prosilec - Občina Slovenska Bistrica
+ -Številka: 090-203/2015
Kategorije: Notranje delovanje organa
POVZETEK:Organ je zavrnil zahtevo prosilca, da mu v elektronski obliki na navedeni elektronski naslov posreduje najnovejši Akt o sistematizaciji delovnih mest in Pravilnik oziroma ustrezen dokument o delovnem času zaposlenih v Občinski upravi Občine Slovenska Bistrica. Organ je svojo odločitev utemeljil s tem, da gre notranja pravna akta delodajalca, zaradi česar se lahko šteje, da gre za podatke oziroma dokumenta, ki sta sestavljena v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa, torej spadata v okvir 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da je organ zavezanec po ZDIJZ in da zahtevana akta ne predstavljata izjeme po 11. točki 6. člena ZDIJZ. IP je ob vpogledu v spisovno dokumentacijo namreč ugotovil, da presojana dokumenta ne vsebujeta informacij, iz katerih bi izhajalo »notranje razmišljanje« organa. Gre namreč za dokumenta, ki vsebujeta določbe glede organizacije občinske uprave, javnosti dela, sistematizacije delovnih mest ter druge splošne določbe, ki so vezane na organizacijo dela občinske uprave, delovna razmerja in delovna mesta. Glede na to, da je organ na prvi stopnji napačno uporabil materialno pravo, je IP pritožbi prosilca ugodil in izpodbijano odločbo odpravil.ODLOČBA:Številka: 090-203/2015/4Datum: 7. 9. 2015Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05, 51/07 - ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), 3. in 4. odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2, 23/14, 50/14 in 19/15 – Odl US, v nadaljevanju ZDIJZ) in 1. odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07 – ZUP-E, 65/08 – ZUP-F, 8/10 – ZUP-G in 82/13 – ZUP-H, v nadaljevanju ZUP) o pritožbi … (v nadaljevanju prosilec), zoper odločbo Občine Slovenska Bistrica, Kolodvorska ulica 10, 2130 Slovenska Bistrica, št. 090-7/2015-2 z dne 24. 7. 2015 (v nadaljevanju organ), v zadevi dostopa do informacije javnega značaja naslednjoODLOČBO:1. Pritožbi prosilca se ugodi. Izpodbijana odločba št. 090-7/2015-2 z dne 24. 7. 2015 se odpravi in se odloči: »Organ je dolžan prosilcu v roku enaintridesetih (31) dni od vročitve te odločbe na naslov … posredovati v elektronski obliki Akt o sistematizaciji delovnih mest v občinski upravi Občine Slovenska Bistrica s spremembami in dopolnitvami ter Odredbo o delovnem času občinske uprave Občine Slovenska Bistrica.«.2. Posebni stroški v postopku reševanja te pritožbe niso nastali.OBRAZLOŽITEV:Prosilec je z dopisom z dne 6. 7. 2015 od organa zahteval, da mu v elektronski obliki na navedeni elektronski naslov posreduje najnovejši Akt o sistematizaciji delovnih mest in Pravilnik oziroma ustrezen dokument o delovnem času zaposlenih v Občinski upravi Občine Slovenska Bistrica.O zahtevi prosilca je organ odločil z odločbo št. 090-7/2015-2 z dne 24. 7. 2015, s katero je zahtevo zavrnil z utemeljitvijo, da sta zahtevana pravna akta Akt o sistematizaciji delovnih mest v občinski upravi Občine Slovenska Bistrica in Odredba o delovnem času Občine Slovenska Bistrica notranja pravna akta delodajalca, zaradi česar se lahko šteje, da gre za podatke oziroma dokumenta, ki sta sestavljena v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa, torej spadata v okvir 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. V obrazložitvi izpodbijane odločbe je organ v uvodu povzel zahtevo prosilca in nato navedel, da je glede na zahtevo za dostop do informacij javnega značaja izpeljal postopek po drugem odstavku 22. člena ZDIJZ. Organ je v nadaljevanju izpodbijane odločbe navedel določbe 1. in 4. člena predmetnega zakona ter navedel, da je preveril, ali je dostop do zahtevanih dokumentov potrebno zavrniti, na podlagi katere izmed izjem po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ. V nadaljevanju izpodbijane odločbe je svojo odločitev, s katero je zahtevo prosilca zavrnil, utemeljil na izjemi po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, in sicer s tem, da gre za notranja pravna akta delodajalca in so podatki iz obeh dokumentov sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa.Zoper odločbo iz prejšnjega odstavka je prosilec 28. 7. 2015 pri organu vložil pritožbo, v kateri je povzel svojo prvotno zahtevo in jo je dodatno utemeljil z razlogom za zahtevo, in sicer, da so zaposleni financirani iz javnih, to je proračunskih sredstev, torej gre za porabo javnih – davkoplačevalskih sredstev. V nadaljevanju pritožbe je prosilec povzel odgovor organa ter svoje osebno mnenje, da zaprošena dokumenta, ki sta vezana na občinski proračun, ne smeta in ne moreta biti podatka, katerih razkritje bi povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Glede na navedeno tako prosi IP, da pritožbo preuči in ga o rezultatu oziroma ukrepih pisno obvesti.Organ je pritožbo prosilca kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom z dne 31. 7. 2015 poslal v odločanje IP. IP je z dopisom št. 090-203/2015/2 z dne 18. 8. 2015 pozval organ za dostavo dokumentov, ki so predmet zahteve. Organ je zahtevana dokumenta posredoval IP z dopisom z dne 26. 8. 2015.Pritožba je utemeljena.1. Meje preizkusa pritožbe s strani pritožbenega organaIP kot organ druge stopnje je v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik izpodbija. IP preizkusi prvostopenjsko odločbo v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon. Prosilec izpodbija odločbo organa, s katero je organ zahtevo prosilca zavrnil, v celoti.2. Pojem informacije javnega značajaZDIJZ predstavlja konkretizacija ustavno zagotovljene pravice do dostopa do informacij javnega značaja. Ustava Republike Slovenije (Ur. l. RS, št. št. 33/91-I, 42/97 – UZS68, 66/00 – UZ80, 24/03 – UZ3a, 47, 68, 69/04 – UZ14, 69/04 – UZ43, 69/04 – UZ50, 68/06 – UZ121,140,143, 47/13 – UZ148 in 47/13 – UZ90,97,99) namreč v drugem odstavku 39. člena določa, da ima vsakdo pravico dobiti informacijo javnega značaja, za katero ima v zakonu utemeljen pravni interes, razen v primerih, ki jih določa zakon. ZDIJZ z materialnimi in procesnimi določbami uresničuje to ustavno pravico, in sicer ureja postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb. Kot izhaja iz 2. člena ZDIJZ je namen zakona, da zagotovi javnost in odprtost delovanja organov ter omogoči uresničevanje pravic fizičnih in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja, in za uresničitev tega namena si morajo organi prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delovanjuIP ugotavlja, da v obravnavanem primeru ni sporno, da je organ zavezanec po prvem odstavku 1. člena ZDIJZ, ki med drugimi določa kot zavezance tudi organe lokalnih skupnosti. Organ je namreč ustanovljen na podlagi Zakona o lokalni samoupravi (Ul. l. RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 76/08, 79/09, 51/10, 40/12 – ZUJF in 14/15 – ZUUJFO), ki v določbah 1. in 2. člena določa, da so občine temeljne lokalne samoupravne skupnosti, ki v okviru ustave in zakonov samostojno urejajo in opravljajo svoje zadeve in izvršujejo naloge, ki so nanje prenesene z zakoni. Predmetni zakon nadalje določa v 21. členu, da občina samostojno opravlja lokalne zadeve javnega pomena “(izvirne naloge)“, ki jih določi s splošnim aktom občine ali so določene z zakonom.Informacija javnega značaja je na podlagi določb 4. člena ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Iz navedenega izhaja, da iz definicije informacije javnega značaja izhajajo trije osnovni pogoji, ki morajo biti izpolnjeni kumulativno, in sicer:1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,2. organ mora z njo razpolagati,3. nahajati se mora v materializirani obliki.Če poseben zakon ne določa drugače, mora imeti v skladu s prvim odstavkom 21. člena Zakona o javnih uslužbencih (Ur. l. RS, št. 63/07 – uradno prečiščeno besedilo, 65/08 – ZJU-D, 69/08 – ZTFI-A, 69/08 – ZZavar-E in 40/12 – ZUJF, v nadaljevanju ZJU) vsak državni organ, uprava lokalne skupnosti in oseba javnega prava akt o sistemizaciji delovnih mest, v katerem so v skladu z notranjo organizacijo določena delovna mesta, potrebna za izvajanje nalog, in pri vsakem delovnem mestu se v sistemizaciji določijo najmanj opis nalog in pogoji za zasedbo delovnega mesta. Sistematizacijo v organih državne uprave in v upravah lokalnih skupnosti, na podlagi prvega odstavka 40. člena ZJU, določi predstojnik, skupna izhodišča za sistematizacijo pa v skladu s prvim odstavkom 41. člena ZJU določi vlada z uredbo.Prvi in drugi odstavek 49. člena ZLS določata, da občinska uprava opravlja upravne, strokovne, pospeševalne in razvojne naloge ter naloge v zvezi z zagotavljanjem javnih služb iz občinske pristojnosti ter da občinsko upravo ustanovi občinski svet na predlog župana s splošnim aktom, s katerim določi njene naloge in notranjo organizacijo. Navedeni zakon pa v 50. členu še določa, da podrobnejšo notranjo organizacijo in sistemizacijo delovnih mest v občinski upravi določi župan. Na tej pravni podlagi je bil izdan Akt o sistematizaciji delovnih mest v občinski upravi Občine Slovenska Bistrica, katerega sestavni del je katalog vseh delovnih mest, v katerih se naloge opravljajo. Uredba o upravnem poslovanju (Ur. l. RS, št. 20/05, 106/05, 30/06, 86/06, 32/07, 63/07, 115/07, 31/08, 35/09, 58/10, 101/10 in 81/13, v nadaljevanju Uredba) ureja upravno poslovanje, ki obsega delovni in poslovni čas ter uradne ure, uporabo prostorov in opreme, upravljanje dokumentarnega gradiva, komunikacijo s strankami in drugimi javnostmi, izvajanje uradnih dejanj, poslovanje v jezikih narodnih skupnosti in nadzor nad izvajanjem te uredbe (1. člen). Uredba velja za organe državne uprave, uprave samoupravnih lokalnih skupnosti ter druge pravne in fizične osebe, kadar na podlagi javnih pooblastil opravljajo upravne naloge, če ni s to uredbo in z drugimi predpisi določeno drugače. Poslovni čas, uradne ure, razporejanje polnega delovnega časa, evidentiranje prisotnosti in odsotnosti z dela ter premakljivega začetka in konca delovnega časa javnih uslužbencev se lahko na podlagi 31. člena Uredbe podrobneje uredijo s splošnim aktom, ki ga izda predstojnik v skladu s to uredbo.V skladu s 64. členom ZLS sprejme občina svoj statut, ki določa temeljna načela za organizacijo in delovanje občine, oblikovanje in pristojnosti občinskih organov razen glede organov občinske uprave, način sodelovanja občanov pri sprejemanju odločitev v občini in druga vprašanja skupnega pomena v občini, ki jih določa zakon. Na podlagi Statuta Občine Slovenska Bistrica (Ur. l. RS, št. 55/10) je župan Občine Slovenska Bistrica izdal Odredbo o delovnem času občinske uprave Občine Slovenska Bistrica.Iz navedenih določb tako nedvomno izhaja, da zahtevana akta izvirata iz delovnega področja organa. Širše oziroma celotno delovno področje organa pa določa ZDIJZ, po katerem delovno področje organa zajema vse javnopravne naloge, ki jih opravlja organ, in tudi vse dejavnosti, ki se opravljajo v zvezi s temi nalogami. Prav tako je nedvomno izkazan obstoj tudi drugih dveh pogojev za opredelitev informacije javnega značaja, torej da organ z njo razpolaga in da se nahaja v materializirani obliki, saj je organ zahtevana akta posredoval IP na njegovo zahtevo. IP je tako z vpogledom v posredovano dokumentacijo ugotovil, da organ z informacijami, ki so predmet zahteve prosilca, razpolaga v materializirani obliki.3. Glede izjeme po 11. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZOrgan se je v izpodbijani odločbi skliceval na 11. točko 6. člena ZDIJZ, na podlagi katere lahko organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se informacija nanaša na podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organov, in bi njihovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Organ glede izjeme, na podlagi katere je zavrnil zahtevo prosilca, ni podal širše utemeljitve. V utemeljitev je navedel samo, da sta zahtevana dokumenta notranja pravna akta delodajalca, zaradi česar šteje, da sta sestavljena v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa.Glede na navedeno je IP ugotavljal, ali sta zahtevana dokumenta sestavljena v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa in bi njuno razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa.Na podlagi ZDIJZ ima dostop do informacije javnega značaja vsakdo, s tem da predmetni zakon določa izjeme, zaradi obstoja katerih lahko organ v celoti ali delno zavrne zahtevo prosilca. ZDIJZ določa izjeme v 6. členu in 5. a členu in med izjeme uvršča tudi podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organov, in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Kumulativno morata biti izpolnjena dva pogoja:- podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa,- razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa (škodni test).Obravnavano izjemo pozna večina primerjalno pravnih ureditev, v katerih zakoni varujejo »notranji proces razmišljanja organa«. Varujejo se podatki, ki nastajajo ob oblikovanju politike organa. Gre za dokumente za notranjo rabo organa, iz katerih izhaja postopek oz. način dela organa, kot tudi njegova notranja politika. Namen te izjeme je preprečiti škodo, ki bi nastala v smislu nižanja kakovosti odločanja organa, saj razumno varovanje procesa »notranjega razmišljanja organa« ni nujno v neskladju z načelom odprtosti uprave. Če bi namreč vsi tovrstni dokumenti postali javni, bi to lahko resno ogrozilo kritično, inovativno in učinkovito delo javnega sektorja. Dokumenti oz. podatki morajo torej prestati še t.i. škodni test oz. presojo, ali bi razkritje povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa. Ta test spada med teste tehtanja. Dostop do informacije se zavrne le v primeru, če bi bila škoda, ki bi nastala organu zaradi motenj pri delovanju, večja od pravice javnosti, da se seznani z informacijo. Pri tehtanju je potrebna posebna skrbnost, saj se neredko lahko zgodi, da organi tovrstnih informacij ne želijo razkriti, ker bi jih lahko spravile v zadrego, jih osramotile, jim škodovale v političnem smislu ali pa celo razkrile nepravilnosti in nezakonitosti njihovega delovanja. Bistvena funkcija ZDIJZ pa je namreč ravno funkcija nadzora, ki omogoča državljanom nadzor nad delom javne uprave, nadzor nad pravilnostjo dela javnih oblasti in nadzor nad porabo proračunskega denarja, kar preprečuje slabo upravljanje, zlorabo oblasti in korupcijo. Da bi javnost to funkcijo lahko izvajala, ji mora biti omogočen dostop do relevantnih informacij. Ravno zato je potrebno, da se proces »notranjega razmišljanja organa« ne varuje kar avtomatično, ampak je to varstvo treba zagotoviti razumno, v vsakem konkretnem primeru posebej. Besedo »motnje« je treba tolmačiti v smislu, da bi razkritje podatka (dokumenta) pomenilo resno oviro za nadaljnje delo organa, oz. bi bilo to delo bistveno drugače (po kvaliteti slabše), kot je bilo pred razkritjem, oz. kakršno bi bilo, če do razkritja dokumenta ne bi prišlo.IP poudarja, da je pri tej izjemi škodni test zelo strog, saj mora razkritje dokumenta, ne samo ogroziti varovane pravne dobrine, ampak že resno ogroziti proces odločanja institucije, da bi se dostop do dokumentov lahko zavrnil. Tudi Upravno sodišče RS je v sodbi št. I U 1176/2010-13, z dne 30. 11. 2011 navedlo, da je zakonodajalec v skladu z restriktivnim konceptom uporabe izjem od dostopa do informacije javnega značaja za dokazni standard postavil, da »bi razkritje povzročilo motnje«, kar je dokazni standard »onkraj dvoma«.IP je najprej presojal obstoj prvega kriterija izjeme. Namen te izjeme je varovati proces »notranjega razmišljanja« in oblikovanja mnenj, zato je poudarek na drugem elementu. Primerjalno-pravno so kot takšna izjema priznana tudi občutljiva notranja navodila in načrti. IP je ob vpogledu v spisovno dokumentacijo ugotovil, da presojana dokumenta ne vsebujeta informacij, iz katerih bi izhajalo »notranje razmišljanje« organa. Gre namreč za dokumenta, ki vsebujeta določbe glede organizacije občinske uprave, javnosti dela, sistematizacije delovnih mest ter druge splošne določbe, ki so vezane na organizacijo dela občinske uprave, delovna razmerja in delovna mesta, in tako v ničemer ne razkrivata, kakšno je »notranje razmišljanje« organa. Akt o sistematizaciji v občinski upravi Občine Slovenska Bistrica je splošni organizacijski akt organa kot delodajalca, ki je zakonsko predpisan in s katerim organ kot delodajalec v skladu z veljavno zakonodajo določa organizacijo dela in obveznosti, ki jih morajo delavci poznati zaradi izpolnjevanja pogodbenih in drugih obveznosti. Prav tako je splošni organizacijski akt tudi Odredba o delovnem času občinske uprave Občine Slovenska Bistrica, ki je predpisan s podzakonskim aktom in s katerim se določa delovni čas občinske uprave organa in druge zadeve, ki so vezane na delovni čas občinske uprave organa.Ker je IP ugotovil, da zahtevana dokumenta ne izpolnjujeta prvega kriterija izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja po 11. točki 1. odstavka 6. čl. ZDIJZ, oba prej navedena kriterija pa morata biti podana kumulativno, je IP že na podlagi odsotnosti prvega kriterija ugotovil, da izjema po navedeni določbi glede zahtevanih dokumentov ni podana.K temu IP še dodaja, da bi tudi v primeru obstoja prvega kriterija zahtevana dokumenta morala prestati še t.i. škodni test oziroma presojo, ali bi razkritje povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa. Pri tej izjemi pa je škodni test zelo strog, saj mora razkritje dokumenta, ne samo ogroziti varovane pravne dobrine, ampak že resno ogroziti proces odločanja institucije (jo ohromiti), da bi se dostop do dokumentov lahko zavrnil, presojana dokumenta pa očitno vsebujeta informacije, katerih razkritje ne more ogroziti niti ohromiti delovanja organa, saj gre za dokumenta, ki na splošno urejata organizacijo in delo organa ter tako ne predstavljata notranjega delovanja organa oziroma njegovega »notranjega razmišljanja«.Iz vsebine zahtevanih dokumentov je IP v predmetni zadevi ugotovil, da ni podana nobena od preostalih izjem iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.4. SklepnoIP zaključuje, da zahtevana akta, torej Akt o sistematizaciji delovnih mest v občinski upravi Občine Slovenska Bistrica in Odredba o delovnem času občinske uprave Občine Slovenska Bistrica, predstavljata prosto dostopno informacijo javnega značaja, kar pomeni, da je organ na prvi stopnji napačno uporabil materialno pravo, na podlagi katerega je bilo odločeno o zadevi. IP je zato pritožbi prosilca ugodil ter na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP izpodbijano odločbo odpravil in sam rešil zadevo, kot izhaja iz izreka te odločbe.Posebni stroški v postopku reševanja te pritožbe niso nastali.Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/2010-UPB5) oproščena plačila upravne takse.Pouk o pravnem sredstvu:Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, temveč je dopustno sprožiti upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se vloži pri navedenem sodišču neposredno pisno ali pa se pošlje po pošti. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Informacijski pooblaščenec: Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav., informacijska pooblaščenka
|