravice, če prosilec pri istem zavezancu zahteva informacije večkrat ali zahteva informacije večjega obsega. Tudi v pravni teoriji je zastopano stališče, da mora biti meja, da bi vloženo zahtevo lahko opredeliti kot zlorabo, izjemno visoka. Takšno stališče je v več primerih zavzel IP, pritrdilo pa mu je tudi Upravno sodišče, ki je v sodbi št. U 92/2006-8 z dne 4. 10. 2007 med drugim navedlo, da »je zmotno mnenje tožeče stranke, da lahko razlog za zavrnitev dostopa do informacij javnega značaja predstavlja enormno število dokumentov, ki bi jih bilo potrebno prosilcu izročiti oziroma mu omogočiti vpogled, kar bi lahko pripeljalo do resne motnje v poslovanju organa, ker ne bi mogel zagotavljati opravljanja svoje dejavnosti«.   Organ se v utemeljitvi svoje odločitve sklicuje na sodbo Upravnega sodišča št. III U 240/2012 z dne 7. 11. 2013 in povzema posamezne navedbe sodišča. V zvezi s tem IP navaja, da v obravnavanem primeru ne gre za identično stanje, saj sta v tistem primeru prosilca vlagala vloge tudi večkrat v enem tednu in po več vlog v istem dnevu, prosilca sta pošiljala vloge različnim naslovnikom in na različne načine, zato je bilo oteženo beleženje vlog, prav tako so se posamezne vloge nanašale na veliko število dokumentov,… Organ je pri tem utemeljil, kako bi obravnavanje vlog prosilcev vplivalo na samo dela organa, tudi s tem, da bi morali pri obravnavanju sodelovati poleg uradne osebe za dostop do informacije javnega značaja tudi drugi javni uslužbenci, ki vodijo upravne postopke, iz katerih so zahtevane informacije,... V tej zadevi je bilo tako ugotovljeno, da je bil izpolnjen že predpogoj za opredelitev zlorabe pravice do informacij javnega značaja, saj je pravica tožeče stranke zahtevati informacije javnega značaja prišla v konflikt z dolžnostjo organa, da opravlja svoje delo samostojno v okviru in na podlagi Ustave in zakonov ter posledično v konflikt s pravicami tretjih oseb, ki so udeležene v drugih postopkih, ki jih vodi ta organ. Prosilca sta prav tako kršila pravico organa do dostojanstva po ZUP, v obravnavanem primeru pa o kršitvi te pravice ni mogoče govoriti zaradi tega, ker je prosilec v posamezni zahtevi določil rok za posredovanje informacije javnega značaja ali navedel »Hvala vnaprej za vaš odgovor še danes!«. IP navedenega ne ocenjujejo kot šikaniranje organa, kot to ocenjuje organ sam. Organ je namreč tisti, ki je dolžan poznati določbe ZDIJZ, ki določa tudi roke, in postopati v skladu s temi določbami.Organ je v izpodbijani odločbi zahtevo prosilca zavrnil, ne da bi se spustil v njeno vsebinsko obravnavanje, saj se ni konkretno opredelil do posameznih dokumentov, ki so predmet njegove presoje. Prosilec je zahteval natančno navedene informacije v elektronski obliki, organ pa v izpodbijani odločbi ni navedel niti, kateri določno opredeljeni dokumenti so bili predmet presoje, niti ni konkretno navedel, ali morda obstajajo izjeme glede dostopa do posamezne informacije oziroma sploh ne gre za informacijo javnega značaja (npr. če z dokumentom z zahtevano informacijo ne razpolaga). Če organ v obrazložitvi odločbe ne pojasni, kateri dokumenti so bili predmet njegove presoje, se odločbe ne da preizkusiti, saj zgolj s povzemanjem zahtev prosilca, ki niti ne ve, kako so poimenovani vsi dokumenti, s katerimi razpolaga organ, obrazložitev ni popolna. Namen določbe 214. člena ZUP, ki določa, kaj mora obsegati obrazložitev odločbe, je med drugim omogočiti preizkus odločbe v pritožbenem postopku. Ker je obrazložitev izpodbijane odločbe pomanjkljiva in se je ne da preizkusiti, je podana bistvena kršitev pravil postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP, zato je treba izpodbijano odločbo odpraviti. Ker je IP kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni tudi s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. IP je ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil sam organ prve stopnje, pri katerem se dokumenti, ki vsebujejo zahtevane informacije, nahajajo, in ki podrobno pozna vsa relevantna dejstva v zvezi s temi dokumenti. V ponovljenem postopku je organ dolžan jasno opredeliti, kateri dokumenti, ki jih zahteva prosilec, so predmet presoje, torej konkretno za vsako posamezno informacijo, ki jo zahteva prosilec, oziroma natančno ugotoviti in konkretno obrazložiti, v katerem delu zahtevanih informacij ne gre za informacije javnega značaja po 4. členu ZDIJZ in iz česa to izhaja (torej, katera od predpostavk za obstoj informacije javnega značaja po ZDIJZ ni izpolnjena). Če bo organ ugotovil, da zahtevani dokumenti vsebujejo kakšno od izjem iz 6. člena ZDIJZ, mora natančno in določno opredeliti, v katerem delu se posamezni dokumenti prekrijejo in na podlagi katere izjeme. Na podlagi tako izvedenega ugotovitvenega postopka bo organ lahko določno opredelil izrek odločbe. V izreku odločbe mora biti namreč jasno naveden dokument, ki je predmet presoje in v katerem delu se prekrije informacije, ki predstavljajo izjemo od dostopa po ZDIJZ (npr. prvi odstavek ali od prve do tretje vrstice ipd.). Takšen izrek omogoča določljivost in izvršljivost, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere je prosilec upravičen. Organ je dolžan pri obravnavi zahtev upoštevati tudi določbe 44. člena ZUP, ki se nanašajo na stranske udeležence.4. SklepnoIP je na podlagi navedenih argumentov in pravnih podlag pritožbi prosilca ugodil ter izpodbijano odločbo organa, na podlagi prvega in tretjega odstavka 251. člena ZDIJZ, odpravil in zadevo vrnil organu v ponovni postopek, v katerem bo moral organ pri ponovnem odločanju upoštevati določbe ZDIJZ ter določbe 213. in 214. ter 44. člena ZUP.V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo) oproščena plačila upravne takse.Pouk o pravnem sredstvu:Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor. 

Postopek vodila:

Nataša Siter, univ.dipl.prav.,

svetovalka IP

 

Informacijski pooblaščenec:

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,

informacijska pooblaščenka