Območna Obrtno;podjetniška zbornica Koper - Obrtno-podjetniška zbornica Slovenije
+ -Številka: 090-253/2015
Kategorije: Ali gre za delovno področje organa, Ali gre za inf. javnega značaja, Ali je organ zavezanec
POVZETEK:
Prosilka je od organa zahtevala statut ene od članic organa. Organ je zahtevo prosilke zavrnil, saj dokument ne izvira iz področja izvajanja javnopravnih nalog, kot tak pa ne predstavlja informacije javnega značaja, ki bi jo bil organ dolžan posredovati prosilki. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da vodenje registra prostovoljnega članstva in podajanje soglasja k prostovoljno ustanovljenim območnim zbornicam ne predstavlja javnega pooblastila organa, torej gre za naloge, ki jih organ opravlja v interesu svojih članov, zaradi česar organ v tem delu ni podvržen določbam ZDIJZ.
ODLOČBA:
Številka: 090-253/2015/4
Datum: 22. 10. 2015
Informacijski pooblaščenec (v nadaljevanju IP) po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/05 in 51/07 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP) in prvega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi Območne obrtno-podjetniške zbornice Koper, Staničev trg 1, 6000 Koper (v nadaljevanju prosilka) z dne 22. 9. 2015, zoper odločbo Obrtno-podjetniške zbornice Slovenije, Celovška 71, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), brez številke, z dne 11. 9. 2015 v zadevi dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
Pritožba prosilke z dne 22. 9. 2015 zoper odločbo Obrtno-podjetniške zbornice Slovenije, brez številke, z dne 11. 9. 2015, se zavrne.
V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
O b r a z l o ž i t e v:
Prosilka je z dopisom št. 61/2015 z dne 5. 3. 2015 na organ naslovila zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, v kateri je navedla, da je že večkrat zahtevala dostavo oz. vpogled v Statut Območne obrtno-podjetniške zbornice - Zbornice zasebnega gospodarstva Žalec (OOZ ZZG Žalec), vendar neuspešno. Organ je nazadnje odgovoril, da nima pristojnosti, da navedeni statut posreduje brez privolitve OOZ ZZG Žalec, s čimer se prosilka ne more strinjati. OOZ ZZG Žalec je del zborničnega sistema v okviru organa, k čigar statutu je organ moral podati soglasje, prav tako je OOZ ZZG Žalec vpisana v register območnih obrtno-podjetniških zbornic, ki ga vodi organ. Na podlagi navedenega je prosilka prepričana, da ima organ pooblastilo za omogočanje vpogleda v statute območnih obrtno-podjetniških zbornic, ne da bi pridobival njihova soglasja. Prosilka dalje pojasnjuje, da je organ oseba javnega prava, katere področje delovanja je javno. Zaradi navedenega je tudi dolžan posredovati informacije javnega značaja, vpisan je tudi v register zavezancev za posredovanje informacij javnega značaja, ki ga vodi AJPES. Prosilka Statut OOZ ZZG Žalec šteje za informacijo javnega značaja, ki jo je organ, kot oseba javnega prava, dolžan posredovati. S Statutom se želi seznaniti v obliki fotokopije.
Organ je dne 11. 9. 2015 izdal odločbo, s katero je zahtevo prosilke, kot neutemeljeno, zavrnil. V obrazložitvi je organ navedel, da je nedvomno zavezanec za posredovanje informacij javnega značaja na področju izvajanja javnega pooblastila, pri čemer poudarja, da je za vse izvajalce javnih pooblastil značilno, da so lahko zavezani za dostop do informacij javnega značaja samo v tistem delu svoje dejavnosti, ki predstavlja izvajanje javnopravnih nalog, ne pa tudi z ostalimi dejavnostmi, ki nimajo povezave z izvajanjem teh nalog. Za izvajalce javnih pooblastil je značilno, da lahko opravljajo tudi zasebnopravne, tržne dejavnosti, v okviru katerih niso zavezani za posredovanje informacij javnega značaja, zato, ker v tržni sferi podvrženemu delu dejavnosti informacije javnega značaja pojmovno ne morejo nastati. Organ pojasnjuje, da status OOZ ZZG Žalec ne izvira iz področja izvajanja javnopravnih nalog organa, oz. javnih pooblastil organa, ki jih mora organ izvajati v skladu z Obrtnim zakonom (Ur. l. RS, št. 40/04, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ObrZ). Organ je še pojasnil, da je OOZ ZZG Žalec samostojna strokovno-poslovna organizacija in njen statut ne spada v delovno področje organa.
V pritožbi št. 246/2015 z dne 22. 9. 2015, je prosilka navedla, da je odločba organa v celoti neutemeljena. Trditev, da statut OOZ ZZG Žalec ne sodi v delovno področje organa oz. področje javnopravnih nalog v skladu z ObrZ, je napačna in zavajajoča, saj gre za statut ene od območnih obrtno-podjetniških zbornic, ki je bil sprejet po predhodni izdaji soglasja s strani organa, kot to določa četrti odstavek 38. člena ObrZ. Omenjeno soglasje je Upravni odbor organa sprejel na 19. izredni dopisni seji dne 13. 4. 2014. Že zgolj na tej podlagi je po mnenju prosilke mogoče ugotoviti, da zahtevan dokument sodi v področje javnopravnih nalog oz. v delovno področje organa. Prosilka dalje navaja, da je organ oseba javnega prava in da so zavezanke javnega prava tudi posamezne območne obrtno-podjetniške zbornice. Organ v skladu s 34. členom ObrZ vodi tudi register OOZ, v katerega je vpisana tudi OOZ ZZG Žalec. Tudi iz tega področja je napačna trditev organa, da statut OOZ ZZG Žalec ne sodi v njeno delovno področje oziroma področje javnopravnih nalog, ki jih med drugim določa tudi ObrZ. Prosilka dalje navaja, da je statut posamezne OOZ njen najvišji pravni akt, ker pa je vsaka OOZ del obrtno-zborničnega sistema na ravni organov, pa tudi odloča v zvezi s skupnimi zadevami organa. Odločanje posamezne OOZ lahko torej vpliva na vsako OOZ, ki je del tega sistema. Iz tega razloga je toliko bolj pomembno, da so statuti posameznih OOZ dostopni vsaki drugi OOZ, njenim članom in javnosti nasploh. V primeru, da statut posamezne OOZ ne bi predstavljal javnega dokumenta in s tem informacije javnega značaja, posamezna OOZ in njeni člani ne bi imeli nobene informacije, niti pravice, niti možnosti nadzora. S tem bi bil po mnenju prosilke zlorabljen celoten obrtno-zbornični sistem, katerega namen je skrb za delovanje obrti in podjetništva na ravni celotne Slovenije. Prosilka zato izpostavlja, da zahtevani dokument predstavlja informacijo javnega značaja, kot jo določa 4. člen ZDIJZ. Gre namreč za dokument, ki izvira iz delovnega področja organa in s tem tudi iz področja delovanja, ki ga določajo javnopravni predpisi (ObrZ). Organ je dokument pridobil od OOZ ZZG Žalec, kot pristojen za vodenje registra OOZ, organ pa je k njemu s sklepom podal tudi svoje pisno soglasje. Vpogled v takšen dokument bi moral biti zagotovljen najmanj vsaki OOZ, ki je del obrtno-zborničnega sistema, in sicer že iz razloga transparentnosti, prav tako pa tudi zaradi zagotovitve nadzora nad pravilnim in zakonitim delovanjem tega javnopravnega sistema. Prosilka zato predlaga, da se njeni pritožbi ugodi in da se ji v celoti omogoči dostop do zahtevane informacije javnega značaja.
Organ je z dopisom z dne 30. 9. 2015 pritožbo prosilke, v skladu z 245. členom ZUP odstopil v reševanje IP.
IP je s pozivom št. 090-253/2015/2 z dne 14. 10. 2015 organ pozval, da pojasni, ali razpolaga z dokumentom, ki ga je zahtevala prosilka, saj se v odločbi do tega ni opredelil. Prav tako ga je pozval, da se opredeli do pritožbenih navedb prosilke.
Organ je v dopisu z dne 19. 10. 2015 pojasnil, da razpolaga s Statutom OOZ Žalec, saj je predložitev veljavnega statuta pogoj za vpis v register območnih obrtno-podjetniških zbornic, kamor je vpisana tudi OOZ Žalec. Organ pojasnjuje, da je za podajo soglasja k statutom območnih obrtno-podjetniških zbornic pristojen Upravni odbor OZS. Navedeno soglasje je treba pridobiti pred sprejemom statuta na skupščini OOZ. Soglasje, ki ga poda Upravni odbor OZS, ni javnopravni akt, saj ga OZS ne izdaja v okviru izvajanja javnopravnih nalog, zato gre za zasebnopravni akt. Soglasje se ne izda po javnem pooblastilu in ne gre za oblastni akt, samo dejstvo, da je OZS oseba javnega prava pa ne zadošča za to, da bi tako soglasje šteli za javnopravni in posledično za upravni akt.
Pritožba ni utemeljena.
IP uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. IP prvostopenjsko odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
Organ je dostop do zahtevanega dokumenta zavrnil iz razloga, ker se ne nanaša na javnopravne naloge organa in posledično ne spada v njegovo delovno področje v smislu kriterija za obstoj informacije javnega značaja iz 4. člena ZDIJZ. Upoštevaje navedeni ugovor organa se je IP v pritožbenem postopku najprej opredelil do vprašanja, ali in v katerem delu je organ zavezanec za posredovanje informacij javnega značaja.
Iz definicije informacije javnega značaja iz prvega odstavka 4. člena ZDIJZ izhajajo trije osnovni pogoji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja. V konkretnem primeru se postavlja vprašanje, ali je izpolnjen eden izmed njih, in sicer, ali informacija izvira iz delovnega področja organa. Po ZDIJZ je informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, tista informacija, ki je nastala v zvezi z izvajanjem javnopravnih nalog, oziroma v zvezi z dejavnostjo organa. Organ mora informacijo javnega značaja izdelati ali pridobiti pri svojem delu in v postopkih, za katere je pristojen v skladu s splošnimi predpisi. Pri tem ni nujno, da organ informacijo pridobi od drugih organov, ampak jo lahko pridobi tudi od subjektov, ki niso zavezanci v smislu ZDIJZ. Informacija javnega značaja se lahko nanaša na kakršnokoli vsebino na vseh področjih delovanja zavezanega subjekta ter je lahko povezana z njegovo politiko, aktivnostjo in odločitvami, ki spadajo v delokrog oziroma sfero odgovornosti posameznega organa. Pomembno torej je, da je informacija povezana z uradnim delom organa in jo je ta pridobil v okviru svojih pristojnosti (Prim. doktorska disertacija dr. Urške Prepeluh, Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana, september 2004, str. 148 in 149).
Da je postopek dostopa do informacij javnega značaja v najširšem pomenu besede namenjen pridobivanju informacij, ki so v povezavi z javnopravnim, oblastnim delovanjem, izhaja tudi iz sodbe Vrhovnega sodišča RS I Up 122/2006, z dne 25. 4. 2007, ki pravi, da je za pojem informacije javnega značaja odločilno, da gre za informacije s področja izvajanja določenih nalog oziroma dejavnosti, ki jih urejajo javnopravni predpisi. Pri javnopravnem delovanju pa ni pomembna konkretna oblika tega delovanja (oblastno odločanje ali ne-oblastno zagotavljanje določenih storitev), temveč, da se javne naloge ali dejavnosti, skladno z načelom zakonitosti, izvršujejo na podlagi norm javnega prava, v okviru, ki ga te norme za to dejavnost določajo ter skladno z namenom varstva javnega interesa. Informacija javnega značaja je torej tista informacija, ki služi uradnemu namenu organa, gre torej za informacije, povezane s katerokoli javno (public) ali upravno funkcijo organa (tako tudi Priporočilo št. 2 (2002) Odbora ministrov državam članicam o dostopu do uradnih dokumentov in Obrazložitveni memorandum, sprejet v okviru Sveta Evrope z dne 21. 2. 2002).
33. člen ObrZ in 1. člen Statuta določata, da je organ oseba javnega prava in je samostojna, strokovno poslovna organizacija, ki deluje na območju Republike Slovenije. Pravna stroka ugotavlja, da so v Sloveniji skoraj vse obstoječe zbornice, kot specializirane osebe javnega prava, javnopravne narave, tj. ustanovljene so z zakonom ali drugim javnopravnim aktom in je članstvo v njih praviloma obvezno. Zbornice, ki so pravne osebe javnega prava, so praviloma zavezanke za posredovanje informacij javnega značaja v celoti svojega delovanja. Zbornice, ki niso javnopravne narave, so lahko zavezane v skladu z ZDIJZ kot nosilke javnih pooblastil, vendar samo v tistem delu dejavnosti, ki predstavlja izvrševanje takšnega javnega pooblastila (prim. doktorska disertacija dr. Urške Prepeluh, Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana, september 2004, str. 132).
IP pojasnjuje, da je že Ustavno sodišče RS postavilo kriterije za razlikovanje med javnopravnimi in zasebnopravnimi oblikami združevanj. Tako je v več svojih odločbah zapisalo, da mora biti združenje, če naj bo opredeljeno kot združenje javnopravne narave, ustanovljeno z zakonom kot oseba javnega prava in mora imeti javna pooblastila, v okviru katerih odloča o pravicah in obveznostih članov (odločba Ustavnega sodišča RS, št. U-I-290/96). V konkretnem primeru je treba ugotoviti, da je z novelo ObrZ-E (Ur. l. RS, št. 30/13) postalo članstvo v organu prostovoljno, ter da imajo člani organa pravico izstopiti iz članstva pri organu. Slednje je v konkretnem primeru odločilnega pomena, saj je s prenehanjem obveznega članstva pri organu, postalo povezovanje članov pri organu namenjeno uresničevanju zasebnih interesov članov. Kljub temu, da je organ ustanovljen z javnopravnim aktom (zakonom) in da določene naloge izvršuje v javnem interesu (javna pooblastila), je treba upoštevati, da organ določen del nalog, ki jih izvršuje, opravlja v zasebnem interesu svojih članic, takšno ravnanje torej ne predstavlja oblastnega in javnopravnega ravnanja, kljub temu, da je to ravnanje morebiti urejeno s samim zakonom.
Javnopravni predpis, ki ureja delovanje organa, je ObrZ, ki v prvem odstavku 34. člena določa naloge organa, in sicer, da za razvoj obrti spremlja in obravnava problematiko dela obrti, skrbi za njen skladen razvoj, oblikuje stališča in predloge obrti za spremembe gospodarskega sistema in ekonomske politike, izvaja javna pooblastila po tem in drugih zakonih, opravlja naloge s področja poklicnega izobraževanja, vodi register območnih obrtno-podjetniških zbornic ter opravlja druge, s tem in drugimi zakoni in s statutom določene naloge. V drugem odstavku istega člena pa zakon določa, katera javna pooblastila izvaja organ.
Javna pooblastila, ki jih izvaja organ, so torej:
- izdajanje in odvzem obrtnih dovoljenj,
- naloge s področja poklicnega izobraževanja,
- nadzor nad strokovno usposobljenostjo nosilcev obrtnih dejavnosti, nad osebami, ki izvajajo poklicno izobraževanje in nad primernostjo obratovalnic, v katerih se izvaja poklicno izobraževanje dijakov,
- vodenje registra obrtnih dovoljenj, registra obratovalnic, registra oseb, ki so pooblaščene za izobraževanje dijakov, registra obratovalnic, kjer se poklicno izobraževanje izvaja in registra izdanih spričeval o opravljenem mojstrskem izpitu,
- izdajanje potrdil fizični ali pravni osebi, da je zakonito ustanovljena v Republiki Sloveniji z namenom opravljanja obrtne dejavnosti in da ji v trenutku izdaje potrdila ni začasno ali trajno prepovedano izvajanje te dejavnosti,
- postopek priznavanja poklicnih kvalifikacij državljanom države članice Evropske unije, Evropskega gospodarskega prostora, Švicarske konfederacije in države, s katero je sklenjen ustrezen mednarodni sporazum, državljanom tretje države, ki so pridobili poklicne kvalifikacije v državi članici Evropske unije, Evropskem gospodarskem prostoru, v Švicarski konfederaciji in državljanom tretjih držav, v skladu z drugim odstavkom 2. člena Zakona o postopku priznavanja poklicnih kvalifikacij državljanom držav članic Evropske unije, Evropskega gospodarskega prostora in Švicarske konfederacije za opravljanje reguliranih poklicev oziroma dejavnosti v Republiki Sloveniji,
- prijava čezmejnega občasnega opravljanja obrtnih dejavnosti za fizične in pravne osebe iz države članice Evropske unije, Evropskega gospodarskega prostora in Švicarske konfederacije.
Glede na opredelitev nalog IP ugotavlja, da organ deluje tako v javnem, kot tudi v zasebnem interesu. Na podlagi drugega odstavka 34. člena ObrZ je bilo na organ, kot javno pooblastilo preneseno opravljanje določenih oblastvenih nalog, vendar med njimi ni vodenje registra območnih obrtno-podjetniških zbornic, kot tudi ni dajanje soglasja k statutu posamezne območne obrtno-podjetniške zbornice. Glede na to, da članstvo pri organu temelji na prostovoljni osnovi, vodenje registra včlanjenih območnih obrtno-podjetniških zbornic ne predstavlja javnopravne oz. oblastvene naloge, temveč gre za dejavnost, ki jo organ opravlja izven svojih javnopravnih nalog, torej gre za nalogo, ki je v interesu članic. Enako velja tudi za sprejem soglasja k statutu posamezne članice. Navedbam pritožnice, da navedeni nalogi predstavljata javnopravni nalogi zgolj zato, ker sta opredeljeni v ObrZ, zato ni mogoče slediti. Naloge, ki jih organ opravlja izven kroga javnih pooblastil, ne predstavljajo takšnih nalog organa, ki bi jih bilo mogoče šteti za javnopravno oblastveno delovanje, zaradi česar organa v tem delu ni mogoče povreči določbam ZDIJZ. V skladu s 121. členom Ustave RS, predstavlja javno pooblastilo opravljanje določenih nalog državne uprave, ki so z zakonom ali na njegovi podlagi prenesene na pravne ali fizične osebe. Vodenje registra prostovoljnega članstva in podajanje soglasja k prostovoljno ustanovljenim območnim zbornicam, torej ne predstavlja javnega pooblastila, saj ne gre za naloge, ki bi jih bila sicer dolžna opravljati državna uprava.
Iz vsega navedenega izhaja da organ, kljub temu, da je pravna oseba javnega prava, ni zavezanec za dostop do informacij javnega značaja po prvem odstavku 1. člena ZDIJZ v celotni sferi svojega delovanja, temveč le v tistem delu, ki se nanaša na izvajanje javnih pooblastil in v delu nalog, iz katerih izhaja, da ne deluje samo oz. pretežno v interesu svojih članov, temveč predvsem v javnem interesu za območje celotne države. IP ugotavlja, da je vodenje registra članstva in podaja soglasja k statutom članic naloga, ki jo organ opravlja pretežno v interesu svojih članov, zaradi česar v tem delu organ ni zavezanec za posredovanje informacij javnega značaja in dokument, ki ga je zahtevala prosilka, ne predstavlja informacije javnega značaja.
Odločitev organa je torej pravilna in na zakonu utemeljena, pritožba pa neutemeljena, zato se na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP zavrne, kot to izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.
V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Ur. l. RS, št. 106/2010- uradno prečiščeno besedilo; ZUT) oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, temveč se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Informacijski pooblaščenec:
Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,
informacijska pooblaščenka