prosilka - Ministrstvo za izobraževanje, znanost in šport
+ -Številka: 090-181/2015
Kategorije: Ali dokument obstaja, Javni uslužbenci in funkcionarji, Notranje delovanje organa
POVZETEK:
Prosilka je od organa zahtevala gradivo, ki ga je obravnaval Strokovni svet RS za splošno izobraževanje in njegove komisije, organ pa je zahtevo zavrnil s sklicevanjem na izjemo notranjega delovanja organa. IP je presodil, da ta izjema ni podana, saj nekateri dokumenti sploh niso povezani z notranjim delovanjem (npr. zapisniki s sej in predlogi pravilnikov), za nobenega od zahtevanih dokumentov pa ni izkazano, da bi razkritje povzročile motnje za delovanje organa. IP je poudaril, da je v postopku sprejemanja predpisov (v konkretnem primeru podzakonskih aktov) transparentnost posebnega pomena.
ODLOČBA:Številka: 090-181/2015/12Datum: 29. 9. 2015Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP) izdaja na podlagi 3. in 4. odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 - UPB2, s sprem. in dop.; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/2005, s sprem. in dop.; v nadaljevanju ZInfP) ter 1. odstavka 252. člena in 3. odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/1999, s sprem. in dop.; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi ………. (v nadaljevanju prosilka) z dne 24. 6. 2015, zoper odločbo Ministrstva za izobraževanje, znanost in šport, Masarykova cesta 16, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 090-27/2015/2 z dne 9. 6. 2015, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja naslednjoO D L O Č B O:1. Pritožbi prosilke z dne 24. 6. 2015 zoper odločbo organa št. 090-27/2015/2 z dne 9. 6. 2015 se delno ugodi in se izpodbijana odločba delno odpravi ter se odloči: Organ je dolžan prosilki najkasneje v roku 31 (enaintridesetih) dni od prejema te odločbe posredovati v elektronski obliki na elektronski naslov …… kopije naslednjih dokumentov:- Spremni dopis: Predlogi pravilnikov o smeri in stopnji izobrazbe učiteljev in drugih strokovnih delavcev v osnovnošolskem in srednješolskem izobraževanju z dne 20. 9. 2007;- Predlog Pravilnika o spremembah in dopolnitvah pravilnika o smeri izobrazbe delavcev v devetletni osnovni šoli, št. 0070-65/2007;- Predlog Pravilnika o spremembah in dopolnitvah pravilnika o smeri in stopnji izobrazbe učiteljev splošnoizobraževalnih predmetov in drugih strokovnih delavcev v poklicnem in strokovnem izobraževanju, št. 0070-64/2007;- Predlog Pravilnika o spremembah in dopolnitvah pravilnika o izobrazbi učiteljev in drugih strokovnih delavcev v izobraževalnih programih gimnazije, št. 0070-63/2007;- Zapisnik 106. seje Strokovnega sveta RS za splošno izobraževanje z dne 11. 10. 2007, in sicer v delu od vključno točke "Ad 2. Predlogi pravilnikov o smeri in stopnji izobrazbe…" do konca besedila pred točko "Ad 3. Koncept dela…";- Zapisnik 75. seje Komisije za osnovno šolo z dne 1. 10. 2007, in sicer v delu od vključno točke "Ad 2. Predlog pravilnika…" do konca besedila pred točko "Ad 3. Koncept dela…";- Zapisnik 74. seje Komisije za splošno izobraževalne srednje šole z dne 5. 10. 2007, in sicer v delu od vključno točke "Ad 4. Predloga pravilnika…" do konca besedila pred točko "Ad 5. Predlog za določitev…"- Spremni dopis: Predlogi pravilnikov o smeri in stopnji izobrazbe učiteljev in drugih strokovnih delavcev v osnovnošolskem in srednješolskem izobraževanju z dne 25. 2. 2009;- Predlog Pravilnika o spremembah in dopolnitvah pravilnika o smeri izobrazbe strokovnih delavcev v devetletni osnovni šoli brez št. z oznako EVA 2009-3311;- Predlog Pravilnika o spremembah in dopolnitvah pravilnika o smeri in stopnji strokovne izobrazbe učiteljev splošnoizobraževalnih predmetov in drugih strokovnih delavcev v poklicnem in strokovnem izobraževanju brez št. z oznako EVA 2009-3311;- Predlog Pravilnika o spremembah in dopolnitvah pravilnika o izobrazbi učiteljev in drugih strokovnih delavcev v izobraževalnih programih gimnazije brez št. z oznako EVA 2009-3311;- Obrazložitev k predlogu pravilnika o spremembah in dopolnitvah pravilnika o smeri izobrazbe strokovnih delavcev v devetletni osnovni šoli z dne 25. 2. 2009;- Obrazložitev k predlogu pravilnika o spremembah in dopolnitvah pravilnika o smeri in stopnji strokovne izobrazbe učiteljev splošnoizobraževalnih predmetov in drugih strokovnih delavcev v poklicnem in strokovnem izobraževanju z dne 25. 2. 2009;- Obrazložitev k predlogu pravilnika o spremembah in dopolnitvah pravilnika o izobrazbi učiteljev in drugih strokovnih delavcev v izobraževalnih programih gimnazije z dne 25. 2. 2009;- Zapisnik 120. seje Strokovnega sveta RS za splošno izobraževanje z dne 19. 3. 2009, in sicer v delu od vključno točke "Ad 2 Predlogi sprememb in dopolnitev pravilnikov…" do konca besedila pred točko "Ad 3. Predlog za spremembo…";- Zapisnik 83. seje Komisije za osnovno šolo z dne 16. 3. 2009, in sicer v delu od vključno točke "Ad 3. Predlog sprememb in dopolnitev…" do konca besedila pred točko "Ad 4. Predlog za spremembo izvajanja…";- Zapisnik 85. seje Komisije za splošno izobraževalne srednje šole z dne 12. 3. 2009, in sicer v delu od vključno točke "Ad 2. Predlog sprememb in dopolnitev…" do konca besedila pred točko "Ad 3. Razno".2. Pritožba prosilke z dne 24. 6. 2015 zoper odločbo organa št. 090-27/2015/2 z dne 9. 6. 2015 se v delu, ki se nanaša na "predloge oz. mnenja zainteresirane javnosti" in "mnenje ministra", zavrne.3. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.O b r a z l o ž i t e v:Prosilka je 10. 5. 2015 pri organu vložila zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, s katero je zahtevala, naj ji organ v elektronski obliki na njen elektronski naslov posreduje:· gradivo, obravnavano na 106. seji Strokovnega sveta RS za splošno izobraževanje (v nadaljevanju: Svet) pri točki 2 za sklepe št. 4, 5 in 6 in· gradivo, obravnavano na 120. seji Sveta pri točki 2 za sklep št. 2. Primeroma je prosilka navedla, da želi dostop do zapisnika razprave z obrazložitvijo sprejetih sklepov, mnenja in pripombe zainteresirane javnosti, gradivo Zavoda za šolstvo, gradivo, ki ga je predložil Senat Filozofske fakultete Univerze v Ljubljani, oddelki za tuje jezike, pripombe iz razprav na sejah komisije in strokovnega sveta in mnenje ministra.Organ je izdal odločbo št. 090-27/2015/2 z dne 9. 6. 2015 (v nadaljevanju izpodbijana odločba), s katero je v celoti zavrnil zahtevo prosilke za dostop do zahtevanih dokumentov. Organ je svojo odločitev utemeljil s sklicevanjem na 11. točko 1. odstavka 6. člena ZDIJZ ter navedel, da je gradivo, ki se obravnava na sejah strokovnih svetov, interne narave. To namreč izhaja iz 15. člena Poslovnika o delu Strokovnega sveta RS za splošno izobraževanje (sprejet na 31. seji Strokovnega sveta RS za splošno izobraževanje, dne 28. 10. 1999, s sprem. in dop., v nadaljevanju Poslovnik), ki določa, da se gradiva, ki se obravnavajo na sejah sveta in njegovih komisijah, hranijo na uradu. Član Sveta ima dostop do zapisnikov in sklepov Sveta, v prisotnosti strokovnega tajnika in po predhodnem dogovoru s predsednikom sveta pa lahko član Sveta pregleda tudi druga gradiva, ki so bila obravnavana na sejah sveta. Organ je izrazil prepričanje, da iz določbe 15. člena Poslovnika izhaja, da je dostop do gradiv, ki so sestavljena v zvezi z notranjim delovanjem organa, omogočen samo članom Sveta. Zaradi navedenega je organ dostop do zahtevanih informacij v celoti zavrnil.Prosilka je dne 16. 4. 2015 vložila pritožbo zoper izpodbijano odločbo, v kateri je uveljavljala obstoj vseh pritožbenih razlogov: napačno uporabo materialnega predpisa, nepopolno ali napačno ugotovljeno dejansko stanje in kršitev pravil postopka. Prosilka je navedla več razlogov, zaradi katerih meni, da bi moralo biti njeni pritožbi ugodeno. Glede vprašanja obstoja dokumentov je prosilka izrazila mnenje, da je organ odločil napačno, saj meni, da bi zahtevani dokumenti morali obstajati. Pri tem je prosilka opozorila na določbe Poslovnika glede sklicevanja, vodenja in dokumentiranja javnih sej, glede vabljenja oseb na seje in obveznih prilog k izvršilnim predpisom, citirala pa je tudi relevantne določbe Uredbe o upravnem poslovanju glede dokumentiranja gradiva. Glede sklicevanja organa na izjemo notranjega delovanja organa pa je prosilka izrazila mnenje, da:· informacije niso bile sestavljene v zvezi z notranjim delovanjem organa. Prosilka je poudarila, da so seje Sveta javne, sklepi se objavljajo v Uradnem listu, Svet pa o svojih odločitvah in predlogih obvešča strokovno in širšo javnost. Zato prosilka meni, da seje Sveta niso notranji sestanek ali korespondenca. Glede zapisnikov je prosilka izpostavila tudi, da mora biti v zapisniku zapisana kratka vsebina razprave in da se na seje vabi tudi predstavnike sredstev obveščanja. · motnje za delovanje organa ne bi nastale, pri čemer je spomnila na prakso IP, iz katere izhaja, da "motnje" ne morejo pomeniti zadrege organa, neprijetnosti zaradi razkritja (…), temveč resno oviro za nadaljnje delo organa oziroma bistveno drugačno (po kvaliteti slabše) delo organa. Prosilka je izrazila stališče, da razkritje dokumentov v zvezi s spremembo izvršilnega predpisa ne more resno ogrožati procesa odločanja organa. Glede "internosti" gradiva je prosilka navedla, da je takšna določba neskladna z ZDIJZ, saj že vnaprej prepoveduje dostop do obravnavanih gradiv in zapisnikov. Prosilka je opozorila tudi na neusklajeno prakso objavljanja zapisnikov sej različnih svetov istega Ministrstva na spletni strani. Strokovni svet RS za poklicno in strokovno izobraževanje objavlja obsežne in celotne zapisnike sej, obravnavano gradivo na sejah, dnevne rede, sprejete sklepe, obrazložitve sklepov, povzetke razprav, informacije o prisotnih in odsotnih članih, izid glasovanja itd. Strokovni svet RS za splošno izobraževanje, iz področja katerega prosilka zahteva informacije v postopku po ZDIJZ, pa objavlja le skope informacije o sejah, v konkretnem postopku pa zavrača dostop do zahtevanih informacij. Podobno določbo vsebuje tudi 17. člen Poslovnika Sveta RS za poklicno in strokovno izobraževanje, pa vendar ta svet javno objavlja na svoji spletni strani celotne zapisnike sej. Prosilka je izpostavila tudi, da je zahtevala dokumentacijo, relevantno v postopku sprejemanja predpisov, zaradi česar bi moralo biti (tudi glede na 9. člen Poslovnika Vlade RS) zagotovljeno sodelovanje javnosti. Čeprav je bil konkretni predlog za spremembo Pravilnikov zavrnjen, to še ne pomeni, da sme organ skrivati razloge za nesprejem določenega predloga sprememb predpisov, temveč mora strokovno in drugo zainteresirano javnost o tem seznaniti, da lahko ta kvalitetno predstavi nov predlog sprememb akta. Organ je z dopisom št. 090-27/2015/5 z dne 13. 7. 2015 odstopil pritožbo prosilke v obravnavo IP kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe. Z navedenim dopisom in dodatno na sestanku z IP (pri čemer je nastal zapisnik št. 090-181/2015/8 z dne 14. 8. 2015) ter dvema nadaljnjima dopisoma (e-pošti z dne 18. 8. 2015 in 20. 8. 2015) je organ želel svoja stališča še dodatno pojasniti. V zvezi z vprašanjem obstoja dokumentov oz. pogoja materializirane oblike iz 1. odstavka 4. člena ZDIJZ je organ pojasnil sledeče:· glede obstoja obrazložitve k sprejetim sklepom: da drugi dokumenti kot že objavljeni zapisniki sej Sveta, ki pa vsebujejo le povzetke sprejetih sklepov in ne podrobnejše obrazložitve sprejetih sklepov, ne obstajajo. Vendar je organ kasneje, na sestanku z dne 14. 8. 2015, pojasnil, da je pri tej izjavi verjetno prišlo do pomote, saj dejansko obstajajo zapisniki sej skupaj z obrazložitvijo sklepov in jih je organ IP tudi posredoval;· glede obstoja predlogov oz. mnenja zainteresirane javnosti (mnenje Filozofske fakultete ter pobuda prevajalcev): da taki dokumenti ne obstajajo. Mnenje Filozofske fakultete je lahko bilo izraženo ustno, vsekakor pa pisno mnenje ni bilo predloženo kot gradivo za sejo Sveta. Pobudo prevajalcev za pripravo pravilnikov so sicer prejeli, vendar to ni bilo gradivo za seji. V zvezi s tem je organ IP-ju posredoval tudi zaslonsko sliko iz Lotus Notes, sistema za vodenje dokumentarnega gradiva in elektronske pošte, iz katerega so razvidni dokumenti, predloženi kot gradivo k 106. in 120. seji, med katerimi ni predlogov oz. mnenj zainteresirane javnosti; · glede obstoja mnenja ministra k predmetnim podzakonskim aktom: da posebno mnenje ministra glede predmetnih podzakonskih aktov ne obstaja. Predstavnica organa je opisala, da minister poda navodilo na kolegiju, da se pripravi predlog predpisa in v takšnem primeru posebnega mnenja ne izda.Glede izjeme notranjega delovanja je organ najprej potrdil, da se v izpodbijani odločbi res ni opredelil do tega, kakšne motnje bi z razkritjem dokumentov nastale, vendar kljub temu odločitev organa ne bi bila drugačna. Organ je poudaril, da je zahtevano gradivo interne narave skladno s 15. členom Poslovnika, po katerem se gradivo hrani na Uradu za razvoj izobraževanja, dostop do njega pa imajo samo člani Sveta. Glede vprašanja, ali gre za dokumente v zvezi z notranjim delovanjem organa (prvi pogoj izjeme iz 11. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ), je organ zavzel stališče, da gre pri mnenjih in pripombah komisije ter celotnem gradivu, ki se obravnava na sejah komisije, za interno komunikacijo znotraj organa, saj gre za korespondenco med funkcionarji in uradniki, namenjeni pripravi odločitev organa. Iz teh gradiv je razvidna notranja politika organa. Organ je tudi zavrnil navedbe prosilke, da bi bila zahtevana gradiva javna že zato, ker so seje Sveta javne, saj se gradivo najprej obravnava na sejah komisij, ki niso javne, na sejah sveta pa se gradivo sploh ne obravnava, ampak se seznani z mnenjem komisije. V zvezi z vprašanjem nastanka motenj za delovanje organa (drugi pogoj izjeme iz 11. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ) pa je organ navedel, da člani komisij na sejah sprejmejo strategijo postopanja v konkretnem ali podobnih primerih, ki ne more biti javna, saj bi to neposredno vplivalo na delo komisij in Sveta in bi resno ogrozilo kritično, inovativno in učinkovito delo organa. Člani komisij in Sveta bi se namreč v primeru javne objave zahtevanih dokumentov zatekali k drugim načinom poročanja in mnogih zadev ne bi želeli obravnavati oz. bi bila ogrožena objektivnost odločanja, kar bi resno ogrozilo proces odločanja institucije. Prostost in neobremenjenost "notranjega razmišljanja" organa bi bilo ovirano, saj bi razkritje dokumentov vplivalo na "svobodno izražanje" različnih mnenj članov komisije, ti pa se ne bi želeli več javno izpostavljati. Če bi se javnost seznanila z mnenji posameznih članov komisije, bi to ogrozilo njihovo neodvisno in strokovno delo, s čimer bi razpravljanje in odločanje na sejah komisije izgubilo svoj smisel in namen, ki je v tem, da se poiščejo najboljše možne rešitve za nastala vprašanja. Konkretno pa je organ glede morebitnih motenj pri razkritju posameznih dokumentov pojasnil:· glede dostopa do predlogov pravilnikov: da so seje Sveta javne in sámo dejstvo, da je ministrstvo pripravilo predloge pravilnikov z določeno vsebino, ni problematično. Bi pa nastala škoda, če bi ministrstvo moralo predloge objaviti na spletni strani, saj gre za interno gradivo, objava na spletni strani pa ima za organ neke vrste publicitetni učinek; objava na spletni strani za organ pomeni »uradno« objavo, neke vrste »izdajo« pravilnika, saj se objavijo le predlogi, ki jih ima minister namen spraviti v nadaljnjo fazo obravnave in ne tiste, za katere je bilo mnenje Sveta negativno. Na podlagi Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja minister pred objavo predlogov pravilnikov na spletu pridobi mnenje Sveta in če je mnenje negativno, minister načeloma ne objavi predloga pravilnika na svetovnem spletu. Če bi torej na spletu objavili predloge pravilnikov, bi lahko bili prevajalci, ki si želijo sprememb pravilnikov, zavedeni - dobili ali izgubili bi upanje v določeno rešitev in bi lahko pritiskali na ministra, zakaj še ni sprejel pravilnikov. Glede razkritja same vsebine predlogov pravilnikov pa je organ pojasnil, da to ni problematično, razen, da bi morda dobili dodatne pripombe, kar bi zanje pomenilo dodatno administrativno breme. Vseeno pa organ jemlje ta gradiva kot interna in bi njihovo razkritje prosilcu poseglo v sistem internosti gradiva.· glede dostopa do obrazložitev k predlogom pravilnikov: da veljajo vsa pojasnila, ki jih je podal glede dostopnosti samih predlogov pravilnikov. Gre pa sicer za neke vrste spremni dopis s pojasnilom, ki ga je pripravila Služba za razvoj kadrov v šolstvu in so sestavni del predlogov pravilnikov. · glede dostopa do zapisnikov sej Sveta in komisij: da bi z razkritjem stališč, ki so zapisana v zapisnikih, izpostavili komisijo ali stroko, ki bi bila nato pod pritiskom javnosti in stroke. V konkretnem primeru obstajata dve struji, katerih mnenja si nasprotujejo in če bi jih izpostavili, bi se ti počutili pod pritiskom. Predstavnica organa je pojasnila, da tudi, če zapisnik ne izpostavlja nikogar po imenu, besedne zveze kot so »opozorjeno je bilo«, »izražena je bila zahteva«, pomenijo, da je bilo stališče izraženo soglasno in da bi to izpostavilo vse člane Sveta, saj so bili denimo vsi za ali proti sprejetju določene rešitve. Glede varstva osebnih podatkov je predstavnica organa na sestanku z IP dne 14. 8. 2015 povedala, da se ji zdi sporno, da se razkrije, kdo je bil odsoten na seji.Dne 4. 8. 2015 je organ na zahtevo IP posredoval dokumente, ki so predmet zahteve prosilke.Pritožba je delno utemeljena.IP uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.IP pred obravnavo konkretnih vprašanj v zvezi z dostopom do zahtevanih informacij izpostavlja, da se pritožba v konkretnem primeru nanaša na samo bistvo, na tradicionalni temelj transparentnosti v demokratični družbi, ki jo uteleša ZDIJZ, in sicer na dostop do informacij v postopku sprejemanja predpisov. Transparentnost v postopku sprejemanja predpisov je eno izmed področij, zaradi katerega se je sploh razvila pravica do informacij javnega značaja (varovana z 39. členom Ustave RS), v povezavi s pravico do sodelovanja pri urejanju javnih zadev (44. člen Ustave) ter pravico do peticije in zakonodajne iniciative in zakonodajnega referenduma (44., 88. in 90. člen Ustave RS). Izpodbijana odločba ter kasnejša pisna in ustna pojasnila organa kažejo na njegovo nerazumevanje sistema transparentnosti po ZDIJZ. Iz zapisov organa namreč izhaja trditev, da je celotno gradivo, ki se kadarkoli obravnava na sejah strokovnega sveta, ki je strokovno telo organa, tajno in da javnost nima pravice do seznanitve z "notranjo politiko organa," ki se tiče priprave predlogov predpisov. Razmišljanje organa je tako diametralno nasprotno z načeli moderne, participatorne, demokratične države, ki so se razvili v zadnjih desetletjih. IP tako poudarja, da če bi vsi organi v RS v podobnih primerih ravnali enako, bi to pomenilo izrazit korak nazaj glede pridobitev na področju transparentnosti in dostopa do informacij javnega značaja. Organ torej v ničemer ni specifičen od drugih organov državne uprave, posebej ministrstev, ki vsa sprejemajo politiko na svojem področju, in v celoti sodi v sistem transparentnosti, kot ga je zastavil zakonodajalec z ZDIJZ. Slednji je predvidel, da naj bodo vsi dokumenti, s katerimi razpolagajo organi zavezanci, dostopni javnosti, razen v kolikor je podana katera izmed (ozko opredeljenih) izjem od prostega dostopa. Navedeno tudi jasno izhaja iz 2. člena ZDIJZ, ki med drugim določa, da je namen tega zakona zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov, za uresničitev tega namena pa si morajo organi prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delovanju.V obravnavani zadevi ni sporno, da je organ zavezanec po 1. členu ZDIJZ, prav tako ni sporno, da zahtevane informacije spadajo v delovno področje organa. Deloma pa je sporno vprašanje, s katerimi dokumenti organ razpolaga, zato se bo IP v nadaljevanju opredelil do tega, kateri dokumenti dejansko obstajajo pri organu in so predmet zahteve in pritožbe prosilke.1. Vprašanje obstoja zahtevanih informacijInformacija javnega značaja je po določbi 1. odstavka 4. člena informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva (v nadaljevanju: dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb. V omenjeni določbi so zapisani trije osnovni kriteriji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, in sicer:1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,2. organ mora z njo razpolagati, in3. nahajati se mora v materializirani obliki.Glede na navedeno definicijo informacijo javnega značaja je IP ugotovil, da organ razpolaga z naslednjimi dokumenti, ki so hkrati tudi predmet prosilkine zahteve in pritožbe:· V zvezi s 106. sejo Sveta za splošno izobraževanje: Spremni dopis: Predlogi pravilnikov o smeri in stopnji izobrazbe učiteljev in drugih strokovnih delavcev v osnovnošolskem in srednješolskem izobraževanju z dne 20. 9. 2007; Predlog Pravilnika o spremembah in dopolnitvah pravilnika o smeri izobrazbe delavcev v devetletni osnovni šoli, št. 0070-65/2007; Predlog Pravilnika o spremembah in dopolnitvah pravilnika o smeri in stopnji izobrazbe učiteljev splošnoizobraževalnih predmetov in drugih strokovnih delavcev v poklicnem in strokovnem izobraževanju, št. 0070-64/2007; Predlog Pravilnika o spremembah in dopolnitvah pravilnika o izobrazbi učiteljev in drugih strokovnih delavcev v izobraževalnih programih gimnazije, št. 0070-63/2007; Zapisnik 106. seje Strokovnega sveta RS za splošno izobraževanje z dne 11. 10. 2007, in sicer v delu od vključno točke "Ad 2. Predlogi pravilnikov o smeri in stopnji izobrazbe…" do konca besedila pred točko "Ad 3. Koncept dela…"; Zapisnik 75. seje Komisije za osnovno šolo z dne 1. 10. 2007, in sicer v delu od vključno točke "Ad 2. Predlog pravilnika…" do konca besedila pred točko "Ad 3. Koncept dela…"; Zapisnik 74. seje Komisije za splošno izobraževalne srednje šole z dne 5. 10. 2007, in sicer v delu od vključno točke "Ad 4. Predloga pravilnika…" do konca besedila pred točko "Ad 5. Predlog za določitev…"· V zvezi s 120. sejo Sveta za splošno izobraževanje: Spremni dopis: Predlogi pravilnikov o smeri in stopnji izobrazbe učiteljev in drugih strokovnih delavcev v osnovnošolskem in srednješolskem izobraževanju z dne 25. 2. 2009; Predlog Pravilnika o spremembah in dopolnitvah pravilnika o smeri izobrazbe strokovnih delavcev v devetletni osnovni šoli brez št. z oznako EVA 2009-3311; Predlog Pravilnika o spremembah in dopolnitvah pravilnika o smeri in stopnji strokovne izobrazbe učiteljev splošnoizobraževalnih predmetov in drugih strokovnih delavcev v poklicnem in strokovnem izobraževanju brez št. z oznako EVA 2009-3311; Predlog Pravilnika o spremembah in dopolnitvah pravilnika o izobrazbi učiteljev in drugih strokovnih delavcev v izobraževalnih programih gimnazije brez št. z oznako EVA 2009-3311; Obrazložitev k predlogu pravilnika o spremembah in dopolnitvah pravilnika o smeri izobrazbe strokovnih delavcev v devetletni osnovni šoli z dne 25. 2. 2009; Obrazložitev k predlogu pravilnika o spremembah in dopolnitvah pravilnika o smeri in stopnji strokovne izobrazbe učiteljev splošnoizobraževalnih predmetov in drugih strokovnih delavcev v poklicnem in strokovnem izobraževanju z dne 25. 2. 2009; Obrazložitev k predlogu pravilnika o spremembah in dopolnitvah pravilnika o izobrazbi učiteljev in drugih strokovnih delavcev v izobraževalnih programih gimnazije z dne 25. 2. 2009; Zapisnik 120. seje Strokovnega sveta RS za splošno izobraževanje z dne 19. 3. 2009, in sicer v delu od vključno točke "Ad 2 Predlogi sprememb in dopolnitev pravilnikov…" do konca besedila pred točko "Ad 3. Predlog za spremembo…"; Zapisnik 83. seje Komisije za osnovno šolo z dne 16. 3. 2009, in sicer v delu od vključno točke "Ad 3. Predlog sprememb in dopolnitev…" do konca besedila pred točko "Ad 4. Predlog za spremembo izvajanja…"; Zapisnik 85. seje Komisije za splošno izobraževalne srednje šole z dne 12. 3. 2009, in sicer v delu od vključno točke "Ad 2. Predlog sprememb in dopolnitev…" do konca besedila pred točko "Ad 3. Razno".IP pojasnjuje, da v postopku dostopa do informacij javnega značaja vezan na opredelitev zahteve prosilke, ki je zahtevala gradivo v zvezi z obravnavanjem predlogov pravilnikov o smeri in stopnji izobrazbe učiteljev in drugih strokovnih delavcev v osnovnošolskem in srednješolskem izobraževanju. Zato je glede zapisnikov sej Sveta in komisij IP odločal zgolj v delih, ki se nanašajo na obravnavo predlogov pravilnikov in ne o celotnih zapisnikih, saj bi s tem odločal preko zahtevka, za kar ni podlage v ZUP. Organ je IP posredoval tudi vabila na 106. in 120. sejo Sveta ter vabila na seje Komisije za osnovno šolo in Komisije za splošno izobraževalne srednje šole (v nadaljevanju seje komisij), vendar IP ugotavlja, da ti dokumenti niso v povezavi z zahtevo prosilke. Prosilka je namreč zahtevala gradivo, obravnavano na 106. seji Sveta pri točki 2 za sklepe št. 4, 5 in 6 in gradivo, obravnavano na 120. seji Sveta pri točki 2 za sklep št. 2 ter dodatno dokumentacijo, med katere pa vabil ni mogoče šteti.Po ugotovitvi, s katerimi dokumenti organ razpolaga, se je IP dotaknil presoje, s katerimi zahtevanimi dokumenti organ ne razpolaga. Pri ugotavljanju dejanskega stanja se je IP naslonil na pojasnila organa, na posredovane dokumente ter na izpis zaslonske slike iz sistema Lotus Notes, iz katerega so razvidni dokumenti, predloženi kot gradivo k 106. in 120. seji. Po presoji vseh okoliščin, povezanih z vprašanjem obstoja dokumentov, je IP ugotovil, da organ ne razpolaga s predlogi oz. mnenji zainteresirane javnosti ter mnenjem ministra, ki jih je primeroma navedla prosilka in vztrajala pri stališču, da bi morali obstajati. Organ je glede predlogov oz. mnenja zainteresirane javnosti pojasnil, da je bilo mnenje Filozofske fakultete izraženo ustno, pobudo prevajalcev za pripravo pravilnikov pa so sicer prejeli, vendar to ni bilo gradivo za seji. Glede mnenja ministra je organ pojasnil, da minister poda navodilo na kolegiju, da se pripravi predlog predpisa, v takšnem primeru posebnega mnenja ne izda. IP glede ne ta pojasnila nima razloga, da ne bi verjel navedbam organa, da z navedenimi dokumenti ne razpolaga, saj tudi iz sistema Lotus Notes ne izhaja, da bi bili ti dokumenti priloženi kot gradivo k 106. in 120. seji Sveta za splošno izobraževanje, prav tako IP meni, da mu je organ posredoval vso dokumentacijo, ki je predmet zahteve prosilke. V delu, v katerem organ ne razpolaga z zahtevanimi dokumenti (predlogi oz. mnenja zainteresirane javnosti ter mnenje ministra), je IP tako ugotovil, da je organ ravnal pravilno, ko je zavrnil zahtevo prosilke, vendar pa je to odločitev obrazložil z napačnimi razlogi. Organ se v izpodbijani odločbi namreč ni skliceval na neobstoj tega dela zahtevanih informacij, temveč je to zatrjeval šele kasneje v pojasnilih, kar ni pravilno. IP je zaradi navedenega na podlagi 3. odstavka 248. člena ZUP v 2. točki izreka te odločbe odločil, da se pritožba prosilke v delu, ki se nanaša na "predloge oz. mnenja zainteresirane javnosti" in "mnenje ministra," kot neutemeljena zavrne.2. Izjema notranjega delovanja organaV nadaljevanju je IP glede dokumentov, s katerimi organ razpolaga in so predmet prosilkine zahteve, presojal utemeljenost argumentov organa o obstoju izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja iz 11. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ. Za obstoj navedene izjeme morata biti kumulativno izpolnjena dva pogoja:- podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oz. dejavnostjo organa (prvi kriterij);- razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa (specifični škodni test; drugi kriterij).3.1 Notranje delovanje oz. dejavnost organaGlede prvega kriterija, torej ali je bil dokument sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oz. dejavnostjo organa, IP uvodoma ugotavlja, da obravnavana izjema v primerjalnih pravnih ureditvah varuje »notranji proces razmišljanja organa«. Gre za dokumente za notranjo rabo organa, iz katerih izhaja postopek oz. način dela organa, kot tudi njegova notranja politika ter občutljiva notranja navodila in načrti. To je v pravni teoriji znano kot »deliberative process privilege«, torej proces, ki varuje notranje razmišljanje organa, s čimer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki pa bi bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost. Večina držav na različne načine varuje interna mnenja, nasvete, izmenjavo pogledov, ki se dogajajo med pripravo odločitev, dopušča pa razkritje podatkov o dejstvih iz takšnih dokumentov. V ameriškem pravu je razlika med »facts« in »opinions« utemeljena z argumentom, da namen varstva notranjega delovanja organov ni v tem, da bi javnosti preprečevali dostop do golih dejstev oz. podatkov o delu organov. Namen te izjeme je varovati proces notranjega razmišljanja in oblikovanja mnenj, zato je poudarek na drugem elementu (»opinions«). Objava podatkov o dejstvih namreč ne vpliva na uradnikovo svobodo »kreativnega« razmišljanja znotraj organa, medtem ko objava podatka o mnenju lahko zaviralno vpliva na proces razmišljanja uradnikov (več: Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja s pravom EU in primerjalno-pravno prakso, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, Ljubljana 2005 - Komentar ZDIJZ, str. 133 in nasl.). IP je ugotovil, da je potrebno presojo, ali so bili zahtevani dokumenti sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem oz. dejavnostjo organa, aplicirati na vsak zahtevani dokument posebej. Spremna dopisa in obrazložitve k predlogom pravilnikovSpremna dopisa z dne 20. 9. 2007 in z dne 25. 2. 2009 ter tri obrazložitve k predlogom pravilnikov z dne 25. 2. 2009 IP šteje kot dokumente, sestavljene v zvezi z notranjim delovanjem oz. dejavnostjo organa, saj izražajo stališča in poglede, ki so se izmenjevali med samo pripravo odločitev, ter informacije o poteku postopkov, kar sodi na področje interne aktivnosti organa. Zapisniki s sej Po drugi strani pa zapisnikov s sej Sveta in obeh komisij ni mogoče šteti za dokumente, sestavljene v zvezi z notranjim delovanjem oz. dejavnostjo organa. Organ je sicer navedel, da gre pri celotnem gradivu, ki se obravnava na sejah komisije, za interno komunikacijo znotraj organa, saj gre za korespondenco med funkcionarji in uradniki, namenjeni pripravi odločitev organa, iz gradiv pa naj bi bila razvidna notranja politika organa. Vendar IP tem navedbam ne more slediti iz razlogov, ki jih pojasnjuje v nadaljevanju. Na predmetnih sejah Sveta in komisij so bili prisotni različni deležniki, med katerimi so tudi takšni, ki niso del notranjega ustroja organa. Skladno s 3. členom Poslovnika predsednika sveta in člane imenuje Vlada RS. 2. odstavek 24. člena Zakona o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (Uradni list RS, št. 16/07-UPB, s sprem. in dop.; v nadaljevanju ZOFVI) pa določa, da Vlada imenuje šestnajst članov izmed strokovnjakov s področja predšolske vzgoje, osnovnošolskega izobraževanja in splošnega srednjega izobraževanja, deset pa izmed strokovnjakov s področja humanistike, družbenih ved, naravoslovja, tehnike in umetniških disciplin, od tega devet na predlog univerz in enega na predlog samostojnih visokošolskih zavodov. Iz vabila na predmetne seje izhaja tudi, da so se sej udeležili mnogi posamezniki izven organa, med drugim predstavniki predlagateljev in predstavniki sredstev javnega obveščanja (slednji sicer zgolj na seje Sveta, ne komisij). Poleg tega je relevantna še določba 19. člena Poslovnika Sveta za splošno izobraževanje, ki ureja javnost dela Sveta, in sicer določa, da so seje javne, Svet pa o svojih odločitvah in predlogih obvešča strokovno in širšo javnost. Iz teh okoliščin ter iz podrobnega pregleda predmetnih dokumentov izhaja, da zapisniki sej ne vsebujejo podatkov o notranji politiki organa. Tudi če bi dokumenti vsebovalo "razmišljanje" oz. "politiko" organa, delovanje organa ne moremo šteti za "notranje", saj so bile seje Sveta odprte za javnost, vabljeni in prisotni so bili celo predstavniki medijev, sej Sveta in komisij pa so se udeležili mnogi različni strokovnjaki, ki so v razmerju do organa samega zunanji strokovnjaki. Po drugi strani seje komisij sicer niso javne in se jih torej niso udeležili predstavniki medijev, vendar so na njih vseeno sodelovali "strokovnjaki iz prakse, univerz in raziskovalnih institucij" kot to določa 12. člen Poslovnika in izhaja iz samih zapisnikov.Opozoriti je treba tudi, da iz zapisnikov sej ne izhaja, da bi bili zunanji strokovnjaki ter predstavniki medijev, opozorjeni na to, da ne smejo širiti informacij, ki jih organ šteje za njegovo notranje razmišljanje. Še več, strokovnjaki so o različnih temah razpravljali prosto, na sejah Sveta pa so bili prisotni tudi predstavniki medijev prav z namenom, da bodo o dogodku lahko poročali. Pri tem je treba ugotoviti, da se organ napačno sklicuje na "internost" gradiva, saj Poslovnik takšne internosti dejansko ne določa. 15. člen Poslovnika določa le, da imajo člani Sveta pravico seznaniti se z gradivi (torej jim nihče ne more odreči te možnosti) ter ureja način, na katerega se člani seznanijo z ostalimi gradivi (tj. v prisotnosti strokovnega tajnika in po predhodnem dogovoru s predsednikom sveta). IP tako ugotavlja, da v primerih, ko se je z delovanjem organa (tudi če to zajema njegovo "razmišljanje" in kreiranje politike) seznanilo že mnogo ljudi izven samega organa, takšnih informacij ni mogoče šteti kot informacij, sestavljenih v zvezi z notranjim delovanjem oz. dejavnostjo organa. Predlogi pravilnikovIP prav tako ugotavlja, da predlogi pravilnikov ne sodijo v sfero notranjega delovanja organa. Pri tem velja smiselno enako, kot je že bilo zapisano glede zapisnikov sej, in sicer, da so predloge že obravnavali strokovnjaki, ki niso del internega ustroja organa, ter predvsem, da so se imeli s predlogi pravilnikov možnost seznaniti tudi predstavniki medijev. IP pri tem ne more slediti navedbam organa, da Svet pravzaprav ne obravnava gradiva kot takega, temveč se le seznani z mnenjem komisije, ki je gradivo obravnavala predhodno na nejavnih sejah. IP namreč ugotavlja, da Svet na svojih sejah odloča o zadevah iz svoje pristojnosti in o tem pred odločanjem tudi razpravlja, zato ni mogoče trditi, da se gradivo, ki je podlaga za razpravo in odločanje, ne "obravnava" na seji Sveta, in sicer tako skozi seznanitev z mnenjem komisij, ki skladno z 21. členom Poslovnika predhodno obravnava gradivo, kot skozi razpravo samih udeležencev, ki jim je zagotovljen dostop do gradiva. Tudi 24. člen Poslovnika določa, da Svet "sprejme sklep, s katerim se opredeli do predloženega gradiva", kar pomeni, da je moral gradivo tudi obravnavati.Ob tem velja poudariti, da so bili predlogi pravilnikov namenjeni razpravi na strokovnem posvetovalnem telesu organa in tako že po sami naravi stvari ne morejo biti del notranjega procesa organa, temveč razprava predstavlja odprto platformo, ki je namenjena pluralizmu idej z namenom dviga kakovosti, strokovnosti in tudi demokratičnosti sprejemanja predpisov. Bistveno pri presoji, ali gre za dokumente, ki sodijo v sfero notranjega delovanja organa pa je tudi, da iz vsebine predlogov pravilnikov ne izhaja, kakšen je interni modus operandi organa. IP je tako v zvezi s prvim kriterijem izjeme notranjega delovanja organa iz 11. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ ugotovil, da spremna dopisa in obrazložitve k predlogom pravilnikov izpolnjujejo ta kriterij, zapisniki sej ter predlogi pravilnikov pa prvega kriterija ne izpolnjujejo. Kljub temu, da se izjema iz 11. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ na zapisnike sej in predloge pravilnikov sploh ne more uporabiti, saj ni podan prvi kriterij, pa je IP v nadaljevanju za vse navedene dokumente preizkusil, ali bi razkritje povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa.3.2 Motnje pri delovanju oz. dejavnosti organaV nadaljevanju je IP ugotavljal obstoj drugega kriterija izjeme iz 11. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, in sicer, ali bi razkritje zahtevanih dokumentov povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa. Uvodoma je treba pojasniti, da je namen izjeme notranjega delovanja organa preprečiti škodo, ki bi nastala pri kakovosti odločanja organa, saj razumno varovanje procesa »notranjega razmišljanja organ« ni nujno v neskladju z načelom odprtosti uprave. Gre torej za izjemo, pri kateri morajo dokumenti oz. podatki prestati še t.i. škodni test, to pomeni, da je potrebna ocena, ali bi razkritje povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa. Navedeno pomeni, da se dostop do informacije zavrne le v primeru, če bi bila škoda, ki bi nastala organu zaradi motenj pri delovanju, večja od pravice javnosti, da se seznani z informacijo. Namen te izjeme je preprečiti škodo, ki bi nastala pri kakovosti odločanja organa, saj bi v primeru, da bi takšni dokumenti postali javni, to lahko resno ogrozilo kritično, inovativno in učinkovito delo javnega sektorja. Tudi Upravno sodišče RS je v sodbi št. I U 1176/2010-13, z dne 30. 11. 2011 navedlo, da je zakonodajalec v skladu z restriktivnim konceptom uporabe izjem do dostopa do informacije javnega značaja za dokazni standard postavil, da »bi razkritje povzročilo motnje«, kar je dokazni standard »onkraj dvoma«. Ne gre torej za morebitno škodo, ampak za gotovost, da bo škoda dejansko nastala v primeru razkritja organa.Pri uporabi te izjeme moramo biti še posebej previdni, saj se neredko zgodi, da organi tovrstnih informacij ne želijo razkriti, ker bi jih lahko spravile v zadrego, jih osramotile, jim škodovale v političnem smislu ali pa celo razkrile nepravilnosti in nezakonitosti njihovega delovanja. Bistvena funkcija ZDIJZ je namreč ravno funkcija nadzora, ki omogoča državljanom nadzor nad delom javne uprave, nadzor nad pravilnostjo dela javnih oblasti in nadzor nad porabo proračunskega denarja, ker preprečuje slabo upravljanje, zlorabo oblasti in korupcijo. Da bi javnost to funkcijo lahko izvajala, ji mora biti omogočen dostop do relevantnih informacij. V konkretnem primeru IP ugotavlja, da je organ pri izkazovanju motenj za delovanje organa zgolj na splošno zatrjeval, da bi razkritje zahtevanih informacij resno ogrozilo učinkovitost, kritičnost in inovativnost dela, vplivalo bi na svobodno izražanje mnenj in stališč. Po oceni IP so tovrstni razlogi pavšalni, predvsem pa niso konkretizirani za vsak posamezni primer oziroma dokument. V postopku po ZDIJZ namreč ni mogoče presojati informacij na splošno in zavrniti dostopa zaradi potencialne možnosti, da bi istovrstni dokumenti lahko vsebovali podatke, katerih razkritje bi resno ogrozilo delovanje organa. Dolžnost organa je, da od primera do primera presoja, ali je podana zatrjevana izjema oziroma povedano drugače, da za vsak zahtevani dokument posebej ugotavlja, ali vsebuje informacije, ki predstavljajo izjemo od prostega dostopa do informacij javnega značaja, česar pa organ v obravnavanem primeru ni storil. Pri tem je treba poudariti, da dokazno breme glede zatrjevanja in dokazovanja nastanka motenj pri delovanju primarno nosi organ sam, in sicer konkretizirano za vsak dokument posebej. V obravnavanem primeru pa se organ v izpodbijani odločbi sploh ni spustil v obravnavo posameznih dokumentov, takšen pristop v upravnem postopku in konkretno v postopku po ZDIJZ ni dopusten in vodi celo do bistvene kršitve določb postopka, saj odločbe ni mogoče preizkusiti (7. točka 237. člena ZUP). Organ je šele na sestanku z dne 14. 8. 2015 na izrecen poziv IP za določene dokumente skušal izkazati škodo, ki bi mu nastala z razkritjem, vendar tega v izpodbijani odločbi ni storil, zaradi česar je bila prosilka v oblastnem aktu prikrajšana konkretiziranega pojasnila, zaradi česa ji je bila zavrnjena njena pravica.IP je po presoji vsebine vsakega zahtevanega dokumenta, ki je predmet pritožbene presoje, z gotovostjo ugotovil, da ne bi nastala nikakršna škoda za delovanje organa, če bi se javnost z njimi seznanila. V nadaljevanju IP pojasnjuje razloge za takšen zaključek.Spremna dopisa in obrazložitve predlogov pravilnikovIP je ugotovil, da iz besedil spremnih dopisov in obrazložitev predlogov pravilnikov ne izhaja, da bi njihovo razkritje resno ogrozilo kritično, inovativno in učinkovito delo javnega sektorja. Iz spremnih dopisov zgolj izhaja, na kakšni podlagi so bili pripravljeni predlogi pravilnikov ter s kom so bili oziroma niso bili usklajeni. Razkritje teh informacij prav v ničemer ne bi škodilo delovanju organa, niti ga po presoji IP ne bi v ničemer spremenilo (gotovo pa ne na slabše). Enako velja za obrazložitve predlogov pravilnikov, ki bolj ali manj opisujejo postopek priprave predlogov v smislu zakonskih, podzakonskih in poslovniških določb. Res je sicer, da iz obrazložitev izhaja, s kom so bili predlogi usklajeni oziroma kdo (kateri organ) je podal pozitivno stališče, vendar razkritje te informacije ne bi v ničemer škodilo delu organa. Še več, glede na že izraženo stališče IP glede transparentnosti v postopku sprejemanja predpisov, je možnost nastanka škode ob razkritju stališč relevantnih akterjev v tem postopku še toliko manjša. Opozoriti pa je treba, da se pri vseh izjemah od prostega dostopa do informacij iz 1. odstavka 6. člena ZDIJZ presoja vsak konkretni dokument oz. informacijo posebej in ne na splošno. Presoja se torej, ali bi prišlo do motenj pri delovanju organa ob razkritju konkretnih dokumentov in ne, ali bi bilo treba v prihodnje razkriti vse tovrstne informacije ne glede na njihovo vsebino. V konkretnem primeru informacij iz spremnih dopisov in obrazložitev predlogov pravilnikov ne izhaja, da bi nastala kakršnakoli škoda v primeru njihovega razkritja. Zapisniki sej Glede zapisnikov sej Sveta in komisij je IP sicer ugotovil, da ni izpolnjen prvi kriterij iz 11. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, vendar se v nadaljevanju vseeno opredeljuje tudi do vprašanja, ali je podan drugi kriterij te izjeme, torej nastanka motenj za delovanje organa v primeru razkritja omenjenih zapisnikov. IP ne more sprejeti nobenega od argumentov organa, ki gredo v smeri, da bi razkritje zapisnikov resno ogrozilo kritično, inovativno in učinkovito delo organa, saj bi se člani zatekali k drugim načinom poročanja, ogrožena pa bi bila objektivnost odločanja. Seje Sveta so javne, udeležili so se jih predstavniki medijev, torej že a priori ni mogoče trditi, da bi organu lahko nastale kakršnekoli motnje. Tudi samo glasovanje Sveta je po 24. členu Poslovnika načeloma javno in iz zapisnikov ne izhaja, da bi bila javnost izključena iz glasovanja. Tudi če same seje ne bi bile javne (in seje komisij dejansko niso), pa iz obravnavanih zapisnikov nikakor ne izhaja možnost nastanka škode oz. motenj pri delovanju organa. Pri tem se je treba zavedati, da morajo javni uslužbenci in funkcionarji svoje delo opravljati profesionalno in objektivno in samo razkritje zapisnikov sej nikakor ne bi smelo vplivati na njihovo profesionalno in dosledno izražanje stališč, zaradi česar so bili tudi imenovani v Svet in/ali komisijo. Tudi sicer IP ugotavlja, da v obravnavanih zapisnikih niso izpostavljeni posamezniki, ki so predstavljali svoje stališče, temveč je navedeno, kaj so povedali / predlagali / se strinjali "člani", torej člani v množini in ne posamezni člani. IP ne more priznati pravne veljave argumentom, ki gredo v smeri, da bi člani v primeru razkritja dokumentov v prihodnje delovali v nasprotju s pričakovano in zahtevano profesionalnostjo in objektivnostjo. Takšne potencialne motnje niso in ne morejo biti upoštevne. Tudi sicer pa je treba pritrditi argumentu prosilke, da ni logično, da organ zatrjuje motnje pri njegovem delovanju, če druga dva sveta Urada za razvoj izobraževanja (Strokovni svet RS za poklicno in strokovno izobraževanje in Strokovni svet RS za izobraževanje odraslih) javno objavljata svoje zapisnike na spletnih straneh organa.[1] V objavljenih zapisnikih drugih dveh svetov so celo poimensko izpostavljeni posamezniki, člani obeh svetov, pa organ v teh primerih ni presodil, da bi prišlo do kakršnihkoli pritiskov. Organ ne more uspeti z (nekonkretiziranim, vsesplošnim) argumentom, da bi pri razkritju zapisnikov sej Strokovnega sveta za splošno izobraževanje nastale motnje za nadaljnje delovanje organa, pri razkritju zapisnikov sej ostalih dveh svetov pa ne. To zgolj kaže na dejstvo, da je Svet za splošno izobraževanje manj transparenten ali pa da organ v okoliščinah konkretnega primera želi pred javnostjo skriti določene informacije, kljub temu da za to nima specifičnih in verodostojnih razlogov. Glede vsebine same razprave na sejah pa je treba tudi omeniti, da Svet na spletni strani sam objavlja sklepe (brez razprave), kar pomeni, da se je javnost vsaj do določene mere že preko spletne strani lahko seznanila s politiko, odločitvami ter strategijami za nadaljnje delovanje tega Sveta.Organ bi sicer lahko konkretno izkazoval, zakaj bi razkritje specifičnih zapisnikov, ki so predmet presoje v tem postopku, škodilo notranjemu delovanju organa, a tega ni storil, razen z neupoštevnim sklicevanjem na morebitne pritiske na člane Sveta in komisij in posledično spremembo njihovega načina udejstvovanja na sejah Sveta in komisij. Tudi sicer pa je treba ugotoviti, da so se obravnavane seje vodile leta 2007 in leta 2009 (torej pred osmimi oziroma šestimi leti), zato bi moral organ toliko bolj jasno izkazati škodo, ki bi nastala za delovanje organa v tem trenutku in v prihodnosti ob razkritju tako starih dokumentov.Zaradi vsega navedenega je jasno, da motnje za delovanje ali dejavnost organa ob razkritju zapisnikov sej ne bi mogle nastati.Predlogi pravilnikovGlede predlogov pravilnikov je IP prav tako ugotovil, da organu ne bi nastala nikakršna škoda, če bi se javnost oziroma v konkretnem primeru prosilka seznanila z njimi. Na tem mestu pa je treba ponovno poudariti, da je namen ZDIJZ prav v zagotavljanju večje transparentnosti odločanja organov javnega sektorja, zato je treba vsako zavrnitev dostopa do informacij, ki nastanejo v postopkih sprejemanja predpisov, obravnavati izjemno strogo, saj se prav z večjo in kvalitetnejšo informiranostjo spodbuja sodelovanje javnosti pri sprejemu predpisov. V konkretnem primeru organ ni v ničemer izkazal, da bi nastala pravno priznana škoda oziroma motnje za njegovo delovanje v primeru razkritja predlogov pravilnikov. Tudi pri predlogih pravilnikov (kot že pri zapisnikih sej) je treba omeniti, da so bili predlogi prvotno pripravljeni leta 2007, nato pa še leta 2009, torej osem oziroma šest let nazaj, predlogi pravilnikov pa niso dobili pozitivnega mnenja Sveta. Zaradi tega je možnost nastanka škode še toliko manjša oziroma je sploh ni. Prav tako je relevantno, da je bila javnost v resnici že (vsaj do določene mere) seznanjena z vsebino pravilnikov, saj je bilo na obeh sejah Sveta prisotnih več predstavnikov medijev in širša strokovna javnost. Vsaj specifična javnost je tako vsekakor že seznanjena s samo vsebino pravilnikov, zaradi česar ni mogoče trditi, da bi nastale motnje za delovanje organa, če se s predlogi pravilnikov seznani še prosilka in preostali del javnosti. Poudariti pa je treba tudi, da je predstavnica organa sama dejala, da ne bi bilo nobenega problema, če se javnost seznani s sámo vsebino predlogov pravilnikov. Organ namreč bolj skrbi, da bi bili dolžni objaviti predloge pravilnikov na svoji spletni strani, kar pa vsekakor ni dolžnost organa po ZDIJZ v fazi, v kateri so se nahajali predlogi pravilnikov, in mu tega IP tudi ne more naložiti. V postopku po ZDIJZ se namreč ugotavlja zgolj, ali ima prosilka pravico dostopa do predlogov pravilnikov oziroma ali je podana kakšna izjema od prostega dostopa in ne, ali bi jih moral organ objaviti na spletni strani. Prav tako je treba zavrniti argument organa, da bi razkritje poseglo v sistem internosti gradiva. Kot je IP že pojasnil, 15. člen Poslovnika ne ureja internosti gradiva, saj določa le pravico in način seznanitve članov Sveta z gradivi. Zaradi načela ozke interpretacije izjem iz ZDIJZ, ni mogoče napraviti analogije, da če Poslovnik ureja le, kako se z gradivi seznanijo člani, to pomeni, da se drugi posamezniki z gradivom ne smejo seznaniti. Tudi če bi iz določb Poslovnika to izhajalo, pa je treba vsakršno omejitev dostopa do informacij javnega značaja preveriti skozi določbe ZDIJZ in ne aktov, kot je poslovnik. Že iz 2. odstavka 39. člena Ustave RS namreč izhaja, da ima vsakdo pravico do dostopa do informacij javnega značaja in da zakon (in torej ne podzakonski akti) ureja izjeme od tega pravila. Tako bi moral organ glede na določbe 1. odstavka 6. člena ZDIJZ izkazati obstoj zakonske izjeme od prostega dostopa, česar pa mu v izpodbijani odločbi ni uspelo.Organ je še izpostavil, da obstaja skrb, da bi si prevajalci, ki si želijo sprememb, zavedeni (dobili ali izgubili bi upanje, da bo prišlo do sprememb), lahko pa bi tudi pritiskali na ministra, zakaj še ni sprejel pravilnika. IP poudarja, da ni sprejemljiv argument organa, da bi razkritje podatkov lahko privedlo do napačnih interpretacij, razočaranja ali pritiskov. Nevarnost, da bi javnost lahko napačno razumela informacije, namreč ne more predstavljati izjeme od prostega dostopa do informacij, kadar gre za že zaključene informacije, zaskrbljenost zaradi nerazumevanja vsebine pa je po oceni IP mogoče odpraviti tudi na druge načine, ki ne bi posegali v ustavno zagotovljeno pravico dostopa do informacij javnega značaja. Organ lahko vedno, če tako želi ali meni, da je potrebno, dodatno pojasni okoliščine, za katere meni, da bi se morala javnost z njimi seznaniti. Morebitna vprašanja, naslovljena na organ, zakaj pravilniki še niso bili sprejeti, ali celo dodatni predlogi in rešitve zainteresirane javnosti, pa niso negativna posledica, zaradi katere bi bilo mogoče uporabiti izjemo notranjega delovanja organa iz 11. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ.Na podlagi vsega navedenega IP zaključuje, da izjema iz 11. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ ni podana za nobenega od zgoraj obravnavanih dokumentov, zaradi česar je IP ugotovil, da je organ v delu, ki se nanaša na vprašanje dostopnosti spremnih dopisov, obrazložitev predlogov pravilnikov, predlogov obravnavanih pravilnikov ter zapisnikov sej Sveta in komisij napačno uporabil določbe materialnega prava. Zato je IP, na podlagi 1. odstavka 252. člena ZUP, odpravil odločbo prve stopnje in sam rešil zadevo, pri čemer je moral ugotoviti še, ali je podana katera druga izjema od prostega dostopa do informacij javnega značaja.3. Izjema varstva osebnih podatkov ter druge izjeme od prostega dostopaV nadaljevanju je IP ugotovil, da se v zahtevanih dokumentih pojavljajo tudi osebni podatki (imena, priimki in naziv delovnega mesta ali funkcije) posameznikov, za katere je treba ugotoviti, ali je podana izjema iz 3. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ. Ta namreč določa, da se prosilcu zavrne dostop do informacije, če se zahteva nanaša na osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov. V spremnih dopisih in obrazložitvah predlogov pravilnikov se pojavljajo ime, priimek in naziv delovnega mesta dveh javnih uslužbenk, zaposlenih pri organu. V predlogih pravilnikov so navedeni ime, priimek in naziv ministra. V zapisnikih sej Sveta in komisij (v delu, ki je predmet obravnave tega postopka) pa se pojavijo imena, priimki in nazivi javne uslužbenke, ki je predstavila predloge pravilnikov ter dveh članov komisij, ki v konkretnem primeru izvajajo javno funkcijo, saj so imenovani v posvetovalno telo organa z zakonsko opredeljenimi nalogami. 1. odstavek 22. člena ZOFVI namreč določa, da se ustanovi Strokovni svet RS za splošno izobraževanje (ter druga dva sveta, katerih ustanovitev določa ZOFVI) "[z]a odločanje o strokovnih zadevah na posameznih področjih vzgoje in izobraževanja ter za strokovno pomoč pri sprejemanju odločitev in pri pripravi predpisov. 10. člen Poslovnika določa, da ima Svet stalne komisije za proučevanje posameznih vprašanj ter pripravo mnenj in predlogov sklepov. Iz navedenega nedvomno izhaja, da člani Sveta in njegovih komisij izvajajo javno funkcijo "odločanja o strokovnih zadevah na posameznih področjih vzgoje in izobraževanja" in nudenja "strokovne pomoči pri sprejemanju odločitev in pri pripravi predpisov". Osebni podatki v zahtevanih dokumentih so torej imena, priimki in nazivi delovnega mesta ali funkcije javnih uslužbencev oz. oseb, ki opravljajo javno funkcijo. IP ugotavlja, da so ti podatki prosto dostopne informacije javnega značaja po določbi 3. odstavka 6. člena ZDIJZ, ki določa, da se ne glede na morebitne izjeme od prostega dostopa do informacij (konkretno izjeme varstva osebnih podatkov) dostop do zahtevane informacije dovoli, če gre za podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca. IP tako zaključuje, da je za posredovanje imen, priimkov in nazivov delovnega mesta ali funkcije posameznikov podana ustrezna pravna podlaga, zato organu ni naložil njihovega prekritja pred posredovanjem dokumentov, navedenih v 1. točki izreka te odločbe.Po uradni dolžnosti je IP preveril tudi, ali je podana kakšna druga izjema od prostega dostopa do informacij javnega značaja ter ugotovil, da ni podana nobena takšna izjema. 4. SklepnoZaradi napačne uporabe določb materialnega prava je IP, na podlagi 1. odstavka 252. člena ZUP, delno odpravil odločbo organa in v 1. točki izreka te odločbe odločil, da mora organ prosilki najkasneje v roku 31 (enaintridesetih) dni od prejema drugostopenjske odločbe v elektronski obliki na prosilkin elektronski naslov posredovati kopije naslednjih dokumentov:- Spremni dopis: Predlogi pravilnikov o smeri in stopnji izobrazbe učiteljev in drugih strokovnih delavcev v osnovnošolskem in srednješolskem izobraževanju z dne 20. 9. 2007;- Predlog Pravilnika o spremembah in dopolnitvah pravilnika o smeri izobrazbe delavcev v devetletni osnovni šoli, št. 0070-65/2007;- Predlog Pravilnika o spremembah in dopolnitvah pravilnika o smeri in stopnji izobrazbe učiteljev splošnoizobraževalnih predmetov in drugih strokovnih delavcev v poklicnem in strokovnem izobraževanju, št. 0070-64/2007;- Predlog Pravilnika o spremembah in dopolnitvah pravilnika o izobrazbi učiteljev in drugih strokovnih delavcev v izobraževalnih programih gimnazije, št. 0070-63/2007;- Zapisnik 106. seje Strokovnega sveta RS za splošno izobraževanje z dne 11. 10. 2007, in sicer v delu od vključno točke "Ad 2. Predlogi pravilnikov o smeri in stopnji izobrazbe…" do konca besedila pred točko "Ad 3. Koncept dela…";- Zapisnik 75. seje Komisije za osnovno šolo z dne 1. 10. 2007, in sicer v delu od vključno točke "Ad 2. Predlog pravilnika…" do konca besedila pred točko "Ad 3. Koncept dela…";- Zapisnik 74. seje Komisije za splošno izobraževalne srednje šole z dne 5. 10. 2007, in sicer v delu od vključno točke "Ad 4. Predloga pravilnika…" do konca besedila pred točko "Ad 5. Predlog za določitev…"- Spremni dopis: Predlogi pravilnikov o smeri in stopnji izobrazbe učiteljev in drugih strokovnih delavcev v osnovnošolskem in srednješolskem izobraževanju z dne 25. 2. 2009;- Predlog Pravilnika o spremembah in dopolnitvah pravilnika o smeri izobrazbe strokovnih delavcev v devetletni osnovni šoli brez št. z oznako EVA 2009-3311;- Predlog Pravilnika o spremembah in dopolnitvah pravilnika o smeri in stopnji strokovne izobrazbe učiteljev splošnoizobraževalnih predmetov in drugih strokovnih delavcev v poklicnem in strokovnem izobraževanju brez št. z oznako EVA 2009-3311;- Predlog Pravilnika o spremembah in dopolnitvah pravilnika o izobrazbi učiteljev in drugih strokovnih delavcev v izobraževalnih programih gimnazije brez št. z oznako EVA 2009-3311;- Obrazložitev k predlogu pravilnika o spremembah in dopolnitvah pravilnika o smeri izobrazbe strokovnih delavcev v devetletni osnovni šoli z dne 25. 2. 2009;- Obrazložitev k predlogu pravilnika o spremembah in dopolnitvah pravilnika o smeri in stopnji strokovne izobrazbe učiteljev splošnoizobraževalnih predmetov in drugih strokovnih delavcev v poklicnem in strokovnem izobraževanju z dne 25. 2. 2009;- Obrazložitev k predlogu pravilnika o spremembah in dopolnitvah pravilnika o izobrazbi učiteljev in drugih strokovnih delavcev v izobraževalnih programih gimnazije z dne 25. 2. 2009;- Zapisnik 120. seje Strokovnega sveta RS za splošno izobraževanje z dne 19. 3. 2009, in sicer v delu od vključno točke "Ad 2 Predlogi sprememb in dopolnitev pravilnikov…" do konca besedila pred točko "Ad 3. Predlog za spremembo…";- Zapisnik 83. seje Komisije za osnovno šolo z dne 16. 3. 2009, in sicer v delu od vključno točke "Ad 3. Predlog sprememb in dopolnitev…" do konca besedila pred točko "Ad 4. Predlog za spremembo izvajanja…";- Zapisnik 85. seje Komisije za splošno izobraževalne srednje šole z dne 12. 3. 2009, in sicer v delu od vključno točke "Ad 2. Predlog sprememb in dopolnitev…" do konca besedila pred točko "Ad 3. Razno".V preostalem delu, ki se nanaša na posredovanje predlogov oz. mnenj zainteresirane javnosti ter mnenja ministra, pa je IP, kot že pojasnjeno, pritožbo prosilke na podlagi 3. odstavka 248. člena ZUP v 2. točki izreka te odločbe kot neutemeljeno zavrnil, saj je ugotovil, da organ z navedenimi dokumenti ne razpolaga.V tem postopku posebni stroški niso nastali.Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 8/2000, s sprem. in dop.) oproščena plačila upravne takse. Pouk o pravnem sredstvu:Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.Postopek vodila:Polona Tepina, univ. dipl. prav., LL.M.,svetovalka IPInformacijski pooblaščenec:Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,informacijska pooblaščenka
[1] Zapisniki sej dostopni na: http://www.mizs.gov.si/si/delovna_podrocja/urad_za_razvoj_izobrazevanja/strokovni_sveti/strokovni_svet_rs_za_poklicno_in_strokovno_izobrazevanje/ in http://www.mizs.gov.si/si/delovna_podrocja/urad_za_razvoj_izobrazevanja/strokovni_sveti/strokovni_svet_rs_za_izobrazevanje_odraslih/.