prosilec - Občina Sv. Andraž v Slovenskih goricah
+ -Številka: 090-134/2015
Kategorije: Ali gre za zlorabo pravice
POVZETEK:Prosilec je zahteval več dokumentov v zvezi z delovanjem občine. Organ je prosilcu zavrnil dostop zaradi zlorabe pravice po 5. odst. 5. čl. ZDIJZ. IP je ugotovil, da dejstvo, da je prosilec že enkrat prej vložil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja ne utemeljuje obstoja zlorabe pravice, zato je odločbo razveljavil in jo vrnil organu v ponovno odločanje. ODLOČBA:
Številka: 090-134/2015/2Datum: 29. 5. 2015Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Mojci Prelesnik (v nadaljevanju IP), izdaja na podlagi 2. čl. Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), 2. odst. 15. čl. ter 3. in 4. odst. 27. čl. Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo, 117/06 – ZDavP2 in 23/14-ZDIJZ-C, v nadaljevanju ZDIJZ), 3. odst. 251. čl. Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07- ZUP-E, 65/08-ZUP-F, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju prosilec), zoper odločbo, z dne 14. 4. 2015, št. 090-3/2015-5, Občina Sveti Andraž v Slovenskih goricah, Vitomarci 71, 2255 Vitomarci (v nadaljevanju organ), v zadevi odobritve dostopa do informacij javnega značaja naslednjoO D L O Č B O:1. Pritožbi prosilca se ugodi in se odločba Občine Sveti Andraž v Slovenskih goricah z dne 14. 4. 2015, št. 090-3/2015-5 odpravi ter se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovni postopek. Organ mora o zadevi odločiti najpozneje v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.2. V postopku reševanja te pritožbe posebni stroški niso nastali.OBRAZLOŽITEV:Prosilec je, dne 30. 12. 2014, na organ naslovil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, v kateri je zahteval, da mu organ na elektronski naslov … , posreduje naslednje dokumente I. poročilo volilne kampanje za organizatorja volilne kampanje Skupaj za Ljudi! Mitja Berlak in skupina volivcev II. vse prejete ponudbe za tiskanje vabil za občinski praznik in ponudbe za izdelavo plaket občine, ki so bile podeljene na zadnjem občinskem prazniku ter naročilnice in račune za te storitve III. vse prejete ponudbe za naročilo hrane za pogostitev občanov ob občinskem prazniku IV. prejeto ponudbo, naročilnico in račun za cvetje ob občinskem prazniku (brez šopkov in aranžiranja) V. Akt o notranji organizaciji in sistemizaciji z dne 16.12.2014 - celotno dokumentacijo z opisi delovnih mest VI. seznam prejetih vlog za posredovanje informacij javnega značaja v letu 2014 VII. povezavo do spletnega mesta, kjer je vidno, da je javna uslužbenka Alenka Vršič vključena v interni trg dela od 19.12.2014.Ker organ ni odločil v skladu z zakonskim rokom 20 (dvajsetih) delovnih dni, kot zahteva 23. čl. ZDIJZ, je prosilec pri IP vložil pritožbo zaradi molka organa. Na pritožbo zaradi molka je IP z dopisom z dne 20. 3. 2015 pozval organ, naj o zahtevi odloči, oziroma utemelji razloge za nastop molka.Na poziv je organ dne 26. 3. 2015 posredoval pojasnilo, da zahteve prosilca ni prejel in da bo vlogo obravnaval kot zahtevo po ZDIJZ.Organ je dne 14. 4. 2015 izdal odločbo št. 090-3/2015 - 5, s katero je zahtevo prosilca v celoti zavrnil. V odločbi je navedel, da je prosilec v preteklosti že naslovil vlogo za dostop do informacij javnega značaja, in sicer 2. 12. 2014, ko je zahteval fotokopijo vseh pogodb, ki se nanašajo na ustanovitev služnosti Občine z Župnijo Sveti Andraž v Slovenskih goricah, na parcelah okrog cerkve. Nadalje organ ugotavlja, da je očitno, da so zahteve prosilca, ki je bivši župan Občine Sveti Andraž v Slovenskih goricah, šikanoznega značaja in je zato dostop do zahtevanih informacij zavrnil. V pritožbi z dne 14. 4. 2015 prosilec zavrača navedbe organa, da ta pred pozivom IP ni prejel njegove zahteve za dostop do informacij javnega značaja. Prosilec nadalje oporeka navedbam organa, da je njegova zahteva očitno šikanoznega značaja, kot tudi navedbam v obrazložitvi, da je prosilec predhodno že vložil zahtevo po ZDIJZ, kar po mnenju prosilca ni relevantno za predmetni postopek. Organ je pritožbo prosilca, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom št. 090-3/2015-8, z dne 11. 5. 2015, s prilogami, poslal v odločanje IP. Pritožba je utemeljena.IP najprej pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. čl. ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Prvostopenjsko odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon. Organ je prosilcu zavrnil dostop, ker naj bi šlo za zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja. Glede na določbo 5. odst. 5. čl. ZDIJZ lahko organ prosilcu izjemoma zavrne dostop do zahtevane informacije, če prosilec z eno ali več funkcionalno povezanimi zahtevami očitno zlorabi pravico dostopa do informacij javnega značaja oz. je očitno, da so zahteva ali zahteve šikanoznega značaja. ZDIJZ ne navaja kriterijev, na podlagi katerih lahko organ zahtevo prosilca ocenjuje kot ravnanje, ki predstavlja zlorabo pravice. Upoštevati pa je treba, da so se za opredelitev zlorabe pravice v pravni teoriji in praksi razvili kriteriji, ki se lahko uporabijo tudi v zvezi s pravico dostopa do informacij javnega značaja. Za zlorabo pravice (šikanozno zahtevo) gre v primeru, ko subjekt prestopi meje pravno zavarovanega upravičenja tako, da s tem ogroža oz. posega v pravico drugega. Če hočemo določiti meje pravice tistemu, ki jo je prekoračil, moramo izhajati iz pojma pravice in njene vsebinske opredelitve. Pravna norma pogosto ne more dati določnega in jasnega odgovora na vprašanje, kakšen naj bo obseg pravice v konkretnem primeru. Odgovor nam da šele ustvarjalna interpretacija prava (Marijan Pavčnik, Zloraba pravice, Časopisni zavod Uradni list SR Slovenije, Ljubljana 1986, str. 5). Poudariti je treba, da je presoja obstoja zlorabe pravice institut, ki ga je treba uporabljati z veliko mero previdnosti in le tam, kjer je to nujno potrebno. Kriterije, ki opredeljujejo zlorabo pravice, je treba razlagati ozko in v vsakem primeru posebej. Utemeljitev obstoja zlorabe pravice mora vselej ostati skrajno sredstvo v postopkih odločanja o zahtevah za posredovanje informacij javnega značaja in se sme uporabiti le v primeru, če od organa objektivno ni mogoče pričakovati, da bo zahteve prosilca obravnaval v skladu z določbami ZDIJZ.
IP poudarja, da je ob presoji navedene izjemne omejitve dostopa do informacij javnega značaja dokazno breme na organu. V konkretnem primeru je organ v izpodbijani odločbi le pavšalno navedel, da je prosilčeva zahteva očitno šikanoznega značaja. IP opozarja, da mora biti glede na določbo 5. odst. 5. čl. ZDIJZ, zloraba pravice očitna oz. mora biti šikanozni značaj zahteve očiten. Za utemeljitev očitne šikanoznosti zahteve mora organ dokazati, da zahteva posega v dostojanstvo organa, tako da na primer vsebuje žalitve, psovke in podobno, ki so usmerjene proti organu. Organ v predmetni zadevi ni izkazal dejstev, na podlagi katerih bi bilo mogoče utemeljiti, da je bila zaradi zahteve prosilca v predmetni zadevi okrnjena kakšna pravica organa ali tretjih oseb. Za obrazložitev zlorabe pravice v konkretnem primeru organ še navaja, da je prosilec že dne 2. 12. 2014 vložil zahtevo po ZDIJZ, ko je zahteval dokumente, ki niso predmet tega postopka. Dejstvo, da je prosilec že enkrat prej uresničeval svojo pravico dostopa do informacij javnega značaja, samo po sebi še ne vzpostavlja zlorabe pravice v smislu 5. odst. 5. čl. ZDIJZ. Da bi prosilec zlorabil svojo pravico, bi skladno z navedeno določbo moral na organ nasloviti eno ali več funkcionalno povezanih zahtev za dostop do informacij javnega značaja, ki bi predstavljale očitno zlorabo pravice dostopa do informacij javnega značaja. V konkretnem primeru pa ni mogoče objektivno predvideti, da zahteva (v povezavi s preteklo zahtevo prosilca, naslovljeno na organ) do te mere ovira delo organa, da svojih preostalih nalog ne bi mogel več izvajati in zato pravic strank v drugih postopkih ne bi mogel ustrezno zavarovati. IP tako ocenjuje, da organu ni uspelo izkazati šikanoznega značaja prosilčeve zahteve. IP zaključuje, da opisano ravnanje prosilca v predmetni zadevi ni prekoračilo pravne mere pravice dostopa do informacij javnega značaja in ga ni mogoče šteti za njeno zlorabo. V konkretnem primeru je torej zavrnitev zahteve prosilca, na podlagi določbe iz 5. odst. 5. čl. ZDIJZ, neutemeljena.
IP v konkretnem primeru tudi ugotavlja, da organ ni ustrezno obrazložil svoje odločitve. Obrazložitev avtoritativne odločitve je eden poglavitnih pravil upravnega (procesnega) prava v smislu omejevanja nadrejene oblasti in njene zlorabe. Zato je obrazložitev obvezni sestavni del (formalne) zakonitosti po mednarodnih standardih, že od leta 1977 po Resoluciji Sveta Evrope o zaščiti posameznikov napram aktom upravnih oblasti (Resolution No. 77 (31) on the Protection of the Individual in Relation to the Acts of Administrative Authorities), in danes po splošnih načelih upravnega prava, kot jih redno uveljavlja Sodišče ES. Prav tako bi lahko pravico do obrazložitve šteli kot del pravice do poštenega obravnavanja oz. postopka po 6. členu Evropske konvencije o človekovih pravicah (Svet Evrope). Obrazložitev ni nujna samo zaradi največkrat navedenega razloga, da stranka lahko uveljavi pravna sredstva in da pritožbeni oz. pristojni organ lahko preveri zakonitost in pravilnost izpodbijane rešitve. Nadaljnji razlogi so 1 - dejstvo, da je vsak upravni akt najprej in pred ostalim namenjen stranki, ki ima pravico seznaniti se z odločitvijo in njenimi razlogi (gre za t.i. dialog s stranko), 2 - obrazložitev daje podlago, iz katere je razvidna nepristranskost odločanja in objektivnost odločitve, 3 - obveznost obrazložitve zavezuje organ, da se (bolj kot bi se sicer) poglobi v ugotavljanje in dokazovanje dejanskega stanja ter pogoje materialnega zakona. Šele obrazložitev odgovori, zakaj je organ odločil, kot sledi iz izreka (več Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, urednika prof. dr. Tone Jerovšek in prof. dr. Gorazd Trpin, 2004, komentar k 214. čl.).
V skladu z 214. čl. ZUP mora tako vsebina obrazložitve odločbe vsebovati:1. razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih;2. ugotovljeno dejansko stanje in dokazi, na katere je le to oprto;3. razlogi, odločilni za presojo posameznih dokazov;4. navedba določb predpisov, na katere se opira odločba;5. razlogi, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, in6. razlogi, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank.
Pomanjkljiva obrazložitev, ki ostane zgolj na deklaratorni ravni in ne omogoča preizkusa, predstavlja bistveno kršitev postopka po 7. tč. 2. odst. 237. člena ZUP. Ker iz prej opisanih razlogov organ ni navedel razlogov, ki bi utemeljevali zlorabo pravice oziroma obstoj očitne šikanoznosti zahteve, IP ugotavlja, da je obrazložitev organa ostala na deklaratorni ravni, zato je izpodbijano odločbo treba odpraviti.
Glede na določbe 1. odst. 251. čl. ZUP drugostopenjski organ v primeru, ko ugotovi, da je v postopku prišlo do bistvenih kršitev pravil postopka oziroma, da je izrek izpodbijane odločbe nejasen ali pa v nasprotju z obrazložitvijo, dopolni postopek in odpravi omenjene pomanjkljivosti, bodisi sam ali po organu prve stopnje ali pa po zaprošenem organu. Vendar pa glede na 3. odst. istega člena organ druge stopnje v primeru, ko spozna, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, odpravi odločbo prve stopnje s svojo odločbo in vrne zadevo organu prve stopnje v ponovni postopek. Ker je IP kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka, kot ga določa 14. člen ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni tudi s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba.
Nedvomno bo v konkretnem primeru hitreje in bolj ekonomično pomanjkljivosti postopka odpravil organ prve stopnje. Slednji namreč razpolaga z vsemi informacijami o dokumentaciji, s katero razpolaga ter z informacijami o tem, v kakšnem delu lahko ugodi zahtevi prosilca. V ponovnem odločanju mora organ pravilno ugotoviti dejansko stanje. Pri tem bo moral organ ugotavljati, ali z zahtevanimi informacijami razpolaga v materializirani obliki ter ali te sodijo v njegovo delovno področje, kot je opredeljeno v 4. členu ZDIJZ. Če bo ugotovil, da zahtevani podatki izpolnjujejo pogoje za obstoj informacij javnega značaja, mora v nadaljevanju ugotoviti, ali obstajajo izjeme od prostega dostopa iz 1. odst. 6. čl. ZDIJZ. Če morda organ ugotovi obstoj izjeme od prostega dostopa v posameznem dokumentu, mora nadalje presoditi, ali je mogoče dostop do zahtevanih dokumentov omogočiti pod pogoji delnega dostopa, ki jih določa 7. čl. ZDIJZ. Na podlagi navedenega člena, če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz prejšnjega člena in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njihovo zaupnost, pooblaščena oseba organa izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino preostalega dela dokumenta. Pri tem bo moral organ upoštevati tudi določbe 213. čl. ZUP glede izreka odločbe. V izreku odločbe mora biti namreč jasno naveden dokument, ki je predmet presoje, in v katerem delu se prekrije, zbriše, informacije, ki predstavljajo izjemo od prostega dostopa po ZDIJZ. Takšen izrek omogoča določljivost in izvršljivost, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere je prosilec upravičen. Na podlagi navedenega IP zaključuje, da je pritožba utemeljena in da je z izpodbijano odločbo prišlo do bistvene kršitve postopka, hkrati pa organ ni popolnoma oz. pravilno ugotovil dejstev, na podlagi katerih je bila odločba izdana. IP je zato pritožbi prosilca ugodil in na podlagi 3. odst. 251. člena ZUP odpravil izpodbijano odločbo ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ mora o zahtevi prosilca odločiti najpozneje v roku 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe. Posebni stroški v tem postopku niso nastali.
Pouk o pravnem sredstvu:Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.Mojca Prelesnik, univ. dipl. prav.Informacijska pooblaščenka