+-Datum: 18.02.2016 Številka: 090-172/2015 Kategorije: Varstvo kazenskega postopka, Test interesa javnosti POVZETEK:Prosilec je na organ naslovil zahtevo za dostop do cenitev in drugih informacij, ki so bile povezane z izdajo odločb o izrednih ukrepih bank. Organ je zahtevo prosilca delno zavrnil. IP je v pritožbenem postopku ugotovil, da so dokumenti, ki so predmet zahteve in pritožbenega postopka, del predkazenskega postopka, ki ga Nacionalni preiskovalni urad vodi zaradi razlogov za sum, da je bilo storjeno kaznivo dejanje, za katero se storilec preganja po uradni dolžnosti. IP je tako pritožbo prosilca zavrnil, ker sta kumulativno izpolnjena oba pogoja, ki ju za obstoj izjeme po 6. točki prvega odstavka 6. člena določa ZDIJZ. Z razkritjem informacij, ki jih zahteva prosilec, bi namreč za izvedbo konkretnega predkazenskega postopka nastala škoda, ki je večja od pravice javnosti, da se seznani z zahtevano informacijo.
ODLOČBA:Številka: 090-172/2015/8 Datum: 19. 2. 2016Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP), izdaja na podlagi tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – UPB, 117/06 – ZDavP-2, 23/14, 50/14, 19/15 – odločba US in 102/15; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/05, 51/07 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP) in tretjega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/06 – UPB, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi …………………… (v nadaljevanju prosilec) zoper sklep in odločbo Banke Slovenije, Slovenska 35, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ) št. 26.00-0209/15-MP z dne 8. 5. 2015 v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjoO D L O Č B O:
Pritožba prosilca zoper odločbo Banke Slovenije št. 26.00-0209/15-MP z dne 8. 5. 2015 se zavrne.
V postopku reševanja te pritožbe posebni stroški niso nastali.
O b r a z l o ž i t e v:Prosilec je dne 24. 2. 2015 na organ naslovil zahtevo za vpogled v cenitve (Asset Quality Review, Hypothetical Orderly Liquidation Valuation), ki so jih izvedle družbe Roland Berger, Ernst and Young, Deloitte, Oliver Wyman,... z različicami vsemi pripadajočimi dokazili in vmesnimi ter vsemi drugimi dokumenti, ki so bili podlaga, ali so bili kakorkoli povezani z izrekom (ali so pripeljali do izreka) izrednih ukrepov Banke Slovenije v Abanki, Banki Celje, Factor banki, NKBM, NLB in Probanki, z odločbami št. PBH-24.20-023/13-009, št. PBH-24.20-024/13-023, št. PBH 24.20-030/13/009, št. PBH-24.20-022/13-009, št. 24.20-021/13-010 in št. PBH-24.20-029/13-009.Organ je dne 17. 3. 2015 prosilcu izdal sklep o podaljšanju roka za odločitev o zahtevi za dostop do informacij javnega značaja do 8. 5. 2015. Kot razlog za podaljšanje roka odločanja je organ navedel, da prosilec zahteva vpogled v večjo količino dokumentacije, ki vsebuje zaupne podatke, organ pa je za izvedbo zakonitega postopka dolžan pozvati k sodelovanju v postopek tudi revizijske hiše, ki so izvedle zahtevane cenitve in jim dati določen čas, da se izjavijo o zahtevi prosilca. Organ je z dopisom št. 26.00-0121/15 z dne 17. 3. 2015 prosilca obvestil tudi o možnih stroških vpogleda v dokumente v obliki delnega dostopa, saj je do dne 17. 3. 2015 zbral cca. 870 barvnih kopij dokumentacije in cca. 77 črno-belih kopij dokumentacije, kar glede na Stroškovnik Banke Slovenije o posredovanju informacij javnega značaja z dne 22. 1. 2015 znaša cca. 552,00 EUR. Organ je v postopek povabil naslednje subjekte: Probanko d.d., Trg Leona Štuklja 12, 2000 Maribor (v nadaljevanju Probanka d.d.); NLB d.d., Trg republike 2, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju NLB d.d.); Ernst & Young, Svetovanje d.o.o., Dunajska cesta 111, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju Ernst & Young d.o.o.); Factor banko d.d., Tivolska cesta 48, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju Factor banka d.d.); Deloitte d.o.o., Dunajska cesta 165, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju Deloitte d.o.o.); Banko Celje d.d., Vodnikova 2, 3000 Celje (v nadaljevanju Banka Celje d.d.). Stransko udeležbo so priglasili:- NLB d.d., ki je svoj pravni interes utemeljila, da zahtevani podatki predstavljajo poslovno skrivnost NLB d.d. v skladu z drugim odstavkom 39. člena Zakona o gospodarskih družbah (Uradni list RS, št. 65/09 - uradno prečiščeno besedilo, 33/11, 91/11, 32/12, 57/12, 44/13 - odl. US in 82/13; v nadaljevanju ZGD-1). Nadalje je navedla, da so dokumenti med drugim pripravljeni z namenom ocene vrednosti sredstev in kapitala banke za primer fiktivnega scenarija uvedbe stečajnega postopka nad NLB d.d. z dne 30. 9. 2013 in unovčitvijo premoženja v razumnih časovnih okvirih odprodaje premoženja NLB d.d., v skladu z navodili in pod predpostavkami, podanimi s strani organa ter pripravljavca poročila. Ugotovljena vrednost je v bistvenem odvisna od omenjenih predpostavk, ocen in uporabljenih metod in podatkov ter ne odraža sedanjega resničnega dejanskega položaja banke po izvedenih izrednih ukrepih organa. Ne glede na navedeno pa ocenjuje, da bi ji z razkritjem lahko nastala občutna škoda. Občutna škoda se kaže zlasti v napačni interpretaciji ocen vrednost, kakor tudi v interpretaciji samih uporabljenih metod in predpostavka, saj je bil pri pripravi ocene vrednosti upoštevan negativen razvoj dogodkov – predpostavljal se je namreč stečaj banke. Neupoštevajoč vse v dokumentih navedene predpostavke in brez širšega poznavanja položaja, kakor tudi postopkov in metod vrednotenja v zvezi z AQR, lahko pride do napačnih razlag in zaključkov o sedanjem resničnem finančnem stanju banke. Navedeno ima lahko resne škodljive posledice za banko pri njeni udeležbi na mednarodnih finančnih trgih, pri poslovanju z drugimi finančnimi institucijami. Na finančnem trgu so namreč zelo pomembne tako imenovane mehke informacije, ki jih udeleženci trga upoštevajo pri svojem poslovanju, ne glede na to, da ne gre za revidirane finančne podatke, pripravljene v skladu z zakonodajo oz. da gre za ocene, ki so podane upoštevajoč številne predpostavke. Nadalje bi razkritje zahtevanih dokumentov vplivalo tudi na (ne)zaupanje strank v NLB d.d.. Nenazadnje lahko javno objavo poročila izkoristijo tudi konkurenti, saj je iz podrobnega opisa sredstev banke, ki se v bistvenem delu upoštevajoč velikost NLB d.d. od dne priprave poročila niso spremenila, ugotoviti, na katerih področjih je NLB d.d. konkurenčno ranljiva. Končno je treba izpostaviti tudi, da bi se v primeru prodaje dela ali celote kapitalskega deleža RS v osnovnem kapitalu NLB d.d., ki je sto odstoten, podatki iz dokumentov uporabili pri vrednotenju NLB d.d. oz. bi bili uporabljeni kot vzvod za doseganje nižje cene, s čimer bi bila oškodovana tudi Republika Slovenija kot lastnica banke. Glede na vse navedeno je NLB d.d. organu predlagala, da zahtevo prosilca zavrne, na podlagi 2. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. - Deloitte d.o.o., po pooblaščencu Odvetniški pisarni Završek, o.p., d.o.o., Ljubljana in se opredelil glede zahteve prosilca za razkritje dokumenta "Hypothetical liquidation valuation ob NLB d.d." z dne 30. september 2013 (v nadaljevanju Hypothetical liquidation valuation), ki predstavlja končni izsledek ugotovljen na podlagi podpisane pogodbe med Banko Slovenije in Deloitte d.o.o. z dne 29. 10. 2013 (v nadaljevanju Pogodba). Nadalje je navedel, da zahtevani dokumenti "Asset Quality Review Process Review Report" z dne 11. decembra 2013 (v nadaljevanju Asset Quality Review Process Review Report), "Asset Quality Review Report on Data Reconciliation, Data Completeness & Data Integrity Verification" z dne 11. decembra (v nadaljevanju Asset Quality Review Report on Data Reconciliation, Data Completeness & Data Integrity Verification), "Asset Quality Review, Methodology Overview Report" z dne 17. decembra 2013 (v nadaljevanju Asset Quality Review, Methodology Overview Report) in "Asset Quality Review Report Quantative Portfolio Analysis Results" z dne 11. decembra 2013 (v nadaljevanju Asset Quality Review Report Quantative Portfolio Analysis Results) predstavljajo končne izsledke, ki so bili izdelani na podlagi pogodbenega razmerja med NLB d.d. in Deloitte d.o.o., pri čemer je imela Banka Slovenije do vsebine navedenih dokumentov zagotovljen vpogled. K nerazkritju vseh zahtevanih poročil je Deloitte d.o.o. zavezan s Sporazumom o zaupnosti (Confidentiality Agreement, v nadaljevanju NDA), sklenjenim z NLB d.d. dne 31. maja 2013, v katerem je NLB d.d. definirala zaupne podatke in Deloitte d.o.o. zagotovila dostop do njih, na navedenih podatkih pa deloma temeljijo tudi poročila. Glede na navedeno Deloitte d.o.o. meni, da je NLB d.d. edina pristojna za odločanje o tem, kateri podatki iz navedenih poročil so zaupni in jih ni moč šteti za poslovno skrivnost. Poleg navedenega so podatki, pridobljeni v postopku izdelave poročil v skladu z NDA, zaupni podatki in so v izključni lasti NLB d.d., iz česar izhaja, da Deloitte d.o.o. nima nikakršnih pravic do razpolaganja z njimi. Končni izsledki so kot zaupni opredeljeni tudi s 4.1 in 4.2 točko Splošnih pogojev poslovanja, ki so sestavni del Listine o poslu, sklenjene med NLB d.d. in Deloitte d.o.o. dne 5. 7. 2013 in pripadajočih aneksov (v nadaljevanju Listina o poslu). Nadalje so poročila v skladu s 4. členom Pogodbe, ki se nanaša na zaupnost, pripravljena izključno za zaupno uporabo Banke Slovenije in NLB d.d. in se lahko uporabljajo samo za namene opredeljene v Pogodbi. Glede na vse navedeno zahtevani podatki predstavljajo izjemo od prostega dostopa do informacij javnega značaja po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. - Banka Celje d.d., ki je navedla, da zahtevane informacije, glede na določila o varovanju poslovnih skrivnosti po Zakonu o bančništvu (Uradni list RS, št. 99/10 - UPB5, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZBan-1) (214. – 216 člen), nimajo statuta javno dostopne informacije in vsaj v danem trenutku vpogled ni mogoč;- Probanka d.d. in navedla, da gre v konkretnem primeru za zahtevo po razkritju dokumentov, ki vsebujejo informacije, katerih razkritje nepooblaščenim osebam pomeni neposredno nastanek občutne škode Probanki d.d. v smislu drugega odstavka 39. člena ZGD-1. Gre namreč za skrajno občutljive podatke, z razkritjem katerih bi Probanki d.d. lahko nastala občutna in nenadomestljiva škoda. Nadalje je še navedla, da ZBan-1 predstavlja specialni predpis nasproti ZDIJZ, zato se v konkretnem primeru tudi primarno uporablja ZBan-1 in ne ZDIJZ. - Factor banka d.d., ki je navedla, da kljub temu, da ji cenitve niso bile posredovane, je upoštevajoč njihov naziv mogoče sklepati, da vsebujejo informacije o vrednotenju njenega premoženja/terjatev. Naloga izredne uprave je v najkrajšem času in s čim manjšimi stroški unovčiti premoženje oz. terjatve banke, kar bi bilo bistveno onemogočeno v primeru, da bi Banka Slovenije razkrila zahtevane podatke o vrednotenju. Banka bi namreč v pogajanjih z dolžniki oz. interesenti za odkup terjatev težje dosegla ugoden rezultat, v kolikor bi le-ti razpolagali s podatki, zahtevanimi s strani prosilca. Upoštevajoč navedeno, s sklicevanjem na 39. in 40. člen ZGD-1, zahtevani podatki predstavljajo poslovno skrivnost banke, zato organu predlaga, da skladno z 2. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, zahtevo prosilca zavrne.- Ernst & Young d.o.o. in navedel, da so vse cenitve, ki jih je izvedel, poslovna skrivnost zaupne narave in so namenjene samo Banki Slovenije in podjetju Ernst & Young d.o.o. Organ je o zahtevi odločil s sklepom in odločbo št. 26.00-0209/15-MP z dne 8. 5. 2015, s katerima je:- zahtevo prosilca v delu, ki se nanaša na vpogled v cenitve bank NKBM d.d. in Abanka Vipa d.d., zavrgel, ker je prosilec navedene dokumente že zahteval dne 27. 5. 2014 oz. 28.5.2014. Organ je nato izdal odločbo št. 26.00-0369/14 z dne 24. 6. 2014 in zahtevi delno ugodil. Prosilec je zoper navedeno odločbo organa vložil pritožbo, katero je IP zavrnil z odločbo št. 090-212/2014/6 z dne 28. 1. 2015. Zoper navedeno odločbo IP prosilec ni sprožil upravnega spora, zato je postala odločitev organa v odločbi št. 26.00-0369/14 z dne 24. 6. 2014 pravnomočna. Organ je izpostavil, da se dejansko stanje (prosilec zahteva iste dokumente, organ pa z njihovimi različicami ne razpolaga) in pravna podlaga v zvezi z zahtevanimi cenitvami nista spremenili, zato so izpolnjeni pogoji iz 4. točke prvega odstavka 129. člena ZUP. Organ je v tem delu svojo obrazložitev podkrepil še z določbo petega odstavka 5. člena ZDIJZ. - zahtevi prosilca v delu, ki se nanaša na vpogled v odločbe o izrednih ukrepih s spremnim dopisom bank NLB d.d., Banke Celje d.d., Factor banke d.d., Probanke d.d., NKBM d.d. in Abanka Vipa d.d. ter cenitve bank NLB d.d., Banke Celje d.d., Factor banke d.d., Probanke d.d., delno ugodil. Organ je prosilcu ugodil glede dostopa do zahtevanih cenitev v minimalnem obsegu. Kot zavrnilne razloge za dostop do celotnih dokumentov je navedel določbe ZBan-1 ter 2., 3., 7. in 11. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Organ je izvedel tudi test interesa javnosti in ugotovil, da je v konkretnem primeru interes za varovanje podatkov, ki ustrezajo izjemam iz 2., 3., 7. in 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, večji od interesa javnosti za razkritje navedenih podatkov. - prosilca v zvezi s stresnimi testi, ki sta jih izvedli revizijski družbi Roland Berger in Oliver Wyman, napotil na spletno stran organa, pod zavihek »Nadzor bančnega sistema/Stres testi«, kjer sta objavljena dokumenta Poročilo o skrbnem pregledu bančnega sistema in ukrepih in Celovito poročilo o skrbnem pregledu bančnega sistema.Prosilec je zoper odločbo organa pravočasno vložil pritožbo in navedel, da organ ni razkril zahtevanih podatkov in mu ni omogočil vpogleda v vso dokumentacijo, povezano z odločbami o izrednih ukrepih z dne 17. 12. 2013. Organ namreč ni odločal o zadevi, ki je bila zahtevana, temveč se je opredelil le do razkrivanja nekaj dokumentov, ki jih je sam izbral, drugih (dopisi, pošta, spremljajoči dokumenti, drugi povezani dokumenti,…) pa sploh ni omenil. Nadalje je prosilec navedel, da je že Upravno sodišče RS v sodbi I U 419/2015-13 jasno povedalo, da ne gre za upravni postopek, kjer bi morala obstajati poslovna skrivnost, kot to trdi organ. Celo več, predsednik uprave NLB d.d. je v nasprotju z zatrjevanji organa na nacionalni televiziji javno povedal, da je z dokumentacijo, vključno s cenitvijo, bil seznanjen. Sklicevanje na skrivnost, zaradi še potekajočega postopka, povezanega z izrednimi ukrepi, med katere naj bi po izvajanjih organa sodila prodaja deleža v NLB d.d. (ki se sploh še ni začela), je skrajno sprenevedanje. Organ je že dne 18. 12. 2013 izdal odločbo o prenehanju izrednih ukrepov nad NLB d.d. in v njenem izreku izrecno zapisal, da so "prenehali razlogi za izredne ukrepe". Izredni ukrepi so bili torej začeti dne 17. 12. 2013 in končani s prenehanjem dne 18. 12. 2013, zato ne morejo vsebovati nikakršnega nadaljevanja, ki ga organ preko povsem izkrivljenih izvajanj zatrjuje v svojem pisanju. Tudi vse cenitve, naročene pri zunanjih izvajalcih, so že bile izdelane in oddane dne 12. 12. 2013, v njih ugotovljeno stanje pa je bilo z dokapitalizacijo bank dne 18. 12. 2013 odpravljeno, kar potrjujejo tudi revidirana letna poročila bank za leto 2013 in ponovno še tista za leto 2014. Torej tudi pri teh cenitvah ne more iti za nadaljevanje, saj nimajo ničesar opraviti niti s sedanjostjo, kaj šele s prihodnostjo. In nazadnje, niti v samih odločbah o izrednih ukrepih nikjer ni zapisano, da bi bil dostop do zahtevanih podatkov prepovedan. Prosilec je še navedel, da je sklicevanje organa na bodočo prodajo, kjer naj bi z razkritjem podatkov odgnali kupce oz. zmanjšali pogajalsko moč države kot lastnice, absurd. Kupci banke niso zainteresirani za pretekla, že odpravljena stanja banke, temveč želijo poznati čim bolj ažurno, novejše stanje banke in od tod oceniti njen potencial v prihodnosti. Tudi Upravno sodišče RS se pravilno (in retorično) sprašuje, zakaj neki naj bi pretekla in že odpravljena stanja bila pomembna za prihodnost. Organ je z dopisi z dne 1. 6. 2015 vročil pritožbo prosilca stranskim udeležencem (družbama Deloitte d.o.o., po pooblaščencu Odvetniški pisarni Završek, o.p., d.o.o. in Ernst & Young d.o.o. ter bankam NKBM d.d., Abanki Vipa d.d., Banki Celje d.d., NLB d.d., Probanki d.d. in Factor banki d.d.) ter bankama NKBM d.d. in Abanki Vipa d.d.. Do pritožbenih navedb so se opredelili družba Ernst & Young d.o.o. (dne 5. 6. 2015), Banka Celje d.d. (dne 5. 6. 2015), NKBM d.d. (dne 9. 6. 2015), družba Deloitte d.o.o. (dne 11. 6. 2015) in NLB d.d. (dne 11. 6. 2015). Organ je dne 8. 6. 2015 prosilcu omogočil vpogled v cenitve bank in odločbe o izrednih ukrepih skladno s 3. točko izreka sklepa in odločbe št. 26.00-0209/2015-MP, razen e) točko, v kateri je bil prosilec napoten na spletno stran organa. O vpogledu je nastal zapisnik št. 26.00-0259/15-MP z dne 8. 6. 2015. Organ po prejemu pritožbe izpodbijanega sklepa in odločbe ni nadomestil z novo, zato je pritožbo, z dopisom št. 26.00-0270/15 z dne 19. 6. 2015, na podlagi 245. člena ZUP, odstopil v reševanje IP, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe. V odstopu pritožbe se je organ opredelil tudi do pritožbenih navedb.Pritožba ni utemeljena.IP pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan izpodbijano odločbo preizkusiti v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon. Prosilec je v pritožbi navedel, da se pritožuje na odločbo organa z oznako 26.00-0209/15-MP z dne 8. 5. 2014 v celoti. Iz vsebine pritožbe v nobenem delu ne izhaja oz. niti ni mogoče sklepati, da prosilec vlaga pritožbo tudi zoper sklep. Glede na navedeno je predmet pritožbe presoja, ali je organ pravilno in utemeljeno zavrnil dostop do zahtevanih dokumentov, kot to izhaja iz 3. točke izpodbijane odločbe. V okviru ugotavljanja pravilnega in popolnega dejanskega stanja (načelo materialne resnice) je bil IP s strani Ministrstva za notranje zadeve, Nacionalnega preiskovalnega urada dne 16. 9. 2015 obveščen, da so dokumenti, ki so predmet zahteve in tega pritožbenega postopka, del predkazenskega postopka, ki ga Ministrstvo za notranje zadeve, Nacionalni preiskovalni urad vodi zaradi razlogov za sum, da je bilo storjeno kaznivo dejanje, za katero se storilec preganja po uradni dolžnosti. Ker navedeno dejstvo nakazuje na izpolnjevanje pogojev izjeme iz 6. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, je IP v nadaljevanju ugotavljal, ali je v konkretnem primeru podana navedena izjema. Po navedeni izjemi se prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi kazenskega pregona ali v zvezi z njim, in bi njegovo razkritje škodovalo njegovi izvedbi.V zvezi z navedeno izjemo je treba najprej pojasniti pojem kazenski pregon, ki v slovenskem pravnem redu ni jasno definiran. Posredno iz Zakona o kazenskem postopku (Uradni list RS št. 32/12 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZKP) in Zakona o državnem tožilstvu (Uradni list RS št. 58/11, 21/12 – ZDU-1F, 47/12, 15/13 – ZODPol, 47/13 – ZDU-1G, 48/13 – ZSKZDČEU-1 in 19/15, v nadaljevanju ZDT-1) lahko razberemo, da gre za pregon storilcev kaznivih dejanj in drugih kaznivih ravnanj v najširšem smislu. Obsega vse ukrepe za odkrivanje kaznivih dejanj in njihovih storilcev (predkazenski postopek), vlaganje in zastopanje kazenske obtožbe ter vsa druga procesna dejanja upravičenega tožilca po ZKP. Na podlagi navedenega IP ocenjuje, da je zakonodajalec pri sprejemu ZDIJZ s tem, ko je uporabil izraz kazenski pregon, dopustil možnost, da se po 6. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ varujejo vsi podatki, iz vseh faz postopka kazenskega pregona in v zvezi z njim tudi iz faze predkazenskega postopka. Navedena izjema se lahko deloma pokriva z 8. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, s katero ZDIJZ varuje podatke, ki so bili pridobljeni ali sestavljeni zaradi pravdnega, nepravdnega ali drugega sodnega postopka, torej tudi kazenskega (opomba IP). Tako je uporaba ene ali druge izjeme odvisna od organa, od katerega se informacija zahteva ter od faze, v kateri je postopek kazenskega pregona. Namen izjeme po 6. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ pa je predvsem zagotoviti nemoteno izvedbo postopka kazenskega pregona. Za obstoj izjeme iz 6. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ morata biti podana oba pogoja skupaj, zato je IP v nadaljevanju ločeno presojal obstoj vsakega izmed njiju, torej: 1. da je postopek še v teku, 2. da bi razkritje informacije škodovalo izvedbi postopka. V skladu s 15.a členom Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 76/05, 119/07 in 95/11; v nadaljevanju Uredba) je potrebno v primeru zahteve za dostop do informacij javnega značaja, ki se nanašajo na predkazenski ali kazenski postopek, in v postopku v tem času odloča drug pristojni organ, odločiti o zahtevi na podlagi obrazloženega mnenja organa, ki v tem času odloča v postopku. Na podlagi navedene določbe je IP pozval Ministrstvo za notranje zadeve, Nacionalni preiskovalni urad, da posreduje pisno pojasnilo, ali je/so v zvezi z zahtevanimi dokumenti v teku kakšni postopki kazenskega pregona; ali bi z razkritjem zahtevanih dokumentov lahko nastale škodne posledice za izvedbo tega/teh postopkov ter kakšne bi te posledice bile in ali je v zvezi z zahtevanimi dokumenti že podal kazensko ovadbo pri pristojnem državnem tožilstvu. Ministrstvo za notranje zadeve, Nacionalni preiskovalni urad je z dopisom št. 2311-957/2014/42 (227-07) z dne 18. 12. 2015 odgovoril in navedel, da v zvezi z zahtevanimi dokumenti vodi predkazenski postopek zaradi razlogov za sum, da je bilo storjeno kaznivo dejanje, ki se preganja po uradni dolžnosti. Zaradi interesov preiskave v tej fazi podatkov o osumljenih osebah ne more razkriti. Nadalje je navedel, da bi z razkritjem zahtevanih dokumentov v tej fazi predkazenskega postopka zelo verjetno lahko nastale škodne posledice za izvedbo postopka v obliki otežitve ali celo onemogočanja dokazovanja kazenske odgovornosti posameznemu osumljencu. Kazenske ovadbe pristojnemu državnemu tožilstvu Nacionalni preiskovalni urad še ni podal. Skladno z navedenim predlaga, da IP do nadaljnjega zavrne dostop do zahtevanih informacij na podlagi 15.a člena Uredbe. Na podlagi mnenja Nacionalnega preiskovalnega urada št. 2311-957/2014/42 (227-07) z dne 18. 12. 2015 je IP ugotovil, da je prvi pogoj za obstoj izjeme po 6. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ izpolnjen - postopek, na katerega se nanaša zahtevana dokumentacija, je v fazi predkazenskega postopka, in je torej še v teku. Drugi pogoj za obstoj izjeme po 6. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ zavezuje organ k uporabi tako imenovanega škodnega testa, po katerem mora organ izkazati, da bi bila z razkritjem prizadeta varovana pravna dobrina, oz., da bi nastala določena škoda, konkretno izvedbi predkazenskega postopka. Dostop do informacije je tako mogoče zavrniti le, če se tehtnica med škodo na izvedbi postopka in razkritjem informacije nagne proti škodi oz., če bi bila škoda, storjena izvedbi postopka, večja od pravice javnosti, da se seznani z informacijo. Ogrozitev izvedbe predkazenskega oz. kazenskega postopka pa mora biti dejanska, ne le hipotetična. Zavezani organ tako dostop do informacij lahko zavrne, če bi njihovo razkritje ogrozilo izvedbo določenih dejanj v postopku do takšne mere, da se ne bi mogla izvesti ali bi bila njihova izvedba zaradi razkritja težja oz. povezana z nesorazmernimi stroški ali težavami (prim. tudi Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti, Ljubljana, 2005, stran 128).Kot izhaja iz 15.a člena Uredbe, je obvezna osnova za izvajanje škodnega testa mnenje organa, ki obravnava zadevo v fazi predkazenskega ali kazenskega postopka. Predkazenski in kazenski postopek sta namreč posebna postopka z natančno definiranimi pravili ravnanja in z natančno opredeljenimi subjekti, ki so pristojni za odločanje o vprašanjih, ki se obravnavajo v teh postopkih. 15.a člen Uredbe zato temelji na ugotovitvi, da lahko škodljiv učinek razkritja informacij na izvedbo (pred)kazenskega postopka v prvi vrsti verodostojno oceni organ, ki ta postopek vodi. Kadar ta organ oceni, da bi razkritje podatkov škodovalo izvedbi postopka, imata tako prvostopenjski organ, ki odloča o zahtevi za dostop do informacij javnega značaja, kakor tudi IP v pritožbenem postopku malo manevrskega prostora za drugačno odločitev. V obravnavanem primeru je Nacionalni preiskovalni urad pojasnil, da v konkretni zadevi kazenska ovadba na pristojno državno tožilstvo še ni bila podana, in da zaradi otežitve ali celo onemogočanja dokazovanja kazenske odgovornosti posameznemu osumljencu (in tudi morebitnega vplivanja na priče) obstajajo zadržki, zaradi katerih zahtevi prosilca ni mogoče ugoditi. IP poudarja, da je faza predkazenskega postopka načeloma namenjena temu, da se pridobijo podatki, na podlagi katerih se preiskovalni organ odloči, ali bo sprožil nadaljnje postopke. IP nima razlogov, zaradi katerih bi podvomil v navedbe Nacionalnega preiskovalnega urada, iz katerih izhaja, da so zahtevani dokumenti oz. njihova vsebina tudi predmet predkazenskega postopka in bodo, skupaj z drugimi zbranimi podatki, tožilstvu služili kot podlaga za odločitev, ali bodo predkazenskemu postopku sledile tudi nadaljnje faze kazenskega pregona, v katerih bodo verjetno, na podlagi ugotovitev in zbranih podatkov iz predkazenskega postopka, postopoma izvedeni tudi nadaljnji dokazi v zvezi z zahtevanimi informacijami (npr. pregled listinske dokumentacije, zaslišanje prič, ipd.). Kot pravilno izhaja iz navedb Nacionalnega preiskovalnega urada, bi v primeru razkritja zahtevanih dokumentov širši javnosti prišlo do otežitve ali celo onemogočanja dokazovanja kazenske odgovornosti posameznemu osumljencu. IP meni, da bi za izvedbo postopka lahko nastala nepopravljiva škoda, če zaradi razkritja dokumentov, ki so predmet presoje v tem postopku, določeni rezultati posameznih nadaljnjih preiskovalnih dejanj oz. izvedenih dokazov ne bi odražali resničnega dejanskega stanja. Zaradi tega tudi ne bi bilo mogoče pravilno, popolno, objektivno in nepristransko opraviti in zaključiti (pred)kazenskega postopka, s čimer bi nedvomno nastala škoda pri izvedbi tega postopka. IP je ocenil, da je Nacionalni preiskovalni urad v zadostni meri argumentiral škodljivi učinek razkritja zahtevanih informacij. Na podlagi vsega navedenega je IP ugotovil, da bi z razkritjem zahtevanih informacij, ki so predmet tega pritožbenega postopka, za izvedbo konkretnega (pred)kazenskega postopka nastala škoda, ki je večja od pravice javnosti, da se seznani z zahtevano informacijo. Zahtevo prosilca je zato treba zavrniti, ker sta kumulativno izpolnjena oba pogoja, ki ju za obstoj izjeme po 6. točki prvega odstavka 6. člena določa ZDIJZ. IP je izvedel še test prevladujočega interesa javnosti v skladu z drugim odstavkom 6. člena ZDIJZ, ki določa, da se ne glede na določbe prejšnjega odstavka (v katerem so določene izjeme od prosto dostopnih informacij, op. IP), dostop do zahtevane informacije dovoli, če je javni interes glede razkritja močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevane informacije, razen v zakonu določenih primerih. Izvajanje testa interesa javnosti je dovoljeno v primerih, ko gre za obstoj izjeme varstva postopka kazenskega pregona po 6. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, torej glede izjeme, ki jo je IP ugotovil pri zahtevanih informacijah. Bistvo presoje interesa javnosti je v možnosti relativizacije določene izjeme, ki pa mora biti omejena zgolj na tiste primere, ko je interes javnosti za razkritje določene izjeme močnejši od interesa, zaradi katerega je določena informacija zavarovana kot izjema. Pri uporabi testa prevladujočega interesa javnosti je treba presoditi tudi, ali je interes javnosti za razkritje informacije javnega značaja lahko močnejši od potencialno storjene škode, ki bi nastala z razkritjem informacije. Upoštevaje dejstvo, da se je Nacionalni preiskovalni urad v dopisu št. 2311-957/2014/42 (227-07) z dne 18. 12. 2015 skliceval na predkazenski postopek, ki je še v fazi izvajanja preiskovalnih dejanj in da je IP ugotovil, da je podana izjema po 6. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, je v nadaljevanju moral presoditi, ali je interes javnosti za razkritje zahtevanih informacij večji od interesa, ki se kaže v varovanju teh informacij zaradi interesa predkazenskega postopka. V tem primeru se interes varovanja predkazenskega postopka kaže zlasti v potrebi po varovanju podatkov, ki so pomembni za izvedbo predkazenskega postopka, zlasti z vidika priprave določenih preiskovalnih opravil, ki jih je potrebno opraviti in v konkretni zadevi še niso bila opravljena. IP ugotavlja, da v fazi postopka, v katerih se nahaja konkretni postopek kazenskega pregona, ni mogoče določiti, kateri podatek iz zahtevane informacije je oz. ni pomemben za nadaljnji kazenski postopek. Določena informacija je v trenutni fazi postopka lahko povsem brez pomena, tekom postopka pa se lahko izkaže, da gre za enega glavnih obremenilnih ali razbremenilnih dokazov, poleg tega pa se dokazi in podatki, ki utegnejo biti koristni za postopek, v tej fazi postopka še zbirajo. IP meni, da bi izvedbi postopka lahko nastala nepopravljiva škoda, če zaradi razkritja zahtevanih informacij določenih preiskovalnih opravil ne bi bilo mogoče več opraviti (npr. onemogočanje dokazovanja kazenske odgovornosti posameznemu osumljencu). IP poudarja, da interes javnosti ni tako natančen in ozek kot interes za nerazkritje informacij, temveč je abstraktne in splošne narave. Kaže se predvsem kot zahteva po preglednosti, odprtosti delovanja in v zavezi organov javnega sektorja, da delujejo odgovorno in skrbno pri odločanju o pomembnih javnih zadevah in pri porabi javnih sredstev. Interes javnosti se kaže tudi v odprti razpravi o pomembnih družbenih temah. V obravnavani zadevi tehtanje navedenih okoliščin po oceni IP pripelje do zaključka, da interes javnosti za razkritje zahtevanih informacij ni močnejši od interesa, da se ti podatki zavarujejo zaradi vodenja predkazenskega postopka. Poudariti je treba, da je takšen rezultat testa vezan tudi na časovno točko, zlasti na dejstvo, da je postopek kazenskega pregona še v fazi preiskave, v kateri se kazniva dejanja še raziskujejo in dokazi še zbirajo. Nobenega dvoma ni, da je pregon storilcev kaznivih dejanj v javnem interesu, saj je glavna pravica in dolžnost preiskovalnih organov ravno pregon storilcev kaznivih dejanj, ki se preganjajo po uradni dolžnosti. Obenem so vsi državni organi in organizacije z javnimi pooblastili dolžni naznaniti kazniva dejanja, za katera se storilec preganja po uradni dolžnosti, če so o njih obveščeni, ali če kako drugače zvedo zanje. Po skrbni presoji navedenih okoliščin je zato treba zahtevane informacije izvzeti iz prostega dostopa, saj bi njihovo razkritje v tem času povzročilo takšno škodo predkazenskemu postopku, da je interes javnosti za razkritje ne odtehta. Razkritje bi spodkopalo zakoniti interes države, da zavaruje tiste podatke, ki so pomembni za uspešno odkrivanje in pregon storilcev kaznivih dejanj. Ob tem je potrebno upoštevati dejstvo, da bi zaradi razkritja teh podatkov lahko nastala nepopravljiva škoda izvedbi postopka, saj nekaterih preiskovalnih dejanj, ki so nujna za uspešno izvedbo postopka, ne bi bilo mogoče več izvesti. IP še ugotavlja, da je nedvomno v interesu javnosti, da se ugotovi, kdo so storilci kaznivih dejanj in da se ukrene vse potrebno, da se odkrijejo in zavarujejo sledovi kaznivega dejanja in predmeti, ki utegnejo biti dokaz in da se zberejo vsa obvestila, ki bi utegnila biti koristna za uspešno izvedbo kazenskega postopka. V obravnavanem primeru bi bilo tako razkritje zahtevanih informacij celo v nasprotju z interesom javnosti.Presoja po drugem odstavku 6. člena ZDIJZ je tako pripeljala do zaključka, da interes javnosti za dostop do vseh zahtevanih informacij ni močnejši od interesa varstva postopka kazenskega pregona, zaradi katerih so te informacije varovane kot izjema po 6. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.Ker je IP ugotovil, da je podana izjema varstva (pred)kazenskega postopka glede vseh zahtevanih dokumentov, se v tem pritožbenem postopku ni posebej opredelil do pritožbenih navedb, da organ ni odločal o zadevi, ki je bila zahtevana. IP je namreč od Nacionalnega preiskovalnega urada št. 2311-957/2014/42 (227-07) z dne 18. 12. 2015 pridobil mnenje, da v zvezi z vsemi zahtevanimi dokumenti, torej tudi morebitnimi dopisi, pošto, spremljajočimi dokumenti ali drugimi, z izrekom (ali so pripeljali do izreka) odločb o izrednih ukrepih, povezanimi dokumenti, vodi predkazenski postopek in da bi z razkritjem vseh zahtevanih dokumentov v tej fazi predkazenskega postopka zelo verjetno lahko nastale škodne posledice za izvedbo postopka. Ker zahtevana dokumentacija v celoti predstavlja izjemo od prostega dostopa do informacij javnega značaja po 6. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, in ker za zavrnitev zahteve zadošča že obstoj ene izmed izjem od prostega dostopa do informacij javnega značaja, se IP ni opredeljeval glede drugih izjem, ki jih je organ navedel v izpodbijani odločbi. Iz istega razloga se IP tudi ni opredelil do pritožbenih navedb in navedb stranskih udeležencev do zatrjevanih izjem od prostega dostopa do informacij javnega značaja.Iz obrazložitve izhaja, da je pritožba prosilca neutemeljena, zato jo je IP na podlagi tretjega odstavka 248. člena ZUP kot neutemeljeno zavrnil in potrdil odločitev organa, vendar na drugačni pravni podlagi. Razlog za zavrnitev dostopa do zahtevane informacije je obstoj izjeme iz 6. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Na podlagi petega odstavka 213. člena ZUP, ki se smiselno uporablja tudi za odločbo o pritožbi (prvi odstavek 254. člena ZUP), se v izreku odloči tudi o tem, ali so nastali stroški postopka. IP je ugotovil, da v tem postopku posebni stroški niso nastali, zato je odločil, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/10 – ZUT-UPB5 in 14/15 – ZUUJFO) oproščena plačila upravne takse.Pouk o pravnem sredstvu: Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh po prejemu tega sklepa na Upravno sodišče Republike Slovenije, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se vloži pri pristojnem sodišču neposredno pisno ali pa se mu pošlje po pošti. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži najmanj v treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi ta sklep v izvirniku ali prepisu.Postopek vodila:Monika Voga, univ.dipl.prav., Svetovalka pri Informacijskem pooblaščencu Informacijski pooblaščenec Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,informacijska pooblaščenka
