Informacijski pooblaščenec Republika Slovenija
Iskalnik po spletni strani   Priredbe v znakovni jezik  
dekorativna slika

Prosilec - Občina Miren Kostanjevica

+ -
Datum: 20.10.2015
Številka: 090-248/2015
Kategorije: Kršitev postopka, Osebni podatek, Poslovna skrivnost, Javna naročila
POVZETEK:Organ je prosilki z odločbo dovolil delni dostop do dokumentov neizbranega ponudnika, zoper katero je prosilka vložila pritožbo iz vseh pritožbenih razlogov, zlasti pa zaradi napačne uporabe materialnega predpisa. IP je odločbo na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZDIJZ odpravil in zadevo vrnil organu v ponovni postopek, v katerem bo moral organ pri ponovnem odločanju upoštevati določbe ZDIJZ ter določbe 213, 214. člena ZUP in 44. člena ZUP. V ponovljenem postopku je organ dolžan jasno opredeliti, kateri dokumenti, ki jih zahteva prosilec, so predmet presoje. Če bo organ ugotovil, da zahtevana dokumentacija vsebuje katero od izjem iz 6. člena ZDIJZ, se mora konkretno opredeliti, za katero zakonsko izjemo od prostega dostopa gre in to tudi podrobno utemeljiti. V primeru obstoja katere od izjem mora organ presojati tudi, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa (7. člen ZDIJZ) ter natančno in določno opredeliti, v katerem delu se posamezni dokumenti prekrijejo in na podlagi katere konkretne izjeme od prostega dostopa. Na podlagi tako izvedenega ugotovitvenega postopka bo organ lahko določno opredelil izrek odločbe. Organ mora v ponovnem postopku upoštevati tudi določbe ZUP glede udeležbe stranke z nasprotnim interesom.ODLOČBA:Številka: 090-248/2015/4Datum: 21. 10. 2015Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05, 51/07 - ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/14 in 19/15 – Odl US; v nadaljevanju ZDIJZ) ter prvega in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13; v nadaljevanju ZUP) o pritožbi … (v nadaljevanju prosilka) zoper odločbo Občine Miren-Kostanjevica, Miren 137, 5291 Miren, št. 090-6/2015-2 z dne 26. 8. 2015 (v nadaljevanju organ), v zadevi dostopa do informacije javnega značaja naslednjoODLOČBO:
  1. Pritožbi prosilke z dne 14. 9. 2015 se ugodi. Odločba Občine Miren-Kostanjevica št. 090-6/2015-2 z dne 26. 8. 2015 se odpravi in se zadeva vrne organu v ponovni postopek, ki mora o zahtevi odločiti najpozneje v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.
  1. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
Obrazložitev:Prosilka je z zahtevo za dostop do informacij javnega značaja z dne 20. 8. 2015 zahtevala v elektronski obliki po elektronski pošti fotokopije vseh strani ponudbe ponudnika Gozdarstvo Stojan Marković s.p. z dne 7. 7. 2015, predvsem podatke o referencah, potrdilih o referencah ter podatke o vozilih, in sicer za ponudbo, ki je bila predložena v postopku javnega naročila JN 3531/2015.Iz spisovne dokumentacije izhaja, da je prosilka vložila predmetno zahtevo po vpogledu v ponudbo ponudnika Gozdarstvo Stojan Marković s.p., ki je potekal pri organu 20. 8. 2015, in sicer zato, ker organ ni omogočil vpogleda v vse dokumente ponudbe navedenega ponudnika. Iz zapisnika organa o vpogledu v ponudbo št. 43001-0004/2015-22 z dne 20. 8. 2015 (v nadaljevanju Zapisnik) izhaja, da se je prosilka udeležila vpogleda v dokumente o javnem naročilu in v ponudbo drugega ponudnika Gozdarstvo Stojan Marković s.p. kot ena izmed treh predstavnikov izbranega ponudnika AVRIGO d.o.o. v Javnem razpisu za izvedbo storitve »Izvajanje prevozov učencev na območju Občine Miren-Kostanjevica v šolskem letu 2015/2016 in 2016/2017 (št. JN 3531/2015). Pri vpogledu je bil navzoč tudi Stojan Marković, predstavnik neizbranega ponudnika Gozdarstvo Stojan Marković s.p.. Predstavnik neizbranega ponudnika Gozdarstvo Stojan Marković s.p. je vztrajal pri predloženem sklepu o zaupnosti. Organ je nato ponudniku AVRIGO d.o.o. omogočil vpogled v dokumente o javnem naročilu in v ponudbo ponudnika Gozdarstvo Stojan Marković s.p. v vseh delih, razen v dokumente, ki so na podlagi sklepa, izdanega po ZGD, določeni kot poslovna skrivnost in označeni kot »ZAUPNO«, ter v osebne podatke v skladu s prvim odstavkom 22. člena ZJN-2 in 39. členom ZGD. Iz Zapisnika prav tako izhaja, da je ponudnik AVRIGO d.o.o. organu kot naročniku storitve med drugim podal posamezne pripombe, in sicer:-       naročnik je dolžan presoditi, ali posamezna informacija, ki jo je ponudnik označil kot poslovno skrivnost, dejansko predstavlja poslovno skrivnost, in ali ima ponudnik sprejet ustrezen akt, na podlagi katerega določa poslovno skrivnost; v sklepu o poslovni skrivnosti so namreč informacije, ki se javne, npr. licenca pod točko 8, ker je podatek, ki je vpisan v javni register pri Obrtni zbornici;-       da je dolžan razkriti podatke, ki so javni, in kot javni podatki se štejejo tudi reference, izdane s strani naročnikov, če so bile izdane v zvezi z javnim naročilom, kar izhaja tudi iz stališč DKOM (odločbi št. 018-372/2013 in 018-050/2011); k temu še pripomni, da so bile reference navedene v razpisu kot pogoj za izpolnjevanje pogojev, in so iz tega razloga javne,-       opozoril naročnika na določbo drugega odstavka 77. člena ZJN-2.Organ je vztrajal na stališču glede vpogleda po ZJN-2 in ZGD. Iz predmetnega zapisnika pa tudi izhaja, da so bile predstavnikom ponudnika AVRIGO d.o.o. izročene fotokopije posameznih delov ponudbe, skupaj 55 listin, razen v delih, ki so označeni kot zaupno oziroma so prekriti.Organ je z odločbo št. 090-6/2015-2 z dne 26. 8. 2015 odobril prosilki delni dostop. V obrazložitvi odločbe je organ med drugim navedel:-       da se zahtevane informacije nahajajo v zadevi javnega naročila za prevoze učencev na območju Občine Miren-Kostanjevica, ki se vodi pod št. 43003-4/2015;-       da informacije izpolnjujejo vse pogoje za obstoj informacije javnega značaja po 4. členu ZDIJZ;-       da se zahtevane informacije nanašajo na informacije iz ponudbe neizbranega ponudnika v navedenem javnem naročilu;-       da je bil 20. 8. 2015 opravljen vpogled v dokumentacijo neizbranega ponudnika s strani izbranega ponudnika AVRIGO d.o.o., na katerem so bili prisotni trije predstavniki, med njimi tudi prosilka, ki je takoj po vpogledu vložila zahtevo za dostop do informacij javnega značaja;-       da je organ na vpogledu družbi AVRIGO d.o.o. izročil fotokopije ponudbe neizbranega ponudnika Gozdarstvo Stojan Marković s.p., razen dokumentov, ki so bili vidno in nedvoumno označeni kot poslovna skrivnost ter je bil zanje predložen sklep o varovanju poslovne skrivnosti, ter osebnih podatkov;-       da je organ pri odločanju upošteval tudi 6. člen ZDIJZ, ki v tretjem odstavku presega morebitne izjeme, kot je poslovna skrivnost, z vidika porabe javnih sredstev, vendar pri zahtevanih podatkih o referencah, potrdilih o referencah in podatkih o vozilih neizbranega ponudnika ni mogoče govoriti o porabi javnih sredstev, zato izjema obstaja in ni razloga za razkritje poslovne skrivnosti;-       da se je organ pri odločanju opiral na odločbo IP št. 090-98/2014/ z dne 19. 6. 2014.Prosilka je zoper predmetno odločbo organa vložila pritožbo z dne 14. 9. 2015, in sicer iz vseh pritožbenih razlogov, zlasti pa zaradi napačne uporabe materialnega predpisa, s predlogom, da IP pritožbi ugodi in odločbo delno odpravi ter odloči, da se zahtevani vpogled odobri oziroma podrejeno, da v odpravljenem delu vrne zadevo organu v ponovno odločanje. V obrazložitvi pritožbe prosilka med drugim navaja:-       ZGD-1 v tretjem odstavku 39. člena izrecno določa, da se za poslovno skrivnost ne morejo določiti podatki, ki so po zakonu javni, ali podatki o kršitvi zakona ali dobrih poslovnih običajev; prav tako ne morejo podatki postati tajni, če so bili enkrat že javni;-       v obravnavanem primeru se zahteva dostop do dokumentov, ki so bili pridobljeni v okviru postopka javnega naročanja, ki je urejen v Zakonu o javnem naročanju (v nadaljevanju ZJN-2), katerega temeljna načela (členi 5 – 10) zagotavljajo javnost javnih naročil, splošnim in posebnim javnostim, nadzor nad pravilnostjo dela javnega sektorja, kar preprečuje slabo upravljanje, zlorabo oblasti in korupcijo; preglednost in javnost postopkov sta določena v javnem interesu in v interesu zainteresiranih ponudnikov; vsakdo, ki želi pridobiti javno naročilo, se mora tako podrediti posebnemu načinu sklepanja pravnih poslov, ponudniki in naročniki pa se morajo že na podlagi zakona zavedati, da ne morajo pričakovati popolnega varstva poslovne skrivnosti v pogodbi, sklenjeni na podlagi postopka javnega naročila; pogodbe, ki jih ponudniki sklenejo z javnimi naročniki torej so in ostanejo javne, kar pomeni, da so absolutno javni podatki tudi reference, ki ne morejo postati poslovna skrivnost po tem, ko so bile že javne (v predhodnem postopku); takšno je tudi stališče Državne revizijske komisije, kot izhaja iz številnih revizijskih postopkov (npr. št. 018-050/2011 in 018-372/2013-5); v predmetnem primeru torej ni potrebno zadeve presojati po 6. členu ZDIJZ in odločba IP, na katero se sklicuje organ, tu ne pride v poštev;-       po mnenju prosilke so javni tudi podatki o priglašenih vozilih, saj so vozila vezana na licenco pri nosilcu javnega pooblastila, ki je tudi absolutno javni podatek, saj tako licenca za prevoz potnikov, kot priglašena vozila izkazujejo sposobnost za opravljanje poklica, ki ga ni mogoče opravljati brez posebnega dovoljenja (licence), zato morajo biti ti podatki javni;-       po mnenju prosilke bi moral biti podatek o referencah javen, ne glede na to, ali gre za javne naročnike ali ne, ker naj bi ponudnik domnevno predložil neresnično izjavo in dokazilo (reference) in to je domnevno storil vsaj z zavestno malomarnostjo, kar domnevno predstavlja prekršek po 109.a členu ZJN-2;-       v postopku javnega naročila za leto 2015 pri organu so bile zahtevane reference za redne prevoze skupin otrok, neizbrani ponudnik pa po informacijah izbranega ponudnika oziroma družbe AVRIGO d.o.o. ni opravljal rednih prevozov otrok, ampak je kot podizvajalec za navedeno družbo opravljal prevoze dveh otrok, kar pa po Zakonu o pravilih cestnega prometa ni mogoče šteti za skupino otrok;-       prosilka kot predstavnica javnosti ima interes, da pride do zahtevanih podatkov, na podlagi katerih bo lahko predlagana uvedba postopka o prekršku pri Državni revizijski komisiji; storitev prekrška namreč pomeni tudi uvrstitev na listo ponudnikov z negativnimi referencami, kar je razlog za izločitev ponudnika iz vseh postopkov javnih naročil.Organ po prejemu pritožbe izpodbijane odločbe ni nadomestil z novo, zato je pritožbo prosilke kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe z dopisom št. 090-6/2015-4 z dne 21. 9. 2015 poslal v odločanje IP. Dopisu je organ priložil fotokopije zahteve za dostop do informacije javnega značaja, zapisnika o vpogledu v ponudbo, obvestila o oddaji naročila in izpodbijane odločbe s fotokopijo vročilnice. Pritožba je utemeljena.1. Meje preizkusa pritožbe s strani pritožbenega organaIP kot organ druge stopnje je v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik izpodbija. IP preizkusi prvostopenjsko odločbo v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon. Prosilka izpodbija odločbo organa, s katero je organ zahtevo prosilke delno zavrnil, v celoti, in sicer iz vseh pritožbenih razlogov, predvsem pa zaradi napačne uporabe materialnega prava oziroma izjeme po 2. točki prvega odstavka 1. člena ZDIJZ. 2. Informacija javnega značajaZDIJZ predstavlja konkretizacija ustavno zagotovljene pravice do dostopa do informacij javnega značaja. Ustava Republike Slovenije (Uradni list RS, št. št. 33/91-I, 42/97 – UZS68, 66/00 – UZ80, 24/03 – UZ3a, 47, 68, 69/04 – UZ14, 69/04 – UZ43, 69/04 – UZ50, 68/06 – UZ121,140,143, 47/13 – UZ148 in 47/13 – UZ90,97,99) namreč v drugem odstavku 39. člena določa, da ima vsakdo pravico dobiti informacijo javnega značaja, za katero ima v zakonu utemeljen pravni interes, razen v primerih, ki jih določa zakon. ZDIJZ z materialnimi in procesnimi določbami uresničuje to ustavno pravico, in sicer ureja postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb. Kot izhaja iz 2. člena ZDIJZ je namen zakona, da zagotovi javnost in odprtost delovanja organov ter omogoči uresničevanje pravic fizičnih in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja, in za uresničitev tega namena si morajo organi prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delovanju.IP ugotavlja, da v obravnavanem primeru ni sporno, da je organ zavezanec po prvem odstavku 1. člena ZDIJZ, ki med drugimi določa kot zavezance tudi organe lokalnih skupnosti. Organ je ustanovljen na podlagi Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 76/08, 79/09, 51/10, 40/12 – ZUJF in 14/15 – ZUUJFO), ki v določbah 1. in 2. člena določa, da so občine temeljne lokalne samoupravne skupnosti, ki v okviru ustave in zakonov samostojno urejajo in opravljajo svoje zadeve in izvršujejo naloge, ki so nanje prenesene z zakoni. Predmetni zakon nadalje določa v 21. členu, da občina samostojno opravlja lokalne zadeve javnega pomena “(izvirne naloge)“, ki jih določi s splošnim aktom občine ali so določene z zakonom.Informacija javnega značaja je na podlagi določb 4. člena ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Iz navedenega izhaja, da iz definicije informacije javnega značaja izhajajo trije osnovni pogoji, ki morajo biti izpolnjeni kumulativno, in sicer:1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,2. organ mora z njo razpolagati,3. nahajati se mora v materializirani obliki.Zakon o osnovni šoli (Uradni list RS, št. 81/06 – uradno prečiščeno besedilo, 102/07, 107/10, 87/11, 40/12 – ZUJF in 63/13; v nadaljevanju ZOsn) ureja pravico učencev do brezplačnega prevoza v določbah 56. člena. ZOsn tako v četrtem odstavku 56. člena določa, da se o načinu prevoza osnovna šola dogovori s starši in lokalno skupnostjo. Glede na to, da se sredstva za kritje stroškov izvajanja navedenih storitev zagotavljajo v občinskem proračunu, je prosilka pri izvrševanju proračuna dolžna upoštevati določbe Zakona o javnih financah (Uradni list RS, št. 11/11 – uradno prečiščeno besedilo, 14/13 – popr., 101/13 in 55/15 – ZFisP), ki v 53. členu določa, da se pogodba za nabavo blaga, naročilo storitev in oddajo gradenj v breme proračunskih sredstev lahko sklene samo skladno s predpisi o javnem naročanju. Med strankama sicer ni sporno, da zahtevana informacija izvira iz delovnega področja organa.Izkazan mora biti tudi obstoj drugih dveh pogojev za opredelitev informacije javnega značaja, torej da organ z informacijo razpolaga in da se nahaja v materializirani obliki. Na podlagi spisovne dokumentacije je IP ugotovil, da med strankama prav tako ni sporno, da organ z zahtevano informacijo razpolaga in da se ta nahaja v materializirani obliki.Vsi pogoji za obstoj informacije javnega značaja, ki morajo biti podani kumulativno, so torej izpolnjeni. 3. Izjeme po 2. in 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZPoslovna skrivnost Organ je zavrnil dostop do posameznih dokumentov v zadevi javnega naročila za prevoze učencev na območju Občine Miren-Kostanjevica, ki se vodi pod št. 43003-4/2015, ki so vidno in nedvoumno označeni kot poslovna skrivnost ter je bil zanje priložen sklep o varovanju poslovne skrivnosti. Kot je razvidno iz spisovne dokumentacije, je tudi predstavnik stranskega udeleženca Gozdarstvo Stojan Marković s.p. vztrajal na predloženem sklepu o zaupnosti posameznih dokumentov predmetne ponudbe.Na podlagi 2. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ organ zavrne prosilcu dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe.Zakon o gospodarskih družbah (Uradni list RS, št. 65/09 – uradno prečiščeno besedilo, 33/11, 91/11, 32/12, 57/12, 44/13 – Odl. US, 82/13 in 55/15; v nadaljevanju ZGD-1) določa pojem poslovne skrivnosti v določbah 39. člena:»(1)Za poslovno skrivnost se štejejo podatki, za katere tako določi družba s pisnim sklepom. S tem sklepom morajo biti seznanjeni družbeniki, delavci, člani organov družbe in druge osebe, ki morajo varovati poslovno skrivnost.(2) Ne glede na to ali so določeni s sklepi iz prejšnjega odstavka, se za poslovno skrivnost štejejo tudi podatki, za katere je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba. Družbeniki, delavci, člani organov družbe in druge osebe so odgovorni za izdajo poslovne skrivnosti, če so vedeli ali bi morali vedeti za tako naravo podatkov.(3) Za poslovno skrivnost se ne morejo določiti podatki, ki so po zakonu javni ali podatki o kršitvi zakona ali dobrih poslovnih običajev«.V skladu s prvim odstavkom 40. člena ZGD-1 določi družba način varovanja poslovne skrivnosti in odgovornost oseb, ki morajo varovati poslovno skrivnost, s pisnim sklepom iz prvega odstavka 39. člena navedenega zakona.ZGD-1 torej loči dva kriterija, subjektivnega in objektivnega, odvisno od podlage, na kateri je prepovedano razkritje poslovne skrivnosti. Po subjektivnem kriteriju je prepovedano razkritje podatkov, za katere družba določi s pisnim sklepom, da predstavljajo poslovno skrivnost. Gre torej za subjektivno oceno in odločitev družbe, da zavaruje določen podatek kot poslovno skrivnost. Za obstoj poslovne skrivnosti po drugem odstavku 39. člena ZGD-1, torej po objektivnem kriteriju, morata biti izpolnjeni dve merili in sicer, da je potreba po varstvu očitna in da bi z razkritjem nastala občutna škoda. Predmet poslovne skrivnosti po tem kriteriju so lahko samo podatki, ki pomenijo konkurenčno prednost družbe in katerih sporočanje neupravičeni osebi bi škodilo konkurenčnemu položaju družbe. Dokazno breme glede obstoja poslovne skrivnosti po tem kriteriju je primarno na družbi, katere podatki naj bi se varovali. Označitev podatkov za poslovno skrivnost po tem kriteriju je podvržena preizkusu škodnega testa, saj mora zainteresirani z navedbo in obrazložitvijo morebitne občutne škode dokazati, da bi ta res utegnila nastati. Družba ima praviloma vsa ustrezna znanja in izkušnje na trgu, na katerem deluje in natančno ve, kaj, kako in zakaj bi lahko vplivalo na njen konkurenčni položaj.Organ je v obrazložitvi izpodbijane odločbe navedel, da so dokumenti, glede katerih je prosilki zavrnil dostop zaradi izjeme po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, vidno in nedvoumno neoznačeni kot »poslovna skrivnost« in je bil zanje priložen sklep o varovanju poslovne skrivnosti. IP je po proučitvi zadeve ugotovil, da je organ svojo odločitev v izpodbijani odločbi oprl na pavšalno navedbo, da posamezni zahtevani dokumenti predstavljajo izjemo po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ker so vidno in nedvoumno označeni kot »poslovna skrivnost« ter je bil zanje priložen sklep o varovanju poslovne skrivnosti. Organ namreč ni navedel konkretnih dokumentov, ki so bili označeni kot poslovna skrivnost, in je bil zanje priložen sklep o varovanju poslovne skrivnosti, in ker obrazložitev ni popolna, odločba v tem delu ne more biti preizkušena. V obrazložitvi odločbe je organ v nadaljevanju navedel, da je pri odločanju upošteval tudi 6. člen ZDIJZ, ki v tretjem odstavku določa izjemo od izjem, kot je poslovna skrivnost, z vidika porabe javnih sredstev, in da v zvezi z zahtevanimi podatki o referencah, potrdilih o referencah in podatkih o vozilih neizbranega ponudnika ni mogoče govoriti o porabi javnih sredstev, zato izjema obstaja in ni razloga za razkritje poslovne skrivnosti. V zvezi z navedenimi dokumenti se organ sklicuje na odločbo IP št. 090-98/2014/2 z dne 19. 6. 2014, s katero je odločal o dostopu do podatkov o referencah, ceni, partnerjih ter podizvajalcih neizbranega ponudnika. Navedena ugotovitev organa je prav tako pavšalna in brez konkretne utemeljitve, in ker obrazložitev ni popolna, odločba tudi v tem delu ne more biti preizkušena.Osebni podatkiOrgan je zavrnil dostop do posameznih zahtevanih podatkov tudi iz razloga varstva osebnih podatkov.Na podlagi 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ organ zavrne prosilcu dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov.ZDIJZ pri ugotavljanju navedene izjeme tako napotuje na določbe ZVOP-1, ki predstavlja konkretizacijo ustavne pravice do varstva osebnih podatkov, določene v 38. členu Ustave Republike Slovenije (Uradni list RS, št. št. 33/91-I, 42/97 – UZS68, 66/00 – UZ80, 24/03 – UZ3a, 47, 68, 69/04 – UZ14, 69/04 – UZ43, 69/04 – UZ50, 68/06 – UZ121,140,143, 47/13 – UZ148 in 47/13 – UZ90,97,99), ki v prvem odstavku navedenega člena določa, da je zagotovljeno varstvo osebnih podatkov in da je prepovedana uporaba osebnih podatkov v nasprotju z namenom njihovega zbiranja. ZVOP-1 v prvi in drugi točki 6. člena določa, da je osebni podatek katerikoli podatek, ki se nanaša na posameznika, ne glede na obliko, v kateri je izražen, in da je posameznik določena ali določljiva fizična oseba, na katero se nanaša osebni podatek, pri čemer je fizična oseba določljiva, če se jo lahko neposredno ali posredno identificira, predvsem s sklicevanjem na identifikacijsko številko ali na enega ali več dejavnikov, ki so značilni za njeno fizično, fiziološko, duševno, ekonomsko, kulturno ali družbeno identiteto, način identifikacije pa ne povzroča velikih stroškov, nesorazmerno velikega napora ali ne zahteva veliko časa. V skladu s tretjo točko prej navedenega člena pomeni obdelavo osebnih podatkov kakršnokoli delovanje ali niz delovanj, ki se izvaja v zvezi z osebnimi podatki, ki so avtomatizirano obdelani ali ki so pri ročni obdelavi del zbirke osebnih podatkov ali so namenjeni vključitvi v zbirko osebnih podatkov, zlasti zbiranje, pridobivanje, vpis, urejanje, shranjevanje, prilagajanje ali spreminjanje, priklicanje, vpogled, uporaba, razkritje s prenosom, sporočanje, širjenje ali drugo dajanje na razpolago, razvrstitev ali povezovanje, blokiranje, anonimiziranje, izbris ali uničenje; obdelava je lahko ročna ali avtomatizirana (sredstva obdelave).Osebni podatki se lahko obdelujejo le, če obdelavo osebnih podatkov in osebne podatke, ki se obdelujejo, določa zakon ali če je za obdelavo določenih osebnih podatkov podana osebna privolitev posameznika (prvi odstavek 8. člena ZVOP-1). Namen obdelave osebnih podatkov mora biti določen v zakonu, v primeru obdelave na podlagi osebne privolitve posameznika pa mora biti posameznik predhodno pisno ali na drug ustrezen način seznanjen z namenom obdelave osebnih podatkov (drugi odstavek 8. člena ZVOP-1).Pravne podlage za obdelavo podatkov v javnem sektorju, kamor sodi tudi organ, določa 9. člen ZVOP-1:»(1) Osebni podatki v javnem sektorju se lahko obdelujejo, če obdelavo osebnih podatkov in osebne podatke, ki se obdelujejo, določa zakon. Z zakonom se lahko določi, da se določeni osebni podatki obdelujejo le na podlagi osebne privolitve posameznika. (2) Nosilci javnih pooblastil lahko obdelujejo osebne podatke tudi na podlagi osebne privolitve posameznika brez podlage v zakonu, kadar ne gre za izvrševanje njihovih nalog kot nosilcev javnih pooblastil. Zbirke osebnih podatkov, ki nastanejo na tej podlagi, morajo biti ločene od zbirk osebnih podatkov, ki nastanejo na podlagi izvrševanja nalog nosilca javnih pooblastil. (3) Ne glede na prvi odstavek tega člena se lahko v javnem sektorju obdelujejo osebni podatki posameznikov, ki so z javnim sektorjem sklenili pogodbo ali pa so na podlagi pobude posameznika z njim v fazi pogajanj za sklenitev pogodbe, če je obdelava osebnih podatkov potrebna in primerna za izvedbo pogajanj za sklenitev pogodbe ali za izpolnjevanje pogodbe.(4) Ne glede na prvi odstavek tega člena se lahko v javnemu sektorju izjemoma obdelujejo tisti osebni podatki, ki so nujni za izvrševanje zakonitih pristojnosti, nalog ali obveznosti javnega sektorja, če se s to obdelavo ne poseže v upravičen interes posameznika, na katerega se osebni podatki nanašajo.«.Pri ugotavljanju, ali se v posameznem dokumentu nahajajo osebni podatki, katerih razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov, je torej potrebno ugotoviti:-       ali posamezen podatek ustreza definiciji osebnega podatka po 6. členu ZVOP-1 in-       ali za razkritje osebnega podatka obstaja pravna podlaga v smislu 9. člena ZVOP-1.Organ tudi pri sklicevanju na izjemo po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ni konkretno opredelil posameznih dokumentov, ki vsebujejo osebne podatke, zaradi katerih je prosilki zavrnil dostop, prav tako tudi ni konkretno opredelil, kateri osebni podatki so v zahtevanih dokumentih, ampak je svojo odločitev utemeljil zgolj s pavšalno navedbo, da je bil prosilki zavrnjen dostop do osebnih podatkov. Obrazložitev tudi v tem delu ni popolna, zato odločba tudi v tem delu ne more biti preizkušena. Prav tako iz obrazložitve odločbe ne izhaja, da bi organ pri tej zatrjevani izjemi ugotavljal, ali obstaja izjema od izjeme, torej ali se lahko na podlagi drugega in tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, ne glede na izjeme iz prvega odstavka tega člena ZDIJZ, dostop do zahtevane informacije vseeno dovoli. Bistvena kršitev postopkaVsebina obrazložitve odločbe mora v skladu z 214. členom ZUP vsebovati: 1.     razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih; 2.     ugotovljeno dejansko stanje in dokazi, na katere je le to oprto; 3.     razlogi, odločilni za presojo posameznih dokazov; 4.     navedba določb predpisov, na katere se opira odločba; 5.     razlogi, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, in 6.     razlogi, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank. Če organ v obrazložitvi odločbe ne pojasni, kateri dokumenti so bili predmet njegove presoje in katera izmed taksativno navedenih izjem od prostega dostopa je razlog za zavrnitev dostopa do posameznega dokumenta, odločba ne more biti preizkušena, saj zgolj s povzemanjem zahteve prosilca in s splošnim sklicevanjem na izjeme iz 6. člen ZDIJZ obrazložitev ni popolna. Namen določbe 214. člena ZUP, ki določa, kaj mora obsegati obrazložitev odločbe, je med drugim omogočiti preizkus odločbe v pritožbenem postopku. Ker je obrazložitev izpodbijane odločbe pomanjkljiva in se je ne da preizkusiti, je podana bistvena kršitev pravil postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP, zato je treba izpodbijano odločbo odpraviti. Bistveno kršitev postopka pa predstavlja tudi delno neskladje med izrekom in obrazložitvijo, saj se izrek glasi na delno odobritev dostopa do zahtevanih informacij, večji del obrazložitve glede vsebine zahteve pa temelji na razlogih za delno zavrnitev dostopa.Ker je IP kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni tudi s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. IP je ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil sam organ prve stopnje, ki podrobno pozna vsa relevantna dejstva v zvezi z zahtevano dokumentacijo. V ponovljenem postopku je organ dolžan jasno opredeliti, kateri dokumenti, ki jih zahteva prosilec, so predmet presoje. Če bo organ ugotovil, da zahtevana dokumentacija vsebuje katero od izjem iz 6. člena ZDIJZ, se mora konkretno opredeliti, za katero zakonsko izjemo od prostega dostopa gre in to tudi podrobno utemeljiti. V primeru obstoja katere od izjem mora organ presojati tudi, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa (7. člen ZDIJZ) ter natančno in določno opredeliti, v katerem delu se posamezni dokumenti prekrijejo in na podlagi katere konkretne izjeme od prostega dostopa. Na podlagi tako izvedenega ugotovitvenega postopka bo organ lahko določno opredelil izrek odločbe (213. člen ZUP). V izreku odločbe morajo biti jasno navedeni vsi dokumenti, ki so predmet presoje in niso dostopni, ker predstavljajo poslovno skrivnost oziroma v katerem delu se prekrijejo informacije, ki predstavljajo izjemo od dostopa po ZDIJZ (npr. v dokumentu št…. se prekrije ime in priimek posameznika… ipd.). Takšen izrek omogoča določljivost in izvršljivost, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere je prosilec upravičen. Ker postane pravnomočen oziroma dokončen in izvršljiv le izrek, mora biti ta jasen, razumljiv in določen, še zlasti, ko se zahtevi stranke le deloma ugodi, kot je to tudi v obravnavani zadevi. Organ naj pri oblikovanju izreka upošteva določbe prvega in drugega odstavka 22. člena ZDIJZ, iz katerih izhaja, da se pisna odločba izda, če organ zahtevo za dostop delno ali v celoti zavrne, in temu ustrezno oblikuje vsebino obrazložitve odločbe. V nadaljevanju te odločbe podaja IP še podrobnejša navodila, ki jih mora organ upoštevati v ponovljenem postopku.Iz izpodbijane odločbe izhaja, da organ uveljavlja poslovno skrivnost po subjektivnem kriteriju oziroma po prvem odstavku 39. člena ZGD–1 in odločitev glede podatkov o referencah, potrdilih o referencah in podatkih o vozilih dodatno utemeljuje s tretjim odstavkom 6. člena ZDIJZ, torej da ne gre za porabo javnih sredstev. Poleg tega, da je organ dolžan konkretno opredeliti dokumente, ki predstavljajo izjemo po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, je dolžan to izjemo pri posameznem dokumentu tudi utemeljiti. Pri tem mora organ upoštevati prej navedene določbe 39. člena ZGD-1, kar pomeni, da mora izjemo utemeljiti tudi z vidika predmetnih določb ZJN-2. Prav tako ni dovolj, da organ v obrazložitvi odločbe navede, da prosilki ni bil omogočen dostop do osebnih podatkov, ampak mora organ konkretno navesti posamezne dokumente, ki vsebujejo izjemo po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, torej dokumente, ki vsebujejo osebne podatke, prav tako pa mora tudi navesti, za katere osebne podatke gre. Organ mora tudi pri tej izjemi svojo odločitev podrobno utemeljiti, upoštevajoč tudi določbe ZVOP-1, pa tudi določbe področnega zakona ZJN-2. K temu IP še dodaja, da ni dovolj sklicevanje organa na posamezno odločbo IP. Organ mora vsako svojo odločitev v posamezni zadevi ustrezno utemeljiti, pri čemer pa se lahko v dodatno utemeljitev svoje odločitve sklicuje na posamezne odločbe IP oziroma drugih organov.Obrazložitev mora vsebovati vse predpisane sestavine iz prvega odstavka 214. člena ZUP, tako da je sploh možna presoja o pravilnem in popolnem ugotovljenem dejanskem stanju ter pravilni uporabi materialnega prava, ter z natančno navedbo vseh pravnorelevantnih dejstev in razlogov, zakaj je organ odločil, kot izhaja iz izreka odločbe. IP poudarja, da morajo biti zlasti razlogi za zavrnitev zahteve oziroma razlogi, s katerimi se dokazuje obstoj te izjeme od dostopa do informacij javnega značaja, natančno, jasno in konkretno obrazloženi, da se lahko preizkusi njihova utemeljenost oziroma izkazanost. Zaradi zgoraj naštetih oziroma v tej odločbi navedenih pomanjkljivosti, ki jih bo zaradi pregleda nad dokumentacijo in poznavanjem zadevnega področja ter dejstva, da je organ tisti, ki lahko opiše ter ustrezno in popolno obrazloži vse razloge o odločilnih dejstvih za izdajo zakonite in pravilne odločbe v tej zadevi, hitreje in bolj ekonomično odpravil organ sam, je bilo treba, na podlagi prvega in tretjega odstavka 251. člena ZUP, izpodbijano odločbo odpraviti in zadevo vrniti organu prve stopnje v ponovni postopek, kot to izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. V zvezi s tem IP še pripominja, da organ ni, v skladu z drugim odstavkom 245. člena ZUP, pritožbi priložil vseh dokumentov, ki se tičejo zadeve, saj spisni dokumentaciji niso priloženi vsi dokumenti, ki so predmet zahteve in za katere organ zatrjuje obstoj omenjenih izjem do dostopa do informacij javnega značaja.  Organ je tako dolžan pri ponovnem odločanju, če v zadevi ne bo odločil drugače oziroma ugotovil obstoja morebitnih drugih ovir ali izjem, upoštevati stališča in napotke iz te odločbe oziroma ravnati po tej odločbi in brez odlašanja, najpozneje pa v 30 dneh od prejema te odločbe, odločiti o zahtevi oziroma izdati novo odločbo, zoper katero ima prosilec pravico pritožbe. Delni dostopV primeru obstoja katere izmed navedenih izjem v posameznih dokumentih, ki so predmet zahteve prosilke, je organ v ponovljenem postopku dolžan presoditi, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa in prosilki omogočiti delni dostop do zahtevanih dokumentov. Če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 6. člena ZDIJZ in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njihovo zaupnost, pooblaščena oseba organa izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino oziroma mu omogoči ponovno uporabo preostalega dela dokumenta (7. člen ZDIJZ). V zvezi s tem je treba upoštevati določbe 21. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 76/05, 119/07 in 95/11), in sicer: »(1) Če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 6. člena zakona, se šteje, da jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, če jih je mogoče:1.     na kopiji fizično odstraniti, prečrtati, trajno prekriti ali drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v fizični obliki;2.     v kopiji zbrisati, kodirati, blokirati, omejiti oziroma drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v elektronski obliki.(2) Ne glede na določbe prejšnjega odstavka se šteje, da informacije iz dokumenta ni mogoče izločiti, če bi bilo tako izločeno informacijo mogoče razbrati iz drugih informacij v dokumentu.(3) Če se prosilcu omogoči vpogled v zahtevano informacijo v prostorih organa, se mu v primeru delnega dostopa omogoči vpogled v kopijo dokumenta, ki jo organ pripravi skladno s prvim odstavkom tega člena.«.4. SklepnoIP je na podlagi navedenih argumentov in pravnih podlag izpodbijano odločbo organa na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZDIJZ odpravil in zadevo vrnil organu v ponovni postopek, v katerem bo moral organ pri ponovnem odločanju upoštevati določbe ZDIJZ ter določbe 213, 214. člena ZUP in 44. člena ZUP.V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – uradno prečiščeno besedilo) oproščena plačila upravne takse.Pouk o pravnem sredstvu:Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.

Postopek vodila:

Nataša Siter, univ.dipl.prav.,

svetovalka IP

 

Informacijski pooblaščenec

Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,informacijska pooblaščenka