+-Datum: 14.07.2015 Številka: 090-163/2015 Kategorije: Tajni podatki, Osebni podatek, Notranje delovanje organa POVZETEK: Prosilka je zahtevala Poročilo o nadzoru v Veleposlaništvu Republike Slovenije v Parizu. Organ je zahtevo prosilke v celoti zavrnil iz razloga izjeme varstva tajnega podatka. V pritožbenem postopku je IP ugotovil, da se vsebina Poročila v večjem delu ne nanaša na tista interesna področja države, ki jih je ZTP opredelil kot posebej občutljiva oziroma takega pomena, da jih je ob izpolnjevanju nadaljnjih pogojev, mogoče varovati s stopnjo tajnosti. Ker v tem delu Poročila ne gre za tajne podatke, je IP organu naložil umik stopnje tajnosti interno in posredovanje Poročila prosilki, pri čemer mora predhodno prekriti varovane osebne podatke. Glede dela Poročila, ki se nanaša na varnostno-tehnično delovanje in tajne podatke je IP ugotovil, da je utemeljeno označen kot tajni podatek, saj bi razkritje teh informacij lahko ogrozilo zagotovitev varnosti osebja, opreme in dokumentov, ki se nanašajo na zunanje zadeve, kar posledično pomeni ne samo oteženo, ovirano ali celo onemogočeno izvajanje nalog organa, temveč bi razkritje teh podatkov povzročilo škodljive posledice za varnost države ali za njene politične ali gospodarske koristi. IP je še ugotovil, da glede podatkov iz Poročila, ki niso tajni podatki, tudi nista kumulativno izpolnjena oba pogoja, ki ju za obstoj izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena določa ZDIJZ, kar pomeni, da izjema notranjega delovanja ni podana.ODLOČBA: Številka: 090-163/2015/5Datum: 15. 7. 2015Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP) izdaja na podlagi tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo, 117/2006 – ZDavP-2, 23/14, 50/14 in 19/15 odl. US; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/05 in 51/07 – ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP) ter prvega odstavka 248. člena in prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07- ZUP-E, 65/08-ZUP-F, 8/10-ZUP-G in 82/13-ZUP-H; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi……………….. (v nadaljevanju prosilka), zoper odločbo Ministrstva za zunanje zadeve, Prešernova cesta 25, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 090-6/2015/2 z dne 10. 6. 2015, v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjoO D L O Č B O:
Pritožbi prosilke zoper odločbo Ministrstva za zunanje zadeve št. 090-6/2015/2 z dne 10. 6. 2015 se delno ugodi in se izpodbijana odločba delno odpravi ter se odloči:
a) organ je dolžan v roku 31 (enaintridesetih) dni od vročitve te odločbe iz Poročila o nadzoru v Veleposlaništvu Republike Slovenije v Parizu št. ZGI-007/15 z dne 16. 2. 2015 umakniti stopnjo tajnosti INTERNO, razen v naslednjih delih Poročila:- poglavje A) Vsebinsko delovanje;- poglavje C) 1. Varnostno-tehnično delovanje poglavja točke II. Ugotovitve nadzora;- poglavje C) 3. Tajni podatki točke II. Ugotovitve nadzora;- točke 16., 17., 20. in 35. točke III. Predlogi ukrepov ter- priloge št. 6 – 8 (razen fotografije zunanjega pročelja in table pri vhodnih vratih veleposlaništva)in b) organ je dolžan v roku 31 (enaintridesetih) dni od vročitve te odločbe posredovati v elektronski obliki na elektronski naslov prosilke (…………) Poročilo o nadzoru v Veleposlaništvu Republike Slovenije v Parizu št. ZGI-007/15 z dne 16. 2. 2015, pri čemer mora prekriti:- poglavje A) Vsebinsko delovanje;- poglavje C) 1. Varnostno-tehnično delovanje točke II. Ugotovitve nadzora;- točka C) 3. Tajni podatki točke II. Ugotovitve nadzora;- točke 16., 17., 20. in 35. točke III. Predlogi ukrepov;- fotografije o notranjosti (ne pa tudi zunanjega pročelja in table) stavbe Veleposlaništva v Parizu, ki so v prilogah št. 6 – 8;- številko TRR veleposlanice, vsakokrat navedene na str. 30 Poročila in v prilogah št. 19b in 20;- ime in priimek hčere veleposlanice, vsakokrat navedene na str. 36 in 37 Poročila ter v prilogah št. 17 in 20;- starost hčere veleposlanice na strani str. 37 Poročila;- vzrok odsotnosti veleposlanice, naveden v drugem odstavku na str. 49 in 3. alineji prvega odstavka na str. 51 Poročila;- celotno prilogo št. 27.
Glede tajnih podatkov, ki jih je organ dolžan prekriti v skladu s 1. b) točko izreka te odločbe, se pritožba prosilke zavrne.
V tem postopku posebni stroški niso nastali.
O b r a z l o ž i t e v:Prosilka je z vlogo z dne 18. 5. 2015 zahtevala poročilo glavnega diplomatskega nadzornika o opravljenem nadzoru na veleposlaništvu v Parizu. Organ je zahtevo prosilke v celoti zavrnil z odločbo št. 090-6/2015/2 z dne 10. 6. 2015. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je poročilo o opravljenem nadzoru na Veleposlaništvu RS v Parizu dokument, ki je v skladu z Zakonom o tajnih podatkih (Uradni list RS, št. 50/06 – uradno prečiščeno besedilo, 9/10 in 60/11; v nadaljevanju ZTP) označen s stopnjo tajnosti »interno«, zato je organ zahtevo zavrnil iz razloga izjeme po 1. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Prosilka se je zoper odločbo organa pravočasno pritožila in navedla, da po njenem mnenju ne obstajajo razlogi, da je dokument označen kot tajen. Gre za javno institucijo, ki jo financirajo davkoplačevalci, zato ima javnost pravico izvedeti, kaj se tam dogaja, kakšni postopki so sproženi in kakšne so ugotovitve pristojnih inšpektorjev. Navedla še je, da se osebni podatki lahko zakrijejo. Organ po prejemu pritožbe izpodbijane odločbe ni nadomestil z novo, zato je pritožbo z dopisom št. 090-6/2015/4, z dne 16. 6. 2015, na podlagi 245. člena ZUP, odstopil v reševanje IP kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe. Navedel še je, da IP z zahtevanim poročilom že razpolaga v okviru drugega pritožbenega postopka, ki ga vodi pod zadevo št. 090-82/2015.IP je iz zadeve št. 090-82/2015, kjer je bil predmet postopka prav tako presoja, ali Poročilo o nadzoru v Veleposlaništvu Republike Slovenije v Parizu št. ZGI-007/15 z dne 16. 2. 2015 (v nadaljevanju Poročilo) predstavlja prosto dostopno informacijo javnega značaja, prevzel Poročilo in odgovor organa št. 090-3/2015/4 z dne 27. 3. 2015. V slednjem je organ IP posredoval dodatna pojasnila glede določitve Poročila za tajni podatek po določbah ZTP in navedel, da se Poročilo nanaša na področja iz točke 3 (zunanje zadeve), točke 5 (sisteme, naprave, projekte in načrte, pomembne za javno varnost, obrambo, zunanje zadeve ter obveščevalno in varnostno dejavnost državnih organov Republike Slovenije) in točke 6 (znanstvene, raziskovalne, tehnološke, gospodarske in finančne zadeve, pomembne za javno varnost, obrambo, zunanje zadeve ter obveščevalno in varnostno dejavnost državnih organov Republike Slovenije) 5. člena ZTP. Razlogi za določitev stopnje tajnosti "interno" poročila o nadzoru so že opisani v oceni škodljivih posledic, organ pa je dodatno pojasnil, da poročilo med drugim vsebuje vsebinsko oceno delovanja veleposlaništva na političnem in gospodarskem področju, podatke o dokumentih in delovanju veleposlaništva, ki se nanašajo na državo sprejemnico, način hrambe dokumentov, podatke o organiziranosti dela in medosebnih odnosih v veleposlaništvu, natančne informacije o varnostno - tehničnem delovanju in varovanju veleposlaništva in rezidence vodje diplomatskega predstavništva, varovanju tajnih podatkov, podatke o finančnem poslovanju veleposlaništva in podobno. Gre za podatke, ki so tako pomembni, da bi z njihovim razkritjem nastale škodljive posledice za politične ali gospodarske koristi države, saj je delovanje diplomacije, t.j. diplomatskih predstavništev, zaupne narave in se vsebine pogovorov, dokumentov, organiziranosti in načina delovanja tudi v mednarodni običajni praksi ne razkriva, kar izhaja tudi iz 45.a člena Zakona o zunanjih zadevah (Uradni list RS, št. 113/03 – uradno prečiščeno besedilo, 20/06 – ZNOMCMO, 76/08, 108/09, 80/10 – ZUTD in 31/15; v nadaljevanju ZZZ-1). Gre namreč za način delovanja, poročanja in usmerjanja v političnih in gospodarskih odnosih države, katerega razkritje bi brez dvoma povzročilo nepopravljivo škodo na področju zunanje politike. To pomeni, da bi Republika Slovenija zaradi razkritja določenih načinov delovanja lahko izgubila zaupanje, ki ga uživa v odnosih z drugimi državami. V takem primeru lahko za organ (tako Veleposlaništvo RS v Parizu, kot tudi Ministrstvo za zunanje zadeve) nastane škoda, saj predstavniki Republike Slovenije ne bi bili več vključeni v določene kroge usklajevanj znotraj mednarodnih povezav, težja ali nemogoča pa bi bila tudi morebitna pogajanja, saj bi nasprotna stran vedela za šibkosti v delovanju organa, kar včasih predstavlja tudi pogajalsko taktiko. Razkritje podatkov v poročilu, ki se nanašajo na sisteme, naprave, projekte in načrte, pomembne za zunanje zadeve (tj. varnostno - tehnično delovanje, ravnanja s tajnimi podatki, organizacija varnosti diplomatskega predstavništva in rezidence, način hrambe dokumentov in podobno), bi resno ogrozilo varnost veleposlaništva ter dokumentov in tajnih podatkov, ki se nahajajo v njegovih prostorih in se nanašajo na področje zunanjih zadev, saj bi bili lahko javno objavljeni podatki, iz katerih je razvidna šibkost sistema varovanja. Enako velja za gospodarske in finančne zadeve, pomembne za področje zunanjih zadev (6. točka 5. člena ZTP), saj bi razkritje finančnega in materialnega poslovanja diplomatskega predstavništva in morebitne ugotovljene nepravilnosti, pomenilo, da bi bile javnosti (tudi mednarodni javnosti in državi sprejemnici) razkrite vse podrobnosti, hkrati s pomanjkljivostmi in morebitnimi slabostmi delovanja vseh diplomatskih predstavništev in konzulatov Republike Slovenije, kar bi lahko vplivalo tudi na odnose z drugimi državami in bi posledično nastale škodljive posledice za politične ali gospodarske koristi države. S tem bi Republika Slovenije lahko izgubila zaupanje in ugled, ki ga Slovenija in njeni predstavniki uživajo pri svojem mednarodnem delovanju.Pritožba je delno utemeljena.IP pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan izpodbijano odločbo preizkusiti v delu, v katerem jo prosilka izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon. V obravnavanem primeru ni sporno, da je organ zavezanec po ZDIJZ, da zahtevane informacije spadajo v njegovo delovno področje in da organ z njimi razpolaga. Iz pritožbe izhaja, da je predmet tega pritožbenega postopka presoja, ali Poročilo, razen varovanih osebnih podatkov, predstavlja prosto dostopno informacijo javnega značaja. Organ je kot zavrnilni razlog navedel, da je Poročilo interne narave. IP se je najprej spustil v presojo, ali gre za podatek, ki je na podlagi ZTP opredeljen kot tajen (1. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ), nato pa po uradni dolžnosti presojal, ali so izpolnjeni kriteriji za katero od izjem od prostega dostopa do informacij javnega značaja, ki jih določba ZDIJZ. Izjema varstvo tajnih podatkovIP poudarja, da je izjema tajnih podatkov odraz potrebe po varstvu temeljnih interesov države oz. družbe kot celote in obenem predstavlja najbolj občutljivo izjemo od javnosti dela oblastnih organov. Določitev podatkov za tajne pomeni, da so podrejeni posebnemu režimu varovanja, s katerim se odtegnejo nepooblaščenim osebam in seveda javnosti v celoti. ZDIJZ kot izjemo od prostega dostopa dovoljuje samo tiste informacije, ki so ustrezno opredeljene oz. klasificirane kot tajne na podlagi ZTP. Po ZTP je tajen le tisti podatek, ki kumulativno izpolnjuje tako materialni kot formalni kriterij. Materialni kriterij se nanaša na samo vsebino podatka in določa, da se podatek lahko določi za tajnega le takrat, če je tako pomemben, da bi z njegovim razkritjem nepoklicani osebi nastale, ali bi očitno lahko nastale škodljive posledice za varnost države ali za njene politične in gospodarske koristi ter se obenem nanaša izključno na naslednja področja: javna varnost, obramba, zunanje zadeve, obveščevalna in varnostna dejavnost državnih organov RS oz. se nanaša na sisteme, naprave, projekte in načrte ali znanstvene, raziskovalne, tehnološke, gospodarske in finančne zadeve, ki so pomembni za omenjene cilje (prim. 5. člen ZTP). Materialni kriterij torej vključuje dva elementa. Prvi je v tem, da bi z razkritjem podatka nastala oz. očitno lahko nastala določena škoda, drugi pa je v povezavi škode s taksativno naštetimi interesnimi področji države.Oba materialna elementa se zrcalita v formalnem kriteriju tajnega podatka, ki ga sestavljajo trije elementi, ki morajo biti podani kumulativno. Prvi element je, da lahko podatek za tajnega določi le za to pooblaščena oseba. Načeloma je to v skladu z ZTP predstojnik organa oz. osebe na najvišjih delovnih mestih oz. položajih (prim. 10. člen ZTP). S tem je zagotovljeno, da odločitve o tajnosti podatkov sprejemajo osebe, ki imajo dovolj informacij in znanja, da lahko ocenijo pomen morebitnih škodljivih posledic ob razkritju tega podatka. Z ZTP je predpisan tudi način in postopek določanja tajnosti, katerega bistvo je v izdelavi vnaprejšnje pisne ocene možnih škodljivih posledic, ki bi nastale z razkritjem podatka (prim. 11. člen ZTP). Ta pisna ocena predstavlja drugi formalni kriterij. Takšna ocena mora vsebovati določitev objekta varstva. Objekt varstva je interes, ki bi bil z razkritjem ogrožen. Poleg opisanega, mora pisna ocena vsebovati tudi oceno teže in intenzivnosti možnih škodljivih posledic. Pisna ocena se hrani kot priloga dokumenta pri organu, ki je podatku določil stopnjo tajnosti. Prav ta ocena možnih škodljivih posledic omogoča z vidika ZDIJZ naknadno preverjanje oz. ugotavljanje razlogov in okoliščin, ki so narekovali odločitev, da se podatek določi za tajnega. Tretji formalni kriterij pa temelji na pravilni oznaki, saj je lahko tajen samo tisti podatek, ki je ustrezno označen kot tajen (prim. 17. člen ZTP). Tajni podatki so glede na težo škodljivih posledic za varnost države ali za njene politične ali gospodarske koristi ob morebitnem razkritju razvrščeni v 4 stopnje varovanja: strogo tajno, tajno, zaupno in interno (13. člen ZTP). Ob vpogledu v Poročilo je IP ugotovil, da je Poročilo, razen prilog št. 1. - 3., 5., 6. in 9. – 28., označeno s stopnjo tajnosti INTERNO in v zvezi z njim obstaja pisna ocena možnih škodljivih posledic, in sicer ocena št. ZGI-013/14 z dne 19. 12. 2014, ki jo je podpisal glavni diplomatski nadzornik. Iz tega izhaja, da sta glede Poročila, razen prilog št. 1. - 3., 5., 6. in 9. – 28., izpolnjena dva elementa, ki sta predpisana za formalni kriterij – v skladu z določbo 17. člena ZTP je dokument vidno označen s stopnjo tajnosti (INTERNO), oceno možnih škodljivih posledic pa je, v skladu z določbo 10. člena ZTP, podpisala za to pooblaščena oseba: glavni diplomatski nadzornik, ki je na podlagi 1. člena Navodila o spremembi Navodila o tajnih podatkih št. 0220-6/2012/1 z dne 24. 7. 2012, pooblaščen za določanje stopnje tajnost. Nato je IP presojal, ali je izpolnjen tudi tretji element za formalni kriterij, torej ali ocena škodljivih posledic izpolnjuje vse pogoje iz 11. člena ZTP. Nedvomno je izpolnjen pogoj iz prvega odstavka 11. člena ZTP, ki določa, da mora pooblaščena oseba določiti stopnjo tajnosti podatka ob njegovem nastanku oz. ob začetku izvajanja naloge organa, katere rezultat bo tajen podatek. Poročilo je bilo izdelano dne 16. 2. 2015, ocena možnih škodljivih posledic pa je bila izdelana že dne 19. 12. 2014 in se nanaša na osnutek poročila in na končno poročilo o nadzoru. IP je pri presoji formalnega kriterija - pogoja iz drugega odstavka 11. člena, ki določa, da mora ocena škodljivih posledic vsebovati konkretne navedbe o tem, katere škodljive posledice bi nastale z razkritjem dokumenta (ki še ne zajema vsebine Poročila, temveč zgolj presojo ocene škodljivih posledic), ugotovil, da je izpolnjen tudi ta. V obravnavani oceni so navedena različna vsebinska področja, na katera se ocena nanaša, temu pa sledi navedba o škodljivih posledicah. Navedbe škodljivih posledic se glasijo: »…njihovo razkritje lahko škodovalo bilateralnim gospodarskim in političnim interesom Republike Slovenije«, »…bi otežilo izvedbo učinkovitih ukrepov za zagotovitev varnosti osebja, opreme, dokumentov in nemotenega dela na veleposlaništvu«, »…bi povzročilo motnje pri delovanju MZZ in VPA, saj vsebuje tudi slabosti in pomanjkljivosti, ki jih je v skladu z ukrepi nadzora potrebno odpraviti«. V zadnjem odstavku obravnavane ocene je navedeno: »Nadzor predstavništev RS v tujini je stvar notranje organizacije MZZ in njegov cilj je izboljšanje delovanja tako organizacijskih enot ministrstva v notranji službi kot tudi diplomatskih predstavništev v tujini, zato tudi ni smotrno razkrivanje njegovih ugotovitev, ker bi to otežilo izvajanje nalog MZZ in povzročilo motnje pri delovanju MZZ.« IP je ocenil, da je pooblaščena oseba dovolj natančno konkretizirana možne škodljive posledice, ki naj bi nastale z razkritjem dokumenta za delovanje ali izvajanje nalog organa. IP je zaključil, da so v konkretnem primeru kumulativno izpolnjeni vsi elementi za opredelitev obstoja formalnega kriterija za klasifikacijo Poročila, razen prilog št. 1. - 3., 5., 6. in 9. – 28., za tajni podatek s stopnjo interno. Priloge Poročila št. 1. - 3., 5., 6. in 9. – 28. ne izpolnjujejo niti formalnega kriterija za določitev podatka kot tajnega, zato v tem delu izjema po 1. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ni podana. Glede preostalega dela Poročila pa je IP presojal še izpolnjevanje materialnega kriterija. Izpolnjevanje materialnega kriterija za določitev tajnega podatka po ZTP, je vezano na vsebino podatka, ki je označen kot tajen. V konkretnem primeru je IP vsebino Poročila presojal z vidika določbe 5. člena ZTP, torej ali gre za podatek, da bi z njegovim razkritjem nepoklicani osebi nastale, ali bi očitno lahko nastale škodljive posledice za varnost države ali za njene politične in gospodarske koristi ter se obenem nanaša izključno na: javno varnost, obrambo, zunanje zadeve, obveščevalno in varnostno dejavnost državnih organov RS; sisteme, naprave, projekte in načrte ali znanstvene, raziskovalne, tehnološke, gospodarske in finančne zadeve, pomembne za javno varnost, obrambo, zunanje zadeve ter obveščevalno in varnostno dejavnost državnih organov Republike Slovenije. Ker iz ocene škodljivih posledic ni mogoče razbrati, na katerega izmed šestih področij, navedenih v 5. členu ZTP, se Poročilo nanaša, je IP organ pozval za dodatno pojasnilo, na katero interesno področje države iz 5. člena ZTP se Poročilo nanaša ter kakšne škodljive posledice za varnost države ali za njene politične in gospodarske koristi bi lahko nastale z razkritjem Poročila nepoklicani osebi. V dopisu št. 090-3/2015/4 z dne 27. 3. 2015 je organ navedel, da se Poročilo nanaša na področja iz točke 3 (zunanje zadeve), točke 5 (sisteme, naprave, projekte in načrte, pomembne za javno varnost, obrambo, zunanje zadeve ter obveščevalno in varnostno dejavnost državnih organov Republike Slovenije) in točke 6 (znanstvene, raziskovalne, tehnološke, gospodarske in finančne zadeve, pomembne za javno varnost, obrambo, zunanje zadeve ter obveščevalno in varnostno dejavnost državnih organov Republike Slovenije) 5. člena ZTP. Organ je navedel, da gre za podatke, ki so tako pomembni, da bi z njihovim razkritjem nastale škodljive posledice za politične ali gospodarske koristi države, saj je delovanje diplomacije, t.j. diplomatskih predstavništev, zaupne narave in se vsebine pogovorov, dokumentov, organiziranosti in načina delovanja tudi v mednarodni običajni praksi ne razkriva. Organ se pri tem sklicuje na 45.a člen ZZZ-1. IP pojasnjuje, da navedeni člen ZZZ-1 posebno varstvo namenja dokumentom ministrstva za zunanje zadeve, ki so namenjeni izvajanju zunanje politike Republike Slovenije, kot so diplomatske note, zapisi sestankov ali pogovorov s tujimi diplomatskimi predstavniki in predstavniki mednarodnih organizacij in pogajalska izhodišča. IP je pregledal vsebino obravnavanega Poročila in ugotovil, da ta ne vsebuje te vrste dokumentov, ki so varovani z določbo 45.a člena ZZZ-1, prav tako pa tudi ne vsebuje podatkov iz tovrstnih dokumentov. IP je za namen ugotovitve utemeljenosti navedbe organa, da se Poročilo nanaša na zunanje zadeve (3. točka 5. člena ZTP), definiral pojem »zunanje zadeve«. IP enotne definicije zunanjih zadev ni zasledil, jo je pa mogoče opredeliti na podlagi določb ZZZ-1, ki se nanašajo na pristojnosti Ministrstva za zunanje zadeve: predstavlja Republiko Slovenijo pri drugih državah in v mednarodnih organizacijah; gre za zadeve, ki se nanašajo na globalne odnose Republike Slovenije z drugimi državami in mednarodnimi organizacijami; usklajuje način uveljavljanja in zaščite gospodarskih interesov Republike Slovenije v tujini z drugimi, za načrtovanje in izvajanje gospodarskega sodelovanja pristojnimi organi in institucijami; usklajuje mednarodno razvojno sodelovanje in humanitarno pomoč; spodbuja medkulturni dialog in izvaja kulturno sodelovanje v zunanjih odnosih; vodi oz. sodeluje pri pogajanjih z drugimi državami in mednarodnimi organizacijami; sodeluje v postopku za sklenitev mednarodnih aktov, vodi njihovo evidenco ter jih hrani; spodbuja in usklajuje sodelovanje s tujino na političnem, gospodarskem, prosvetnem, kulturnem, znanstveno-tehničnem ter na drugih področjih; posveča posebno skrb varovanju interesov Republike Slovenije in njenih državljanov ter pravnih oseb v tujini; skrbi za slovenske manjšine v sosednjih državah in za Slovence po svetu ter spremlja mednarodne politične in gospodarske odnose. Navedene aktivnosti (zunanje zadeve) se izvajajo na ministrstvu in v diplomatsko-konzularnih predstavništvih Republike Slovenije v tujini.Po pregledu Poročila, navedb organa in definicije zunanjih zadeve je IP ugotovil, da se del Poročila, natančneje poglavje A) Vsebinsko delovanje nanaša na delovanje veleposlaništva na gospodarskem, kulturnem in političnem področju, ki zadeva tudi državo sprejemnico (Francijo). Vsebina tega poglavja se nanaša tudi na depeše, katerih vsebina sicer ni razkrita, vendar pa razkriva delovanje veleposlaništva (pomanjkljivosti in slabosti) na področju pošiljanja depeš, njihove oblike in varnosti. IP je tako ugotovil, da je vsebina poglavja A) Vsebinsko delovanje, ki se nanaša na zunanje zadeve (3. točka 5. člena ZTP), dovolj natančno opisana, da bi z njenim razkritjem nepoklicani osebi nastale, ali bi očitno lahko nastale, škodljive posledice za varnost države ali za njene politične ali gospodarske koristi. Glede vsebine preostalega dela Poročila pa IP ne more slediti argumentu organa, da Poročilo razkriva način delovanja, poročanja in usmerjanja v političnih in gospodarskih odnosih države, katerega razkritje bi povzročilo nepopravljivo škodo na področju zunanje politike. IP je namreč ugotovil, da je vsebina Poročila (razen poglavja A) Vsebinsko delovanje) tako splošna, da ne razkriva konkretnih načinov delovanja veleposlaništva, zaradi razkritja katerih bi Republika Slovenija lahko izgubila zaupanje, ki ga uživa v odnosih z drugimi državami. Še manj verjetno je, da bi z razkritjem Poročila za organ nastala škoda v smislu, da predstavniki Republike Slovenije ne bi bili več vključeni v določene kroge usklajevanj znotraj mednarodnih povezav ali da bi bila težja ali nemogoča morebitna pogajanja, kot to zmotno zatrjuje organ. Glede na navedeno se IP ne strinja z navedbo organa, da celotna vsebina obravnavanega Poročila sodi v področje zunanjih zadev. Zato tudi dejstva, da se določen del Poročila (poglavja A) Vsebinsko delovanje) nanaša na zunanje zadeve, ni mogoče pavšalno upoštevati v smislu škodljivih posledic za politične in gospodarske koristi države, kot jih določa ZTP, kar za celotno Poročilo. IP je ugotovil, da je Poročilo nastalo na podlagi rednega nadzora v Veleposlaništvu RS v Parizu, ki je potekal po predpisanem postopku, določenem v 8. členu ZZZ-1, podrobneje pa postopek določa še Pravilnik o nadzoru v predstavništvih Republike Slovenije v tujini (Uradni list RS, št. 12/11, v nadaljevanju Pravilnik). Organ mora tako v skladu s prvim odstavkom 8. člena ZZZ-1 skrbeti za urejeno, učinkovito in gospodarno delovanje predstavništev v tujini ter zagotavljati ugledu države primerne in v posameznih državah primerljive personalne, materialne in prostorske pogoje za delovanje predstavništev, vključno z rezidencami vodij predstavništev. Za doseganje v prvem odstavku navedenih ciljev je v nadaljevanju 8. člena ZZZ-1 in v Pravilniku natančno predpisan postopek nadzora. Pripravo in potek nadzora v predstavništvu vodi glavni diplomatski nadzornik, posamezne naloge nadzora pa opravijo tudi drugi uslužbenci ministrstva za zunanje zadeve. Glavni diplomatski nadzornik pri opravljanju svojega dela v okviru pristojnosti deluje neodvisno in nepristransko. Če odkrije nepravilnosti, mora o njih obvestiti ministra za zunanje zadeve, ki sprejme ukrepe v skladu z zakonom (četrti odstavek 8. člena ZZZ-1). 12. člen Pravilnika nadalje določa, da mora o nadzoru v predstavništvu glavni diplomatski nadzornik pripraviti poročilo. Poročilo vsebuje opis poteka, vsebino, ugotovitve in ocene o vseh vidikih izvršenega nadzora ter predloge ukrepov. Glavni diplomatski nadzornik je odgovoren, da v poročilo o nadzoru vključi vse ugotovitve, vključno z ugotovljenimi nezakonitostmi, kršitvami predpisov, nepravilnostmi in slabostmi v delovanju predstavništva. Predloge ukrepov namreč glavni diplomatski nadzornik pripravi v skladu z določbami predpisov, splošnih aktov in navodil ministra, ki so podlaga za zakonito, urejeno, gospodarno in učinkovito delovanje predstavništva (drugi odstavek 13. člena Pravilnika). Iz navedenih določb ZZZ-1 in Pravilnika izhaja, da je nadzor obsegal preverjanje in ugotavljanje pravilnega, gospodarnega in zakonitega celotnega poslovanja in delovanje veleposlaništva, ki zajema kadrovska vprašanja, medsebojne odnose zaposlenih, finančno in materialno poslovanje veleposlaništva, organizacijo dela in evidence. Ugotovitev glede poslovanje in delovanja veleposlaništva, kot diplomatsko-konzularnega predstavništva Republike Slovenije v tujini, le zaradi dejstva, da gre za »enoto« v tujini in ker spada pod organ, ki izvaja pristojnosti na področju zunanjih zadev, ni mogoče kar uvrstiti v področje zunanjih zadev v smislu varstva tajnih podatkov, kot jih zasleduje 3. točka 5. člena ZTP. IP poudarja, da zahtevano Poročilo vsebinsko ni nič drugačno, kot so (bila) poročila (revizijska poročila, poročila Računskega sodišča, poročila Komisije za preprečevanje korupcije) o poslovanju in delovanju organov državne uprave in širše javne uprave in so prosto dostopne informacije javnega značaja. Če bi sledili stališču organa, da gre pri celotnem poročilu za vsebino, ki se nanaša na zunanje zadeve, bi to praktično pomenilo, da lahko organ katerikoli dokument, ki ga ustvari v okviru poslovanja, označi kot tajnega, kajti temeljna dejavnost organa so zunanje zadeve, kljub temu, da se dokument očitno ne nanaša na področje izvajanja zunanje politike, ampak iz njegove vsebine izhaja, da obravnava pravilnost in zakonitost splošnega finančnega in kadrovskega poslovanja. Z vidika namena ZDIJZ (2. člen ) bi bilo nesprejemljivo, da bi organ, ki sicer res izvaja pristojnosti na področju zunanjih zadev, celotno svoje delovanje in poslovanje (z javnimi sredstvi) opredeljeval kot zunanje zadeve in ga kot tajnega »skrival« za določbami ZTP. Glede na definicijo zunanjih zadev in vsebino Poročila so neutemeljene tudi navedbe organa v zvezi s 6. točko 5. člena ZTP, da bi razkritje finančnega in materialnega poslovanja diplomatskega predstavništva in morebitnih ugotovljenih nepravilnosti, pomenilo, da bi bile javnosti (tudi mednarodni javnosti in državi sprejemnici) razkrite vse podrobnosti, hkrati s pomanjkljivostmi in morebitnimi slabostmi delovanja vseh diplomatskih predstavništev in konzulatov Republike Slovenije, kar bi lahko vplivalo tudi na odnose z drugimi državami in bi posledično nastale škodljive posledice za politične ali gospodarske koristi države. Po mnenju organa bi Republika Slovenije lahko izgubila zaupanje in ugled, ki ga Republika Slovenija in njeni predstavniki uživajo pri svojem mednarodnem delovanju. Kot že navedeno, je IP ugotovil, da se vsebina Poročila ne nanaša na področje gospodarskih in finančnih zadev, ki bi bile pomembne za izvajanje zunanje politike in za odnose z drugimi državami. Vsebina Poročila se namreč nanaša na splošno interno finančno-materialno poslovanje veleposlaništva, ki pa se neposredno ne nanaša na zunanje zadeve, temveč gre za vsebino, ki kaže na splošno poslovanje in delovanje veleposlaništva (npr. finančna dokumentacije, poslovne plačilne kartice, izdatke za reprezentanco, službene poti (potni nalogi, stroški,…), službeno vozilo, prevoz na delo in stroškov prehrane, zdravstveno zavarovanje javnih uslužbencev, službene telefone, …). Ker se vsebina Poročila ne nanaša na gospodarske in finančne zadeve, pomembne za zunanje zadeve, razkritje Poročila ne bi moglo povzročiti škodljivih posledic za varnost države ali za njene politične ali gospodarske koristi, zato poročilo v tem delu ne izpolnjuje materialnega kriterija za tajni podatek. Nadalje IP opozarja še na določbo 6. člena ZTP, ki določa, da podatek, ki mu je bila tajnost določena zato, da bi se prekrilo strojeno kaznivo dejanje, prekoračitev ali zloraba pooblastil, ali prikrilo kakšno drugo nezakonito dejanje ali ravnanje, ni tajen. Pogosto se namreč dogaja, da se državni organi sklicujejo na varstvo javne ali državne varnosti oziroma obrambe države ali njenih mednarodnih odnosov, kadar javnosti ne želijo posredovati informacij, ki bi razkrile zlorabe, nepravilnosti ali celo nezakonitosti v teh organih. Razločevati moramo torej med dejanskim interesom države, ki je legitimno varovani cilj izjeme dostopa do informacij javnega značaja ter med tisto navidezno varnostjo države, katere cilj je zgolj ohranitev določenih oseb na oblasti, ki bi lahko pomešale svoje osebne interese z interesi države (več doktorska disertacija dr. Urške Prepeluh, Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana, september 2004, str. 179). Po pregledu Poročila je IP ugotovil, da je nadzor ugotovil, da imajo določena ravnanja veleposlaništva in/ali njenih zaposlenih lahko znake kaznivega dejanja zlorabe uradnega položaja, poneverbe, goljufije, oškodovanja javnih sredstev ali zatajitve. Navedeno kaže na dejstvo, da ti podatki že po zakonu ne morejo biti varovani kot tajni podatki. Organ se je skliceval tudi na 5. točko 5. člena ZTP in navedel, da bi razkritje podatkov v Poročilu, ki se nanašajo na sisteme, naprave, projekte in načrte, pomembne za zunanje zadeve (tj. varnostno - tehnično delovanje, ravnanje s tajnimi podatki, organizacija varnosti diplomatskega predstavništva in rezidence, način hrambe dokumentov, in podobno), resno ogrozilo varnost veleposlaništva ter dokumentov in tajnih podatkov, ki se nahajajo v njegovih prostorih in se nanašajo na področje zunanjih zadev, saj bi bili lahko javno objavljeni podatki, iz katerih je razvidna šibkost sistema varovanja. IP je tudi iz tega vidika pregledal vsebino Poročila in ugotovil, da se del Poročila, natančneje poglavje C) 1. Varnostno-tehnično delovanje, poglavje C) 3. Tajni podatki, točke 16., 17., 20. in 35. poglavja III. Predlogi ukrepov ter priloge št. 6 - 8 (razen fotografije zunanjega pročelja in table pri vhodnih vratih veleposlaništva), nanašajo na sisteme, naprave, projekte in načrte, pomembne za zunanje zadeve (5. točko 5. člena ZTP). Navedene informacije razkrivajo podatke o varnostni opremi, pomanjkljivostih videonadzora, lokacijah videonadzora, alarmnem sistemu, geslih varnostnih sistemov, varnostnih blagajnah, ključih in ključavnicah, konkretne predloge za odpravo pomanjkljivosti v sistemu varovanja ter obravnavi in varovanju tajnih podatkov. IP je ocenil, da gre za informacije, razkritje katerih bi pomenilo varnostno tveganje za organ in možnosti, da bi kdorkoli ogrozil varnost pri organu do mere, ko bi bil organ (Veleposlaništvo v Parizu) lahko v svojem delovanju ohromljen. Razkritje teh informacij bi lahko ogrozilo zagotovitev varnosti osebja, opreme in dokumentov, ki se nanašajo na zunanje zadeve, kar posledično pomeni ne samo oteženo, ovirano ali celo onemogočeno izvajanje nalog organa, temveč bi razkritje teh podatkov povzročilo škodljive posledice za varnost države ali za njene politične ali gospodarske koristi. IP je zato zaključil, da sta v zvezi s temi informacijami kumulativno izpolnjena oba pogoja, ki ju za obstoj izjeme po 1. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ določa ZTP. Iz navedenega sledi sklep, da je organ utemeljeno in pravilno poglavje C) 1. Varnostno-tehnično delovanje, poglavje C) 3. Tajni podatki, točke 16., 17., 20. in 35. poglavja III. Predlogi ukrepov ter priloge št. 6 - 8 (razen fotografije zunanjega pročelja in table pri vhodnih vratih veleposlaništva), označil s stopnjo tajnosti interno. Na podlagi določb ZDIJZ in ZTP ter po seznanitvi z vsebino Poročila je IP ugotovil, da se vsebina Poročila, ki je označena s stopnjo tajnosti INTERNO, razen deli:- poglavje A) Vsebinsko delovanje;- poglavje C) 1. Varnostno-tehnično delovanje poglavja točke II. Ugotovitve nadzora;- poglavje C) 3. Tajni podatki točke II. Ugotovitve nadzora;- točke 16., 17., 20. in 35. točke III. Predlogi ukrepov ter- priloge št. 6 – 8 (razen fotografije zunanjega pročelja in table pri vhodnih vratih veleposlaništva)ne nanaša na tista interesna področja države, ki jih je ZTP opredelil kot posebej občutljiva oziroma takega pomena, da jih je ob izpolnjevanju nadaljnjih pogojev, mogoče varovati s stopnjo tajnosti. Glede na navedeno je IP ocenil, da ni zakonskega razloga, da bi Poročilo (razen omenjenih delov) moralo nositi stopnjo tajnosti, saj ni izpolnjen materialni pogoj za obstoj tajnega podatka, ki ga zahteva ZTP. Upoštevaje vse navedeno je IP zaključil, da v tem delu Poročila ni podana izjema po 1. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Ker iz tretjega odstavka 17. člena ZTP izhaja, da se mora podatek oz. dokument obravnavati kot tajen, če je označen le s stopnjo tajnosti (torej, če je izpolnjen le eden izmed formalnih elementov), je IP organu v 1.a točki izreka te odločbe naložil, da iz delov Poročila umakne stopnjo tajnosti.Izjema notranjega delovanja V nadaljevanju je IP vsebino Poročila, ki glede na ugotovitve v prejšnji točki obrazložitve te odločbe ne predstavlja tajnega podatka (v tem delu obrazložitve bo z besedo Poročilo, mišljeno Poročilo brez delov Poročila, ki so tajni podatki v skladu z določbami ZTP), presojal še z vidika izjeme iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Organ se sicer na navedeno izjemo izrecno ni skliceval, je pa iz ocene škodljivih posledic mogoče sklepati, da organ želi zavarovati podatke, katerih razkritje bi škodovalo delovanju organa in izvajanju njegovih nalog. IP je zato po uradni dolžnosti presojal izpolnjevanje pogojev za obstoj izjeme notranjega delovanja. Navedena izjema organu nalaga, da prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se ta nanaša na podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem organa in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa. Za obstoj navedene izjeme morata biti torej kumulativno izpolnjena dva pogoja: - podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oz. dejavnostjo organa in - razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa (specifični škodni test). IP pojasnjuje, da se z navedeno izjemo varuje t.i. notranje razmišljanje organa, s čimer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki pa bi bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost. Z navedeno izjemo se varujejo podatki, ki nastajajo ob oblikovanju politike organa. Namen te izjeme je preprečiti škodo, ki bi nastala pri kakovosti odločanja organa, saj razumno varovanje procesa »notranjega razmišljanja organa« ni nujno v neskladju z načelom odprtosti uprave. Če bi namreč vsi tovrstni dokumenti postali javni, bi to lahko resno ogrozilo kritično, inovativno in učinkovito delo javnega sektorja. Po oceni IP je zahtevano Poročilo dokument, ki je istovrsten primerom, ki se v teoriji navajajo kot podatki, sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem (to so npr. notranja korespondenca med funkcionarji in uradniki vlade (uprave), ki je namenjena pripravi odločitev vlade (uprave) oziroma drugih zavezancev, interna komunikacija organa, zlasti dopisi, mnenja, poročila, navodila, smernice, občutljiva notranja navodila in načrti, ki določajo način zbiranja in izvajanja raznih vrst nadzora in podobni interni dokumenti - več o tem glej: Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja s pravom EU in primerjalno - pravno prakso, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, Ljubljana 2005, stran 139). V konkretnem primeru Poročilo torej predstavlja dokument, ki je nastal v zvezi z notranjim delovanjem organa, in je prvi kriterij obstoja izjeme notranjega delovanja izpolnjen. IP poudarja, da četudi gre za dokument, ki je nastal v zvezi z notranjim delovanjem, mora biti za obstoj izjeme notranjega delovanja izpolnjen tudi drugi pogoj, tj. specifični škodni test, to pomeni, da je potrebna ocena, ali bi razkritje povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa. Navedeno pomeni, da se dostop do informacije zavrne le v primeru, če bi bila škoda, ki bi nastala organu zaradi motenj pri delovanju, večja od pravice javnosti, da se seznani z informacijo. Pri uporabi te izjeme moramo biti še posebej previdni, saj se neredko lahko zgodi, da organi tovrstnih informacij ne želijo razkriti, ker bi jih lahko spravile v zadrego, jih osramotile, jim škodovale v političnem smislu ali pa celo razkrile nepravilnosti in nezakonitosti njihovega delovanja.[1] Bistvena funkcija ZDIJZ je namreč ravno funkcija nadzora, ki omogoča državljanom nadzor nad delom javne uprave, nadzor nad pravilnostjo dela javnih oblasti in nadzor nad porabo proračunskega denarja, ker preprečuje slabo upravljanje, zlorabo oblasti in korupcijo. Da bi javnost to funkcijo lahko izvajala, ji mora biti omogočen dostop do relevantnih informacij. Ravno zato je potrebno, da se proces »notranjega razmišljanja organa« ne varuje kar avtomatično, ampak je to varstvo treba zagotoviti razumno, v vsakem konkretnem primeru posebej. Na podlagi navedene izjeme je dostop do informacije mogoče zavrniti le, če se tehtnica med škodo oziroma motnjami pri delovanju in dejavnosti organa ter razkritjem informacije nagne proti škodi oziroma, če bi bila škoda, storjena delovanju organa, večja od pravice javnosti, da se seznani z informacijo. Pri tej izjemi se zahteva zelo strog škodni test, saj mora razkritje informacije ne samo ogroziti varovano pravno dobrino, ampak že resno ogroziti proces odločanja institucije, da bi se dostop do dokumentov lahko zavrnil. Pri uporabi te izjeme moramo biti še posebej previdni, saj se neredko lahko zgodi, da organi tovrstnih informacij ne želijo razkriti, ker bi jih lahko spravile v zadrego, jih osramotile, jim škodovale v političnem smislu ali pa celo razkrile nepravilnosti in nezakonitosti njihovega delovanja (Pravica dostopa do informacij javnega značaja, mag. Prepeluh U., str. 301). Izrazito restriktivno razlago predmetne izjeme je zavzelo tudi Upravno sodišče RS, ko je v sodbi, št. I U 1857/2012-12 z dne 9. 10. 2013, zapisalo, da je breme dokazovanja standarda onkraj dvoma na strani organa, saj je organ tisti, ki najbolje pozna svoje delovanje in lahko izkaže in opiše motnje pri njegovem delovanju. Prav tako je sodišče v navedeni sodbi poudarilo, da IP ni treba samoiniciativno ugotavljati, ali bi prišlo do motenj zaradi razkritja zahtevane informacije, ali ne. Podobno stališče je Upravno sodišče RS zavzelo tudi v sodbi, št. I U 1176/2010-13 z dne 30. 11. 2011, v kateri je navedlo, da je zakonodajalec v skladu z restriktivnim konceptom uporabe izjem do dostopa do informacije javnega značaja za dokazni standard postavil, da »bi razkritje povzročilo motnje«, kar je dokazni standard »onkraj dvoma«. Iz ocene škodljivih posledic št. ZGI-013/14 z dne 19. 12. 2014 izhaja, da je organ kot škodo, ki bi nastala z razkritjem Poročila, navedel, da bi razkritje lahko, prvič, škodovalo delovanju in izvajanju nalog organa in Veleposlaništva v Parizu, saj vsebuje ocene, ki se nanašajo na odnose z državo sprejemnico in bi njihovo razkritje lahko škodovalo bilateralnim gospodarskim in političnim interesom RS; drugič, škodovalo izvajanju nalog organa oz. otežilo izvedbo učinkovitih ukrepov za zagotovitev varnosti osebja, opreme, dokumentov in nemotenega dela na veleposlaništvu, saj poročilo obravnava vprašanja, ki se nanašajo na varnostno problematiko, obravnavo tajnih podatkov, organizacijo dela, kadrovska vprašanja (medosebne odnose) in podobno; tretjič, škodovalo oz. povzročilo motnje pri delovanju organa in Veleposlaništva v Parizu, saj vsebuje podatke o finančno-materialnem poslovanju Veleposlaništva v Parizu (tudi slabosti in pomanjkljivosti) in četrtič, otežilo izvajanje nalog organa in povzročilo motnje pri delovanju organa, saj je nadzor predstavništev RS v tujini stvar notranje organizacije organa, njegov cilj pa je izboljšanje delovanja tako organizacijskih enot ministrstva v notranji službi kot tudi diplomatskih predstavništev v tujini. IP je ugotovil, da so navedbe organa v oceni škodljivih posledic o možni škodi, ki bi jo povzročilo razkritje Poročila, pavšalne. Prav tako organ niti naknadno (odgovor organa št. 090-3/2015/4 z dne 27. 3. 2015) ni podal prepričljive obrazložitve, kako bi razkritje Poročila povzročilo motnje pri njegovem delovanju oziroma dejavnosti ali drugače povedano, kako bi razkritje Poročila pomenilo resno oviro za nadaljnje delo organa, oz. bi bilo to delo bistveno drugače (po kvaliteti slabše), kot je bilo pred razkritjem, oz. kakršno bi bilo, če do razkritja dokumenta ne bi prišlo. Kljub temu je IP vsebino Poročila (kot celoto in po delih) presojal z vidika zatrjevane potencialne škode, ki bi nastala z razkritjem Poročila. IP se strinja z organom, da bi razkritje informacij, ki bi se nanašali na odnose z državo prejemnico, škodovalo ne samo bilateralnim gospodarskim in političnim interesom RS, temveč posledično tudi notranjemu delovanju in izvajanju nalog organa, vendar ker Poročilo takšnih informacij ne vsebuje, je naveden argument organ neutemeljen.IP prav tako ne more slediti navedbi organa, da bi razkritje podatkov o finančno-materialnem poslovanju Veleposlaništva v Parizu škodovalo oz. povzročilo motnje pri delovanju organa in Veleposlaništva v Parizu. Po mnenju IP podatki, ki se nanašajo na vodenje knjigovodskih listin, blagajniško poslovanje, način in uporabo poslovnih plačilnih kartic, izdatke za reprezentanco, službene poti (potni nalogi, stroški,…), službeno vozilo, prevoz na delo in stroškov prehrane, zdravstveno zavarovanje javnih uslužbencev, službene telefone, članarine, tiskanje poslovnih vizitk, plačila parkirnin in računovodske storitve ter oprostitev DDV, popis osnovnih sredstev in primopredaje, ne predstavljajo podatkov, ki bi lahko ogrožali ali povzročili motnje v delovanju organa in Veleposlaništva v Parizu. Glede teh podatkov je izpolnjen tudi pogoj iz 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, po kateri se ne glede na obstoj izjeme varstva notranjega delovanja dostop do informacije dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca. V konkretnem primeru gre v celoti za podatke o porabi javnih sredstev ter za podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca. Še posebej navedba organa, da Poročilo glede podatkov o finančno-materialnem poslovanju vsebuje tudi pomanjkljivosti in slabosti pri poslovanju veleposlaništva in je zato še toliko bolj pomembno, da se ti podatki ne razkrijejo, je povsem neutemeljena in napačna. Kot že navedeno, se organi za izjemo notranjega delovanja ne morejo skrivati, da bi prikrivali slabosti in pomanjkljivosti pri opravljanju svojih pristojnosti in razpolaganju z javnimi sredstvi. Ravno v takšnih primerih je zelo pomembna nadzorna funkcija pravice dostopa do informacij javnega značaja, ki omogoča državljanom nadzor nad delom javne uprave, nadzor nad pravilnostjo dela javnih oblasti in nadzor nad porabo proračunskega denarja, ker preprečuje slabo upravljanje, zlorabo oblasti in korupcijo. Da bi javnost to funkcijo lahko izvajala, ji mora biti omogočen dostop do relevantnih informacij. Z vidika nadzora javnosti ni zanemarljivo dejstvo, da so bile v nadzoru ugotovljene nepravilnosti in pomanjkljivosti v finančnem poslovanju in delovanju Veleposlaništva v Parizu ter ugotovitev, da se pomanjkljivosti in nepravilnosti, ki so bile ugotovljene v okviru preteklih nadzorov (leta 2012), kljub opozorilom, še vedno niso odpravile. Da trditev organa, da bi razkritje podatkov o finančno-materialnem poslovanju Veleposlaništva v Parizu škodovalo oz. povzročilo motnje pri delovanju organa in Veleposlaništva v Parizu, ne vzdrži resne presoje, potrjuje dejstvo, da so tovrstni podatki (finančno-materialno poslovanje veleposlaništva) ter podatki, ki so se nanašali na prostore veleposlaništva, in rezidence ter druga stanovanja in evidence veleposlaništva iz Poročila o nadzoru v Veleposlaništvu v Parizu št. I-ZSE2-028/09 z dne 14. 8. 2009, že bili javno dostopni na podlagi odločbe organa št. 090-3/2012/8 z dne 22. 8. 2012 in odločbe IP št. 090-196/2012/3 z dne 4. 10. 2012, pa kljub temu ni mogoče zaslediti motenj pri delovanju organa in Veleposlaništva v Parizu, v smislu, kot ga navaja organ. Takšno dejansko stanje prepričljivo utemeljuje stališče, da seznanitev javnosti z vsebino Poročila (v zvezi s katerim ni mogoče govoriti o t.i. izjemi notranjega delovanja) ne povzroči motenj pri delu organa. IP se nadalje strinja z organom, da je nadzor predstavništev RS v tujini stvar notranje organizacije organa, njegov cilj pa je izboljšanje delovanja tako organizacijskih enot ministrstva v notranji službi kot tudi diplomatskih predstavništev v tujini. Kot že navedeno, pa se ne strinja z navedbo, da bi razkritje ugotovitev nadzora otežilo izvajanje nalog organa in povzročilo motnje pri delovanju organa. Tudi iz vsebine Poročila ni zaznati, da bi razkritje poročila o nadzoru v Veleposlaništvu v Parizu iz leta 2009 na kakršenkoli način vplivalo na delovanje organa in Veleposlaništva v Parizu. Dodaten argument, ki kaže na to, da razkritje podatkov o poslovanju veleposlaništva ne povzroči motenj v delovanju organa in posameznega veleposlaništva, je tudi dejstvo, da so tovrstni podatki javno objavljeni tudi v prosto dostopnih poročilih Računskega sodišča o reviziji poslovanja veleposlaništev[2]. Prav tako so bili podatki o nepravilnostih pri poslovanju in delovanju na veleposlaništvih v preteklosti predmet javnih razprav[3] in IP ni zasledil, da bi razkritje in javna obravnava teh podatkov povzročila motnje v delovanju organa. Kot navedeno je glavni diplomatski nadzornik opravil nadzor nad delovanjem in izvajanjem nalog in pristojnosti veleposlaništva, pri čemer je ugotavljal zakonitost in pravilnost delovanja veleposlaništva ter racionalnost in gospodarnost pri razpolaganju z javnimi sredstvi (vsebinsko delovanje, organiziranost dela, medosebne odnose in druga kadrovska vprašanja (diplomati, lokalno osebje, postrežnina itd.), varstvo osebnih podatkov, tajne podatke, prostore predstavništva in rezidence ter druga stanovanja (čiščenje, vzdrževanje, najemnina, itd.), odškodnina za škodo v rezidenci, finančno-materialno poslovanje (plače, letni dopust, službene poti, službeni avtomobil, službeni telefon, službena kartica, reprezentanca), evidence (evidenca prisotnosti in odsotnosti z dela, izraba letnega dopusta, arhiv, itd.). Glavni državni nadzornik je ugotovil določene nepravilnosti, od katerih imajo nekatere celo znake kaznivih dejanj. Navedene ugotovitve vplivajo na gospodarnost razpolaganja z javnimi sredstvi. IP ocenjuje, da so ugotovitve nadzornika na konzularnem, finančnem, kadrovskem, varnostnem in drugih področjih veleposlaništva pomembne za oceno, ali veleposlaništvo učinkovito izvaja svoje osnovne naloge, ki so predstavljanje in zastopanje Republike Slovenije v sprejemni državi oziroma v mednarodni organizaciji; varovanje in uresničevanje interesov Republike Slovenije, njenih državljanov in pravnih oseb; pospeševanje in razvijanje prijateljskih odnosov ter sodelovanja med Republiko Slovenijo in sprejemno državo na vseh področjih; sodelovanje v pogajanjih z vlado sprejemne države ali organi mednarodne organizacije; uveljavljanje stališč in interesov Republike Slovenije v mednarodnih organizacijah; poročanje ministrstvu za zunanje zadeve in preko njega drugim državnim organom o notranjem in zunanjem političnem položaju ter dejavnosti sprejemne države oziroma dogajanjih v mednarodni organizaciji ter seznanjanje organov, institucij in javnosti v sprejemni državi oziroma mednarodne organizacije z dosežki, značilnostmi in stališči Republike Slovenije (prvi odstavek 19. člena ZZZ-1). Prav tako so podatki o (ne)učinkovitem, (ne)strokovnem in (ne)zakonitem izvajanju nalog veleposlanice (predstavljanje in zastopanje Republike Slovenije in njenih organov v sprejemni državi oziroma v mednarodni organizaciji; podpisovanje ali parafiranje diplomatskih instrumentov; dajanje izjav in zavzemanje stališč v imenu Republike Slovenije; vodenje diplomatskega predstavništva, organiziranje njegovega dela, razporejanje nalog in ukrepov v zadevah v pristojnosti predstavništva; odločanje o pravicah in dolžnostih uslužbencev v predstavništvu v skladu s predpisi; odločanje o finančnem poslovanju predstavništva v okviru predračuna ter opravljanje drugih nalog v skladu s predpisi in navodili ministra za zunanje zadeve) v zvezi s porabo javnih sredstev. Poslovanje uporabnika javnih sredstev pa v skladu s šestim odstavkom 21. člena Zakona o računskem sodišču (Uradni list RS, št. 11/01 in 109/12; v nadaljevanju ZRacS-1) sestavljajo vsa dejanja uporabnika javnih sredstev, ki vplivajo na njegove prejemke oziroma izdatke, prihodke oziroma odhodke ali na sredstva oziroma obveznosti do virov sredstev (poslovanje v ožjem pomenu) in vsa dejanja uporabnika javnih sredstev, ki vplivajo na stanje javnega premoženja, stanje javnega dolga, zagotavljanje javnih dobrin ali na stanje okolja (poslovanje v širšem pomenu). Na podlagi navedenega IP meni, da razkritje Poročila zasleduje legitimen cilj v demokratični družbi in da bo razkritje pripomoglo tudi k pravi vsebinski transparentnosti.Glede na navedeno ne obstaja resna in konkretna nevarnost, da bi z razkritjem podatkov iz Poročila bile povzročene motnje v delovanju oz. dejavnosti organa in/ali Veleposlaništva v Parizu. Glede navedenih podatkov torej nista kumulativno izpolnjena oba pogoja, ki ju za obstoj izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena določa ZDIJZ, kar pomeni, da ta izjema glede obravnavanega dokumenta ni podana.Izjema varstvo osebnih podatkovČeprav je prosilka navedla, da se varovani osebni podatki lahko prekrijejo in torej niso predmet pritožbenega postopka, je moral IP po uradni dolžnosti, zaradi oblikovanja izreka (izvršljivosti), ugotoviti, ali Poročilo vsebuje osebne podatke, ki predstavljajo izjemo po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Slednja kot izjemo od prosto dostopnih informacij določa osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov in tako napoti na uporabo Zakona o varstvu osebnih podatkov (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo; v nadaljevanju ZVOP-1). Ker razkritje osebnega podatka predstavlja vrsto obdelave osebnih podatkov, je za presojo dopustnosti razkritja treba upoštevati splošne podlage za obdelavo osebnih podatkov, opredeljene v 8. in 9. členu (javni sektor) ZVOP-1. Iz navedenih členov kot splošno pravilo izhaja, da je obdelava osebnih podatkov dopustna, če tako določa zakon ali če je za to podana privolitev posameznika. Že iz določbe 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ pa izhaja, da nima vsak osebni podatek hkrati statusa t.i. varovanega osebnega podatka oziroma povedano drugače, razkritje osebnega podatka je v določenih primerih lahko dopustno, kar velja tudi za razkritje v okviru izvrševanja pravice dostopa do informacij javnega značaja. IP je po pregledu Poročila ugotovil, da Poročilo predstavlja ugotovitve o (ne)pravilnosti in (ne)zakonitosti delovanja in izvajanja nalog v Veleposlaništvu RS v Parizu. Gre za oceno o delu veleposlaništva kot celote in zgolj v okviru tega tudi za mnenje in oceno o delu veleposlanice, ki veleposlaništvo vodi in je zato za njeno delo, rezultate, sodelovanje in poročanje, tudi odgovorna. V poročilu so zapisana objektivna dejstva, ki so bila ugotovljena v postopku nadzora nad izvajanjem nalog in pristojnosti veleposlaništva ter predlagani ukrepi za odpravo pomanjkljivosti oz. nepravilnosti. Po oceni IP zato Poročilo nikakor ne poseže v zasebnost (razen v delu, kjer je IP ugotovil obstoj varovanih osebnih podatkov in jih je organ dolžan prekriti v skladu z izrekom te odločbe) in dostojanstvo veleposlanice in drugih diplomatov ter zaposlenih pri organu, ravno zaradi dejstva, ker so njihovi osebni podatki navedeni v Poročilu z zvezi z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca ter porabo javnih sredstev. Zakonsko podlago za njihovo razkritje v postopku po ZDIJZ predstavlja 1. alineja tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Ob tem pa je IP po pregledu Poročila tudi ugotovil, da ni zakonske podlage, ki bi organu dovoljevala razkritje naslednjih osebnih podatkov:- številka TRR veleposlanice – str. 30 Poročila, priloga št. 19b, 20; - ime in priimek hčere veleposlanice na strani str. 36, 37 Poročila ter v Prilogah št. 17, 20;- starost hčere veleposlanice na strani str. 37 Poročila;- vzrok odsotnosti veleposlanice v drugem odstavku na str. 49 in 3. alineji prvega odstavka na str. 51 Poročila – IP pojasnjuje, da vzroki odsotnosti (podatki o odsotnosti zaradi izrabe letnega dopusta in podatki o odsotnosti iz zdravstvenih razlogov) niso neposredno povezani z delovnim razmerjem v javnem sektorju (gre za pravice, ki pripadajo vsem zaposlenim), obenem pa ne gre neposredno za izvrševanje javnih funkcij ali nalog iz delovnega razmerja. Po oceni IP ne gre za podatke, glede katerih bi bilo mogoče uporabiti izjemo od izjem iz tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Navedeni podatki tako predstavljajo varovane osebne podatke in jih prosilki ni dopustno posredovati. Drugače je, kadar je vzrok za odsotnost npr. službena pot, ko gre seveda po sami naravi stvari za podatek, ki je povezan z delovnim razmerjem;- Priloga št. 27 kot celota – IP je ugotovil, da dokument predstavlja osebna izražanja, pričevanja, mnenja in poglede zaposlenih na Veleposlaništvu v Parizu, kar predstavlja osebne podatke, ki kažejo na njihove osebne značilnosti in značilnosti veleposlanice, ki niso v zvezi z delovnim razmerje ali opravljanjem javne funkcije in porabo javnih sredstev; Ti podatki so varovani osebni podatki in zato predstavljajo izjemo od prostega dostopa do informacij javnega značaja po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ in jih je organ dolžan, s skladu s 7. členom ZDIJZ pred posredovanjem Poročila prosilki, prekriti, kot to izhaja iz 1. b) točke izreka te odločbe. IP je po uradni dolžnosti, na podlagi drugega odstavka 247. člena ZUP, izvedel preizkus, ali v konkretnem primeru obstaja katera izmed preostalih možnih izjem iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Po pregledu vsebine Poročila je IP ugotovil, da v njem ni nobenih drugih izjem od prosto dostopnih informacij. V skladu z navedenim in na podlagi citiranih pravnih podlag je IP ugotovil, da je bil na prvi stopnji iz ugotovljenih dejstev delno napravljen napačen sklep glede dejanskega stanja in da je bil napačno uporabljen materialni predpis, na podlagi katerega je bilo odločeno o zadevi (1. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ). Zato je IP, na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP, izpodbijano odločbo organa delno odpravil ter odločil, kot to izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. V preostalem delu, kjer je IP ugotovil obstoj tajnih podatkov, pa je pritožbo, na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP, kot neutemeljeno zavrnil, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe. Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 42/2007-UPB3, s spremembami in dopolnitvami; ZUT) oproščena plačila upravne takse.Posebni stroški v tem postopku niso nastali.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.Postopek vodila :Monika Voga, univ. dipl. prav.,svetovalka IPInformacijski pooblaščenecMojca Prelesnik, univ. dipl. prav.,informacijska pooblaščenka
[1] Pravica dostopa do informacij javnega značaja, mag. Prepeluh U., str. 301
[2] Revizijsko poročilo Računskega sodišča RS o reviziji poslovanja v letih 1996 in 1997 RS, Ministrstva za zunanje zadeve, Veleposlaništva Zagreb; povezava http://www.rs-rs.si/rsrs/rsrs.nsf/I/K698908789047DB7DC1256C5F0064DA0F/$file/2040398.pdf
Revizijsko poročilo Računskega sodišča RS o reviziji gospodarskih učinkov veleposlaništva v Rimu povezava http://www.rs-rs.si/rsrs/rsrs.nsf/I/K71A6C72F2B5C3F5BC12575CF0025156F/$file/Gosp_int_v_tujini.pdf
