Prosilec - Državno pravobranilstvo
+ -Številka: 090-237/2015
Kategorije: Notranje delovanje organa, OP iz sodnih postopkov
POVZETEK:V obravnavanem primeru je prosilka zahtevala dostop do popis spisa v točno določeni zadevi. Organ je zahtevo zavrnil zaradi izjeme iz 8. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. V pritožbenem postopku je IP poudaril, da je za obstoj navedene izjeme treba izkazati, da bi razkritje škodovalo izvedbi konkretnega sodnega postopka, ki je v teku, ne pa škode, ki bi potencialno lahko nastala stranki tega postopka. Ker organ škode ni izkazal, je IP zaključil, da zatrjevana izjema ni podana. IP je po uradni dolžnosti preizkusil še obstoj izjeme iz 11. točka 1. odstavka 6. člena ZDIJZ in zaključil, da zahtevane informacije ne izražajo oziroma izkazujejo takšnih notranjih informacij, katerih razkritje bi resno oviralo nadaljnje delo organa oziroma povzročilo motnje pri delovanju organa. ODLOČBA:Številka: 090-237/2015/4Datum: 2. 10. 2015Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), 3. in 4. odst. 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZDIJZ) in 1. odst. 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07- ZUP-E, 65/08-ZUP-F, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi z dne 28. 8. 2015, (v nadaljevanju prosilka), zoper odločbo z dne 24. 8. 2015, št. DP-2 GSDP-35/2015-8, Republike Slovenije, Državnega pravobranilstva, Šubičeva 2, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), v zadevi dostopa do informacij javnega značaja naslednjo O D L O Č B O:1. Pritožbi prosilke se ugodi in se odločba Republike Slovenije, Državnega pravobranilstva z dne 24. 8. 2015, št. DP-2 GSDP-35/2015-8 odpravi ter se odloči: Organ je dolžan prosilki v roku enaintridesetih (31) dni od prejema te odločbe v elektronski obliki posredovati popis spisa v zadevi P-A30-1171/2011 (»skeniran« dokument).2. Posebni stroški v tem postopku niso nastali.OBRAZLOŽITEV:Prosilka je dne 20. 7. 2015 po elektronski pošti na organ naslovila zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, in sicer je zahtevala, da ji organ na e-naslov v elektronski obliki posreduje popis spisa v zadevi P-A30-1171/2011.O zahtevi prosilke je organ odločil z odločbo z dne 24. 8. 2015, št. DP-2 GSDP-35/2015-8, s katero je zahtevo v celoti zavrnil. V obrazložitvi izpodbijane odločbe je organ povzel zahtevo prosilke ter določbe ZDIJZ in ugotovil, da zahteva prosilke sodi med izjeme, določene v 6. členu ZDIJZ. V skladu z 8. točko organ prosilki zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi pravdnega, nepravdnega ali drugega sodnega postopka, in bi njegovo razkritje škodovalo njegovi izvedbi. Popis spisa v zadevi P-A30-1171/20 (v nadaljevanju: dokument), ki ga prosilka zahteva, je dokumenti iz spisa Državnega pravobranilstva št. P-A30-1171/2011, v pravdni zadevi ugotovitve lastninske pravice, ki poteka pred Okrajnim sodiščem v Domžalah in sodi med izjeme iz 8. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. V skladu z 91. členom Državnopravobranilskega reda (Uradni list RS, št. 8/2015) je spis v fizični obliki sestavljen iz ovitka, dokumentov, ki so vloženi vanj in popisa spisa. Popis spisa je sestavljen z namenom vodenja kronološke evidence o posameznih dokumentih, vloženih v spis in je skupaj z ovitkom spisa in z vsemi listinami v spisu nedeljiva celota. V popis spisa se vpisujejo naslednji podatki: zaporedna številka dokumenta, datum prejema ali odprave dokumenta, pošiljatelja ali naslovnika in kratko vsebino dokumenta, število prilog, aktivnosti, koledar in opombe. Zaradi pravdnega postopka, ki poteka pred Okrajnim sodiščem v Domžalah, bi tudi razkritje popisa spisa, tako kot vseh dokumentov, ki se nahajajo v spisu št. P-A3 0-1171/2011, o posredovanju katerih je bilo že odločeno z odločbo št. DP-2 GSDP-35/2015-2, z dne 13. 7. 2015, škodovalo njegovi izvedbi, saj postopek še ni zaključen. Skladno s splošnim načelom dobrega vodenja sodnih postopkov imajo namreč stranke pravico zastopati svoje interese, ne da bi bile pri tem izpostavljene zunanjim vplivom, zlasti ne vplivom javnosti (glej v tem smislu tudi sodbo Splošnega sodišča Evropske unije T-174/95).Zoper odločbo iz prejšnjega odstavka je prosilka dne 2.9.2015 pri organu vložila pritožbo, v kateri je navedla, da kot izhaja iz izpodbijane odločbe ni sporno, da zahtevana informacija izpolnjuje kriterije za informacijo javnega značaja, niti ni sporno, da organ s temi informacijami razpolaga, pač pa je sporno le to, ali zahtevana informacija predstavlja izjemo po osmi točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Prosilka je navedla, da organ v izpodbijani odločbi ni utemeljil, zakaj popis spisa izpolnjuje prvi kriterij (da gre za podatke pridobljene ali sestavljene zaradi sodnega postopka), temveč je le pavšalno navedel, da se predmetni spis nanaša na pravdno zadevo v zvezi z ugotovitvijo lastninske pravice. Pri čemer pa popis spisa predstavlja kronološko evidenco o posameznih dokumentih, vloženih v spis. Še manj pa je utemeljil drugi kriterij - da bi razkritje popisa spisa škodovalo izvedbi sodnega postopka. Organ pri odločanju sploh ni presojal, ali popis spisa, ki po navedbi organa ne vsebuje vsebine nobenega dokumenta v spisu, temveč le njegovo številko, datum prejema oziroma odpreme, pošiljatelja ali naslovnika ter kratko vsebino dokumenta (naziv zadeve) lahko škoduje izvedbi postopka, niti ni presojal možnosti uporabe instituta delnega dostopa po 7. členu ZDIJZ. Po mnenju prosilke bi moral organ pri svoji odločitvi presojati, ali so izpolnjeni kriteriji za obstoj izjeme, na katero se sklicuje in to svoje presojanje obrazložiti v obrazložitvi izpodbijane odločbe, ne pa, da v njej le pavšalno navaja, da gre za postopek pred sodiščem in bi razkritje podatkov škodovalo njegovi izvedbi. Pri tem pa ne navaja ne konkretnih podatkov, ne konkretnih okoliščin, ki bi lahko utemeljevale, da bi seznanitev s tem, kateri dokumenti se nahajajo v spisu (to namreč vsebuje podpis spisa), lahko škodovalo sodnemu postopku. Iz tega razloga je odločbo nemogoče preizkusiti. Prosilka je mnenja, da razkritje popisa spisa nikakor ne more škoditi sodnemu postopku, saj ta ne razkriva vsebine posameznega dokumenta, temveč vsebuje la administrativne podatke o posameznem dokumentu, ki se v spisu nahaja. Namen te izjeme je primarno v varstvu javnega interesa na izvedbi samega sodnega postopka in ne v varstvu pravic posameznih strank sodnega postopka. Zato se na izjemo od prostega dostopa po tej določbi primarno lahko sklicuje sodišče, ki »izvaja« sodni postopek, na katerega se nanašajo dokumenti, ki jih prosilec zahteva po ZDIJZ (in ki na podlagi zahteve prosilca tudi odloča po ZDIJZ). V vsakem primeru pa je dokazno breme za izkaz škode na organu oziroma stranki, ki škodo zatrjuje, prav tako pa je organ dolžan onkraj dvoma izkazati gotovost nastanka škode za postopek, iz katerega izhajajo zahtevani dokumenti. Navedeno iz izpodbijane odločbe ne izhaja, zaradi tega prosilka meni, da je njena pritožba utemeljena in da je upravičena do zahtevanih informacij javnega značaja, še posebej ob dejstvu, da popis spisa ne vsebuje informacij iz dokumentov, ki se v samem spisu tudi nahajajo.Organ je pritožbo prosilke kot neutemeljeno, vendar dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom z dne 8. 9. 2015, št. DP-2 GSDP-35/2015-10, s prilogami, poslal v odločanje IP. Na poziv IP je organ dne 22. 9. 2015, št. DP-2 GSDP-35/2015-3 posredoval tudi dokument, ki je predmet zahteve.Pritožba je utemeljena. IP pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti izpodbijano odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. IP prvostopenjsko odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.V obravnavanem primeru ni sporno, da zahtevana informacija sodi v delovno področje organa, prav tako ni sporno, da organ z zahtevano informacijo razpolaga, sporno pa je vprašanje, ali je v obravnavanem primeru podana izjema iz 8. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, na katero se je skliceval organ. Za uveljavitev izjeme iz 8. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ sta kumulativno določena dva pogoja, ki omogočata njeno uporabo, in sicer, da je (sodni) postopek še v teku ter da bi razkritje zahtevanega podatka škodovalo njegovi izvedbi. Kot izhaja iz 7. člen ZDPra, organ na podlagi usmeritvenih navodil zastopanega pred sodišči, zastopa državo, njene organe in upravne organizacije v sestavi, ki so pravne osebe. Torej organ kot zastopnik Republike Slovenije zastopa subjekte iz navedenega člena tudi pred sodišči. V tej zvezi v skladu s pisarniškim poslovanjem vodi spis zadeve. Kot izhaja iz državnopravobranilskega reda (Ur. l. RS 8/2015, 91. člen) je spis v fizični obliki sestavljen iz ovitka, dokumentov, ki so vloženi vanj in popisa spisa. Z uvrstitvijo v spis dobi dokument številko dokumenta, podatki o njem pa se s tem prenesejo tudi na popis spisa (95. člen). V obravnavanem primeru je prosilka zahtevala dostop do popisa spisa za točno določeno zadevo, v kateri organ nastopa kot stranka sodnega postopka. Glede na vsebino popisa spisa P-A30-1171/2011 IP ugotavlja, da je mogoče slediti navedbam organa, da je sodni postopek še v teku, kar pomeni, da je izpolnjen prvi kriterij zatrjevane izjeme. Poleg pogoja, da je sodni postopek še v teku, pa je bistven tudi pogoj, da bi razkritje zahtevanega podatka škodovalo njegovi izvedbi. Ta pogoj pa zavezuje k uporabi tako imenovanega škodnega testa, po katerem mora biti izkazano, da bi bila s samim razkritjem prizadeta varovana pravna dobrina, oziroma, da bi nastala določena škoda, konkretno izvedbi sodnega pravdnega postopka. Ogrozitev mora vsakokrat biti dejanska in konkretna, ne le hipotetična in abstraktna. Dostop se torej v takšnem primeru lahko zavrne le, če bi razkritje podatka ogrozilo izvedbo določenih dejanj v postopku do takšne mere, da se ne bi mogla izvesti ali bi bila njihova izvedba zaradi razkritja težja oziroma povezana z nesorazmernimi stroški ali težavami (prim. tudi Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti, Ljubljana, 2005, stran 128). T.i. škodni test mora v vsakem posameznem primeru izvesti organ, ki mora konkretno dokazati nastanek škode. V obravnavanem primeru je organ v izpodbijani odločbi zgolj navajal, da bi posredovanje popisa spisa škodovalo izvedbi postopka, ne da bi konkretno navedel, kakšna škoda bi pri tem nastala oziroma ni konkretno utemeljil katere informacija iz popisa spisa bi z razkritjem škodovale sodnemu postopku. Takšno hipotetično zatrjevanje nastanka škode, brez konkretne izvedbe škodnega testa, pa za obstoj zatrjevane izjeme nikakor ne zadostuje. Ker je organ ob tem navedel, da ima stranka pravico zastopati svoje interese, ne da bi bila pri tem izpostavljena zunanjim vplivom, IP poudarja, da samo dejstvo, da določen postopek teče, ni v korelaciji z varstvom stranke tega postopka, temveč v »varovanju« izvedbe tega postopka oziroma povedano drugače, za obstoj izjeme iz 8. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ je treba izkazati, da bi razkritje škodovalo izvedbi konkretnega sodnega postopka, ki je v teku, ne pa škode, ki bi potencialno lahko nastala stranki tega postopka. Glede na navedeno IP ugotavlja, da zatrjevana izjema ni podana. Ker je organ v izpodbijani odločbi izpostavil, da mora imeti stranka pravico varovati svoje interese v sodnem postopku, je IP po uradni dolžnosti, na podlagi 2. odstavka 247. člena ZUP, presojal, ali je podana katera druga izjema od prostega dostopa iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, in sicer iz 11. točka 1. odstavka 6. člena ZDIJZ. Za obstoj navedene izjeme morata biti kumulativno izpolnjena dva pogoja: - podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa in - specifični škodni test (razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa). Pri vprašanju izpolnjevanja prvega kriterija za obstoj navedene izjeme to je, ali gre za dokument, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem organa, IP pojasnjuje, da so s to izjemo varovani dokumenti, ki so namenjeni interni komunikaciji znotraj organa, kamor štejemo interne komunikacije organa kot npr. dopisi, zapisniki, mnenja, navodila, smernice in drugi interni dokumenti, torej dokumenti, iz katerih izhaja postopek oziroma način dela organa, kot tudi njegova notranja politika. Sledi torej vprašanje, ali zahtevana informacija: popis spisa P-A30-1171/2011 ustreza kriteriju, da gre za dokument v zvezi z notranjim delovanjem organa. Kot je bilo ugotovljeno že zgoraj, organ vodi spis zadeve, v okvir katerega sodi tudi popis spisa. Za vodenje popisa spisa so v skladu s 130. členom državnopravobranilskega reda zadolžene različne osebe, odvisno od dejanja oziroma naloge, ki se na spisu izvaja, npr. lastne in izhodne dokumente uvršča v spis in vpišejo na popis spisa vpisničar, sicer pa javni uslužbenec, ki je prvi dobil pisanje s spisom, uradne zaznamke, vloge, obvestila in druga pisanja, ki jih pišejo strojepiske, uvrstijo v spis in vpišejo na popis spisa strojepiske. V trenutno veljavnem državnopravobranilskem redu ni določeno, kakšna mora biti vsebina popisa spisa, kot je bilo sicer to določeno v 117. členu državnopravobranilskega reda, ki je prenehal veljati dne 21.2.2015. Iz vpogleda v zahtevano informacijo pa izhaja, da popis spisa vsebuje naslednje podatke: zgoraj desno: številka spisa in referent, spodaj: tožnik, toženec, zaradi, v tabeli pa: zap. št., prišlo rešeno, vsebina, štev. prilog, aktivnost, v koledarju, opomba. V popisu spisa so torej v časovnem, kronološkem zaporedju, s podatki, ki so navedeni zgoraj, zavedeni vsi dokumenti, ki se dejansko nahajajo v spisu. Glede na navedeno IP ocenjuje, da je popis spisa mogoče obravnavati kot interni dokument, ki ga ustvari organ v okviru določil pisarniškega poslovanja za lastne potrebe. Vendar pa ugotovljeno dejstvo, da gre za dokument, sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem organa, ne zadostuje za uporabo izjeme iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Gre namreč za izjemo, pri kateri mora dokument oziroma podatki prestati še t.i. škodni test, se pravi, da je potrebna ocena, ali bi razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Ta test spada med teste tehtanja. Dostop do informacije je mogoče zavrniti le, če se tehtnica med motnjami pri delovanju in dejavnosti organa ter razkritjem informacije, nagne proti motnjam. Navedeno pomeni, da se dostop do informacije zavrne le v primeru, če bi bila škoda, ki bi zaradi motenj pri delovanju nastala organu, večja od pravice javnosti, da se seznani z informacijo. Poleg tega IP poudarja, da je pri tej izjemi škodni test zelo strog, saj mora razkritje dokumenta, ne samo ogroziti varovano pravno dobrino, ampak že resno ogroziti proces odločanja institucije, da bi se dostop do dokumentov lahko zavrnil. IP ugotavlja, da je iz podatkov, ki so predmet presoje, mogoče pridobiti določene informacije o poteku posamične zadeve tako časovno kot tudi po vsebini, vendar je ključno dejstvo, da gre v konkretnem primeru zgolj za splošne informacije iz zadeve, saj je dokument po vsebini opisan kot npr. urgenca, dopis, tožba, odg. na tožbo, itd. Po oceni IP razkritje teh podatkov, ne more povzročiti motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Kot navaja tudi prosilka, gre namreč za administrativne podatke, iz katerih ni mogoče razbrati same vsebine dokumentov, ki so popisani, prav tako ne razkrivajo morebitnih dokazov, ki varujejo interese organa oz. stranke, ki jo zastopa, interesa, ki jih organ v sodnem postopku zasleduje, morebitne strategije vodenja postopka organa kot stranke v sodnem postopku, ipd., kar bi po oceni IP lahko škodovalo delovanju organa, če bi bili te podatki prosto dostopni, saj je organ pooblaščen, da pred sodiščem varuje interese Republike Slovenije. Samo dejstvo, da je bil v konkretni zadevi odposlan ali vložen v spis npr. dopis ali urgenca, pa po oceni IP ni mogoče šteti za takšne vrste informacijo, ki bi ogrozila delo organa oziroma ogrozila interese, ki jih organ v imenu države zasleduje v konkretnem sodnem postopku. Da bi razkritje zahtevanih informacij lahko povzročilo motnje pri delovanju organa, pa ni uspelo izkazati niti organu, saj je zgolj na splošno zatrjeval, da ima stranka pravico zastopati svoje interese brez zunanjih vplivov, ni pa konkretiziral, kako bi lahko zgolj podatek o tem, da je določenega dne bil npr. odposlan dopis, brez vsebine, zgolj s podatkom o številu prilog oziroma cel niz tovrstne vsebine po datumu, povzročil motnje pri delovanju organa oziroma kako bi lahko to škodovalo delovanju organa v konkretnem postopku. Glede na navedeno je IP ocenil, da zahtevane informacije ne izražajo oziroma izkazujejo takšnih notranjih informacij, katerih razkritje bi resno oviralo nadaljnje delo organa oziroma povzročilo motnje pri delovanju organa, zato ni podan drugi pogoj za obstoj izjeme iz 11. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ, saj ni izkazana škoda, da bi razkritje zahtevanih informacij dejansko povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. IP pa ob tem poudarja, da vse navedeno ne pomeni, da je v vsakem primeru, ki bi se pojavil v prihodnosti, treba omogočiti dostop do celotnega popisa spisa. V postopku dostopa do informacij javnega značaja namreč ni avtomatizma. Odločitev IP je vselej vezana na konkreten primer, to je na dokument s konkretno vsebino. Zato je vsakič posebej treba presojati, ali zahtevana informacija predstavlja informacijo javnega značaja. Tako je odveč strah organa, da bi razkritje informacij v konkretnem primeru dolgoročno vplivalo na način notranjega delovanja organa, saj kot rečeno, odločitev IP v danem primeru ne pomeni, da v bodoče popisi spisa ne bi mogli predstavljati podatkov, ki so izjema od prostega dostopa po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.IP je po uradni dolžnosti preizkusil, ali so v konkretnem primeru morebiti podane druge izjeme po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ ter ugotovil, da slednje niso podane.IP zaključuje, da je pritožba prosilke utemeljena, saj je organ na prvi stopnji napačno uporabil materialno pravo, zato je IP pritožbi prosilke ugodil ter na podlagi 1. odstavka 252. člena ZUP odločbo organa odpravil in sam rešil zadevo, kot izhaja iz izreka te odločbe. V postopku reševanja pritožbe posebni stroški niso nastali.Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Ur. l. RS, št. 42/2007-UPB3, s spremembami in dopolnitvami; ZUT) oproščena plačila upravne takse.Pouk o pravnem sredstvu:.Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče RS, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.Postopek vodila:Alenka Žaucer, univ. dipl. prav. svetovalka informacijske pooblaščenke Informacijski Pooblaščenec:Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,informacijska pooblaščenka